1、2020年 香港特別行政區政府新聞處設計二零二零年香港貧窮情況報告 香港特別行政區政府香港特別行政區政府二零二一年十一月政府統計處財政司司長辦公室政府經濟顧問辦公室2020年香港貧窮情況報告2020年香港貧窮情況報告 目錄 第i頁 目錄目錄 頁數 目錄 i 圖表一覽 iii 表格一覽 vi 摘要 vii 第 1章：引言 1 1.I 政府的扶貧理念 1 1.II 貧窮線及貧窮情況報告 1 1.III 政府於扶貧紓困工作的投放 3 1.IV 貧窮線的相關研究工作 8 1.V 貧窮情況報告導讀 9 第 2章：2009-2020年的貧窮情況及趨勢 10 2.I 影響貧窮數據的各項主要因素 10 2.I
2、I 住戶收入分布 16 2.III 貧窮線 18 2.IV 整體貧窮情況及其趨勢 19 2.V 按住戶及其人口的社會經濟特徵劃分的貧窮情況 26 2.VI 主要觀察 51 專題2.1 兒童貧窮情況 31 專題2.2 青年貧窮情況 36 專題2.3 非本戶人士的直接代繳支出對貧窮住戶的支援 42 專題2.4 長者貧窮情況 46 第 3章：2020年貧窮情況的進一步分析 54 3.I 按選定住戶組別劃分的貧窮情況 55 3.II 經濟衰退對2020年在職及失業住戶貧窮情況的影響 68 3.III 按地區劃分的貧窮情況 72 3.IV 主要觀察 75 3.V 按選定住戶特徵劃分所有選定政策介入後的貧
3、窮情況便覽 80 3.VI 按區議會分區劃分所有選定政策介入後的貧窮情況便覽 95 專題3.1 單親及新移民住戶的貧窮情況 59 專題3.2 較高貧窮風險住戶的情況 76 2020年香港貧窮情況報告 目錄 第ii頁 頁數 第 4章：政策導向 113 附錄 一 貧窮線及其分析框架 118 二 貧窮線相關的量化指標 125 三 政策介入項目的估算及局限 126 四 公屋福利轉移的估算及局限 134 五 收入貧窮、但有一定價值的物業的長者 137 六 具專上教育程度在職人士的貧窮情況 141 七 統計附錄 145 常用詞彙 214 縮寫 221 參考文獻 222 2020年香港貧窮情況報告 圖表一覽
4、 第iii頁 圖表一覽圖表一覽 頁數 圖 1.1 經優化後的貧窮線主體分析框架 2 圖 2.1 勞工市場情況及住戶收入 11 圖 2.2 2009/10-2021/22年度政府在社會福利方面經常開支 13 圖 2.3 2009-2020年所有選定項目的估算每戶平均所得福利轉移 13 圖 2.4 2009-2020年按年齡組別劃分的人口數字及有長者住戶數目 14 圖 2.5 2009-2020年整體住戶平均人數及小型住戶佔比 15 圖 2.6 政策介入前（純理論假設）住戶收入主要統計數字 16 圖 2.7 2019-2020年政策介入前（純理論假設）住戶收入分布，按住戶經濟特徵劃分 17 圖 2
5、.8 2020年政策介入前後的住戶收入分布 17 圖 2.9 2009-2020年貧窮線，按住戶人數劃分 18 圖 2.10 2009-2020年貧窮人口及貧窮率 20 圖 2.11 2009-2020年所有選定項目的扶貧成效 21 圖 2.12 2009-2020年每年總貧窮差距 21 圖 2.13 2019-2020年選定項目的扶貧成效 24 圖 2.14 解構2009-2020年間貧窮率的變動 26 圖 2.15 2009-2020年貧窮人口、貧窮率及扶貧成效，按住戶經濟特徵劃分 27 圖 2.16 2009-2020年貧窮人口、貧窮率及扶貧成效，按年齡劃分 28 圖 2.17 2009
6、-2020年貧窮人口、貧窮率及扶貧成效，按性別劃分 29 圖 2.18 2009-2020年貧窮人口、貧窮率及扶貧成效，按住戶戶主年齡劃分 30 圖 2.19 2009-2020年兒童貧窮人口及貧窮率 31 圖 2.20 2020年政策介入前（純理論假設）貧窮兒童受惠於選定政策項目的比例 32 圖 2.21 2019-2020年選定項目對兒童的扶貧成效 33 圖 2.22 2020年有兒童貧窮住戶的選定特徵 34 圖 2.23 2009-2020年青年貧窮人口及貧窮率 36 圖 2.24 2020年政策介入前（純理論假設）貧窮青年受惠於選定政策項目的比例 37 圖 2.25 2019-2020
