1、- 1 -2022 年年 5 月月 16 日第日第18期总第期总第 537 期期“中小企业与创业企业”政策框架“中小企业与创业企业”政策框架【译者按】【译者按】2021 年 10 月经济合作与发展组织发布报告OECD 中小企业和创业企业政策框架。该报告梳理归纳了该组织成员国制定的与中小企业和创业企业相关的多种政策框架，并在此基础上分析比较了不同国家间政策框架的目标、政策工具与类型、治理机制的差异，最后提出了一份指导大纲，为成员国政策制定者在新冠疫情结束后更好地制定中小企业政策提供借鉴，推动中小企业和创业企业政策的高效和持续发展。智库中小企业研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。
2、【关键词】经合组织，中小企业与创业企业政策框架，目标范围，治理机制【关键词】经合组织，中小企业与创业企业政策框架，目标范围，治理机制- 2 -最近几年，经济合作与发展组织（OECD）的成员国都制定了中小企业与创业企业的政策框架，并针对组织内国家的中小企业与创业企业政策开展了几次国别调查，以探索如何保障中小企业政策框架的连贯性和有效性。这些调查主要针对各国搭建的战略框架和绩效体系以及各国根据各自国情和偏好所进行的政策选择。在此基础上，从三个维度对经合组织成员国的中小企业与创业企业的政策框架进行梳理和比较分析，一是中小企业与创业企业的类型，二是政策框架的目标、政策范围和类型，三是政策框架的治理机制
3、。最终形成了以经合组织现有研究报告的案头研究和其他公开来源为基础、并对有充分资料的 39 个国家（组织）的中小企业和创业企业政策展开的三方面的研究报告。报告作为经合组织中小企业和创业企业战略的一部分，旨在推动中小企业和创业企业政策的高效和持续发展，在专业工具的支持下，提交一套指导大纲，以供政策制定者在新冠疫情结束后更好地制定中小企业和创业企业的政策。一、一、OECD 中小企业与创业企业政策框架的类型中小企业与创业企业政策框架的类型“政策框架” 是指这样一些文件， 依据这些文件可制定目标、程序或其它安排，以便对政策进行指导。经合组织成员国的中小企业与创业企业政策框架有很多相似之处，但也存在着不同
4、的地- 3 -方。通过对这些政策框架进行梳理，可以发现，OECD 各国所采用的中小企业政策框架可以归纳为三种类型，如表 1 所示。表 1：中小企业政策框架的三种类型政策框架类型相应的 OECD 国家中小企业战略哥斯达黎加、捷克共和国、欧盟、德国、匈牙利、爱尔兰、韩国、新西兰、西班牙中小企业行动计划澳大利亚、奥地利、智利、芬兰、以色列、日本、立陶宛、卢森堡、荷兰、挪威、斯洛伐克共和国、土耳其、美国中小企业综合政策框架比利时、 加拿大、 哥伦比亚、 丹麦、 爱沙尼亚、法国、希腊、冰岛、意大利、拉脱维亚、墨西哥、波兰、葡萄牙、斯洛文尼亚、瑞典、瑞士、英国上述三种范畴不可避免地会有重合的地方。例如，瑞
5、士的中小企业政策框架既有中小企业综合政策框架的内容，也有中小企业行动计划的内容。土耳其的中小企业管理局定期发布战略计划（中小企业行动计划），重点放在运营活动上，但也包含了中小企业战略方向的内容。此外，捷克和荷兰等国家也有不同范畴彼此交叉的类似情形。（一）中小企业战略（一）中小企业战略第一种中小企业政策框架是中小企业战略，主要指那些赋予中小企业战略明确形式的国家采用的战略。按照表 1 所列的三个维度，可把中小企业战略定义为解决复杂问题的政策框架，其采- 4 -用的形式大体如下：中央政府用跨年度长期文件的形式对其进行规定，明确界定了其行动路线及相关行为体，同时包含中小企业政策领域的多个目标和政策工
