1、全球信息通信监管全球信息通信监管 改革趋势报告改革趋势报告 （20202020 年）年） 全球信息通信监管全球信息通信监管 改革趋势报告改革趋势报告 （20202020 年）年） 中国信息通信研究院政策与经济研究所中国信息通信研究院政策与经济研究所 20202020 年年 1010 月月 版权声明版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应 注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本 院将追究其相关法律责任。 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。 转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应 注明
2、“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本 院将追究其相关法律责任。 qRmRmNnNsPmNqPtRtOrRrO9PbP8OtRrRpNmMkPmNqQeRoMoNbRoPsMvPtOzQxNtRzQ 前言前言 当今世界，科技革命和产业变革日新月异，数字经济蓬勃发展， 深刻改变着人类生产生活方式，对经济社会发展、全球治理体系、人 类文明进程影响深远。 各国都在加快布局数字经济， 抢占产业数字化、 数字产业化发展先机。在全球新冠疫情冲击下，传统经贸活动受到严 重影响，数字经济显现出更强的抗冲击力和发展韧性，“非接触”模 式为经济社会稳定运行提供了有力支撑， 未来还将承担起进一步培育 新动
3、能、促进新消费、推动传统产业转型等重要使命，危与机并存。 面向支撑经济社会数字化转型发展的新使命， 国际电信联盟提出 数字生态系统下的行业监管转型方向，强调构建综合性、协同化监管 模式来促进信息通信技术支撑社会、经济和环境的可持续增长。新冠 肺炎疫情发生后， 国际电信联盟提出应建立一个适应性强且复原力强 的协作监管系统，同时科学使用数字化监管手段，更好地重建和推动 数字化转型。顺应这些趋势，全球各个国家和地区的信息通信监管视 野逐渐从促进行业本身的健康发展， 向推动整个经济社会发展和应对 万物互联背景下的各类新挑战转变，加快重塑行业监管体系，积极推 行监管改革。 本报告跟踪观察近年来国际组织和
4、重要国家地区在信息通信监 管方面的革新历程，总结了在监管目标、职能、方式、手段方面的最 新态势，梳理了近两年来各重点领域的主要进展，对下一步全球信息 通信监管改革趋势进行了展望。 目录目录 一、全球信息通信监管加快转型以适应数字经济发展一、全球信息通信监管加快转型以适应数字经济发展.1 （一）监管目标全面升级，为提升各国数字竞争力提供战略支撑.1 （二）监管职能不断拓展，将新技术新业务新要素纳入监管范畴.3 （三）监管方式更加灵活，为数字经济创新营造包容审慎的发展环境.6 （四）监管机制迈向协同，多方共治成为应对融合发展趋势的共同选择.10 二、全球信息通信监管重点领域改革进展二、全球信息通信
5、监管重点领域改革进展.13 （一）市场准入管理：放松业务定义限制适应 ICT 跨界发展趋势，云计算等新 业务逐渐被纳入准入管理.14 （二）市场竞争监管：灵活运用竞争监管手段促进网络基础设施投资，数字平 台成为反垄断新热点.16 （三）新技术新业务监管：创新监管方式，着力平衡技术红利释放与未知风险 防范.18 （四）用户权益保护：新技术滥用的新问题备受关注，各国建立长效机制积极 应对.20 （五）宽带网络建设：宽带网络向双千兆网络演进，加大普遍服务投入成为政 策重点.23 （六）频谱资源管理：5G 频谱分配进程持续加速，专网频谱分配取得实质性 进展.26 （七）互操作性管理：OTT 通信与数据
6、互操作性议题进入视野，着力推动多层 面的有效互通.29 （八）网络信息安全管理：网络和数据安全保障热度持续，违法内容管控不断 强化.30 三、 全球信息通信监管改革趋势展望三、 全球信息通信监管改革趋势展望.34 （一）实现全面的数字连接仍是信息通信监管的首要目标.34 （二）加快 5G 等新型基础设施建设将是未来一段时期的战略重点.35 （三）更好适应数字经济发展特点将是监管方式创新的重要方向.36 （四）释放数据价值和强化数据治理成为各国发展数字经济的关键着力点.37 （五）强化数字平台治理成为信息通信监管的普遍趋势.37 （六）多方协同的治理机制在应对融合性监管挑战中的作用将进一步凸显.