7、年選定項目對青年的扶貧成效 38 2020年香港貧窮情況報告 圖表一覽 第iv頁 頁數 圖 2.26 2020年貧窮青年的選定住戶特徵 38 圖 2.27 2020年貧窮青年，按年齡及經濟活動身分劃分 39 圖 2.28 2020年有接受直接代繳支出的貧窮住戶每月接受代繳支出金額 43 圖 2.29 2009-2020年長者貧窮人口及貧窮率 46 圖 2.30 2015-2020年長者，按受惠於社會保障計劃的情況劃分 47 圖 2.31 2019-2020年選定項目對長者的扶貧成效 48 圖 2.32 2020年貧窮長者，按年齡劃分 49 圖 3.1 分析框架下的選定社會經濟、住屋特徵及以戶主
8、年齡劃分的群組 54 圖 3.2 2020年貧窮率、貧窮人口及扶貧成效，按選定社會經濟群組劃分 56 圖 3.3 2020年政策介入前後貧窮率的年度變幅，按選定社會經濟群組劃分 58 圖 3.4 2009-2020年單親及新移民住戶的貧窮人口及貧窮率 59 圖 3.5 2020年政策介入前（純理論假設）單親及新移民貧窮住戶受惠於選定項目的比例 60 圖 3.6 2020年選定項目對單親及新移民住戶的扶貧成效 61 圖 3.7 2020年單親及新移民貧窮住戶的選定特徵 61 圖 3.8 2020年貧窮率、貧窮人口及扶貧成效，按住屋類型劃分 64 圖 3.9 2020年貧窮住戶的選定社會經濟特徵，
9、按住屋類型劃分 66 圖 3.10 2020年貧窮率、貧窮人口及扶貧成效，按住戶戶主年齡劃分 67 圖 3.11 從事經濟活動住戶數目及在職住戶按全職成員數目劃分的住戶佔比 68 圖 3.12 2020年政策介入前（純理論假設）的貧窮率及新增貧窮人口，按住戶經濟特徵劃分 69 圖 3.13 2020年政策介入前（純理論假設）的失業貧窮人士的年度增減，按選定特徵劃分 70 圖 3.14 2020年政策介入前（純理論假設）的在職貧窮人士數目變動及其就業收入 70 圖 3.15 2019-2020年選定項目對在職住戶的扶貧成效 71 圖 3.16 2020年貧窮率及貧窮人口，按區議會分區劃分 72
10、2020年香港貧窮情況報告 圖表一覽 第v頁 頁數 圖 3.17 2020年有領取綜援及居於公屋的貧窮住戶比例及扶貧成效，按區議會分區劃分 73 圖 3.18 2009-2020年貧窮風險率及貧窮率 77 圖 3.19 2019-2020年所有選定政策介入後較高貧窮風險住戶內人士 77 圖 A.1 2009-2020年貧窮線，按住戶人數劃分 118 圖 A.2 政策介入前後的住戶收入示意圖 120 圖 A.3 貧窮線及分析框架示意圖 121 圖 A.4 2019-2020年選定項目的扶貧成效 131 圖 A.5 2009-2020年不同住戶收入類別下的貧窮人口及貧窮率 132 圖 A.6 20
11、20年貧窮長者，按有否領取綜援及經濟活動身分劃分 137 圖 A.7 2020年居於非綜援住戶的貧窮長者，按受惠於社會保障計劃的情況及住屋類型劃分 138 圖 A.8 2020年居於非綜援住戶的貧窮長者，按住屋類型及是否有一定價值的物業劃分 139 圖 A.9 2020年收入貧窮、但有一定價值的物業長者的選定特徵 140 圖 A.10 2020年整體人口及按教育程度劃分的在職貧窮人口 141 圖 A.11 2020年選定住戶及在職人士組別的貧窮率 141 圖 A.12 2009-2020年具專上教育程度的在職貧窮人口及貧窮率 142 圖 A.13 2020 年具專上教育程度及整體在職貧窮人士的
12、選定特徵 143 2020年香港貧窮情況報告 表格一覽 第vi頁 表格一覽表格一覽 頁數 表 2.1 2020年貧窮青年的選定個人特徵，按年齡劃分 41 表 2.2 2020年有接受直接代繳支出的貧窮住戶，按選定特徵劃分 42 表 2.3 2020年有接受直接代繳支出的貧窮住戶數目及其平均金額，按項目劃分 44 表 2.4 2020年貧窮住戶考慮直接代繳支出後達貧窮線或以上的數目及人口，按選定特徵劃分 45 表 3.1 2020年有領取綜援及居於公屋的貧窮住戶，按選定社會經濟群組劃分 57 表 3.2 2020年在職住戶，按住戶選定社會特徵劃分 62 表 3.3 2020年選定地區的貧窮形態