6、具；通过治理安排对负责中小企业政策制定的部委的职责进行界定，并提出横向协调机制和纵向协调机制，以此确保政策连贯性。颁布相关规定将中小企业视角纳入整体政策框架，具体可采取协商、监管效果评估和中小企业测试等形式。（二）中小企业行动计划（二）中小企业行动计划第二种中小企业政策框架表现为中小企业行动计划，主要指那些单独发布中小企业政策文件（包括行动纲领、办法纲要等）国家所采用的框架。这些国家选择单独发布中小企业政策文件，其实只是对政府的中小企业优先决策事项和相关行动进行解释，本质上既没有政策方面的综合性概述和愿景，也缺乏宏大而连贯的治理策略，很多情况下甚至都并非政府部门直接发布，而是委托下一级单位来制
7、定和发布。在某些案例中，国家层面的行动计划同时也发挥着对国家议会实施监督的功能；在欧盟层面，这种监督主要表现为通过欧洲小企业法或借助欧盟统一政策背景对欧洲委员会实施监督。- 5 -奥地利发布的中小企业报告和斯洛伐克发布的中小企业状况报告在结构上严格遵守欧洲小企业法的规定，里面也包括对中小企业当前发展状况与政策的深层次分析。在某些案例中，政策文件所采用的形式是中小企业行政主管当局所制定的战略计划，如美国所采用的文件形式是美国小企业管理局制定的五年计划，日本是中小企业管理局发布的年度白皮书，土耳其是“中小企业发展组织”制定的中小企业与创业企业四年战略规划，以色列是中小企业管理局发布的中小企业年度报
8、告。（三）中小企业综合政策框架（三）中小企业综合政策框架第三种中小企业政策框架是中小企业综合政策框架，主要是指那些把中小企业政策纳入国家总体政策框架和战略（如工业政策、创新政策、数字与区域发展政策等）进行通盘考虑的国家所采用的框架。多个经合组织成员国把中小企业政策纳入范围更广的政策框架，主要有两个原因：一是出台一般性的政策工具有利于促进各类企业之间的协同。例如，与其发布一个单独的针对提升中小企业创业的政策文件，倒不如干脆发布一个针对全体企业和整个行业的创新政策框架。因为两者消耗的时间和精力差不多，发布一个大的政策框架再把中小企业纳入其中可以说既省时又省力，具有事半功倍的效- 6 -果。二是和各
9、级政府的权责分配设置有关。在某些国家，制定中小企业政策的权力通常被下方到地方（如英国），或由中央政府和地方政府联合制定（如澳大利亚、比利时、加拿大和瑞士）。在这种情况下，中央政府不太可能单独为中小企业制定单独的政策，而是由各地的地方政府来制定。例如，在澳大利亚、比利时和加拿大三国，中小企业战略多由地方政府制定；在英国，中央政府先制定适用于所有类型企业的政策，之后再由苏格兰、北爱尔兰和威尔士等地方政府根据中央政府的政策框架来制定当地政策，包括中小企业政策；在瑞士，各个州有权制定中小企业战略，但是由于公司法属于联邦法律，对中小企业的监管及数字政府等事务仍由联邦政府来加以协调。二、二、OECD 中小
10、企业与创业企业政策框架的目标、政策范围与类型中小企业与创业企业政策框架的目标、政策范围与类型不同的中小企业政策框架在目标、政策范围和类型方面存在一定差异。（一）目标（一）目标国家中小企业政策框架要满足各种不同的政策目标，这些目标大体上分为四类：- 7 -一是提高中小企业的竞争力、生产率和创新能力。事实上，几乎所有经合组织国家都在致力于实现这些目标（包括澳大利亚、加拿大、哥斯达黎加、捷克、丹麦、爱沙尼亚、欧盟、法国、德国、匈牙利、爱尔兰、以色列、意大利、韩国、拉脱维亚、立陶宛、卢森堡、墨西哥、新西兰、挪威、斯洛伐克、西班牙、瑞士、土耳其、英国）。当然，某些国家的目标还包括国际化与数字化（如澳大利