7、38 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 1 一、全球信息通信监管加快转型以适应数字经济发展 数字经济深入发展带来的行业融合挑战原有的监管模式和框架， 最大化释放数字经济潜力需要敏捷、创新、协作式的新型监管模式。 信息通信行业作为各行各业的关键支撑和连接纽带， 更是要求信息通 信监管与时俱进、锐意改革、大胆创新，适应数字化转型新形势、新 要求。 根据 ITU 的最新研究显示， 全球目前正在从面向信息通信业的 特定行业监管向面向数字化转型的跨部门协同监管转变，监管目标、 监管职能、监管方式、监管体制等各个方面正在进行深刻调整。 （一）监管目标全面升级，为提升各国数字竞争力提供 战略支撑
8、 （一）监管目标全面升级，为提升各国数字竞争力提供 战略支撑 信息通信行业的监管目标是跟随技术经济的发展不断进行调整 的过程。随着经济社会数字化转型浪潮的到来，国际组织、全球主要 经济体纷纷将服务数字经济和社会发展作为信息通信监管目标。同 时，在大国竞争和博弈日益加剧的背景下，信息通信行业作为科技竞 争的核心领域，监管目标被赋予了不同往日的新内涵。 全球信息通信行业普遍以全面服务经济和社会的综合监管为目 标。 当前世界正进入数字化全联接的智能时代， 万物感知、 万物互联， 万物智能成为主要特征。以 5G、大数据、人工智能等为代表的新一 代信息通信技术开辟了生产生活的新空间，提供了全球发展的新动
9、 力。适应发展需要，ICT 行业监管经过几代演进升级，转变为以服务 经济社会发展为主导的综合监管目标。国际电信联盟认为，全球信息 通信监管经历了五代演进历程。其中，第一代监管目标是鼓励改善国 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 2 有垄断电信业务经营的效率和服务， 第二代监管目标是以实现部分私 有化促进有效竞争，第三代监管目标是保护基础设施投资、服务质量 和消费者权益。第四代监管目标，也即各国当前普遍的监管目标是激 励跨界融合竞争、促进业务创新、保障网络信息安全、提升消费者福 利，在数字生态系统环境下进行融合型监管。此外，部分国家已率先 进入第五代监管，愈加重视以跨部门协同监管促进经
10、济社会发展，提 升国家竞争力和领导力。2020 年国际电信联盟以“连通目标 2030： 利用 ICT 促进可持续发展目标的实现” 作为世界电信和信息社会日主 题， 指出利用 ICT 改善人们生活、 促进社会经济发展已成为全球愿景。 国际电信联盟第 20 届全球监管机构专题研讨会提出，应建立具有适 应性且恢复能力强的协作监管系统，更好地重建和推动数字化转型， 应对新冠疫情挑战。 全球数字经济竞争逐步升级， 各国将加快下一代信息通信基础设 施建设作为其监管目标的重中之重。各国将 5G 等信息通信技术作为 引领下一次工业革命的引擎， 把建设信息通信基础设施视为掌握全球 领导力的关键。美国联邦通信委员
11、会（以下简称“FCC”）近十余年 来始终将宽带发展作为重要战略规划目标，2018-2022 战略中专 门制定发布 5G 加速发展计划，强调释放频谱、促进投资，促进 5G 网络发展；同时美国正加快部署 6G 技术，并计划布局 6G 卫星网络。 欧洲电子通信管理机构（以下简称“BEREC”）5G 雷达指南1将 5G 列为战略优先事项，致力于在统一监管框架下，释放 5G 在创新、 1 Guide to the BEREC 5G Radar，BEREC 2020 年 6 月发布。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 3 生产和促进增长方面的潜力；BEREC2021-2025 战略将促进高容
12、量网络连接、提高竞争和有效投资、推动欧洲内部市场发展、提升欧 盟公民利益列入监管目标。此外，为进一步适应数字经济发展态势， 欧盟在 2020 年初密集推出建设欧洲的数字未来 欧洲数据战略 人工智能白皮书等数字经济相关政策文件，提出加快建设云服务 中心、数据空间等新型信息通信基础设施，打造数字经济时代具有竞 争力的经济体。英国通信管理局（以下简称“Ofcom”）2020-2021 年度计划提出将建设世界级的数字基础设施作为首要优先事项。韩 国科学技术信息通信部（以下简称“MSIT”）在2020 年度计划 中提出， 创造以数据、 网络、 人工智能为基础的倡导创新的一流国家。 （二）监管职能不断拓展