13、74 表 3.4 2020年政策介入前（純理論假設）住戶收入中位數的選定百分比，按住戶人數劃分 76 表 3.5 2020年政策介入前的純理論假設情況下，處於收入中位數的50%至60%的住戶與貧窮住戶的選定社會經濟特徵比較 78 表 A.1 分析框架下可聚焦分析的五種主要特徵 122 表 A.2 貧窮線相關的量化指標 125 表 A.3 委員會建議政策涵蓋範圍下的詳細項目列表 130 表 A.4 2020年選定政策項目類別的估算投放金額及其扶貧成效 131 表 A.5 2009、2019及2020年公屋住戶數目、平均每月每戶公屋福利轉移及私人住宅租金指數 135 表 A.6 2020年具專上教
14、育程度及整體在職貧窮人士的選定特徵 144 2020年香港貧窮情況報告 摘要 第vii頁 摘要摘要 政府的扶貧工作與扶貧委員會政府的扶貧工作與扶貧委員會 ES.1 特區政府高度重視本港的貧窮情況及扶貧工作。自政府於 2012 年12 月重設扶貧委員會（委員會）以來，工作已來到第四屆。委員會以及其轄下的兩個專責小組（分別為關愛基金專責小組和社會創新及創業發展基金專責小組），一直推動民、商、官三方協作，以深入探討不同範疇的民生議題，提供具體意見及方案，促成多項扶貧助弱的政策措施落實，惠及各個有需要群組。 ES.2 政府近年投放在改善民生及扶貧助弱的資源不斷增加，充分反映在扶貧工作方面的長期承擔。2
15、021/22 年度，政府在社會福利方面的預算經常開支為 1,057 億元，與 2012/13 年度相比，累計增加接近一倍半（147%），這數字還未計及政府自2020年初以來為應對極其嚴峻的經濟衰退及新冠病毒疫情大流行所推出的一系列歷來規模最龐大的紓困措施。政府單在 2020 年各項因應經濟下行及應對疫情的紓困措施的總承擔額逾 3,000 億元，佔本地生產總值約11%。 ES.3 扶貧工作要持之以恆，政府有需要持續監察香港的貧窮情況。按照委員會所制訂的貧窮線分析框架，政府每年均會分析本港貧窮情況，並將其詳細內容載列於香港貧窮情況報告（報告）以供公眾參閱。本報告涵蓋香港2009至2020年的貧窮數
16、據，這是自2013 年首次公布官方貧窮線以來，第九次更新貧窮情況的分析。貧窮線為研究本港貧窮情況提供有用的工具。 ES.4 委員會同意採用相對貧窮概念，將政策介入前（即稅前和社會福利轉移前）的每月住戶收入中位數的 50%訂為貧窮線。具體而言，按住戶人數劃分，2020年的貧窮線設定如下： 一人 二人 三人 四人 五人 六人及以上 4,400 元 9,500 元 16,000 元 20,800 元 20,000 元 21,900 元 資料來源： 政府統計處綜合住戶統計調查。 ES.5 貧窮線的其中一個重要功能為審視政策的扶貧成效，以協助精準扶貧。將政策介入後的貧窮數據與政策介入前（純理論假設）相比
17、，可估算出政府的扶貧成效。本報告依照第四屆委員會去年提出的建議，優化貧窮線分析的表述，以涵蓋恆常現金、非恆常2020年香港貧窮情況報告 摘要 第viii頁 現金及須經濟審查的非現金福利項目（即計入所有選定項目）的貧窮數據作為主體分析的基礎。委員會認為這是接近真實情況的表述。這套數據可更有效反映社會的真實貧窮情況，以及政府在扶貧工作的實際投入，從而讓公眾可全面了解政府在這方面的全方位成效。 ES.6 其他並無經濟審查的普及化非現金福利（如醫療券及 2 元乘車優惠等）的項目，不納入貧窮線框架內的做法仍維持不變。另外，由於單以住戶收入界定貧窮，並無考慮資產及負債，因此相關的貧窮數據可能未完全反映住戶
18、的生活質素及實際可運用的財政資源。在閱讀本報告時必須留意這些結構及技術性掣肘。 2020 年香年香港港的的貧貧窮窮情情況況 ES.7 2020 年受全球新冠病毒疫情影響，香港經濟嚴重衰退，勞工市場急劇惡化，失業率明顯上升，整體工資增幅減慢，加上不少住戶中有家庭成員面對工時減少甚或失去工作的困境，住戶收入明顯受拖累，而基層家庭所受打擊尤為嚴重。如沒有政府適時的政策介入，2020 年貧窮情況難免會明顯轉差。為應對這重大挑戰，政府在去年推出了大量非恆常措施以穩定經濟以及紓緩基層面對的生活壓力。 ES.8 政策介入後（計及所有選定的恆常現金、非恆常現金，以及須經濟審查的非現金福利項目），2020 年整