11、亚、奥地利、智利、欧盟、德国、匈牙利、意大利、韩国、拉脱维亚、荷兰、新西兰、葡萄牙、西班牙等）。二是创业企业和初创企业的成立（如澳大利亚、奥地利、比利时、爱沙尼亚、欧盟、芬兰、法国、以色列、意大利、韩国、拉脱维亚、挪威、斯洛伐克、英国）。三是工作和就业（如芬兰、墨西哥、瑞典），或者把注意力放在扶持妇女和少数民族开创企业上（如加拿大）。四是更广泛的社会目标，如中小企业和创业企业的社会影响或提高政策有效性、缩小地区差异的方法需要等。在实践中，上述四个目标分别被不同国家作为重点，有的国家同时追求四个目标。政策框架的类型和其追求的目标种类之间并无关联。但也有个趋势值得注意，那就是制定了中小企业战略的国
12、家反而不怎么关注创业企业，而是更关注数字化和可持续发展；相反，未制定中小企业战略的国家倒是更关注创业企业。- 8 -（二）政策范围与类型（二）政策范围与类型中小企业政策框架包括很多政策工具。这些政策工具大体上可分为直接工具和间接工具。至于在各国中小企业政策框架类型和政策工具类型之间是否具有对应关系，报告没有明确回答，但通过分析发现，在政策类型和中小企业框架类型之间并无明显的关联。多数国家，无论采用哪种类型的政策框架，都倾向于采取多种政策混合的方式来直接或间接地支持中小企业。研究表明：自全球金融危机爆发以来，各国普遍加强了对政策工具的使用，尤其是便利融资、国际化和数字化方面的政策工具。在创新政策
13、方面也加强了对工具的使用，但往往更倾向于向中小企业中具有创新特性那部分中小企业提供支持。报告还分析了现有中小企业政策框架（及其采用的目标和工具）与各国中小企业抗疫政策之间的关系。新冠对各国现有的中小企业政策框架和决策者都构成了巨大压力，其结果是各国普遍扩大使用各类新政策工具来支持中小企业，刚开始是关注中小企业资金流动性问题，之后关注结构性政策支持及疫后重建事宜。但目前，尚无法准确判断和评估新冠疫情对中小企业和企业家政策框架造成何种影响。三、三、OECD 中小企业与创业企业政策框架的治理机制中小企业与创业企业政策框架的治理机制- 9 -中小企业政策框架面对的一个主要挑战是如何确保政策在设计、制定
14、和贯彻方面保持连贯。对此，各国所采用的方法和机制主要有三种形式：一是集中管理。即国家把与中小企业相关的责任和任务集中于某个具体的机构，以此确保连贯性；二是组织协调。即在不同政府部门之间设置组织架构（横向治理），同时在各级政府间设置组织架构（纵向治理），以此确保连贯性。三是通过协商、中小企业监管效果测试等手段从中小企业获得反馈。根据国家制度和偏好的不同，其治理和需求也有所不同。在实践中，有些国家通常会把三种治理形式结合起来运用，因为三者可以互补。这些治理机制如下：（一）主管机构与领导（一）主管机构与领导经合组织各成员国分管中小企业政策框架的机构包括部、 委、署、局等，且各国的具体情形迥异。各国主
15、管机构的名称、职责和权限会随着选举结果和政府组织的变更而改变，因此有必要了解其相关配置，以便更好地了解各国保证决策连贯性的方法。但是，在现有中小企业战略和现有中小企业主管机构之间似乎没有关联。理论上，专门负责中小企业事务和战略的机构一定会更倾向于制定专门针对中小企业的安排。但事实上，没有一家设立有专门中小企业负责机构的国家起草或出台了中小企业战略。韩国是唯一一个既设有专门的中小企业部又同时发布中小企- 10 -业战略的国家，但发布的中小企业战略只是部级单位发布的。与之相比，在其它主管部长职责范围明确包括中小企业事务的国家里，除西班牙和新西兰外，没有一个国家制定了中小企业战略。在某种程度上，设立