13、，将新技术新业务新要素纳入 监管范畴 （二）监管职能不断拓展，将新技术新业务新要素纳入 监管范畴 随着信息通信产业对数字化转型的作用不断凸显， 为适应数字经 济发展新要求、新挑战，信息通信监管机构的职能在以通信网络为核 心的传统职能2基础上，不断向应用、数据、内容以及物联网、AI 等 新领域拓展。一方面，伴随数据要素和新技术新业务发展，信息通信 监管职能做出相应扩张或调整；另一方面，监管职能重点逐渐从经济 性监管转向社会性监管，即从市场准入、价格管制、互联互通为主， 转向以网络安全、内容管理、个人隐私为主，构筑安全、可信、可靠 的数字经济生态环境。 物联网等新技术新业务发展促进监管机构职能延伸
14、拓展。 服务物 2 普遍服务、价格管制、互联互通、码号分配、频谱分配、服务质量、设备认证等。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 4 联网（IoT）等新一代信息通信技术的发展，各国监管机构一方面开 展制定战略、推动标准、加大投入等工作，另一方面，调整原有的市 场准入、资源管理、设备入网、网络安全等管理职能和增设新职能以 适应新技术新业务衍生出的新特征和新要求， 并加强与其他机构及主 体的协同监管。例如，在市场准入方面，欧盟2018 年电子通信法 指令 首次明确将机器对机器(M2M)通信视为电子通信网络和服务的 一种，纳入其一般授权体系管理。在码号资源方面，日本总务省（以 下简称“MI
15、C”）2019 年 5 月宣布计划为 IoT 设备创建约 100 亿个 14 位数字的电话号码，而日本的传统电话号码是 11 位数字。欧盟 2018 年电子通信法指令建议各成员国通信监管机构在技术可行 的情形下，通过空中提供（over-the-air provisioning）的方式，在无需 物理访问相关设备的情形下， 实现对通信设备标识符的重新编程和通 信服务提供商转换， 促进物联网等新兴技术的发展。 在设备入网方面， 日本MIC计划从2020年4月开始， 通过型号核准方式确保上市的IoT 终端设备符合可远程接入控制、允许用户修改默认身份和密码设置、 可对固件进行升级三项条件。英国政府在 2
16、020 年 1 月宣布将通过立 法强制 IoT 设备满足部分强制性要求， 例如 IoT 设备密码必须唯一且 不能重置为出厂通用设置。在设备安全方面，日本 MIC 突破非授 权计算机访问禁止法限制，从 2019 年 2 月开始与国家信息通信技 术研究院、互联网企业共同合作，主动对互联网上的 IoT 设备进行扫 描，以识别出未恰当设置密码的 IoT 设备，并通知相关用户完善密码 设置。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 5 促进数据资源开放、 共享和利用等成为 ICT 监管机构新职能。 过 去，ICT 监管机构对数据的关注主要集中在个人信息保护上。随着数 据成为一种关键生产要素，释放数
17、据资源潜力成为新的监管职能，部 分国家 ICT 监管机构开始推动数据的开放、 共享和利用， 并力图在释 放数据潜力和保护个人隐私之间做出平衡。2018 年，日本总务省与 经济产业省（METI）合作推出“信息库”（information banks）认证 机制，确保个人信息以可信的方式被开发利用，平衡个人隐私保护和 数据利用之间的冲突。目前，日本信息技术协会被授权开展信息库认 证工作，通过认证的信息库行使信息委托功能，替代个人管理并提供 数据给第三方利用。其中，认证标准、信息委托示范协议主要事项、 信息委托认证方案由总务省和经济产业省通过制定指南来具体规范。 新加坡信息通信媒体发展局（以下简称“