19、體貧窮率相比年整體貧窮率相比 2019 年大年大幅下降幅下降 1.3 個百分點至個百分點至 7.9%，整體貧窮住戶及貧窮人口，整體貧窮住戶及貧窮人口則則分別分別較較 2019 年年減少減少 4.5 萬戶至萬戶至 24.2 萬戶及萬戶及減少減少 8.8 萬人至萬人至 55.4 萬萬人人。政府推出的一次性措施對基層的紓緩作用，有效抑制了貧窮率原來在經濟衰退下會出現的急劇升勢。 2020年主要的貧窮數據，載列如下： 貧窮住戶貧窮住戶 貧貧窮窮人口人口 貧貧窮窮率率 政策介入後 （所有選定項目所有選定項目*） 24.2 萬 55.4 萬人 7.9% 政策介入前 （純理論假設） 70.3 萬 165.3
20、 萬人 23.6% 註： (*) 包括： 1. 恆常現金項目恆常現金項目如綜合社會保障援助（綜援）、長者生活津貼、在職家庭津貼（職津）、教育津貼、高齡津貼、傷殘津貼和公共交通費用補貼計劃等； 2. 非恆常現金項目非恆常現金項目如薪俸稅及差餉寬減、現金發放計劃、選定防疫抗疫基金項目、發放額外社會保障金額、電費補貼和關愛基金下的現金項目等；及 3. 須經濟審查的非現金福利項目須經濟審查的非現金福利項目如公屋、幼稚園及幼兒中心學費減免計劃等。 資料來源： 政府統計處綜合住戶統計調查。 2020年香港貧窮情況報告 摘要 第ix頁 ES.9 事實上，政府各項一次性逆周期措施，加上關乎民生的經常性開支持續
21、增長，2020 年政府政策介入的投放創歷年新高。所有選定項目的脫貧住戶及人數分別為 46.1 萬戶及 109.9 萬人，整體扶貧成效（以貧窮率相比政策介入前的減幅計算）較 2019 年大幅增強 3.5 個百分點至 15.7 個百分點，主要受惠於政府推出的非恆常項目，如發放 10,000 元現金及防疫抗疫基金相關項目。 ES.10 單就恆常現金項目而言，其整體扶貧成效亦較前一年增加了0.7 個百分點至 6.3 個百分點，為有紀錄以來最大。當中，不少主要恆常現金項目的扶貧成效均見提升。綜援令 18.4 萬人脫貧（2019 年為 15.5 萬人），貧窮率減幅達 2.6 個百分點。長者生活津貼令 16
22、.5 萬人脫貧（2019 年為 15.4 萬人），降低整體貧窮率達2.4 個百分點。而職津令 5.3 萬人脫貧（2019 年為 4.8 萬人），貧窮率減幅為 0.8 個百分點。 ES.11 非恆常現金項目整體扶貧成效顯著上升，單是發放 10,000 元現金的個別扶貧成效於 2020 年已達 3.8 個百分點。恆常及非恆常現金項目合計，令 40.4 萬個住戶共 93.7 萬人脫貧，貧窮率減幅達13.4 個百分點，遠高於 2019 年的 8.3 個百分點。這充分顯示即使並不以扶貧為主要目的，非恆常項目在發揮穩定經濟的逆周期作用的同時，亦有效紓緩基層市民在疫情下的經濟困難。至於非現金福利方面，公屋亦
23、繼續在保障基層住屋需要方面發揮重大的扶貧功能。以公屋福利轉移估算，2020 年令 9.8 萬個住戶共 26.6 萬人脫貧，貧窮率減幅達 3.8 個百分點，較個別恆常現金項目還要高。 ES.12 在所有選定政策介入後，不同年齡層、性別、絕大部分按住戶特徵、地區劃分的貧窮率皆錄得年度跌幅，可見非恆常措施大致可惠及各個組別。不過，若以 2020 年政策介入前的純理論假設情況加以分析，則仍可見到宏觀經濟因素的影響，例如失業住戶急增及其貧窮率顯著上升，是政策介入前整體貧窮情況明顯轉差的主要因素，同時工時減少及就業不足亦加劇年內的在職貧窮情況。 2020年香港貧窮情況報告 摘要 第x頁 貧窮情況展望貧窮情
24、況展望 ES.13 展望往後的貧窮情況，要視乎全球疫情變化及本地經濟復蘇進度。香港社會如能廣泛配合疫苗接種計劃和防疫措施，會為經濟快速回復正軌創造有利條件，並支持勞工市場的持續復蘇，從而為本港貧窮情況，特別是在職貧窮的問題帶來紓緩作用。但須要留意在經濟恢復後，一次性措施的規模料將縮減，對計及所有選定政策介入項目後貧窮指標會有影響。 ES.14 行政長官在 10 月已發表的2021 年施政報告中，明確指出要持續改善民生。施政報告提出政府未來的扶貧策略，包括：第一，繼續以綜援、長者生活津貼等現金福利協助有需要長者脫貧。第二，繼續發展經濟，提供培訓和再培訓，鼓勵就業，並以職津為較低收入的在職住戶提供
