1、城市公平普惠碳达峰碳中和路径指南规划工具和案例应用Guidebook for the City-based Equitable Carbon Peaking&Neutrality RoadmapsPlanning Tools and Case Studies可持续发展合作研究所（ISC）2022年8月致谢课题组主要成员报告编写过程中，课题组成员通力合作，参考了大量文献和资料，并得到国内外同行的专业建议，在此一并表示感谢。感谢瑞典邮政基金会（SPF）对本项目提供的支持。可持续发展合作研究所（ISC）：潘 涛，耿 宇，王 娟，余晓凌中科院广州能源研究所：廖翠萍，谢鹏程，刘 桢湖南省联创低碳经济发展

2、中心：武金装，尹中昊，张 繁天津市生态环境科学研究院：陈 瑞，康 磊，许光耀*声明:本报告数据测算基于国内政府公开数据，参考国内外行业协会、研究机构等已经公开发布的数据和研究报告，仅用于研究参考。目录CONTENTS3城市双碳规划工具：碳中和发展水平测评P.0644.1 框架与原则4.2 社会影响评估指标体系4.3 指标评估151618城市气候公平规划工具：社会影响评估指标体系P.142碳达峰碳中和路径的模块化设计框架P.031P.01前言66.1 城市碳达峰碳中和是一个价值实现的过程6.2 落实碳达峰碳中和路线图的“施工图”6.3 气候行动与民生工程协同实现气候公平6.4 下一阶段工作重点5

3、0515759结论和建议7附录：参考资料和文献P.61P.4955.1 长沙市：碳中和规划助力长株潭都市圈的发展5.1.1 长沙碳中和情景模拟5.1.2 长沙碳达峰碳中和社会影响评估5.2 天津市：传统工业港口城市的碳中和之路 5.2.1 天津市非化石能源潜力评估5.2.2 不同情景二氧化碳排放预测5.2.3 天津碳达峰碳中和社会影响评估5.2.4 天津碳达峰提升方案建议5.3 广州市：低碳发展现状及社会影响评估5.3.1 广州市能源消费现状5.3.2 广州市二氧化碳排放情况5.3.3 广州市低碳发展主要工作及成效5.3.4 广州市双碳社会影响评估及城市对比分析23435

4、3738394147碳达峰碳中和路径的模块化设计框架P.206CHAPTER01前言02根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）1.5 C 特别报告（2018 年），如果要将全球气温平均升幅限制在 1.5 C 之内，必须要采取更大规模、更深度的减排手段，这包括：到 2030 年全球净人为 CO2排放量比2010 年减少约 45%，到 2050 年左右达到净零水平。对此，中国已向全世界做出了相应的承诺。在 2015 年巴黎气候大会上，中国承诺 CO2排放在 2030 年左右达到峰值并争取尽早达峰，单位国内生产总值 CO2的排放比 2005 年下降 60%65%，非化石能源占一次能源消费比重达到

5、20%左右。2020 年 9 月 22 日，在第 75 届联合国大会一般性辩论上，国家主席习近平又提出我国将争取在 2060 年前实现“碳中和”的目标。2021 年 4 月 23 日召开的 40 国领导人气候峰会上，习近平总书记指出，生态环境关系各国人民的福祉，我们必须充分考虑各国人民对美好生活的向往、对优良环境的期待、对子孙后代的责任，探索保护环境和发展经济、创造就业、消除贫困的协同增效，在绿色转型过程中努力实现社会公平正义，增加各国人民获得感、幸福感、安全感。2030 年左右碳达峰、2060 年前碳中和目标（简称“双碳”目标）提出将把我国的绿色发展之路提升到新的高度，成为中国未来数十年内社

6、会经济发展的主基调之一。这也是一个极具挑战的目标，其实现必定要求能源结构、经济结构、基础设施、公共服务乃至消费结构的重塑和变革，也势必对现行社会结构和体系产生深刻的影响。正如习近平总书记 2021 年 3 月 15 日在中央财经委员会第九次会议上所强调的，实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。这场变革如何兼顾效率与公平，这既是一项长期的课题，又是一项迫在眉睫着手的工作，必须在当前双碳设计图和施工图阶段充分考虑并加以措施落实。可持续发展合作研究所（ISC）在瑞典邮政基金会（SPF）资助支持下开展城市深度脱碳长期规划研究项目（DELTA 项目）第一期项目期为 18 个月，从 20

7、21 年 3 月份到 2022 年 9 月份之间执行。与广州市、天津市和长沙市等国内低碳先锋城市合作，在城市碳达峰方案基础上研究碳中和中长期路线图，支持 2060 年碳中和愿景目标实现。项目利用经济性分析工具，支持合作城市达峰方案深化，夯实“十四五”低碳行动计划；利用多情景数据模型和参与式工具方法，支持合作城市跨部门协作，量身打造“2060 碳中和路线图”，谋划城市碳中和中长期规划战略；开发并应用碳中和路径的社会影响评估工具，确保城市碳中和路径开发和实施充分考虑其社会可持续性；形成并总结项目成果经验，促进国内外城市间分享，构建“碳同行”学习城市联盟网络，向国际社会讲好“中国故事”。本指南旨在总

8、结 DELTA 第一期项目成果，在中国各地政府开展碳达峰实施方案和碳中和中长期规划的基础上，开发碳达峰碳中和规划工具，进行城市快速碳中和发展对标评估，协助城市构建完整、客观的城市碳中和路径的社会影响评估指标体系，并以案例城市广州、长沙和天津为例，勾画碳达峰碳中和最优路径，推动社会经济低碳转型的过程中兼顾效率和公平，帮助城市实现公平普惠的低碳未来，让当地人民共享到“双碳”进程所带来的综合效益，为全球减轻气候变化灾难做出贡献。03CHAPTER02碳达峰碳中和路径的模块化设计框架04本设计指南在第一版的基础上，进一步将碳-经济的二维模型拓展为碳-经济-社会的三维模型，综合考虑气候行动、经济发展和社

9、会发展的三元互动关系，以期取得三者的最大公约数，对于碳达峰碳中和规划路径进行预期指引。可持续发展合作研究所（ISC）整合多年城市低碳可持续发展的经验，开发出城市碳排放达峰路线图及行动计划模块化设计指南（中国环境出版社出版，2019 年 5 月）（第一版）。本设计指南在第一版的基础上，进一步将碳-经济的二维模型拓展为碳-经济-社会的三维模型，综合考虑气候行动、经济发展和社会发展的三元互动关系，以期取得三者的最大公约数，对于碳达峰碳中和规划路径进行预期指引。碳达峰碳中和路径的模块化设计是基于我国城市碳达峰实施方案和碳中和中长期规划路径研究的大量案例研究，结合在天津、长沙和广州有益探索实践进行的提炼

10、开发，帮助城市制定公平普惠的碳中和路线图，促进城市“双碳”建设目标指标的设计与落实，达到“科学、动态、长效”的现代化城市管理要求。本设计指南旨在帮助城市决策者和双碳方案设计者找到双碳路径中，以下三个核心问题的科学回答：碳达峰和碳中和路径如何有效衔接？在社会经济可行条件下，如何尽早实现碳达峰？实现碳达峰碳中和优化路径的分阶段目标和关键指标是什么？经济成本收益如何平衡？如何衡量和促进碳达峰碳中和过程中的公平普惠？12305模块化设计基于城市案例，以促进行动为导向，着重实操使用。采用此模块化设计，不仅实现城市碳排放摸家底功能，而且可供城市间低碳发展指标对标和场景对照使用，找准城市发展短板，从规划解构

11、、模型构建、参数预设、趋势模拟、目标分解、指标提取等关键环节一条龙设计，动态模拟碳排放，结合社会影响评估，提供部门任务分解的指标依据，根据双碳与经济增长的关系、碳经济性分析帮助城市筛选重点投资项目，以及通过社会影响评估指引气候行动与民生发展的协同。上一版指南通过长株潭案例研究，着重分析了碳排清单、情景模拟和气候经济模块。本版指南着重介绍碳中和发展快速对标工具、社会影响评估工具的使用方法，以及在广州、长沙和天津三个城市的案例应用。碳达峰碳中和路径的模块化设计分为三个模块（见图 2-1），其中模块一是碳排清单，主要功能是量化基准、现状对标和找准短板；模块二是情景模拟，主要功能是模拟排放趋势、预测碳

12、排放总量、路线图目标分解；模块三是气候经济与社会影响评估，主要功能是碳中和路径措施成本收益分析、重点项目碳经济性分析、气候行动方案和实施效果的社会影响指标评估分析、双碳与社会发展协同分析。图 2-1 碳达峰碳中和路径模块化设计示意图06CHAPTER03城市双碳规划工具：碳中和发展水平测评07为便于系统评估城市的碳中和发展水平，衡量碳中和目标的进展，课题组开发了城市碳中和发展评估指标体系，对北京、上海、广州、深圳四个一线城市的碳中和发展水平进行定量评估，并将四个城市进行横向对比，挖掘其他先进城市优秀碳中和经验。城市碳中和发展评估指标体系涵盖了转型经济、能源与碳排放和宜居包容三个一级指标，绿色

13、GDP、本地可再生能源占一次能源比重、森林覆盖率、城镇社区公共服务设施 15 分钟步行可达覆盖率等 16 个二级指标，详见下图 3-1。08图 3-1 城市碳中和发展水平评估评估指标体系09转型经济是指地方经济向绿色经济转型，把绿色低碳融入经济发展的各个方面。经济转型是实现碳中和的重要一环，由于碳排放相关的经济活动具有典型的外部性，且很难通过现有的市场交易或价格将其内部化，所以在进行碳中和发展水平评估时需要关注将碳排放的社会损害成本货币化之后的转型经济。同时，实现碳中和目标必须使产业向绿色低碳转型升级，推进重点行业和领域低碳工艺革新和数字化转型。所以本研究中转型经济部分由绿色 GDP、绿色金融

14、指数、服务业占 GDP 比重、高端制造业产值四个二级指标构建。1宜居包容是指城市居民的幸福感和获得感，反映了社区治理和服务的温度。城市人口密度大，减少碳排放涉及到建筑、城市空间布局、组团结构、职住平衡等，影响到居民衣食住行等各方面。根据以人为本的发展理念，在实现碳中和目标、打造近零碳或零碳城市的同时，必须考虑城市的宜居包容程度。本研究中构建了该一级指标，涉及到城镇社区公共服务设施 15 分钟步行可达覆盖率、人均公园绿地面积、低收入家庭能源支出占比、公共交通分担率、新能源汽车保有量占比和全年环境空气质量优良率六个二级指标。3能源与碳排放是评估每个城市低碳发展水平的直接指标，评估城市碳中和发展水平

15、，必须重点考虑能源与碳排放，随着碳中和发展水平的提高，能源结构更加优化，能源强度降低，高耗能高排放行业发展受到限制，温室气体和污染物排放减少，环境保护协同发展。所以本研究中能源与碳排放部分包括本地可再生能源占一次能源比重、双高行业能耗占比、单位 GDP 能耗、单位工业增加值能耗、人均二氧化碳排放和森林覆盖率六个二级指标。2对各指标采用因子分析法确定各指标的权重，设置转型经济、能源与碳排放和宜居包容三个一级指标的权重分别为24%、39%和 37%。各一级指标下的二级指标根据对一级指标的贡献度分别设置 5%7%的权重，详见下表 3-1。10根据城市碳中和发展评估指标体系，采用对标比较的方法，纵向比