18、IMDA”）同时兼具个人数 据保护（通过下设的个人数据保护委员会（PDPC）和数据创新职 能，其在 2019 年 6 月推出“可信数据共享框架”，支持企业探索安 全且经济可持续的数据共享机制，促进组织间的可信数据共享。同时 还推出数据监管沙箱，使企业通过与 IMDA 和 PDPC 协商，可在一 个安全环境中探索数据的创新使用，降低企业合规风险和用户风险。 英国 Ofcom 一方面将通信行业相关数据开放给公众使用，另一方面 正在英国政府授权下制定“开放通信计划”，拟使消费者能够简单、 安全地与第三方共享其在通信服务中产生的数据。欧洲 BEREC 目前 也正在研究探索以数据为中心的监管方法和数据驱
19、动的监管原则， 以 实现数字经济环境下的监管目标和消费者赋能。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 6 确保 5G 等信息通信设施供应链安全的新要求赋予监管机构更多 权力。根据 ITU 的统计，截至 2018 年，在 173 个国家中，有 55%的 国家其 ICT 监管机构负有网络安全监管责任，比 2009 年提升了近 10%。随着信息通信基础设施在数字化转型中的支撑作用日益增强以 及大国间博弈的不断升级，各国近年来增强了对 5G 等信息通信基础 设施的供应链安全管制，信息通信监管机构也相应在 5G 网络运营商 和设备供应商管理中被赋予更多监管和执法权力。欧盟在 2020 年 1 月
20、发布的5G 网络安全风险缓解措施工具箱中建议，强化各国监 管机构作用，提升监管机构监管权力，包括可对运营商施加增强型义 务（例如关于信令、管理平面的安全义务），同时有权事前限制、禁 止 5G 网络设备的供应、部署和运营。英国政府在 2019 年 7 月对电 信供应链安全进行了评估，并决定建立一个新的、更强大的 5G 和全 光纤网络安全框架，打造可持续且多样化的电信供应链。为此，将授 权 Ofcom 与相关政府部门一起制定一套新的电信安全要求，提升安 全标准,并监督电信运营商的执行。同时还计划通过立法赋予 Ofcom 更多权力开展相关执法工作。美国 2020 年 3 月发布2019 年安全可 信
21、通信网络法，授权 FCC 定期编制、发布构成国家安全威胁的通 信设备和服务清单， 禁止获得普遍服务基金支持的运营商购买或维护 该清单上的设备和服务，并授权 FCC 建立补偿计划来弥补运营商更 换设备和服务的损失。 目前中兴、 华为两家中国企业已经被列入清单。 （三）监管方式更加灵活，为数字经济创新营造包容审 慎的发展环境 （三）监管方式更加灵活，为数字经济创新营造包容审 慎的发展环境 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 7 数字生态系统不断扩张， 信息通信监管机构面临着前所未有的冲 突和挑战。他们需要在监管的是与否、收与放之间不断权衡，在促进 创新和保护市场投资者的长期投资动力之间反
22、复考量， 还面临着前所 未有的消费者隐私保护、安全保护方面的压力。为此，需要采取更具 平衡性、灵活性、包容性和审慎性的监管方式进行应对。 从基于具体规则的监管方式向基于原则和结果的监管方式转变。 新一代信息通信技术与社会应用融合所带来的创新多样性和不可预 测性，需要更具弹性、适应性和可操作性的监管方式，避免僵化、静 态的监管。传统的基于规则的监管被认为过于僵化，难以留出足够的 发展空间。 因此， 近年来 ITU 和部分发达国家提出了在数字化转型过 程中使用基于原则的监管方式3，以适应快速变化的技术和市场环境。 基于原则的监管聚焦于预期结果， 而不事先做出过多详细的限制性规 定 （例如必须遵循特
23、定程序） ， 将细节留给可以更加灵活调整的指南、 行为规范、认证规则去规定。例如，欧盟一般数据保护条例中规 定了数据最小化、目的限制、存储限制等七项个人数据保护原则，而 企业具体如何有效遵守还需要依赖后续出台的指南、 官方解释以及与 监管机构的沟通等。ITU 认为，基于原则的监管更适合在复杂的数字 经济环境中找到平衡、有效的解决方案，即使制定详细规则的监管方 式不会完全消失， 未来的监管也将逐渐转向基于原则的监管。 基于此， ITU 提出了前瞻性、整体性、可持续发展、基于证据、市场导向、激 3 基于原则的监管（principle-based-regulation）基于原则的监管起源于次贷危机爆