25、支援。第三，加快興建公屋，增建過渡性房屋和為輪候超過三年的合資格公屋申請住戶提供現金津貼。第四，在共同承擔的原則下，加強強制性公積金的退休保障功能。 ES.15 扶貧是細水長流的工作，需要有決心、有理念、有策略地進行。政府會全力做好防疫抗疫，穩經濟、紓民困，未來的支援措施亦會作適應的理順和調整，將資源用得更精準到位。人口高齡化的趨勢短期不會改變，料將持續影響香港的貧窮情況。政府會積極應對香港短中長期要面對的不同挑戰，並持續監察香港的貧窮情況及趨勢，推動各項扶貧及防貧政策。2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第1頁 1 引言引言 1.I 政府的扶貧理念政府的扶貧理念 1.1 政府高度重視本
26、港的貧窮情況監察及扶貧工作。政府扶貧政策的方向，是鼓勵及支援有工作能力的人士通過就業自力更生，並致力提供合理和可持續的社會福利制度，目標是讓有需要的人士得到適切的援助。政府會一如既往般借助定期的數據搜集和分析，密切監察香港的貧窮情況及其趨勢，推展各項扶貧、紓困和安老助弱的工作。 1.II 貧窮線及貧窮情況報告貧窮線及貧窮情況報告 1.2 政府在2012年12月重設扶貧委員會（委員會），探討不同政策和措施，協助政府做好扶貧工作，以達至防貧和扶貧的目標，而其首要工作之一就是為香港制訂貧窮線。在制訂貧窮線框架的過程中，首屆委員會已考慮貧窮線作為重要政策工具的三大功能（即了解貧窮情況、協助政策制訂及審
27、視政策成效）和五個制訂原則（即易於量度、具國際可比性、足夠數據支持、具成本效益，以及容易整理及解讀），並充分參考本地及外國經驗。 1.3 經過反覆討論後，委員會最終採納了相對貧窮的概念，以政策介入前（即稅前和社會福利轉移前）的每月住戶收入中位數的50%為貧窮線1，以反映未經政府再分配措施影響時住戶的假設收入情況。貧窮線框架提供簡單易明的量化基礎，讓政府和社會了解本港整體貧窮情況及趨勢，並可按不同社會經濟特徵作深入分析，以掌握不同群組的貧窮形態，辨需優先關顧的群組。近年來，不同學者、智庫和社福機構均有引用貧窮線分析的數據。貧窮線為研究本港貧窮情況提供有用的工具。 1 本報告的貧窮數據只涵蓋家庭住
28、戶。有關貧窮線的詳細制訂方案及其他細節，請參閱附錄一附錄一。 2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第2頁 1.4 首三屆委員會作為政府扶貧工作的緊密伙伴，向政府提供具建設性的意見，協助政府推展各項扶貧助弱的工作2。第四屆委員會於2020 年 7 月 1 日成立後，繼續進行相關工作，在多個議題向政府提出寶貴意見和建議，包括劏房租務管制、在疫情下支援學校和有需要的家庭及學生，以及進一步支援有經濟困難人士及家庭等。受新冠病毒疫情嚴重打擊，環球及本地的經濟及就業情況急劇轉差，委員普遍認同政府應為有經濟需要的人士及家庭提供適時的援助。 1.5 至於檢視和優化貧窮線的分析框架方面，第四屆委員會察悉2
29、019 年香港貧窮情況報告中所新編製的一套涵蓋恆常現金、非恆常現金及須經濟審查的非現金福利項目（即計入所有選定政策介入項目，見圖圖 1.1）的貧窮數據。委員普遍認為政府適時推出的各項非恆常項目，確實能有效改善基層市民的生活水平，而同時計入須經濟審查的非現金福利項目，能更全面及有效反映社會的真實貧窮情況，以及政府在這方面的實際投入，從而讓公眾可全面了解政府扶貧工作的全方位成效。委員普遍認同，往後的香港貧窮情況報告的主體分析框架，應以計及所有選定項目後的貧窮數據為基礎。 圖圖 1.1：經優化後經優化後的的貧窮線貧窮線主主體體分析框架分析框架 2 除了持續分析和監察貧窮情況外，亦有探討支援不同弱勢社
30、群的措施、促進青年向上流動、推動關愛基金的扶貧工作等。其中，首屆委員會制訂適合香港情況的貧窮線，並就低收入在職家庭津貼計劃的構思提供寶貴意見；第二屆委員會則聚焦於優化本地退休保障制度及推動社會創新；第三屆委員會積極推出更多關愛基金項目並把不少確有成效的扶貧助弱措施恆常化，另外亦關注社會房屋及青年議題，以及就如何讓現行編製的貧窮數據更切實反映政府的投入提供意見。 政策介入後的住戶收入計及所有選定項目所有選定項目，當中包括三項政策介入類別: :I.恆常現金項目恆常現金項目(扣除稅項並計及如綜合社會保障援助等恆常現金項目)II. 非恆常現金項目非恆常現金項目(包括一次性措施如額外的社會保障金額、發放