16、较北京、上海、广州、深圳四个城市的碳中和发展水平。各单项指标选取碳中和目标值或者国内外城市最佳实践值作为标杆值，各指标标杆值选取依据如下表 3-2 所示。表 3-2 各指标标杆值选取依据一览表指标人均绿色GDP（万元）绿色金融指数服务业占GDP 比重（%）高端制造业产值比重（%）本地可再生能源占一次能源比重(%)双高行业能耗占比单位 GDP能耗（吨标准煤/万元）单位工业增加值能耗（吨标准煤/万元）标杆值16.2253983.91001000.550.15950.1496指标人均二氧化碳排放（吨/人）森林覆盖率（%）城镇社区公共服务设施15 分钟步行可达覆盖率（%）人均公园绿地面积（）低收入家庭

17、能源支出占比（%）公共交通分担率（%）新能源汽车保有量占比（%）全年环境空气质量优良率（%）标杆值235100123.175100100选取标准中国碳汇能抵消的人均二氧化碳排放值国家森林城市评价指标碳中和目标最佳理想值国家园林城市系列标准四市最佳实践值世界最佳实践值（库里提巴）碳中和目标最佳理想值碳中和目标最佳理想值表 3-1 城市碳中和发展评估指标体系及其权重系一级指标二级指标权重（%）转型经济（权重 24%）绿色 GDP7绿色金融指数7服务业占 GDP 比重5高端制造业产值比重5能源与碳排放（权重 39%）本地可再生能源占一次能源比重7双高行业能耗占比6单位 GDP 能耗5单位工业增加值能

18、耗7人均二氧化碳排放7森林覆盖率7宜居包容（权重 37%）城镇社区公共服务设施 15 分钟步行可达覆盖率7人均公园绿地面积（）6低收入家庭能源支出占比7公共交通分担率7新能源汽车保有量占比5全年环境空气质量优良率511从雷达图中可以看出，北京、广州、深圳三个城市 2020 年的碳中和发展水平的评分均超过了 60 分，其中深圳市总评分最高，而上海市碳中和发展水平评分低于 60 分。北京、上海、广州、深圳碳中和发展水平的评估结果如下图 3-2 所示。图 3-2 城市碳中和发展水平雷达图广州市综合评分 64.0 分其中宜居包容部分达到了27.4，在碳中和三个一级指标评估中最高，说明广州市在碳中和发展

19、过程中，注重宜居包容，已经处在了较高水平，人均公园绿地面积已经达到了 23.35，被称为全国最“绿”的城市，公共交通分担率超过了60%，提升了居民生活的获得感和满足感。而能源与碳排放评分最低，仅为 18.32，所以广州市未来碳中和发展应将重心放在能源与碳排放方面，严控双高行业能耗，加快能源结构转型，控制煤炭消费，提高可再生能源在一次能源中的占比，努力发展高端制造业，降低单位 GDP 能耗和单位工业增加值能耗。从人均二氧化碳排放来看，广州市人均二氧化碳排放量为 4.96 吨/人，是标杆值的 2.48 倍。与广州市 2014 年人均二氧化碳排放 6.51 吨/人相比，已经下降了 23.8%。广州市

20、从 2014 年开始，人均二氧化碳排放不再增加且开始逐年递减，如果以 2014 年数据作为基础值，与标杆值相比，广州市碳中和进度条完成了 34%。01020304012深圳市综合评分 79.1 分北京市碳中和发展水平评估总分为 63.3 分在四个城市中评分最高。从三个一级指标评分可以看出，深圳市在碳中和发展过程中注重各方发展的均衡性。深圳市高端制造业产值比重在 2020 年达到了 37.1%，处于全国领先水平，由于深圳市能源资源极其匮乏，所使用的一次能源、二次能源均从外部购入，深圳市为保证能源安全不得不大力发展可再生能源，截至 2020 年，深圳市本地可再生能源在一次能源中占比已经达到了 18

21、%，远高于北京、上海和广州。深圳市 2020 年单位 GDP 能耗为 0.1595 吨标准煤/万元，处于国内领先水平，而东京在 2016 年能源强度已经达到了 0.1 吨标准煤/万元以下，所以与国外碳中和先进城市相比，深圳市仍有一定差距，需要进一步加强。同时深圳市注重居民生活质量，坚持治理环境污染，全年环境空气质量优良率达到了 97%。从人均二氧化碳排放来看，深圳市人均二氧化碳排放量为 2.78 吨/人，仅为标杆值的 1.39 倍，说明深圳市在减少碳排放方面已经取得了很大的成果，成为全国各城市的示范。高于广州和上海，低于深圳，且从二级指标的评分中可以看出，北京市的碳中和发展过程中，能源与碳排放

22、部分的评分最低，人均二氧化碳排放高于深圳市和广州市人均碳排放，且本地可再生能源在一次能源中的占比在四个城市中最低。北京市公共交通分担率在四市中最低，但是北京市自行车比例有所提高，自行车年骑行量突破了 9 亿次。北京市在碳中和发展过程中最注重转型经济部分，服务业占 GDP 比重超过了 80%，处于全国领先水平，高端制造业产值比重在四个城市中最高，由此可知，北京市产业结构较优。从人均二氧化碳排放来看，北京市人均二氧化碳排放量为 6.76 吨/人，是标杆值的 3.38 倍，远高于广州市和深圳市人均二氧化碳排放量。与北京市 2007 年人均二氧化碳排放 9.96 吨/人相比，已经下降了 32.2%，从

23、 2007 年开始北京市人均二氧化碳排放不再增加且开始逐年递减，如果以 2007 年峰值数据作为基础值，与标杆值相比，北京市碳中和进度条完成了 40%。所以北京市未来碳中和发展的重心应在能源与碳排放方面，加快能源结构向可再生能源转型，控制单位工业增加值能耗，降低人均二氧化碳排放。上海市碳中和发展水平评分总分为 56.3 分在四个城市中评分最低，其中评分最低的部分为能源与碳排放，上海市双高行业能耗占比高达 22%，远高于北京、广州和深圳的双高行业能耗占比，高端制造业产值比重在四市中最低，上海市产业结构有待优化，应当在未来可持续发展过程中严控双高行业发展，将更多的资金投入到高科技的研发和应用，提升

24、高端制造业产值比重。同时上海市宜居包容方面评分也在四个城市中最低，人均公园绿地面积仅为 8.5，约为广州市人均公园绿地面积的 1/3，中心城区 2019年公共交通分担率仅为 41.6%，居民获得感和满足感有待提高。从人均二氧化碳排放来看，上海市人均二氧化碳排放量13为更好地总结国内外先进城市的优秀碳中和经验，课题组也开展了国外先进城市碳中和指标数据的采集，但由于数据可获得性限制，目前主要收集了美国匹兹堡、日本横滨和德国弗莱堡三个国际城市的部分碳中和相关指标数据。为对比匹兹堡、横滨、弗莱堡三个国际城市来看，有以下主要发现：（1）弗莱堡的服务业占比最高，达到了 88.3%，远高于国内四个城市的服务

25、业占比；（2）匹兹堡、横滨、弗莱堡三个城市的全年环境空气质量优良率均高于 97%，而国内仅有深圳市全年环境空气质量优良率达到了 97%，所以国内四市应当注重防治空气污染，采取措施提升空气质量；（3）在人均二氧化碳排放方面，国内外七个城市从低到高排序为：深圳、横滨、广州、北京、上海、弗莱堡、匹兹堡；（4）横滨 2019 年绿化率为 27.8%，弗莱堡主城区森林覆盖率为 43%，高于广州、深圳和上海的森林覆盖率；（5）匹兹堡 2018 年新能源汽车保有率占比仅为 0.3%，远低于国内四市的新能源汽车保有量占比，说明国内实施了较强的新能源汽车推广和激励措施。为 6.84 吨/人，是标杆值的 3.42

26、 倍，高于广州市和深圳市人均二氧化碳排放量，这主要是因为上海市双高行业能耗占比过高，单位工业增加值能耗过高。与北京、广州、深圳三个城市相比，上海市碳中和发展进度较慢，未来碳中和发展任务仍然艰巨。14CHAPTER04城市气候公平规划工具：社会影响评估指标体系154.1 框架与原则当前，“双碳”目标的核心路径首先是调整能源结构，以及由此所决定的产业结构，向能源低碳化、经济系统更具气候韧性的方向转型。一些传统依赖化石能源的地区、行业和就业人口会因此受到冲击，引发传统高碳产业从业人员失业、人群收入差距拉大等问题。从短期来看，推进“双碳”进程必然加大传统高碳行业劳动力转岗就业的压力。长期来看，落实“双

27、碳”目标将在服务业、可再生能源等接力行业及其上下游产业创造更多的就业机会，抵消高碳行业退出、劳动力下岗带来的消极影响。因此，要在碳中和路径规划时，既考虑对部分人群的负面影响，也要考虑和绿色转型带来的机会能公平公正分配，推动积极的公众参与，通过有效的政策和制度，平衡这两方面的影响。气候变化影响到每个人，但程度不同。目前“排放者付费”的公平机制尚不完善，中低收入家庭不但要承担气候变化灾难损失，而且还要承担能源消费上涨带来的损失，这将是最大的气候不公平。“双碳”目标的实现，需要从经济、社会、生态环境等多维视角寻求协同发展路径，兼具社会公平，实现可持续的、公正的转型。因此，气候行动路径的模型、选择、评

28、估，除关注技术和经济，也须关注其社会影响，在减少温室气体排放的同时致力于解决社会的不平等问题。气候公平越来越多地被作为驱动力而非仅仅是需要解决的问题。要重视和解决气候公平问题，首先要对气候行动的现状和规划有清晰量化的评估。基于此，课题组开发了中国首个气候公平规划工具，通过社会影响评估（Social Impact Assessment,SIA）指标体系建立评估体系，在得分薄弱环节和领域帮助地方政府精准施策，最大程度实现气候行动与社会发展的协同。SIA 指标体系工具原则和框架遵循了联合国可持续发展目标 SDG11：建设包容、安全、有抵御灾害能力和可持续的城市和人类住区的指导方针。SDG11 包含了

29、 7 项分目标，分别为住房、交通、公众参与规划、文化自然遗产保护、防灾减灾、特别关注空气质量和废弃物管理的城市环境影响、绿色和公共空间等指标内容。同时指标体系开发还借鉴了亚洲开发银行绿色城市行动计划提出的 4 个原则，将社会可持续发展维度纳入到城市气候行动和碳达峰碳中和规划和实施进程。16社会影响评估指标体系包含以下 4 个原则：包容性 Inclusiveness原则 1关注多元参与尤其是公众参与的渠道；强调解决方案是普惠的、人人受益的，不会因身份、性别、年龄、教育、经济、身体等个体差异而被排斥在外。可达性 Accessibility原则 2强调人人都可获取安全的和可靠的基本社会服务和城市基础

30、设施的机会，如收益、资源、技术、信息、公共事业及设施、住房、交通等。经适性 Affordability原则 3规划的措施、解决方案和能源消费应该是经济适用普惠的，个人、家庭、社区、企事业单位都能负担得起，地方和国家政府有财政能力来执行、系统支持并维系其方案措施。韧性 Resilience原则 4优先考虑提高城市气候适应性的技术和投资。4.2 社会影响评估指标体系SIA 指标体系共包括 6 个维度 15 个指标，如下图 4-1 所示。该指标体系根据中国城市发展特点进行设计，普遍适用于中国各城市。未来可以根据各国发展特点，对指标进行选择，可以适用于其他发展中和发达国家使用。17图 4-1 碳达峰碳