24、发后的金融监管，主要是 指以高层次的原则作为手段来实现监管目标，而较少依赖于事先制定的详细规则（即基于规则的监管， rule-based regulation）实施监管。采用基于原则的方法并不意味着完全放弃了规则，而是始终将一般原则 与特殊规则（specific rule）相结合（例如指南、行为规范、认证规则），并不断地在两者之间寻找平衡点。 同时，在寻找平衡点的过程中更多地依赖于原则，尽量少用具体规则。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 8 励性、促进创新、包容性以及技术中立等九条高层原则供各国制定数 字化转型政策时参考。英国上议院在 2019 年发布的数字世界的监 管报告中同样
25、指出，对数字服务应采取基于原则的监管方式，提出 了平等、问责、透明、开放、道德、隐私权等十项数字领域的监管原 则。 欧洲数据战略也提出对构建跨部门的数据治理框架要避免过 于详细、严格的事前监管，应采用有利于试验、迭代和差异化的敏捷 治理方法，并基于这一原则进行立法。基于原则的监管对监管机构的 监管智慧、协调多利益相关方的能力都提出了更高的要求。 强调基于证据的科学审慎监管，避免基于预设风险的事先监管。 ITU 以及美国、英国、澳大利亚等主要国家，目前都强调采取基于证 据的监管方式，增强监管决策的针对性和有效性，以防因主观预测失 准而对数字基础设施和服务的发展做出错误的事先干预。 基于证据的 监
26、管包含如下几个特征： 一是监管决策要依赖于持续收集的数据和事 实，以及数据分析和经济分析结果，例如英国 Ofcom 指出，“基于 证据的监管者”其决策制定依赖于各类定期或临时性的市场研究。二 是要通过公开听证会、公开征询意见、专业研讨会议等方式广泛收集 和听取利益相关方意见。 三是应采取与风险相称的针对性措施来解决 市场中的实际问题，而不是采取宽泛的事前管制措施来防范新技术、 新业务可能带来的损害风险。例如韩国在 2018 年出台的工业融合 法、信息通信技术融合促进特别法中，对融合类新产品和新服 务确立了“先发展后管制”的原则，明确只有在其使用过程中对人类 生命和安全产生了实际威胁，政府才能采
27、取限制措施。欧洲 BEREC 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 9 从 2020 年开始启动数字平台对消费者的影响研究， 预期在 2021 年完 成最终报告， 其目的是在基于证据的基础上理解超大型数字平台的相 关影响并采取下一步行动。 四是积极利用数字技术和数据资源来辅助 决策。例如，澳大利亚 ACMA 正在积极推动基于证据的数据驱动型 监管，通过采用数据科学、大数据、物联网、AI 和预测分析技术， 使其能在强大的证据基础上快速识别和应对威胁，实现精细化监管。 推出监管沙箱建立容错机制包容数字化融合创新业务发展。 “监 管沙箱”是一种容许新模式新业态突破现有法律法规，进行试验性发
28、展的新型监管制度。 “监管沙箱”最早由英国率先在金融科技领域应 用实施， 目前应用范围已经从金融科技向更广泛的 ICT 融合监管领域 应用延伸，应用地区也扩展到美国、澳大利亚、新加坡、日本、韩国、 中国等全球 30 多个国家。 韩国于 2018 年修订 信息通信融合法 行 政监管基本法 等相关法律， 率先在 ICT 融合领域系统性实施监管沙 箱制度，明确凡是不妨碍国民生命安全的新技术新业务，均可在接受 相关监管部门监管、履行相关责任义务的前提下，突破现有法律规定 试验性开展，目前已初步取得成效。自 MSIT 从 2019 年推出 ICT 监 管沙箱以来，共批准了 40 项申请，有 16 种新技
29、术新业务投放市场， 涉及共享经济、行政管理、在线医疗、虚拟现实等多个领域。日本政 府推出监管沙箱制度， 帮助国内外企业在有限时间段和范围内开展新 技术新模式的示范项目， 打破由上至下的传统监管框架及行业分类对 创新的束缚。日本的监管沙箱对技术类型和行业没有限制，尤其是鼓 励物联网、人工智能、大数据和区块链的发展，截至 2020 年 2 月， 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 10 共有 129 家企业的相关项目在监管沙箱中运营。 典型案例包括使用诊 断工具在线诊断流感； 建立交易平台实现加密货币交易所之间的比特 币实时买卖和结算； 对集成了高速电力线通信设备的家用电器进行实 用性测