31、10,000元現金)III. 須經濟審查的非現金須經濟審查的非現金福利福利(主要為公屋)IIIIII自本報告起使用優化後的自本報告起使用優化後的主體分析框架主體分析框架:2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第3頁 1.6 2020 年香港貧窮情況報告（報告）依照委員會的建議，相關的貧窮數據以政策介入後（所有選定項目）作為主體分析的基礎。至於其他住戶收入類別（例如政策介入前的純理論假設情況以及恆常現金政策介入後）的貧窮數據，報告仍會列出作為補充參考，讓讀者可以從多角度掌握香港的貧窮情況。 1.III 政政府府於於扶貧扶貧紓困紓困工作工作的投放的投放 1.7 制訂貧窮線有助政府深入了解香港的
32、貧窮形態和監察貧窮情況，別需要幫助的群組。自 2013 年 9 月首屆委員會公布本港首條官方貧窮線後，政府每年均更新本港貧窮數據。透過善用公共資源，以及委員會和其轄下兩個專責小組（關愛基金專責小組和社會創新及創業發展基金專責小組）的工作，政府在過去數年推出多項扶貧助弱的措施，涵蓋範疇相當廣泛，惠及各個有需要的群組。 1.8 政府採取多管齊下的策略處理貧窮問題，近年投放在改善民生及扶貧助弱的資源不斷增加。在 2021/22年度，政府在社會福利方面的預算經常開支為 1,057億元，佔總預算經常開支的 20%，超越教育成為最大的經常開支組別。與 2012/13年度相比，有關開支累計增加接近一倍半（1
33、47%）。事實上，政府在教育、社會福利和衞生這三個主要民生範疇的經常開支，在 2021/22 年度預算達3,023 億元，佔總經常開支近六成（58%）。 1.9 必須留意，以上數字只反映了政府在經常性開支方面的長期承擔，並未計及政府自 2020 年初以來為應對極其嚴峻的經濟衰退及新冠病毒疫情大流行所推出的一系列歷來規模最龐大的紓困措施。政府單在 2020 年各項因應經濟下行及應對疫情的紓困措施的總承擔額逾 3,000億元，佔本地生產總值約 11%。而在今年初財政司司長公布的2021/22 年度財政預算案中，所推出的逆周期措施亦涉款逾 1,200億元3。 3 當中包括向合資格的 18歲及以上的香
34、港永久性居民及新來港人士分期發放總額 5,000元的電子消費券；發放額外半個月（1）社會保障金額、 （2）在職家庭津貼、 （3）鼓勵就業交通津貼（ （3）已於2021 年 6 月取消） ；寬減薪俸稅和差餉；向每個合資格電力住宅用戶戶口提供一次過 1,000 元電費補貼等。 2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第4頁 (a) 恆常現金援助恆常現金援助4 1.10 恆常現金援助作為政府社會福利的重要一環，一直以來在扶貧助弱方面發揮其不可或缺的職能。本屆特區政府就一籃子的恆常現金措施作出了多項重大的優化舉措，當中除了具針對性的措施外，亦有全民受惠的福利項目，充分反映在扶貧工作方面的巨大決心及承
35、擔。 1.11 綜合社會保障援助（綜援）計劃繼續發揮其作為安全網的效用。行政長官 2019 年施政報告中的一系列改善綜援計劃的建議，如調升租金津貼的最高金額、改善豁免計算入息安排，以及把多項特別津貼擴展至合資格非長者健全受助人等措施，已從2020 年起分階段實施。截至 2021 年 9 月底，共有約 219 100 宗綜援個案，涉及約 310 300 名受助人。 1.12 為完善退休保障制度，讓有需要的長者得以安享晚年，政府分別在2013年及2018年推出普通長者生活津貼及高額長者生活津貼，為有經濟需要的長者提供額外經濟支援。截至 2021 年 9 月底，共有約 621 600 名長者領取長者
36、生活津貼，當中約 572 300 人領取高額長者生活津貼，約 49 200 人領取普通長者生活津貼。為加強支援有需要的長者，政府計劃在 2022 年下半年合併普通及高額長者生活津貼，劃一採用普通津貼較寬鬆的資產上限，而合資格申請人將領取高額津貼的金額。措施將惠及上述正領取普通津貼的長者，新申領而合資格的長者也將可領取高額津貼。 1.13 未有領取綜援但收入較低的在職家庭，部分亦面對較大的經濟負擔，在職家庭津貼計劃（職津）正正為這些住戶提供現金援助，鼓勵就業自力更生。因應疫情，政府由 2021年 6月至 2022年 5月的申領月份限時降低職津計劃非單親住戶的工時要求。截至2021 年 9 月底，