31、中和社会影响指标体系的构成各指标定义、数据来源参考见下表 4-1。维度指标指标定义和计算公式数据来源参考绿色就业绿色就业人口占比绿色产业指导目录下在业人口/全社会总在业人口公共服务建成区海绵城市覆盖率达到海绵城市建设目标的面积/城市建成区面积城市统计年鉴保障性住房绿色建筑占比新建保障性住房获得住建部绿色建筑标识认证的面积/新建保障性住房面积行业部门统计数据老旧小区节能改造比例老旧小区节能改造建筑面积/老旧小区建筑总面积行业部门规划、统计数据生活垃圾分类覆盖率城乡生活垃圾分类质量合格社区数量/全市社区总数城市统计年鉴绿色出行公共交通机动化分担率公共交通出行量/机动化出行总量城市统计年鉴/国民经济

32、和社会发展统计公报城镇社区公共服务设施15 分钟步行可达覆盖率公共服务设施 15 分钟步行可达社区数量/全市社区总数社区公共服务设施配置包括：医疗、教育、文化、体育、公交、社会福利、社区管理、基本商业服务等。步行 15 分钟可达，出行距离 1-2 公里行业部门统计数据18表 4-1 碳达峰碳中和规划的社会影响评价指标体系环境健康人均公园绿地面积城市公园绿地面积/人口数量（平方米/人）城市统计年鉴/城乡建筑统计年鉴PM 2.5 年均浓度细颗粒物（PM2.5)年平均浓度值（微克/立方米）城市统计年鉴年人均煤炭消费量规模以上工业煤炭消费量/常住人口数量（吨/人）城市统计年鉴能源消费低收入家庭能源支出

33、占比年收入低于当地平均工资的家庭：能源消费年支出/家庭可支配收入能源消费品种包括：电力、煤炭、液化石油气、天然气及煤气、薪柴、秸秆及其他燃料油低收入家庭根据各省市的低收入家庭认定标准界定；或以共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活标准 1.5 倍为准统计年鉴/调查能源价格弹性系数能源价格年均涨幅/居民人均可支配收入增长比例。能源品种：水、电、天然气居民：城市管辖范围内的城镇居民和农村居民国民经济统计数据公共治理双碳规划过程公众参与在政务信息网公开，建立听证制度，政策公示，信访意见征询，政策咨询机构介入等政务信息网、政府官方微信公众号等公开途径双碳目标实施的第三方评估机制是否在实施和评估过程

34、引入第三方机构政务信息网、政府官方微信公众号等公开途径双碳信息披露在政务信息网、微信公众号等渠道向公众公开政务信息网、政府官方微信公众号等公开途径4.3 指标评估为了将评估总结果进行量化分析，城市数据与对标数据（见表 4.2）进行对比，按照最好 1 分和最差 0 分计算各指标的比例得分。每个指标的数值均转化为 0-1 之间的分值，1 代表最好，0 代表最差，如果没有数据，分值为 0。每个维度的综合分值为其各指标的加和平均值，城市的总分值为各维度分值的加和平均值。如果维度的综合分值处于 0.8-1 区间，说明城市在此维度指标上表现为优，需要继续保持优势；处于 0.6-0.8 区间，说明城市在此维

35、度指标上表现为良，但仍有上升空间；如果维度指标分值低于 0.6，说明城市在此指标上表现不佳，需加大举措尽快实现突破。指标评估可以每年一测评，样本城市数量涵盖全国重点城市，可以实现城市排名年度公布并持续更新。19维度指标评分标准数据来源参考绿色就业绿色就业人口占比0 分：01 分：8%绿城弗莱堡绿色就业岗位数为 8%公共服务建成区海绵城市覆盖率0 分：01 分：80%中国到 2030 年，城市建成区 80%以上的面积达到目标要求保障性住房绿色建筑占比0 分：01 分：100%截至 2022 年上半年，中国新建绿色建筑占比已超90%老旧小区节能改造比例0 分：01 分：100%到“十四五”期末，结

36、合各地实际，力争基本完成2000 年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。改造任务中“完善类”包括：小区内建筑节能改造生活垃圾分类覆盖率0 分：01 分：100%住房和城乡建设部等部门印发关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见 的通知（建城 2020 93号）：到 2025 年左右，地级及以上城市因地制宜基本建立生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统绿色出行公共交通机动化分担率0 分：01 分：75%绿色出行创建行动方案的创建标准：中国超大、特大城市公共交通机动化出行分担率不低于 50%，大城市不低于 40%，中小城市不低于 30%；巴西库里蒂巴市的公交分担率约为 75%城镇社区

37、公共服务设施15 分钟步行可达覆盖率0 分：01 分：100%国家自然资源部发布的 TD/T 1062-2021社区生活圈规划技术指南环境健康人均公园绿地面积0 分：6.5m1 分：11m城市园林绿化评价标准（GB/T 50563-2010）：I 级标准（人均 9.5m2 11m2以上），级标准（人均7.5m29.0m2以上），级、级（6.5m27.5m2以上）PM 2.5 年均浓度0 分：75g/m1 分：5g/m世界卫生组织全球大气质量指南（2011 年版）推荐标准：PM 2.5 年均浓度为 5g/m3环境空气质量指数（AQI）技术规定（试行）（HJ633-2012），AQI 超过 100

38、 为污染，PM2.5 浓度 75g/m3对应的 AQI 为 100年人均煤炭消费量0 分：2.85 吨1 分：0 吨美国 2019 年人均消费煤炭 1.49 吨我国 2019 年人均消费煤炭 2.85 吨能源消费低收入家庭能源支出占比0 分：10%1 分：4%家庭能源消费占可支配收入的 4%8%，长期平均水平约为 5%；对于低收入家庭如果能源消费超过 10%会成为家庭的严重负担能源价格弹性系数0 分：01 分：1能源价格涨幅高于收入涨幅，会加重家庭支出的负担，影响生活质量公共治理双碳规划过程公众参与0 分：没有1 分：有为了便于指标定量评价，“是”或“否”分别对应 0分或 1 分双碳目标实施的

39、第三方评估机制0 分：没有1 分：有双碳信息披露0 分：没有1 分：有表 4-2 碳达峰碳中和规划的社会影响评价指标评分标准20CHAPTER05双碳规划工具应用本章节介绍长沙市、天津市和广州市的碳达峰碳中和规划案例，利用一系列规划工具，如碳排清单、情景模拟、气候经济以及社会影响评估，为各城市双碳转型发展路径优化提供科学模拟和量化评估支撑。21在国家提出 2060 年碳中和愿景的总体战略背景下，长沙市作为国家低碳试点城市，研究中长期应对气候变化战略对实现城市高质量转型发展、创造可持续的经济繁荣至关重要。“碳中和愿景”是指城市实现社会经济的可持续繁荣，同时实现净零碳排放。作为长沙市中长期应对气候

40、变化战略研究的一部分，本研究目的是对长沙市碳中和转型过程进行定性定量的多情景分析，研究 20202060 年间城市碳达峰碳中和路径，标识主要目标指标，建议关键策略措施，并对不确定因素进行探讨。长沙市：碳中和规划助力长株潭都市圈的发展5.1225.1.1 长沙碳中和情景模拟课题组搭建了长沙市 2020 年 2060 年 LEAP 模型，分别模拟了基准、达峰和碳中和三种情景，模拟结果如表 5-1 和图 5-1 所示，不同情景的特征概要如表 5-2 所示。表 5-1 长沙市各情景排放峰值与 2060 年排放量序号情景达峰年份峰值，万吨 CO2060 年排放量，万吨 CO2060 年比 2020 年减

41、排比例1基准情景/13036-107%2达峰情景在 2030 年前进入平台期7123559411%3碳中和情景2025 年684069689%23说明长沙市实现 2030 年碳达峰并不能保证 2060 碳中和，必须采取更加积极的政策措施，尽早达峰，降低峰值，实现碳达峰碳中和同轨对接。模拟结果 2在达峰情景下，长沙市将于 2030 年左右达峰，碳排放峰值 7120 万吨二氧化碳，较 2020 年排放水平增加 836 万吨，增幅 13.3%。但是如果按达峰情景惯性发展下去，2060 年碳排放总量 5594 万吨，仅比 2020 年水平减排 11%，无法实现碳中和的愿景目标。碳达峰后，碳排放逐步进入

42、下降通道，2060 年碳排放总量下降至 696 万吨，较 2020 年排放水平减排5588 万吨，总减排量接近 90%。模拟结果 3在碳中和情景下，长沙市将提前至 2025 年左右达峰，碳排放峰值 6840 万吨二氧化碳，较 2020 年排放水平增加 556 万吨，增幅 9%，较达峰情景峰值减量 280 万吨。说明长沙市如按既有政策将无法实现碳达峰碳中和，告别高碳模式，实施低碳转型的紧迫性刻不容缓。模拟结果 1在基准情景下，长沙市社会经济保持发展态势，按既有政策惯性改进效率水平，但模拟结果显示碳排放到 2060 年都未达峰，2060 年排放将高达 13036 万吨，较 2020 年排放水平增加

43、 6752 万吨，增幅达 107%，年均增速 1.8%。24表 5-2 长沙市各情景 2060 年主要特征对比特征指标基准情景达峰情景中和情景1人口增长2040 年达到人口峰值 1300 万后维持稳定2经济增速从“十三五”的 8.5%，逐步向发达经济体平均增速靠拢，2025 年 7%，2030年 6%，2035 年 5%，2035 年后维持 2%-5%的区间3能源消费总量（标煤当量）4843 万吨3470 万吨2958 万吨4本地煤炭消费占能源消费比例18%3.5%0.5%5本地非化石能源消费占能源消费比例3.2%9%20%6本地非化石能源发电装机容量2.6GW3.7GW5GW7单位 GDP

44、能耗总体和年均下降率（相比 2020 年）58%70%74%1.3%2.9%3.3%8私家电动车占比35%60%80%9CCUS无煤电煤电气电图 5-1 长沙市 2020 年 2060 年不同情景下碳排放总量模拟25（1）分部门（2）分燃料2060 年能源结构和碳排放结构将发生深度变化。图 5.2 显示在碳中和情景下，城市各终端用能部门和各能源使用的能耗和碳排放总量以及比例。2060 年，长沙市“居民生活”与“商业和公共建筑”合并的建筑碳排放之和为 188 万吨，交通碳排放309万吨，工业碳排放135万吨，建筑业碳排放35万吨，农业碳排放29万吨。交通成为最大排放源，建筑（含服务业）排第二，工

45、业排第三。从能源消费来源来看，电力碳排放169万吨，天然气碳排放239万吨，石油碳排放242万吨，非化石燃料零排放。电力消费虽然占主导地位，但是碳排放反而低，彰显电气化是碳中和时代的主要特征之一。注：1.终端用能量按照电力当量折标系数计算。2.非化石能源是指本地供能，未包括电力中的可再生能源电力。图 5-2 长沙市 2060 年（碳中和情景）终端用能分部门分燃料能耗和碳排放结构26如果折算电力的非化石能源发电比例，可再生能源的一次能源占比将从 2020 年的不到 10%增长到 2060 年的超过55%。而化石能源包括煤炭、石油和天然气的一次能源占比从 2020 年的 90%，下降到 2060