16、中小企业专业主管机构恰恰取代了中小企业政策的制定。（二）横向治理（二）横向治理中小企业战略与政策框架的横向治理可采用多种形式。正如前面提到的那样，某些国家选择把中小企业所有相关职责集中到一个部门，而其它国家则更倾向于通过设立部门间协调机制来确保政策连贯性和有效性。跨部门管理机构。跨部门管理机构。某些国家设立了跨部门的综合管理机构，以此来监督中小企业政策框架与战略的制定和实施。西班牙的跨部门管理机构是依据 2013 年第 962 号皇家敕令成立的，其职责包括制定中小企业支持计划、针对优先处理事项、机制、行动和监管提出专业建议、协调各政府组织的工作等。该管理机构由西班牙工业贸易与旅游部主管，成员由
17、 13 个其它部委和 8 家国家机构委派。工作组。工作组。某些国家选择在主管中小企业事务的部门成立工作组的方式来协调中小企业事务。加拿大创新科技与经济发展部下面就设有一个跨部门中小企业工作小组，由商务部的小企业局主- 11 -管，负责中小企业事务的跨部门协调工作。专项计划。专项计划。有些国家采用专项计划的形式来推动中小企业战略的实施。如意大利就成立了一个“企业国际化控制室”，该机构的领导由经济发展部长和外交部长同时担任，属于一个跨部门的组织，旨在推动国家对中小企业国际化的支持。之所以这么设置，主要是为了避免机构职能重叠，提高资源使用效率，并充分利用部门间的协同效应。除国际化领域外，在税收领域最
18、近也开始出现针对中小企业的专题协调框架。例如，澳大利亚税务局就通过此类专题协调安排来推广中小企业税收政策。不设专门的中小企业协调架构，而由部门直接负责。不设专门的中小企业协调架构，而由部门直接负责。在有些国家，保障中小企业政策框架连贯性和协调性的任务由主管中小企业政策制定的部门承担，但这些部委却并未成立一个正式的监管和治理结构来协调中小企业政策。这种类型的国家数量还不少。委委/署署/局。局。某些国家通过委、署、局来组织和开展横向协调。例如美国的小企业管理局就发挥着宣传中小企业政策的作用。在日本，负责横向政策协调的机构是经济产业省下设的中小企业基盘机构。在以色列，由小企业管理局来规划和协调各类中
19、小企业战略。议会委员会。议会委员会。在某些国家，议会下面设有专门的中小企业事- 12 -务委员会，如以色列、美国和欧盟等。针对新冠疫情的协调机制。针对新冠疫情的协调机制。新冠疫情的爆发给许多国家的中小企业政策带来巨大压力。为此，许多国家都设立了抗疫相关的协调机制。如在奥地利，由经济与数字化部牵头成立了一个专案组专门监控疫情对企业的冲击和影响。（三）纵向治理（三）纵向治理和横向治理的情形类似，各国的纵向治理组织方式也各不相同。有些国家采用横向治理和纵向治理相结合的方式；有些国家通过中央、地方合作的方式进行协调，或通过一个一体化的机构来统筹地方和中央事务；还有的国家中小企业支持框架主要在地方进行布
20、局，中央只设置简单的协调机制。（四）横向治理与纵向治理的联合使用（四）横向治理与纵向治理的联合使用在有些国家，设立的协调机制既有横向治理特征，又有纵向治理特征，如西班牙。西班牙国家中小企业事务委员会的成员既包括部委，也包括地区政府。各级管理机构都要遵循该委员会制定的政策框架，同时地区政府有权参加跨部委的中小企业会议。法定政策协调机构。法定政策协调机构。某些国家成立了正式的法定机构来负责纵向政策协调。如意大利政府设立了一个名为“国家-地区大会”的法定机构来推动中央政策在地方的落地，并协调中央和地方的关系。该机构在落实欧盟资金方面发挥了重要作用。- 13 -委委/署署/局与地方性实施系统。局与地方
21、性实施系统。在某些国家，由国家级的委/署/局来监控和指导区域性中小企业扶持中心的工作，这样做的好处是所有协调工作都可以在一个单位搞定。在那些通过委/署/局来来推动中小企业政策且设有中央-地方一体化实施系统的国家， 一般不再设置正式的跨部委中小企业政策协调机制。例如在以色列，农业林业部下设的企业开发服务中心遍布以色列各地，但这个网络的运营却是由小企业管理局负责的。协调下放的权限。协调下放的权限。政府可采用”独家”或“非独家”的方式把创业企业和中小企业开发方面的管理权限分配给不同级别的地方政府。 顾名思义， 独家是指把权限分配给一个级别的地方政府，非独家就是把权限分配给不同级别的地方政府。中小企业