37、職津計劃有約 61 800 個活躍住戶5，涉及約205 700 人（包括約 82 400 名合資格兒童）。 1.14 為進一步減輕家長的負擔，政府由 2019/20 學年推出學生津貼，並於2020/21 學年起將計劃恆常化。計劃不設入息及資產審 4 在委員會所訂的貧窮線框架下，恆常現金援助主要包括綜合社會保障援助、長者生活津貼、高齡津貼、傷殘津貼及在職家庭津貼等。 5 指獲批職津並在過去六個月遞交其最新一輪申請的住戶。 2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第5頁 查，每年會向每名中學日校、小學和幼稚園學生發放 2,500 元6，惠及約 90 萬名學生。 1.15 此外，為減輕市民的交通費
38、負擔，政府於 2019 年推行免入息審查的公共交通費用補貼計劃，並於 2020 年優化該計劃，其後亦推出臨時特別措施，以讓更多市民可在疫情期間受惠於計劃7。截至2021 年第三季，每月平均約 230 萬名乘客受惠於計劃。 (b) 關愛基金關愛基金 1.16 關愛基金亦是政府扶貧工作藍圖中的重要板塊，發揮補漏拾遺和推行先導計劃的功能。自 2011 年成立至今，關愛基金先後推出59 個援助項目，牽涉的金額約 203 億元，至今受惠人次逾269 萬。當中 20 個項目8已獲納入政府的恆常資助。 1.17 關愛基金透過持續檢視現有項目的安排，適時研究應否修訂或延續個別項目，以更切合項目對象的需要。委員
39、會於 2020 年底通過延續兩個援助項目9，並修訂 2020/21年度其中一個醫療援助項目10 6 因應疫情，行政長官於 2020 年 2 月公布將 2019/20 學年學生津貼的金額提高至 3,500 元，以減輕家長在停課期間額外支出的負擔。在本報告中，2,500 元學生津貼被視為恆常現金津貼，而額外的 1,000 元則被視為非恆常現金津貼。 7 經優化後，補貼比率由四分之一提升至三分之一，並將每月補貼金額上限由 300 元提高至 400 元。由於新冠病毒疫情持續打擊本港經濟，政府在 2020 年 7 月 1 日至 2021 年 12 月 31 日期間，將計算補貼的每月公共交通開支水平暫時由
40、 400 元放寬至 200 元（即政府會為每月公共交通開支超出 200元的市民提供補貼） ；並在 2021 年 4 月 1 日至 12 月 31 日期間，將每月補貼金額上限暫時由 400 元提高至 500元。 8 包括： （1） 資助未能受惠於撒瑪利亞基金但有經濟困難的醫院管理局病人使用撒瑪利亞基金涵蓋的藥物項目； （2） 資助非在學少數族裔及內地新來港定居人士報考有關語文的國際公開考試項目； （3） 為非在學少數族裔及內地新來港定居人士提供語文課程津貼項目； （4） 為參加租者置其屋計劃達 5 年或以上而不合資格領取綜援計劃下租金津貼的綜援住戶提供津貼項目； （5）在校午膳津貼項目； （6）
41、 為正在輪候資助學前康復服務的低收入家庭兒童提供學習訓練津貼項目； （7） 為嚴重肢體傷殘人士提供租用輔助呼吸醫療儀器的特别津貼項目； （8） 為嚴重肢體傷殘人士提供購買與輔助呼吸醫療儀器相關的醫療消耗品的特別津貼項目； （9） 加強學校書簿津貼計劃的定額津貼項目； （10） 加強對就讀副學位以下程度課程的清貧學生的資助項目； （11） 為特殊學校清貧學生提供額外交通津貼項目； （12） 向普通學校撥款以安排特殊教育需要統籌主任試驗計劃 ； （13） 智友醫社同行計劃 ； （14）資助持有非本地學歷人士進行學歷評估； （15） 放寬課餘託管收費減免計劃下低收入家庭入息上限及增加減免名額試驗計劃
42、 ；（16） 提高在綜合社會保障援助計劃下殘疾受助人的豁免計算入息上限試驗計劃 ； （17） 為低收入家庭的永久造口人士提供購買醫療消耗品特別津貼試驗計劃 ； （18）為清貧大學生提供院校宿舍津貼 ； （19）增加專上學生資助計劃下的學習開支助學金；以及（20）增加就讀專上課程有特殊教育需要及經濟需要學生的學習開支助學金。 9 包括： （1） 為租住私人樓宇的綜合社會保障援助住戶提供津貼項目（該項目已於 2021 年 4 月完成） ；以及（2） 支援在公立醫院接受治療後離院的長者試驗計劃 。 10 醫療援助項目首階段計劃 。 2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第6頁 指標性預算及通過