46、年的 45%，其中燃油的一次能源占比下降最大，占比从 42%下降到 4%以下（图 5.3）长沙将经历为期 40 年的碳中和全面转型，同时实现人口增长 30%和经济翻 3 番的社会经济发展目标。和 2020 年的基准线相比，2060 年长沙碳中和的特征描述如下：（1）人口增长 30%，人均二氧化碳排放量从最高峰近 10 吨下降至 0.5 吨。（2）经济总量将翻 3 番（增长 8 倍），人均 GDP 达到 43 万元人民币（2020 年不变价），折合约 7 万美元，达到国际发达城市水平。（3）碳排放总量降低近 90%，经济碳强度下降 97.6%。先进工业增加值接近 1.4 万亿元，现代服务业增加值

47、超过 3.8万亿元，经济增长持续脱碳。（4）电力消费增长超过 4 倍，从约 400 亿度增长到接近 1700 亿度电。可再生能源装机总量增长近 25 倍，从200MW 增加到 5GW，发电量也从 2 亿度电增长到 70 亿度电，占本地发电总量的 46%。（5）私家车保有量超过400万辆，其中80%为电动车，20%为零碳能源车（生物质或者氢燃料车），燃油车基本淘汰。图 5.3 长沙市 2020 年和 2060 年一次能源结构对比（碳中和情景）27根据碳中和模拟结果，2060 年长沙市碳排放较 2025 年减排 6144 万吨。其中，工业、交通、商业和公共建筑、居民生活是排位靠前的减排部门，分别减

48、排 2055 万吨、1411 万吨、1107 万吨和 1104 万吨（见图 5.4）。剩余排放预计需要通过森林碳汇吸收、碳捕集装置吸收以及碳证抵消方式中和。为实现各部门减排目标，结合长沙市资源禀赋和战略规划研究，课题组对于碳中和具体路径进行了进一步研究分析。建议长沙可以从工业新旧动能转换、服务业现代化、能源脱煤脱油清洁化、建筑碳中和、交通电气化、碳捕获利用与封存（CCUS）和碳汇生态协同等 7 大关键领域进行发力，关键策略和实施目标见表 5.3 所示。建议相关部门进一步论证研究成果，为长沙市“十四五”双碳专项规划中期修编和中长期应对气候变化战略提供数据和支撑。（6）本地燃煤火电厂和燃气分布式电

49、厂全部安装碳捕获及利用封存（CCUS）装置，保障超长服役，年碳减排量将接近 500 万吨，火电的碳减排幅度接近 90%。（7）森林城市每年碳汇量达到 141 万吨，年均增加城市绿地和森林 10 平方公里。图 5.4 长沙市各终端用能部门 2060 年减排贡献图28长沙市的碳中和转型是否成功，还存在诸多不确定性。譬如本地火电 CCUS 技术成熟和部署时间，外调电供应稳定性和绿电成分，储能、可再生能源制氢、氢能汽车、超长里程电动车、自动驾驶、产能建筑、生物质柴油等技术发展。未来低碳和零碳技术都有非常大的发展空间，成本也随着技术成熟进步和应用规模扩大而将逐步下降，整体碳中和的投资性价比也会更强。序号

50、关键策略实施目标1工业新旧动能转换：减排增效打造工业 4.0对标国际先进标准，实现重点耗能企业工业节能 60%。打造工程机械、食品、新材料、电子信息、汽车产业等 5 个千亿工业产业链集群。园区现代化升级改造，年均完成升级改造面积 5 平方公里2服务业现代化：用最小碳排放实现最大经济产出转换 40%的规划工业用地变成商服用地，新增建设 140 平方公里的现代服务业产业用地建设 3 亿平方米商服产业建筑3建筑碳中和：从绿色建筑迈向产能建筑既有建筑节能改造面积达到 9050 万平米累计新建绿色建筑达到 1.3 亿平方米30%的新建建筑成为产能建筑，产能建筑面积超过 1800 万平方米4零碳能源：脱煤

51、脱油清洁化终端用能煤炭用量基本降为零可再生能源装机达到 5GW，年发电约 70 亿千瓦时5交通电气化：打造零碳、安全、智能、共享的交通运输系统公交车、出租车和公共机构用车应实现 100%电动化家用充电桩总量和车辆数 1：1 配比，密度逐步达到 500 个/千户家庭，每年建设充电桩 8.6 万个6碳捕获利用与封存（CCUS）：碳中和的关键措施燃煤燃气发电机组全部安装 CCUS，减碳 90%，保障超长服役7碳汇生态协同和碳抵消每年植树造林和生态绿地建设约 10 平方公里碳交易机制抵消 555 万吨残余二氧化碳表 5.3 长沙市碳中和关键策略与实施目标一览表29图 5.5 长沙市双碳社会影响评估各指

52、标分值分布情况5.1.2 长沙碳达峰碳中和社会影响评估同时，课题组基于公开数据的对标分析，利用社会影响评估工具，对长沙市双碳发展现状和规划的社会影响做出快速量化评估，结果如图 5.5 所示。（1）长沙市总体评分58分。在15个分项指标中，有8个指标在优良区域，还有7个指标红色区域，具有较大提升空间。（2）7 个不及格指标主要在绿色就业、海绵城市、保障房绿色认证、老小区节能改造、空气质量（PM2.5 浓度）、低收入家庭能源支出占比以及规划过程公众参与上表现欠佳。（3）近年来长沙市大力发展战略性新兴产业，吸纳一定数量的绿色就业人口，但因为城市年鉴或者部门公开数据中普遍缺乏“绿色就业人口占比”的数据

53、支撑，因此长沙市的“绿色就业人口占比”指标分值为 0，“绿色就业”维度的分值也为 0。说明绿色就业在双碳工作中的优先位置急需提前，要将双碳促进就业作为短板来补。（4）长沙市在“公共服务”维度上得分较低。在“保障性住房绿色建筑占比”、“老旧小区节能改造比例”分值低或者缺乏数据，影响到城市总体分值。城市可以通过提升“保障性住房绿色建筑占比”、“老旧小区节能改造比例”这两个指标的分值来提高“公共服务”这个维度的分值，争取“十四五”和“十五五”内上升至 0.60.8 及以上的优良区间。1、绿色就业人口占比4、老旧小区节能改造比例7、城镇社区公共服务设施 15 分钟步行可达覆盖率10、人均煤炭消耗量13

54、、双碳规划过程公众参与2、建成区海绵城市覆盖率5、生活垃圾分类覆盖率8、人均公园绿地面积11、低收入家庭能源支出占比14、双碳目标实施的第三方评估机制3、保障性住房绿色建筑占比6、公共交通机动化分担率9、PM2.5 年均浓度12、能源价格弹性系数15、双碳信息披露30在碳达峰碳中和进程中，可能面临经济下行、体制机制不顺、传统产业转型困难、城市建设锁定、循环经济发展滞后、气候公平等诸多挑战和风险。为此，在坚持碳中和愿景目标不变的前提下，有必要每3年对于碳中和执行策略进行评估调整，以期达到最佳的效果。“千里之行，始于足下”。长沙市正处于碳排放达峰攻坚的关键期，城市规划建设提质增效，加快实现经济增长

55、与碳排放脱钩。谋划 2060 碳中和路径，描绘更具长远眼光的城市发展蓝图是长沙市实现长久可持续经济繁荣的先决条件。走上高质量公平普惠双碳转型的发展道路，未来长沙一定既是“金山银山”，又是“绿水青山”。31天津是第一批国家低碳试点城市，也是碳排放权交易试点，是国内最早开始低碳发展模式和制度探索实践的城市。作为传统工业港口城市的典型代表，天津市的低碳转型将对整个东部沿海地区乃至全国都具有很高的示范价值和借鉴意义。本案例从天津通过构建 LEAP 模型对天津市 2020-2060 年的中长期双碳发展战略与转型路径进行模拟分析，对非化石能源潜力评估，衔接碳达峰和碳中和路径目标和指标，通过社会影响评价对于

56、天津市气候行动与民生工程协同提出精准施策，并对碳达峰行动提升方案提出建议，以期与社会各界交流并为政府相关部门提供决策参考和支持。天津市：传统工业港口城市的碳中和之路5.2325.2.1 天津市非化石能源潜力评估截至 2020 年底，天津市可再生能源电力装机规模达到 282 万千瓦，较 2015 年增长 227.8 万千瓦。可再生能源消费量折合标煤 625 万吨，占全市能源消费总量的 7.7%。“十四五”期间，可再生能源将持续跨越式发展。光伏和风电装机将增长 3 倍，从 2.5GW 增长到 7.6GW。要实现这一目标，天津市必须盘活低效小智土地资源，支持利用坑塘水面、农业设施、盐场等发展复合型光

57、伏。优化海陆风电，支持结合园区、工业企业零散用地发展分散式风电，合理开发集中式风电。有序开发地热，积极推进浅层地热能利用，鼓励采取“取热不取水”等方式适度开发深层地热资源。因地制宜开发生物质能，鼓励生物质多种形式综合利用，有序推进垃圾焚烧发电项目建设。经过调研和梳理，估算 2025 年后，非化石能源利用潜力在“十四五”基础上中长期仍有增长 4-8 倍的空间，具体见表 5-4。335.2.2 不同情景二氧化碳排放预测通过不同情景模拟，预测 2020 年-2060 年间天津市碳排放变化曲线。基准情景下，天津市二氧化碳排放将在 2045年实现达峰。达峰情景下，碳排放将在 2029 年达到峰值 192

58、85 万 tCO2，之后碳排放量进入下降通道，2060 年碳排放量降至 9500 万 tCO2，较峰值降低 50.7%。深度脱碳情景下，碳排放将于 2025 年达到峰值 17984 万 tCO2，之后开始下降，至 2060 年降至 4451 万 tCO2，较峰值下降 75.2%，较达峰情景进一步削减 5050 万吨（图 5-6）。图 5-6 天津市二氧化碳排放趋势表 5-4 天津市非化石能源资源潜力估算表类型2020 年现状“十四五”规划目标资源潜力光伏装机 1636MW装机 5600MW约 2558GW风电装机 845MW装机 2000MW约 8GW生物质能源装机 334MW装机 450MW

59、约 500MW水电装机 5MW装机 5MW5MW地热5207 万立方米8000 万立方米约 4.7107GJ345.2.3 天津碳达峰碳中和社会影响评估同时，课题组利用社会影响评估工具，对天津市双碳发展现状和规划的社会影响做出快速量化评估，结果如图5-8所示。（1）天津市总体评分 54 分。在 15 个分项指标中，有 8 个指标在优良区域，还有 6 个指标红色区域，其中有 4 个缺失数据得 0 分。图 5-7 天津市 2030 年前达峰情景与深度脱碳情景（碳中和）主要指标对比图根据天津市碳中和中长期战略规划研究报告（2022 年）的研究成果，达峰情景与碳中和目标的实现有一些差距，2025 年和

60、 2030 年主要指标对比情况详见图 5-7。到 2030 年，达峰情景的煤炭消费总量比碳中和要求高出 10%，天然气总量高 12%，而可再生能源总量低 10%。所以切实控煤仍将是 2030 前双碳主要工作之一。到 2025 年，单位地区生产总值能源消耗和二氧化碳排放力争超额完成国家下达指标；非化石能源消费比重力争比2020 年提高 5 个百分点达到 12%以上，为实现碳达峰目标奠定坚实基础。到 2030 年，单位地区生产总值能源消耗大幅下降，单位地区生产总值二氧化碳排放比 2005 年下降 70%以上；非化石能源消费比重力争达到 18%以上，如期实现2030 年前碳达峰目标，并力争率先提前达