30、试等。 （四）监管机制迈向协同，多方共治成为应对融合发展 趋势的共同选择 （四）监管机制迈向协同，多方共治成为应对融合发展 趋势的共同选择 数字经济在加快发展、深化产业融合创新的同时，也给信息通信 业监管带来了职责交叉、监管对象激增等新的挑战。要想最大化释放 数字经济潜力，就需要建立权责更明确、合作更密切的监管机制，因 此跨部门间的协作型监管成为数字经济时代下各国监管部门的必然 选择。各国的主要做法包括以下四种模式： 在国家层面建立高规格领导机构，负责数字经济监管顶层设计， 统筹和强化跨部门协作。例如，韩国在 2018 年成立信息和通信技术 战略委员会，由总理担任委员会组长，科学技术信息通信部
31、长担任执 行秘书，负责制定促进信息通信技术融合创新发展的相关法律法规， 以及对各部门之间尚未明确的监管职责进行协调。 日本成立创新业务 活动评估委员会，其成员由日本首相直接任命，该委员会负责对申请 进入监管沙箱的企业进行评估，并协调相关部门承担监管职责。英国 上议院 2019 年提出，建议成立一个新的机构“数字化局”，负责制 定数字经济监管框架，统筹和协调各部门监管职责。 在存在职责交叉的领域， 通过签署部门间备忘录等方式划分监管 职责，加强跨部门协作，防止监管缺位、越位。根据 ITU2018 年的报 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 11 告显示， 信息通信监管机构与其他行业监管
32、机构的部门间协作包括正 式（如签署备忘录）、半正式（如一次性的联合计划或临时委员会） 和非正式 （如无制度性合作框架） 三种。 在竞争监管、 用户权益保护、 频谱分配三个领域， 由于长期以来一直存在职能交叉或者需共同解决 的问题，因此跨部门合作在全球各国都较为常见，而在金融、能源等 新兴融合领域，部门间协作仍较少见。从从竞争监管来看，美国的 FCC 与联邦贸易委员会（FTC）、司法部（DOJ）分工合作。FCC 负责电 信领域的竞争监管， FTC 负责互联网和计算机等高科技领域的竞争监 管。同时，FTC 与司法部签署备忘录，明确各自在信息通信领域反垄 断案件调查中的负责领域，并成立融合委员会，每
33、两年进行一次职责 划分评估更新。英国 Ofcom 与竞争和市场管理局（CMA）签署备忘 录，双方共同在实际监管工作中确定对具体违法竞争行为的管辖权， 并通过信息共享和调查协助的方式实现高效协同。从隐私保护来看， 美国 FCC 与 FTC 签署备忘录，FCC 负责电信运营商的隐私监管，要 求电信运营商应遵守“用户专用网络信息（CPNI）”的相关规则。 FTC 负责互联网等行业的隐私监管， 要求企业制定全面的隐私保护计 划， 不得非法获取用户信息， 并对违反相关法律法规的企业进行处罚。 英国 Ofcom 与隐私保护机构英国信息专员办公室 （ICO） 签署备忘录， 由 ICO 负责涉及用户隐私问题的
34、调查和执法工作，Ofcom 负责对滥 用通信网络或服务导致用户隐私泄露的问题进行监管。 对于尚未明确监管部门的新技术新业务， 通过组建多方参与的专 业研究小组，对其发展趋势及可能带来的监管挑战进行前瞻性研究。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 12 在人工智能、物联网、区块链等新技术新业务领域，大部分国家还未 明确具体的监管部门， 主要通过成立专门的研究小组或调查委员会的 方式，推进监管系统性、前瞻性研究。在平台监管方面，2018 年 10 月，日本 MIC、日本经济省（METI）和公平贸易委员会（JFTC）共 同成立研究小组，负责研究数据经济平台运营的基本原则和具体措 施。在物联