22、管理权限部分或全部下放的国家包括比利时和英国。在这两国不存在协调跨部委关系的正式机构，这说明中央政府在制定中小企业政策方面的权限非常有限。与之相比，法国在部委和地方政府同时设置了地方开发机构；在意大利，职业教育与培训事务属于地区政府和省政府同时管辖的范畴；在瑞士，联邦政府和州政府在中小企业支持政策方面都发挥着重要作用；在奥地利，数字化与经济发展部于 2008 年设立了一个国家集群平台，专门协调联邦政府和地方实体之间的关系，以促进中小企业在科技、研发、营商、创新等领域的发展。- 14 -（五）咨询与顾问委员会（五）咨询与顾问委员会中小企业政策框架治理的一个重要方面是中小企业和企业家以及相关代表参
23、与咨询与顾问委员会。协商。协商。协商可确保政策措施能有效地满足中小企业的需求，不给中小企业添麻烦，同时在政策制定过程中推广中小企业的观点主张。经合组织在其国别调查等报告和文件中多次强调要鼓励各国出台清晰、标准且可执行的指导大纲，以此推动中小企业参与协商。协商对象。协商对象。从治理的角度看，有两个问题尤为关键。第一个问题是经合组织会的协商对象。 图 1 显示在多数情况下协商对象大体上是企业代表，在 23 个国家中有 16 国参与协商的是中小企业组织，有 14 国参与协商的是中小企业业主。图 1：通过中小企业测试参与协商的利益攸关方协商的组织设置。协商的组织设置。第二个问题是，各国在组织中小企业开
24、展- 15 -协商的方式。多数国家采用的方式是线上平台、工作组或专家组的方式，同时中小企业的组织机构及中小企业本身也会派代表参与上述平台或小组以确保得到充足的反馈。譬如英国政府规定部委在和中小企业及其代表进行协商时，必须严肃认真负责，并严格遵守协商时间和协商方式的规定。顾问委员会。顾问委员会。各国往往会设立顾问委员会并邀请专家和企业家参与，以此就中小企业和创业企业政策向政府提供咨询或建议。在比利时，向联邦政府提建议的咨询机构是自雇人士与中小企业高级委员会。很多国家还设立了中小企业监察员制度（如澳大利亚、加拿大、意大利、韩国），以此对外宣传中小企业政策，提供专家建议并对中小企业监管的合规情况进行
25、评估。最后，所有欧盟国家从 2011 年开始都任命了中小企业特使，特使们参与的中小企业特使网络由欧洲委员会担任主席，主要任务是监督小企业法贯彻执行的进度，对中小企业进行友善的监管。欧盟中小企业战略的出台进一步强化了这一功能。欧洲委员会在制定中小企业战略的同时还宣布任命多名战略企业大使，大使组成的网络是推动中小企业政策落实的重要工具和手段。（六）中小企业测试（六）中小企业测试把中小企业视角纳入事前监管效果评估有助于在各个政策领域保障中小企业政策的连贯性和推广效果。2018 年的经合组织- 16 -监管政策概览里面提到开展监管效果评估的国家数量日益增加，36 个国家中有 34 个国家（包括欧盟）已
26、开始对中小企业监管效果进行评估。美国从上世纪八十年代就开始对中小企业的监管效果进行测试和评估。其它国家包括澳大利亚、拉脱维亚和瑞士是从上世纪九十年代引入这一机制的。之后，捷克、波兰、瑞典于二十一世纪初期引入该机制。最近几年，加拿大、比利时、意大利、埃尔按、葡萄牙、斯洛文尼亚、英国等国也开始引入该机制。中小企业测试的应用范围。中小企业测试的应用范围。不同国家通过设定标准或门槛来决定是否开展中小企业测试以及测试的范围。在某些国家如意大利、韩国、拉脱维亚，评估只限于涉及中小企业的法规和政策。在某些国家，中小企业测试是在监管效果评估框架之外展开的。如在韩国，中小企业测试可作为独立的测试与竞争效果评估和