61、峰。355.2.4 天津碳达峰提升方案建议根据碳-经济-社会三维模型计算，分析碳达峰和碳中和路径的差距，课题组提出 6+X 的天津碳达峰行动提升方案建议（表 5-5）（2）6 个不及格指标中，海绵城市和空气质量（PM2.5 浓度）表现不如其他对标城市，具有提升空间。而绿色就业、老小区节能改造比列、15 分钟生活圈以及双碳绩效第三方评估由于缺少支撑数据，暂时判为 0 分，后期数据完善后，分数能够有显著提高。（3）天津市城市年鉴或者部门公开数据中普遍缺乏“绿色就业人口占比”的数据支撑，因此“绿色就业人口占比”指标分值为 0，“绿色就业”维度的分值也为 0。说明绿色就业在双碳工作中的优先位置急需提前

62、，要将双碳促进就业作为短板来补。（4）天津市在“公共服务”中的“老旧小区节能改造比例”分值低或者缺乏数据，影响到城市总体分值。城市可以通过提升“老旧小区节能改造比例”和“海绵城市覆盖率”表现，总体提升全市分值。图 5.8 天津市双碳社会影响评估各指标分值分布情况1、绿色就业人口占比4、老旧小区节能改造比例7、城镇社区公共服务设施 15 分钟步行可达覆盖率10、人均煤炭消耗量13、双碳规划过程公众参与2、建成区海绵城市覆盖率5、生活垃圾分类覆盖率8、人均公园绿地面积11、低收入家庭能源支出占比14、双碳目标实施的第三方评估机制3、保障性住房绿色建筑占比6、公共交通机动化分担率9、PM2.5 年均

63、浓度12、能源价格弹性系数15、双碳信息披露36表 5-5 天津市碳达峰行动提升方案一览表重点任务提升目标提升措施1、强化能耗强度降低目标约束达峰情景提前 2 年达峰，峰值下降 330万 tCO2将能耗强度目标设置为国家激励目标（即提升 1 个百分点）2、加快推进非化石能源开发二氧化碳排放量将于 2028 年达到峰值17480 万吨，相较达峰情景，提前 1 年达峰，峰值下降 195 万吨“十五五”新增装机规模与“十四五”保持一致。到 2030 年，可再生能源装机规模 1700 万千瓦左右，可再生能源发电量达到 250 亿 kWh以上，非化石能源占比可达 18%左右3、提高外调可再生能源电量比重

64、2028 年实现二氧化碳排放达峰，峰值较达峰情景下降 150 万吨充分利用外受电通道能力，最大限度接收可再生能源电量。2025 年，外受电比重达到三分之一，外受电中绿电比重达到 40%，2030 年，外受电比重达到 40%，外受电中绿电比重达到 50%4、持续推动工业领域高质量发展到 2025 年，超过 30%的钢铁产能，高炉工序单位产品能耗达到 361 千克标准煤/吨，转炉工序单位产品能耗达到-30千克标准煤/吨；超过 30%的平板玻璃产能，单位产品能耗达到 9.5 千克标准煤/重量箱；超过 30%的水泥熟料产能，单位产品综合能耗达到 100 千克标准煤/吨严格能效约束推动钢铁、建材行业率先

65、碳达峰。持续提升钢铁、建材等高耗能、高排放、低水平行业能效提升5、加快推进交通运输绿色低碳转型2020 年-2030 年，累计减少燃油车 8万辆左右，减少 CO2排放 3.6 万吨；每年额外增加 10 万辆次公路货运更换铁路运输，可减少 CO2排放 0.8 万吨；公共交通机动化出行人数增加0.1亿人次，可减少 CO2排放 0.7 万吨提高铁路海运在综合运输中的承运比重，推进海铁联运、大宗货物和中长途货物运输“公转铁”“公转水”；推进城乡交通运输一体化发展，鼓励共同配送、集中配送、夜间配送等运输组织模式发展；推广节能低碳型交通工具，积极发展新能源和清洁能源运输工具，加强交通电气化替代，提高燃油车

66、船能效标准；积极引导低碳出行，全面推进公交都市建设，积极开展绿色出行创建行动6、加快推动建筑领域绿色发展划定“15 分钟社区生活圈”，降低建筑供暖能耗1、按照步行 15 分钟可达、平均规模约 3 至 5 平方公里的原则划定“15分钟社区生活圈”，优化城市空间布局2、到 2025 年，单位建筑面积采暖期能耗降至 10kgce/m2以下；到2030 年，进一步降至 9kgce/m2左右7 其 他 行 动（1）巩固提升生态碳汇持续巩固和提升生态系统碳汇能力加强七里海、大黄堡、北大港、团泊 4 个湿地自然保护区保护和修复，深入推进双城中间绿色生态屏障区建设，实施“蓝色海湾”整治修复；推进重要生态功能区

67、修复工程（2）大力发展循环经济助力降碳1、明确推进产业园区循环化发展2、加强大宗固废综合利用3、健全资源循环利用体系4、大力推进生活垃圾减量化资源化（3）强化科技创新支撑强化科技创新支撑1、在尊重碳达峰规律基础上，高度重视碳中和科技创新工作2、加快碳中和关键核心技术研发攻关和项目部署3、强化战略科技力量的功能定位和使命担当（4）打造区域能源枢纽强化区域能源保障1、打造区域油气枢纽，建设以天津为枢纽的区域油气输送网络。2、建设坚强输电网络，构建坚强特高压电网，融入京津冀特高压环网。3、提升港口辐射能力，优化煤炭、原油、LNG、氢能等运输布局。4、打造氢能产业发展高地，推动氢能全产业链发展,打造京

68、津冀氢能资源供给基地。37广州市：低碳发展现状及社会影响评估5.3“十三五”时期（20162020 年）是广州市按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，把握稳中求进总基调，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，以及“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”要求，进一步加快建设国家重要中心城市的重要时期，也是推动能源生产和消费革命、促进碳排放达峰的战略阶段。广州是我国第二批低碳试点城市之一，为了促进城市的低碳发展，实现碳排放尽快达到峰值的目标，“十三五”期间全市按照生态文明建设总体要求，加快产业结构调整、促进节能降耗、优化能源结构、完善碳减排体制机制、推进低碳试

69、点示范，并积极开展温室气体排放清单、绿色低碳发展政策研究、低碳生活方式培养等基础研究，先后出台了广州市能源发展第十三个五年规划、广州市节能减碳第十三个五年规划、广州市碳普惠制试点工作实施方案等政策文件，并上线了全国首个城市碳普惠平台。该报告总结了广州市“十三五”期间采取的碳减排政策及行动举措，定量分析政策措施的实施成效，并通过与兄弟城市的横向对比，综合评估广州市“十三五”低碳工作成效和存在的问题，以指导“十四五”低碳发展工作方案的制定，进一步推动广州市低碳城市建设。38随着经济的不断发展与人们生活水平的持续提高，广州市“十三五”期间的能源消费仍然呈持续增长的趋势，但增长速度已明显放缓。2020

70、 年全市能源消费总量为 6191.49 万吨标准煤，其中煤炭消费量为 768.03 万吨标准煤，较 2013年下降 47%，超额完成“十三五”期间煤炭消费量比 2013 年下降 12%的目标。“十三五”以来，随着国家、省对节能工作要求的不断提高和广州市新型城市化发展步伐的加快，全市单位 GDP 能耗显著下降，三次产业的单位增加值能耗较“十二五”末下降明显。2016-2020 年广州市以年均 1.71%的能源消费增长率支撑了年均 6.0%的地区生产总值增长率。2020 年单位 GDP 能耗较 2015 年累计下降 19.4%，超额完成“十三五”单位 GDP 能耗下降 19.3%的目标任务；规模以

71、上工业单位增加值能耗较 2015 年下降 21%，超额完成“十三五”期间下降 20%的目标任务 2019 年单位 GDP 二氧化碳排放量比 2015 年下降 25.4%，超额完成“十三五”期间下降 23%的目标任务。5.3.1 广州市能源消费现状（1）广州市能源消费总量（2）广州市能源强度39图 5-9 广州市 2010-2020 年二氧化碳排放总量随着能源结构清洁化等措施的实施，广州市的二氧化碳排放已趋于平稳。2015-2020 年，全市由能源消费产生的二氧化碳排放总量呈小幅波动并逐渐趋于稳定的趋势，进入平台期的趋势显著。5.3.2 广州市二氧化碳排放情况（1）广州市二氧化碳排放总量40随着

72、能源消费强度的持续下降，广州市的碳排放强度也呈显著下降趋势。2020 年，全市单位 GDP 二氧化碳排放较2010 年累计下降约 53.7%，年均下降约 7.4%。其中，“十三五”期间累计下降 29.6%，均超额完成了省下达的单位GDP 碳强度下降目标任务。（2）广州市碳排放强度持续下降图 5-10 广州市 2010-2020 年单位 GDP 碳强度变化41“十三五”以来，广州市认真贯彻落实国家和省节能减排工作部署和要求，积极探索节能减排工作新领域、新机制，突出抓好重点耗能企业节能、能源结构清洁化、绿色建筑、低碳交通、提升绿化水平、建设碳普惠体制机制等工作，城市低碳发展工作取得显著成效。202

73、0 年，全市能源消费总量降低至 6191 万吨标准煤，完成了省下达的“十三五”能源消费总量控制目标任务，但仍较 2010 年和 2015 年分别增长了 29.6%和 8.8%。“十二五”、“十三五”期间，全市能源消费年均增速分别为 3.6%和 1.7%，增长速度已明显放缓。2020 年，全市单位 GDP 能耗为 0.264 吨标准煤/万元（2015 年可比价）。2010-2020年间，全市单位 GDP 能耗累计下降 36.3%，年均能耗强度下降 4.4%。其中，“十三五”能耗强度累计下降 19.4%，超额完成了省下达我市的单位 GDP 能耗下降目标任务。全市单位工业增加值能耗从 2010 年的

74、 0.758 吨标准煤/万元（2015年可比价）大幅下降至 2020 年的 0.359 吨标准煤/万元（2015 年可比价），累计下降 52.6%，年均能耗强度下降 7.2%。“十三五”累计下降 21.8%。5.3.3 广州市低碳发展主要工作及成效（1）节能目标完成情况广州是我国第二批低碳试点城市之一，同时也是中国率先达峰城市联盟（APPC）成员之一。广州市低碳城市试点实施方案和广州市节能降碳第十三个五年规划提出，到 2020 年要实现全市单位 GDP 二氧化碳排放比 2015 年下降 23%的目标。“十三五”以来，广州市的二氧化碳排放强度也持续显著下降。单位 GDP 二氧化碳排放量累计下降

75、29.6%，超额完成了省下达的单位 GDP 碳强度下降目标任务。（2）二氧化碳减排目标完成情况42 促进优势产业绿色发展。推动先进制造业、现代服务业等优势产业向低碳、智能、价值链高端延伸，推动服务业与制造业融合发展。推动低碳科技研发和产业化，培育完善节能低碳服务业，发展壮大新能源产业，促进节能低碳产业发展。编制印发了广州市绿色制造体系建设实施方案，开展“绿色工厂、绿色产品、绿色园区、绿色供应链”建设。出台了广州市建设“中国制造 2025”试点示范城市实施方案等多项扶持政策，设立广州市“中国制造 2025”专项资金，大力发展低能耗、无污染、高产出产业，推动节能环保产业发展和制造业绿色升级改造。建