35、网方面，2017 年 3 月，日本经济省和总务省成立联合小 组，共同研究制定促进物联网产业发展、保障网络安全、制定技术标 准等相关政策。在人工智能方面，2016 年 10 月，日本 MIC 集合来自 学术界、产业界和政府机构的成员组成 AI 治理调查委员会，共同制 定 AI 使用原则和应用指南，并对相关产业发展的影响和预期风险进 行评估。 2018 年 5 月， 美国白宫在美国国家科学技术委员会 （NSTC） 下设立人工智能特别委员会， 聚集美国国家科学基金会和国防高级研 究计划局等多个部门官员， 共同负责确定人工智能技术对美国的优先 级和相应的投资力度。在区块链方面，2018 年 3 月，美
36、国联邦贸易 委员会（FTC），组织其内部人员及业内专家成立区块链工作组，研 究区块链技术特别是加密货币对贸易的影响， 以及研究不法分子如何 利用区块链技术误导或欺骗消费者、扰乱竞争。同时通过资源共享和 聘请外部专家的方式， 提升该机构关于区块链技术的相关专业知识积 累。 除政府主导、跨部门协同以外，监管机构不断加强与行业协会、 非营利组织的协同共治。一方面，监管机构将部分职责委托给第三方 组织，授权其对相关市场主体进行监管。例如，英国 Ofcom 委托非 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 13 盈利机构 PhonepayPlus 对增值业务进行监管。Ofcom 可派驻代表进 入 P
37、honepayPlus 董事会，并对其制定的监管规则进行审批。美国在 2019 年 12 月通过治理非法自动语音电话相关立法， 明确 FCC 可以授 权私营部门领导的中立第三方组织来负责可疑非法自动语音电话的 追溯。日本 MIC 委托第三方机构“数据交易市场工作组”开展用户 个人信息保护工作。该工作组主要负责监督相关企业的相关活动，如 是否在商业活动中使用用户个人信息前征求用户同意、 是否在用户询 问个人信息保护情况时给予明确答复等。另一方面，行业协会等组织 积极参与行业监管，通过制定自律公约，协助政府与监管机构管理市 场。例如，英国互联网服务提供商协会（ISPA），主要负责促进互联 网行业公
38、平竞争、推动互联网行业发展和自律。ISPA 制定了行业自 律公约，约束成员合法经营并遵守 PhonepayPlus 的管理要求。同时 ISPA 还代表互联网服务提供商向英国商业、创新和技能部（BIS）、 Ofcom 等政府机构提出监管意见与建议。 二、全球信息通信监管重点领域改革进展 随着信息通信行业的不断转型、融合与演进，各国信息通信监管 机构亦根据本国国情和数字化转型要求， 通过灵活多样的监管措施来 适应信息通信行业发展的新特征、新需求:引入更为灵活包容的许可 方式促进 ICT 业务的融合发展； 市场竞争管理日渐倾向于服务信息通 信基础设施发展的需要，不断放松对电信运营商的限制；努力谋划和
39、 创新管理方式以最大化释放新技术新业务发展；通过加强立法、执法 和监管来解决数字经济发展过程中衍生的网络欺诈、隐私侵犯、网络 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 14 数据安全等问题； 将促进高速宽带等基础设施的快速发展和普及作为 首要优先事项，着力提升频谱资源使用效能；同时，将一些此前给予 较少关注的新兴市场主体（如互联网平台）和新业务(如 OTT 通信、 云计算)逐渐纳入监管视野。 （一） 市场准入管理：放松业务定义限制适应（一） 市场准入管理：放松业务定义限制适应 ICT 跨界 发展趋势，云计算等新业务逐渐被纳入准入管理 跨界 发展趋势，云计算等新业务逐渐被纳入准入管理 自电信
40、市场打破国有垄断之后， 各个国家和地区纷纷建立起适应 自身情况的市场准入制度， 并对进入市场的经营者其权利和义务进行 规定。尽管不同国家信息通信市场准入制度存在很大差异，但总体上 形成了分级分类管理的模式，即对于稀缺性资源、基于设施的业务、 设施规模较大的业务或者对消费者权益和安全影响较大的业务， 倾向 于采用较严格的个别许可证管理；对于其他业务实施登记、备案、通 知等较宽松的许可方式。近年来，这些市场准入制度也随着行业发展 新形势和新要求做出了相应调整和改革。 许多监管机构摈弃了以特定技术或业务形态作为业务分类和许 可的标准，以更好适应 ICT 融合发展趋势。在许可证类型方面，ITU 的统计