27、技术效果评估并列展开；在美国，针对中小企业的“监管灵活性分析”测试同样也属于独立的测试。和协商要区分企业类型的情况类似，某些国家在实施中小企业测试时也把中小企业类型也纳入了考虑范围。例如欧洲委员会认为“用统一的标准来对所有类型的中小企业进行评估并没有实际效果”，因此主张在评估和测试时要对不同类型的中小企业区别对待。工具与指导方针。工具与指导方针。为保障中小企业测试的质量和连贯性，需- 17 -要运用工具和指导方针。比利时、加拿大、爱尔兰、英国以及欧洲委员会都制定了中小企业测试的指导方针，并提出评估对象、评估时间、评估测试步骤等方面的规定。加拿大还提供了“小企业透镜”这一工具，推动决策者在制定政
28、策时兼顾中小企业的关切。其它国家如希腊和芬兰虽未制定规范性太强的指南，但依然选择“具体情况具体分析”的方式来推动评估。中小企业测试的实施与监督主体。中小企业测试的实施与监督主体。在经合组织成员国中，中小企业测试的实施主体包括各类组织。有的是政府的部委（如斯洛文尼亚，其实施测试的主体是经济发展部）。也有些国家委托委/署/局或独立的机构实施中小企业测试（如美国的实施主体是小企业管理局，以色列是中小企业管理局；挪威和瑞典是独立的监管机构；韩国是是中小企业督察员）。还有些国家（包括比利时、希腊、意大利等）设有中小企业观察站，负责中小企业政策制定、实施和监督。此外，很多国家规定在测试后要对测试质量和测试
29、结果也要进行监督和评估，以确保测试的公正和准确。澳大利亚、比利时、葡萄牙、英国、斯洛文尼亚等国家都设置了对中小企业测试结果进行审查核实的监督主体。质量与有效性。质量与有效性。经合组织虽然制定了很多值得借鉴和推广的监管效果评估办法，但在很多情况下监管效果评估的质量往往难- 18 -以保证，尤其是针对中小企业的评估。原因是多方面的：一是缺乏中小企业的相关数据，二是各国采用的评估方法和标准不统一。例如，欧洲商会曾对欧洲委员会的 13 份监管效果评估报告进行分析后发现测试的达标率不足三分之一，一方面缺乏成本与收益方面的定量测试，另一方面也缺乏与当事企业的充分协商和沟通。欧洲议会提交的另一份报告虽然认同
30、把中小企业要素纳入监管效果评估的做法，但也指出中小企业评估的不足之处（如比例偏低问题）。针对上述问题，有一点需要说明，那就是经合组织其实并没有系统性评估政策建议对中小企业的影响，也没有区分受政策影响的群体的性质和类别。当然，对于各类经合组织报告为何对中小企业视角如此日益关注这个问题，要另当别论。四、结论四、结论报告对OECD国家的中小企业和创业企业政策框架进行了总结和梳理，包括政策框架类型、目标、范围、框架工具化以及框架治理等，并提出政策框架未来需要解决的问题。未来之路。政策选择反映的其实不仅仅是国家环境和偏好的差异，更是对平衡取舍和兼容互补等哲学问题的制度性反馈。尽管如此，如何确保中小企业和创业企业政策框架的连贯性是大家- 19 -过去几十年来一直苦苦思考和探索的话题，预计对这个话题的关注在新冠疫情结束后也不会快速消失。译 自 ： SME and entrepreneurship policy frameworks across OECDcountries: An OECD Strategy for SMEs and Entrepreneurship（OECD SME and Entrepreneurship Papers No. 29）译文作者： 黄喜联系方式：电子邮件：
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