76、立了广州市节能环保企业名录库。制定发布广州市节能减排技术及成果推广目录。“十三五”期间，广州市继续严格执行“退二进三”、“上大压小”政策，印发实施广州市 2019 年推动落后产能退出工作方案、广州市发展改革委关于做好 2019 年推动落后产能退出工作的通知，积极推动落后产能关停退出工作，并建立工作情况定期报送机制。规模以上工业煤炭消费总量同比减少 6%以上；无新增石化、有色金属、非金属矿物质等产能。优先发展现代服务业和先进制造业，先后出台了广州服务经济创新发展规划（2016-2025 年）、广州市推动现代服务业出新出彩行动方案、广州制造2025战略规划、广州市人民政府关于加快先进制造业创新发展

77、的实施意见、广州市先进制造业发展及布局第十三个五年规划（2016-2020 年）、广州市先进制造业强市三年行动计划（2019-2021 年）等政策文件。成为首批国家服务型制造示范城市；加快产业转型升级。广州市认真践行新发展理念，大力淘汰落后、高能耗高排放产能，着力实施现代服务业和先进制造业双轮驱动发展战略，加快建设高端高质高新现代产业体系，加快产业结构优化升级。全市产业结构持续优化，三次产业结构由 2015 年的 1.13:32.07:66.8 优化为 2020 1.15:26.34:72.51。一、推动形成绿色低碳产业体系（3）主要低碳工作成效43 加强重点用能企业管理。全面推进企业节能低碳

78、行动，深化节能考核、用能跟踪、督导监察等工作，为用能单位提供能源计量、水平衡测试、用能审计等节能技术服务，开展能源管理体系建设和能效对标，对重点行业、企业节能改造、低碳发展、循环经济、资源综合利用和清洁生产重大项目等进行扶持，实施电机能效提升工程、节水型企业创建，全面开展清洁生产。推进工业园区循环化改造。依托广州各区产业优势，重点推动中新广州知识城、广州科学城、番禺节能科技园、南沙核电装备产业园等节能低碳园区建设，建设一批节能低碳技术应用示范项目，形成集聚效应。同时，印发了广州市关于推进工业园区（产业集聚区）循环化改造的实施方案，落实国家循环经济示范城市创建工作。广州开发区创建“国家循环化改造

79、试点园区”，增城开发区、从化高技术产业园、花都汽车产业基地、广州民营科技园 4 个园区成功列入广东省循环化改造园区名单。三、着力推动能源利用效率提升 严格实行能源消费总量和强度双控制度。印发广州市能源发展第十三个五年规划，制定广州市能源消费总量和强度双控目标及工作方案，以推进广州市能源管理条例地方立法为中心搭建“1 4”能源管理政策体系。推动建立广州市能源管理与辅助决策平台，并列入国家首批“互联网”智慧能源示范项目。严控煤炭消费总量。印发广州市煤炭消费减量替代三年行动计划（2018-2020），继续推动煤炭减量化，同时推进落实燃煤机组节能优化改造、压减燃煤机组发电小时数、非电燃煤企业减煤等工作

80、。提前完成了广东省下达的煤炭消费减量替代管理工作目标。加快天然气推广应用。印发广州市加快天然气分布式能源站建设工作方案，加快分布式能源站项目建设，推进工业园区和产业集聚区集中供热实施，广州开发区东区“气代煤”热电冷联产项目等一批热电联产项目通过核准。发展新能源和可再生能源。广州开发区新能源综合利用示范区规划方案获国家能源局批复，申报全省加氢站建设示范试点，以黄埔区为重点发展我市氢能产业。结合广州地区自然条件，重点发展太阳能分布式光伏发电，出台广州市新兴产业发展补贴资金用于太阳能光伏发电项目实施细则，推动太阳能分布式光伏发电项目总装机容量快速增长。二、加快构建低碳能源体系44 大力发展绿色建筑。

81、发布广州市绿色建筑和建筑节能管理规定和广州市绿色建筑行动实施方案，执行建筑节能标准的范围从民用建筑扩展到需要采暖或空调的工业建筑。印发广州市绿色建筑量质齐升三年行动实施方案（2018-2020 年），提出新建民用建筑全面实施绿色建筑标准。广州新电视塔、白天鹅宾馆、广州发展中心大厦等一批项目列入广州市绿色建筑示范工程，南沙明珠湾灵山岛尖片区获得国家绿色生态城区三星级评价标识。推动既有建筑绿色化改造。以节能设计备案为抓手，对纳入施工许可范围涉及围护结构、空调、照明系统改造的装修项目强制实施节能改造，实现既有居住建筑节能改造制度化。以市场化方式推动既有建筑节能改造约 160 万平方米。推广可再生能源

82、建筑规模化应用。对十二层以下（含十二层）居住建筑以及具备稳定热水需求的公共建筑强制要求优先采用太阳能热水系统。“十三五”期间，全市累计完成屋顶太阳能光伏发电建筑应用装机容量 176 兆瓦。四、规模化发展绿色建筑 大力发展公共交通。坚持公共交通优先发展，大力发展高承载力的公共交通，巩固深化国家公交都市创建成果，加快发展低碳综合交通运输体系，积极推进智慧绿色公共交通发展。至 2020 年底地铁通车里程达 5546.6 公里，地铁占全市公共交通出行分担比例达 57，最高单日客流达 1156.94 万人次；累计开通公交线路 1282 条，公交汽电车运力 1.52万辆，2019 年中心城区公共交通出行占

83、机动化出行比例达到 71.7%，远超“十三五”设定的 65%的目标，通过国家“公交都市”验收。全面推广新能源汽车。出台广州市推动新能源汽车发展的若干意见，推动新能源交通工具应用，至 2020 年，累计投放电动公交车 1.46 万辆、推广新能源巡游出租车约 1.36 万辆、新能源网约车约 7 万辆、纯电动城市配送车 591 辆，新能源汽车保有量达到 21.3 万辆；氢燃料电池公交车 15 辆；广州公交电动化项目荣获世界 C40 城市绿色科技奖。继续实施中小客车总量调控，遏制私人汽车数量增长。大力推动公路、铁路等多式联运重点投资建设项目的建设，以广州港集团为主体的港口型国家物流枢纽成功列入首批国家

84、物流枢纽建设名单。五、全面发展低碳交通45 构建森林生态屏障。持续推进造林绿化，2019 年底全市建成区绿地率和绿化覆盖率提高到 39.91%和 45.5%，人均公园绿地面积提高到 17.96 平方米，森林覆盖率提高到 42.31%，累计建成绿道 3560 公里。各项绿化指标居全国同类城市前列，成为国家园林城市、国家森林城市和全国绿化模范城市。打造绿色休闲空间。以打造“花城绿城”为目标，建成城市出入口景观、形成生态景观长廊、湿地公园、立体绿化建设等重要景观节点推进立体绿化试点项目建设。推进生态效益监测和碳汇精确计量。建立起全市域的森林碳汇精确的计量与监测系统。建成全市森林碳汇基础大数据库，构建

85、了广州市可计量、可核查、可报告的森林生态系统碳汇监测体系和数据管理系统，搭建了广州市森林植被群落水平碳储量模型，为推动碳汇交易试点提供数据和技术支撑。强化垃圾分类投放和收运。建立广州市生活垃圾分类管理联席会议制度，出台关于加强广州生活垃圾分类处理工作的实施意见、广州市深化生活垃圾分类处理三年行动计划（20192021 年）、社区开展生活垃圾分类工作流程指引、广州市居民家庭生活垃圾分类投放指南等文件。创建精准分类样板居住小区（社区），打造了农村生活垃圾分类和资源化利用示范村。促进垃圾资源化利用。建设了一批生活垃圾处理设施。生活垃圾焚烧处理能力提高到 2019 年底的 15540 吨/日。开展建筑

86、垃圾治理试点城市工作，编制完成广州市建筑垃圾治理专项规划（2019-2035 年）。六、提高城市绿化水平七、提升城市资源化水平 强化新能源汽车基础设施建设。印发广州市电动汽车充电基础设施建设专项规划（2016-2020 年）、广州市推进电动汽车充换电设施建设与管理暂行办法等文件，建设广州市充电设施智能管理平台。截至 2019 年底，全市累计建成各类充电桩数量约 3.3 万个，建成充电站点 650 座，累计接入换电站 30 座。46 积极推进碳交易工作。截至 2020 年 4 月 19 日，广州碳排放权交易所碳排放配额累计成交量 1.46 亿吨，占全国碳交易试点 38.02%，稳居全国首位。CC

87、ER 累计成交量 4613.06 万吨，占全国碳交易试点的 20.93%，排名第二。大力推动碳普惠机制建设。先后印发了 广州市建筑和交通领域碳交易机制建设及碳普惠制试点工作实施方案、广州市碳普惠制管理暂行办法（征求意见稿）、广州市 2019 年碳普惠制试点工作实施方案的通知等政策文件，编制完成居民节约用电、节约用水、节约用气、公交车出行、地铁出行、购买租用绿色建筑和废旧纺织品再利用等低碳生活行为的减碳量量化方法学。其中废旧纺织品再利用碳普惠方法学已报请省生态环境厅申请省级备案。2019 年 12 月24 日，广州碳普惠平台正式启动，成为我国首个城市碳普惠推广平台，目前认证了 20 多种生活场景

88、减碳量的核算方法学，并有 10 个光伏和 1 个林业碳普惠项目获得省级备案成为省级碳普惠核证减排量项目，共产生 61244 吨二氧化碳减排量。八、创新低碳体制机制建设 加强对绿色低碳技术的支持。通过组织实施民生科技攻关、科学研究等科技计划，支持科研院所积极开展低碳技术和措施研究，为推动绿色科技创新，推进绿色技术成果转化和应用，培育建设了番禺节能科技园孵化器和怡景园孵化器及一批新能源与节能领域高新技术企业。开展碳排放清单编制和路径研究。为落实广州市国家低碳城市试点建设工作，探索我市低碳发展路径，广州市委托多家研究机构开展了广州市温室气体排放清单编制、碳排放峰值预测及达峰路径研究、建设低碳产业体系

89、方案研究、重点低碳示范园区社区实施方案研究、低碳建筑发展方案研究、发展城市低碳交通体系方案研究、社会参与型自愿碳减排交易制度研究、广州市生态补偿机制研究、林业碳汇交易制度研究、海洋碳汇抵消碳排放市场机制研究等多项课题研究，为广州市应对气候变化工作打下坚实的基础。积极开展低碳国际合作交流。自 2015 年加入 C40 城市气候领导联盟以来，广州市一直积极参加 C40 的低碳主题活动和城市交流，广州低碳交通项目获布隆伯格大奖。此外，2016 年在中国国家主席习近平和瑞士联邦主席施耐德-阿曼的见证下，温国辉市长与瑞士驻华大使戴尚贤先生共同签署了广州市人民政府与瑞士发展与合作署关于中国-瑞士低碳城市项

90、目合作备忘录。九、强化科技支撑和基础能力建设47应用双碳社会影响评估工具，广州市综合评分 71 分，是参与评估的三个城市中最高得分。15 个指标中有 11 个指标均在优良范围内，海绵城市、老旧小区节能改造比例以及人均煤炭消耗量 3 个指标仍有较大改进空间，绿色就业缺乏有效数据支撑。5.3.4 广州市双碳社会影响评估及城市对比分析图 5-11 广州市双碳社会影响评估各指标分值分布情况1、绿色就业人口占比4、老旧小区节能改造比例7、城镇社区公共服务设施 15 分钟步行可达覆盖率10、人均煤炭消耗量13、双碳规划过程公众参与2、建成区海绵城市覆盖率5、生活垃圾分类覆盖率8、人均公园绿地面积11、低收