41、数据显示，大约 60%的国家已经推出了统一许可证（unified licences）或一般授权制度，8%的国家推出了多业务融合许可证，但 仍有 31%的国家仍使用基于特定业务的许可证4。在统一许可证或一 般授权体系下，企业只需要获得单一许可证，或者仅需要进行登记或 通知，便可以提供任何类型的信息通信网络或服务。在许可管理方式 4 见 ITU GLOBAL ICT REGULATORYOUTLOOK 2018,第 69 页。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 15 方面，尽管多数国家仍采取较严格的审批方式5，但在 5G、物联网技 术推动的各行各业融合趋势下， 越宽松的许可管理方式越有
42、利于融合 新业务的发展。欧盟是典型的宽松许可管理方式，根据2018 年电 子通信法指令 ， 欧盟对所有电子通信网络和服务采用一般授权制度， 服务提供者至多需要向监管机构提交通知即可按照规定开展相关活 动6。获得一般授权的服务提供者享有一系列权利，如互联互通谈判、 码号资源使用；他们同时也需要遵守一系列义务，如信息提供、个人 隐私保护、合法监听、应急通信、接入义务、网络安全保障、消费者 保护、遵守技术标准和规范、非法内容限制等。韩国为适应数字经济 融合趋势的发展，在 2018 年也对电信业务许可体系进行了改革，将 基于设施的电信业务的许可方式由审批制度改为登记制度， 并取消了 转售业务的登记要求
43、。 各监管机构不断跟踪评估云计算、OTT、物联网等新业务的发展 影响，逐渐纳入准入体系进行管理。各国对云计算等新业务总体上保 持着先发展后监管的态度，跟随相关业务的发展周期，及其对本国经 济、产业和安全的影响，逐渐调整监管方式和要求。对于云计算，尽 管美国主张将其划分为计算机业务，反对进行许可管理，但越来越多 的国家出于促进本国云基础设施发展、确保数据安全目的，逐步将数 据中心纳入市场准入管理。沙特阿拉伯从 2018 年开始，对在其境内 提供云服务， 且对境内数据中心或其他关键云基础设施有直接或有效 控制的云服务提供商进行登记管理， 监管机构有权在不给出理由的情 5 国际上一般将审批的许可方式
44、称为“个别许可证”（individual license），即监管机构对每个许可申请进行 严格全面的审查，每个许可证的条件、条款、义务、范围可能存在不同，但经营者数量通常不受事先限制。 6 一些业务也可以免除通知要求，具体视各成员国监管要求而定。 全球信息通信监管改革趋势报告（2020 年） 16 形下拒绝登记申请7。南非在 2014 年修订的电子通信法中，将数 据中心界定为电子通信设施的一种，任何人要拥有、使用、提供、出 售或租用电子通信设施来提供电子通信服务，必须经过监管机构批 准。泰国要求数据中心经营主体需取得第二类电信业务许可证8，外 资股比不得超过 50%。 印度 2019 年 10
45、 月发布云服务咨询文件9宣布， 计划建立在政府监管下的非盈利行业组织来对各类达到规定规模的 云服务提供商进行登记管理。对于 OTT 业务，欧盟2018 年电子通 信法指令 将对传统通信业务有直接替代作用的 OTT 通信业务 （ “基 于码号的人际交往通信业务”10），作为电子通信服纳入一般授权体 系管理，需要承担与传统通信服务类似的监管义务11。此外，鉴于物 联网的发展也将涉及码号和频谱资源使用等与公共通信网类似的问 题，欧盟和新加坡等部分国家和地区开始将机器对机器（M2M）的 通信服务纳入准入监管范围。 （二）市场竞争监管：灵活运用竞争监管手段促进网络 基础设施投资，数字平台成为反垄断新热点 （二）市场竞争监管：灵活运用竞争监管手段促进网络 基础设施投资，数字平台成为反垄断新热点 数字经济下，新一代网络基础设施投资需求不断加大，中小型互 联网企业需要更有利于创新的发展环境， 各国反垄断监管作出相应调 整。总体来看，电信行业反垄断监管趋于放松，互联网行业反垄断监 7 See https:/citc.gov.sa/en/RulesandSystems/RegulatoryDocuments/Documents/GuideforCloudServic
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