91、入家庭能源支出占比14、双碳目标实施的第三方评估机制3、保障性住房绿色建筑占比6、公共交通机动化分担率9、PM2.5 年均浓度12、能源价格弹性系数15、双碳信息披露通过对于长沙、天津和广州市的 SIA 工具应用和对比分析（图 5-12），有以下主要结论：48（1）基于公开数据的对标分析，可以快速的对城市双碳发展现状和规划的社会影响做出量化评估；（2）三个评估城市在“能源消费”、“环境健康”、“绿色出行”这 3 个维度上得分比较接近，均位于 0.61 的优良区间。尤其是两个城市能源消费维度得分接近满分，说明城市能源消费负担相对于低收入家庭成本负担不高，且能源消费涨幅不超过全社会收入增长水平，整

92、体处于比较合理的区间。（3）三个评估城市在双碳信息披露指标上均得分。广州市在“公共治理”上得分为满分（1 分），其他两个城市在规划公众参与或者第三方评估上失分，未能得满分，需要在双碳规划中引入公众参与，在绩效评估上引入第三方评估机制。（4）三个城市均大力发展绿色产业，吸纳一定数量的绿色就业人口，但因为城市年鉴或者部门公开数据中普遍缺乏“绿色就业人口占比”的数据支撑，因此三个城市的“绿色就业人口占比”指标分值为 0，“绿色就业”维度的分值也为 0。说明绿色就业在双碳工作中的优先位置急需提前，要将双碳促进就业作为短板来补。（5）三个城市在“公共服务”维度上得分分值为0.40.7之间，有较大上升空间

93、。有的城市“保障性住房绿色建筑占比”、“老旧小区节能改造比例”分值低或者缺乏数据，影响到城市总体分值。城市可以通过提升“保障性住房绿色建筑占比”、“老旧小区节能改造比例”这两个指标的分值来提高“公共服务”这个维度的分值，争取“十四五”和“十五五”内上升至0.60.8及以上的优良区间。图 5-12 社会影响分维度评估的结果雷达图49CHAPTER06结论和建议506.1 城市碳达峰碳中和是一个价值实现的过程落实碳达峰碳中和路线图的进程就是一个城市实现经济繁荣、低碳转型的过程。双碳目标的实现不仅是外部压力驱动，更多的是由内在动力驱动，因为转型过程确实有淘汰落后产能的阵痛，更多的是新生产生活方式转变

94、带来的巨大经济、社会和环境价值收益，具体体现在以下 3 方面：长沙市研究表明，到 2025 年，达峰情景与基准情景（既有政策情况下）相比，节省的全社会成本和创造的直接年收益总共可超过 220 亿元，相当于财政总收入的 10%以上。重点发展的战略新兴性产业中，清洁能源环保、新能源车和创意文化产业，到 2025 年都有望发展成千亿级规模产业，将占整个城市 GDP 的 20%，成为经济繁荣的重要驱动力之一。到 2060 年，城市人口增长 30%，人均二氧化碳排放量从最高峰近 10 吨下降至 0.5 吨；经济总量将翻 3 番（增长 8 倍），人均 GDP 达到 43 万元人民币（2020 年不变价），

95、折合约 7 万美元，达到国际发达城市水平。（1）降低工商业成本，创新发展低碳产业，逐步实现碳排放与经济增长脱钩2015 年，中国城镇常住人口达到了 7.7 亿，超过欧洲全部人口或者比美国人口的两倍还要多，且每年城镇人口还增加 2000 万人。城市居民对生活品质的追求将逐渐成为城市品质提升和消费结构转型的主要驱动力。Brookings 的最新研究报告表明（Homi Kharas，2017），全球平均每个中产年消费 1.1 万美元（合约 7 万元人民币），消费方向都是保证其生活品质相关产品和服务，占全球经济总量的三分之一。如果中国城镇人口逐步达到世界平均中产消费水平，中国城镇人口生活方式提质转变将

96、每年创造超过 50 万亿人民币的经济需求。双碳目标的实现和城市生活品质提升是一致的，涉及多个领域，从清洁能源到能源效率，从清洁生产到垃圾利用，从低碳交通到绿色建筑，从森林碳汇到海绵城市，每一项成就贡献于生态宜居城市建设。实现双碳目标，可以协同减少空气污染的 80%。（2）提高当代人健康生活品质，协同生态环境保护效益51问题 1问题 2气候变化将增加自然灾害发生的频率，特别是极端天气事件。北京 2012 年 7 月 21 日的特大暴雨事件受灾人口达到 160 万人，导致 77 人遇难，直接经济损失达到 116.4 亿元（财新网，2012）。气候变化导致的海平面上升将极大影响入海口城市饮用水供应。

97、上海几乎每年都遭遇咸潮入侵，严重时影响自来水供应。2014 年春季长江枯水期，上海长江口咸潮入侵影响历时 23 天，远远超过了水源地水库承受 10 天咸潮的设计能力，导致自来水氯化物浓度持续超过 250 毫克/升的国家地表水标准，最高超过 3000 毫克/升，影响供水人口约 200 万人（人民网，2014）。未来随着海平面上升和流域水流减缓的多重不利影响，渤海湾、长三角和珠三角等城市群潜在的饮用水安全问题亟待解决。采取气候变化适应措施，保护海岸带、河湖湿地滩涂、建设海绵城市、增加城市碳汇等绿色基础设施投资可以提高城市抗灾害免疫力。国际权威研究报告表明，当代减排成本仅仅相当于下代气候灾难成本的

98、1/15（EPA，2014）。在未来 15 年内，60 亿美元的减灾投资能够减免 3600 亿美元的气候灾难损失（UN-SDG，2015）。通过多情景分析，城市深度脱碳（碳中和）情景能够实现 2050 减排 60%80%的目标，2060 减排 90%的目标。比较同期的基准、达峰和深度脱碳（碳中和）情景对比，2025 年前三种情景排放趋势相近，但是 2025-2030 年，三种情景排放趋势差异加大。根据长沙研究表明，2050 年基准和达峰情景的碳排放总量比 2015 年水平仅分别减排 15%和24%，无法实现减排 60-80%的深度脱碳目标，说明长沙市 2030 年前达峰并不能保证未来深度脱碳，

99、必须采取更加激进的政策措施，给市场明确的低碳信号，包括采用更高的可再生能源目标、更高的新能源车比例、更多的低能耗甚至产能建筑、全部火电安装 CCUS 等措施。（3）提高城市抗灾害免疫力，降低下代人气候灾难的风险6.2 落实碳达峰碳中和路线图的“施工图”52第一达峰目标确定和指标分配城市碳达峰实施方案发布后，确立了达峰年和达峰总量目标，应当在年度政府工作报告中进行官方确认。在工作执行过程中，政府应牢牢抓住碳达峰路径目标管理体系的“牛鼻子”，从关键领域和细分领域分别落实行动，明确关键指标和负责部门。碳达峰研究建议的各部门指标还需要征求各部门意见，最后指标分配结果在政府部门联席会议予以确认。路线设计

100、图的核心是碳达峰碳中和的倒逼机制，是一个从上到下的压力-响应调控机制。（1）双碳指标管理第二达峰路线图指标管理和政策配套分为清单管理、指标分配、信息公示（公众参与）、绩效评估等关键步骤。建立碳达峰实施方案及推进工作小组，发挥协同效益。协同空气治理、智慧城市、海绵城市、都市公交、循环经济和生态城市等条线，牵头部门（发改委和生环）负责落实管理工作经费，会同职能部门一起进一步深化补短板政策，条件成熟今早陆续出台。保持低碳规划与空间规划的衔接，“多规合一”有利于推进低碳城市建设。第三指标绩效奖励指标完成的绩效应当和负责人员职位晋升和公开评选奖励机制挂钩。未完成指标的部门应当进行内部原因分析和联席会议汇

101、报。如有必要，建议聘请第三方机构进行绩效评估。保障碳达峰碳中和路线图的落实就是保障城市低碳增值的最佳途径。根据我国现阶段发展特点，以及城市资源禀赋和发展定位及方向，设计从路线图指标管理、社会资本引导和民生投入促进气候公平等三个方面的具体保障措施。53第一顶层设计绿色气候金融促进城市双碳转型发展的政策出台。第二建设项目库平台，聘请专业机构开展项目前期辅导准备。城市主管部门组织多种形式的论坛、推进会，动员各部门和企业积极开发气候（绿色）债券项目。和国家部委保持密切项目沟通，参照 PPP 项目库模式，建立双碳绿色金融项目库，和国内外知名专业机构合作，通过各种形式的项目辅导和预可研报告，提升项目质量。

102、待条件成熟与国家投资项目库进行对接。直接投资。每年安排财政资金做好项目前期规划。出台气候(绿色)债券评估指南和严格信息披露制度，对于财政贴息和减免税收的绿色低碳项目必须通过第三方机构验证。着力培育本地的独立第三方验证机构。长沙案例研究表明，2050 深度脱碳的成本以 2015 年不变价估算约 2.7 万亿元，项目落地不会超出经济承受能力。深度脱碳 7 大关键领域和 13 个主要措施，从 2015 年到 2050 年累计投资成本估计为 27247 亿元（以 2015 年不变价静态估算），其中主要投资包括先进制造业和现代服务业产业园升级和新建投资 24000 亿元，绿色产能建筑改造和新建投资 20

103、02 亿元，植树造林 360 亿元，CCUS 成本 300 亿元，本地新能源投资 205 亿元，工业节能 200 亿元，交通电气化设施 180 亿元。按年份平摊法计算，20152050 年间，年均投资量约 780 亿元，其中接近 90%的投资项目为见效快、效益好的产业投资。除公益林、公共交通等公益类项目和强制 CCUS 处理项目外，总体投资均可采取市场化模式操作，社会资本有介入意愿，不会超出财政承受能力，对经济增长是正向推动。CCUS 处理项目、既有建筑改造等项目需要针对性研究相关政策扶持，通过业主承担部分、碳市场补充和央地分摊补贴等多种形式支持项目落地。通过多种市场化融资手段支持低碳城市试点

104、是一种必要且可行的策略。通过产业基金、政策贷款、PPP 以及绿色债券的组合，可以大规模加快引导市场资金推动城市低碳转型发展。（2）基于科学规划、公平开放的原则引导社会资本投入国家从顶层设计出发，试点气候金融。各地根据自身资源禀赋，研究出台针对加快气候金融（债券）融资的相关试点政策。譬如说，通过减免税收来激励绿色债券融资以及通过对绿色贷款贴息，增强投资人信心，进一步降低气候（绿色）债券的融资成本，可以使一元钱的财政资金撬动几十乃至上百元的民间资本，其杠杆效果远远大于对政府对低碳项目的直接投资。每年安排财政资金做好项目前期规划。出台气候(绿色)债券评估指南和严格信息披露制度，对于财政贴息和减免税收

105、的绿色低碳项目必须通过第三方机构验证。着力培育本地的独立第三方验证机构。54近零碳/零碳试点项目覆盖面广，有些项目资金不大。中小企业也由于规模较小难以独立发债。可以探索由地方园区和气候金融试点单位牵头，整合中小企业以低碳环保为主题发行集合债，可以明显降低融资成本，提高绿色企业资金的可获得性。联合国内外赤道原则银行、政策性开发银行、责任投资人和咨询机构等利益相关方，努力吸引国际投资和国际金融在地服务，为低碳城市转型发展添加源源不断动力。第三开放市场，加快项目开发和储备。第四园区和气候金融试点发行中小企业气候绿色集合债。第五加强务实国际合作，引进亚行、世行、金砖银行等国际主权金融贷款，打造新一轮对

106、外开放高地。城市可以根据路线图路径和实施方案，重点调研市场发展瓶颈，制定策略开放低碳经济市场，每年谋划百亿级重点项目推进计划，吸引创新企业和人才落地发展。建议将碳经济度高的天然气分布式能源等优质项目作为重中之重，积极协调证券公司、银行与企业对接，促进气候绿债项目和主权贷款项目尽快落地，早日产生减排和经济效益。55气候民生就是要考量城市提供的公共服务和公共基础设施是否均等覆盖所有人群，尤其是支持弱势群体、低收入群体过上有质量的生活。中国城市在高质量发展过程中，均在大规模推动城市更新和老旧小区改造、大量建设经济适用的保障住房、垃圾分类、海绵城市建设等民生实事工程。应对气候变化，城乡基础设施都需要升

107、级，防洪排涝、电网安全、供水安全、农田湿地保护、建筑保温等。一方面需要评估高质量发展举措是否绿色低碳，符合双碳目标要求，另一方面需要评估这些项目是否促进低收入家庭享受发展成果，尽早实现共同富裕。通过海绵城市建设降低城市雨洪灾害风险，尽可能全面覆盖建成区，早日告别市区“看海”模式，是城市发展对所有居民生活安全提供的保障，也是应对气候变化灾难的重要措施。在包容性和可负担性方面，城市应努力让低收入家庭住上质量可靠、价格可承受的房屋，并对老旧社区进行节能绿色改造。特别是在城中村和农村社区的居民都应当获得垃圾分类等市政设施相关的服务。类似保障房绿色建筑、老旧小区节能改造、都市公交、慢行绿道系统、公共绿地

108、、农村整村沼气综合利用工程、整县光伏、北方农村清洁取暖工程、废弃物分类处置等多项双碳公益性投资均需要政府财政专项资金投入。气候民生工程既减少碳排放，又让老百姓有获得感，实现低碳普惠行动目标。（3）保证财政资金投入到气候民生领域首先，中国城市过去十年建设了近4000万套保障性住房，让近1亿城镇居民搬入新居，极大的缓解了中低收入家庭的住房困难，满足了广大群众的基本需求。接下去就是要进一步提高品质，通过住宅绿色化，推动居民消费升级。其次，和棚户区拆旧盖新不同的是，老小区改造基本保持建筑主体结构不变，对屋顶、外墙、门窗、公共设施和小区绿化等部位进行改造，项目实施提高老小区居住品质。北方地区住宅改造案例

109、表明，节能改造后的住房平均二手房交易价格提升了 300-1000 元，居民得到了最大的实惠。以每平米 200 元改造投入来预算，政府投入均在改造费用的 70%-80%。第一保障房绿色建筑和老小区节能改造。56长沙市发展低碳交通的全社会年直接收益达到 105.5 亿元，公交出行单次成本相比自驾车出行减少50%以上。公交系统的财政投资促进“贫民公交”转变为“市民公交”，既提高城市效率又提高出行舒适度。建设 15 分钟生活圈，绿道慢行系统既方便居民休闲又解决“最后一公里”的接驳问题，降低机动车出行比例，提高居民慢行交通安全。第二构建 15 分钟生活圈，减少交通出行排放并降低居民出行费用。传统中国农村

110、以柴火等生物质作为主要炉灶燃料。北方农村取暖基本燃料为散烧煤，户均每年烧煤取暖用量达到 3 吨以上。河北保定地区农村 3/4 能源消耗来自于散烧煤（支国瑞等，2015），整个河北省农村年耗煤约 4000 万吨，燃煤排放二氧化碳7440 万吨，成为京津冀地区空气污染的重要源头之一。据相关资料估计，在环保措施完全缺失的状态下，农村散烧煤用量达到 2 亿吨，相当于碳排放 5 亿吨，占中国碳排放总量的 5%左右。政府应加大投入，推广农村整村沼气综合利用工程、农村光伏扶贫、北方农村清洁取暖工程、乡镇天然气工程等能源清洁化项目。在不增加农民经济负担的前提下，减少二氧化碳排放将达到亿吨级别，同时大量消减雾霾

111、源头污染。第三建设公共绿地增加碳汇提升城市宜居水平。第四农村能源清洁化转型。每公顷公园绿地相当于吸收了 3.6 吨二氧化碳，同时有效消减热岛效应。以上海地区为例测算，城区热岛效应强度降低 1，可节约夏季居民住宅空调能耗 10%以上，约节省空调用电 150 度，相当于平均每户节省电费开支 60 元。从宜居上考量，中国大多数城市能够满足世界卫生组织（WHO）推荐人均公共绿地面积 9 平方米以上的最低标准，但远远落后于新加坡人均公共绿地面积 66 平方米的水平。上海 2040 年目标是人均公园绿地面积翻一番，达到 15 平方米（上海总体规划 2016-2040）。57在实现碳达峰碳中和规划目标的过程

112、中，促进社会公平普惠包容可以提高政策和项目的有效性、可持续性，特别是在以下四个方面：6.3 气候行动与民生工程协同实现气候公平12防止在碳达峰碳中和转型过程中加剧、催生新的社会问题（大量淘汰行业失业、贫困及弱势群体生活成本上升，城乡基础设施不均衡发展等）。因为好的政策愿景可能产生计划外的消极影响，例如因为城市绿色基础设施建设提升城市品质的同时可能推高房价；能源转型不一定是普惠的，例如煤炭工人及其社区在转型过程中受到的直接影响相较其他人员而言较高；以及能源成本上升，贫困人口和小微企业的负担不均衡，弱势人群的用能支出在家庭总支出中占比较大。IEA 研究显示，尽管人数占全球劳动力的 39%，但女性在

113、传统能源部门中占比仅为 26%，而这一比例在高管层级则更低。女性在能源部门中面临的这一问题在其他领域同样存在。碳中和转型作为推动社会高质量经济和环境发展的内在动力，也可以为促进双碳和民生协同融合发展提供新契机。在转型过程中，推动绿色产业发展，在绿色就业中关注受气候变化影响最大的社区人群、受绿色转型直接影响的行业人群、社会低收入人群，等；提供机会增加妇女就业，促进社会长期可持续发展，避免转型可能形成的社会公正问题；改善气候减灾基础设施也是下阶段经济发展的新动能。5834确保政策和措施更加具有差异化、针对性，从而解决气候风险不对等、社会经济发展状况不均衡带来的风险。从发达国家来看，能源消耗模式与性

114、别角色、责任和身份相关。例如，一项对欧洲四国（德国、希腊、挪威、瑞典）男女能源消费的研究 显示，男性单人家庭的能源消耗普遍比女性单人家庭高；而作为能耗比例最大的交通部分，男性能耗量在德国和挪威比女性高 70-80%，而在瑞典高 100%，在希腊高 350%。造成这种区别的原因主要是汽车大小和使用强度、开车习惯等。为此，研究建议欧洲在达成其气候和性别平等目标时，应关注这些不同点而有针对性的制定政策。将公正转型的社会影响评估原则、框架和指标体系融入城市碳中和路径开发、政策制定和实施过程，实现“双碳”目标与民生效应协同，进行整体规划，侧重公平与普惠，从而能在减碳的同时考虑社会经济影响，为相关利益方提

115、供参与的渠道，以此确保在政策设计、制定和执行中避免和消减不利的社会影响，扩大普惠有利的正向社会能量。59碳中和城市对标和 SIA 工具需要扩大应用的广度和深度。除了扩大城市评估和城市对标工作之外，还需要完善双碳规划工具的应用深度。由于目前城市数据支撑的缺乏，我们开发的快速评估工具尚未在各指标的技术标准上做深度分析。具体来说，在公共治理中的三项指标的评估尚未引入质量概念，即双碳信息披露的技术标准和广泛程度，公众参与的步骤程序和多元代表性，第三方评估范围和奖惩闭环机制等技术细节。保障住房绿色建筑占比和老旧小区节能改造比例都需要配套实施的技术标准，要求绿色二星以上认证和达到房屋设计节能 50%/75

116、%的标准等等。未来还可以根据印度、东南亚国家、欧美国家的国别特征，开发区域适用性的 SIA 指标体系，促进全球气候公平议程的进展。路径研究存在不确定性，需要定期评估调整。在发展过程必定存在诸多不确定性。外调电碳排放因子、新能源存储、CCUS 技术和部署时间、可再生能源电解水制氢、氢能汽车、超长里程电动车、自动驾驶、产能建筑、生物质柴油等低碳和零碳技术都有非常大的发展空间，成本也随着技术成熟进步和应用规模扩大而逐步下降，整体碳中和的投资性价比也会更强。6.4 下一阶段工作重点在长沙、天津和广州市的工具应用实践中，基于公开数据的对标分析，对于 15 项指标进行了逐一打分，初步结论表明：三个城市在“

117、能源消费”、“环境健康”、“绿色出行”这 3 个维度上得分比较接近，均位于 0.61 的优良区间，说明家庭能源消费负担整体处于比较合理的区间，环境健康和绿色出行近年来有很大提升；在公共服务领域，还需要加快保障房绿色化和老旧小区节能改造力度；虽然每个城市都将产业发展作为立市之本，但是在“亩产论英雄”的时代，强调税收、弱视就业的情况普遍存在。在三个城市的数据收集和分析过程中，“绿色就业”普遍缺乏数据支撑，说明双碳工作要将促进就业作为短板来补。本研究开发了 6 个维度 15 项指标的社会影响评估工具可以快速的对城市碳达峰碳中和发展现状和规划的社会影响做出量化评估，从碳-经济-社会三个维度综合考虑气候

118、行动、经济发展和社会发展的三元互动关系，对于碳达峰碳中和规划路径进行预期指引，相应促进地方政府在指标薄弱位置补短板，出政策，实现繁荣、低碳、公平、普惠的高质量发展。60在深度脱碳进程中，也会存在体制机制不顺，传统产业转型困难，规划建设锁定，建筑改造缓慢，循环经济缺链，各部门协同效益未充分发挥，国内国际政治经济形势发生变化等不利情况发生。在坚持碳达峰目标实现，碳中和愿景目标不变的前提下，所以非常有必要每 3 年对于深度脱碳执行策略进行评估调整，以期达到最佳的执行效果。碳达峰碳中和的过程是一个跨度40年涉及2-3代人，工商文明转型发展的历史性进程。这个过程必须坚持效率优先（花最少的钱减最多的碳），

119、兼顾公平（排放者付费，普惠包容）。效率优先需要靠产业创新和政府引导，兼顾公平要靠社会创新和政府主导。我们开发并且应用发展对标、情景模拟、气候经济和社会影响评估规划工具就是为了支持倡导气候公平的双碳规划和决策，努力寻求碳-经济-社会的最大公约数。61CHAPTER07附录：参考资料和文献621.https:/ Protection.Vol.46,No.02,2018.5.https:/www.usdn.org/uploads/cms/documents/cncaframework_deepdecarb.pdf6.https:/www.c40knowledgehub.org/s/article/I

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127、海市能源发展“十四五”规划41.广东省能源发展“十四五”规划42.国家森林城市评价指标43.国家园林城市系列标准44.广州市 2021 年统计年鉴45.深圳市 2021 年统计年鉴46.上海市 2021 年统计年鉴6447.北京市 2021 年统计年鉴48.长沙市人民政府.2021.长沙市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二 O 三五年远景目标纲要.49.长沙市生态环境局.2021.长沙市“十四五”生态环境保护规划.50.长沙市生态环境局.2021.长沙市“十四五”应对气候变化规划.51.长沙市发展和改革委员会.2021.长沙市“十四五”能源发展规划.52.长沙市交通运输局.2021.长沙市

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