43、2021/22 年度三個醫療援助項目11指標性預算的建議。委員會亦批准於 2021 年 4 月起進一步完善基金醫療援助項目的經濟審查機制及優化長者牙科服務資助項目。另外，基金開展適切的援助項目，以加強對基層家庭的支援。委員會於2021 年批准推行資助使用酒店和賓館房間作過渡性房屋的先導計劃，讓非政府組織使用合適和入住率偏低的酒店和賓館作過渡性房屋單位。 (c) 房屋房屋 1.18 公共租住房屋（公屋）的扶貧成效毋庸置疑，而且比個別現金項目（例如綜援）更重要和更有效。政府一直不遺餘力增加公營房屋供應12，但由於覓地建屋需時，在達到提供足夠長遠房屋供應目標前，政府亦提出支援措施，紓緩長時間輪候公屋
44、家庭及居住於惡劣環境人士的困難。當中包括致力推行過渡性房屋計劃，為此，政府先後撥款共 83 億元成立資助計劃，以支援非政府機構在政府或私人土地和處所推行非牟利的過渡性房屋項目，目標是提供 15 000 個過渡性房屋單位，為更多輪候公屋家庭和其他居住環境惡劣人士提供適切的過渡性居所。此外，房屋署已於 2021 年6 月底推出現金津貼試行計劃，以紓緩基層家庭因長時間輪候公屋而面對的生活困難。 (d) 其他其他非恆常措施非恆常措施 1.19 如前文所述，恆常現金措施可反映政府在扶貧助弱方面的長期投放；至於短期一次性措施則較具備靈活性，可視乎實際情況適時推出和調整，尤其在經濟出現嚴重收縮時，其重要性不
45、容忽視。 1.20 除關愛基金項目外，2020 年亦有其他為數不少的一次性措施，當中較主要的例子包括：10,000 元現金發放計劃；向綜援、公共福利金等受助人發放額外津貼；寬減薪俸稅和差餉；各項收費 11 包括： （1） 醫療援助項目首階段計劃 ； （2） 資助合資格病人購買價錢極度昂貴的藥物（包括用以治療不常見疾病的藥物） 項目；以及（3） 資助合資格的公立醫院病人購買指定的用於介入程序及在體內設置的醫療裝置項目。 12 根據長遠房屋策略 ，政府會每年更新長遠房屋需求推算，訂定十年房屋供應目標。按照 2020 年的房屋需求推算，2021/22 至 2030/31 年度十年期的總房屋供應目標為
46、 430 000 個單位，當中七成為公營房屋，共 301 000 個單位。 2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第7頁 代繳及寬免；防疫抗疫基金下所推出的援助如：保就業計劃；針對各行各業的資助計劃；學生津貼下的額外1,000 元補助；向合資格職津住戶及領取設入息審查的學前和中小學學生資助住戶發放一筆過特別津貼等。在經濟及就業情況同樣艱難的時期，這些非恆常措施即使並不以扶貧為主要目的，可在發揮穩定經濟的逆周期作用的同時，亦有效紓緩基層市民在疫情下的經濟困難。 (e) 各項各項多元化服務多元化服務及補貼及補貼 1.21 除此以外，政府一直以來提供各項多元化服務及補貼，涉及龐大的公共資源，受惠
47、人數的覆蓋面甚廣。例如長者醫療券、2元乘車優惠、幼稚園教育計劃、為修讀香港自資學士學位課程學生提供的免入息審查資助計劃，以至長者院舍及社區照顧服務、免費中小學教育及高等教育資助、公共醫療服務等。政府同時亦不斷增撥資源，加強現有服務，改善民生。 1.22 從以上第(a)至(e)節可見，政府的扶貧政策涵蓋各個主要政策範疇，亦涉及眾多的恆常及非恆常措施。因應第四屆委員會的建議，貧窮線主體分析框架自 2020 年起作出優化，將選定的非恆常現金項目（包括一次性措施）及須經濟審查的非現金措施亦涵蓋在內，以更全面了解到政府在各方面的投放及其扶貧成效。 1.23 但須留意，貧窮線分析框架經優化後，不設經濟審查
48、的多元化服務及措施並不納入扶貧成效估算的做法仍然維持不變。而且，政策涵蓋範圍只包括直接援助個人或住戶的措施，其他透過援助企業的財政支援措施（如防疫抗疫基金下支援企業為主的措施13），雖有助保障就業以至住戶收入，但不會在政策介入後的扶貧成效數字中反映14。詮釋貧窮數據時，要明白這些結構及技術性掣肘。 13 當中如食物業界別資助計劃；餐飲處所資助計劃；零售業資助計劃等，雖然牽涉款額非常龐大，但由於資助並非直接發放給住戶或個人，故並不包括在扶貧成效的估算之內。同樣地，1.20 段提及的保就業計劃中只有對合資格自僱人士提供的資助可粗略估算其扶貧成效，該計劃向僱主提供資助的部分並不包括在扶貧成效的估算之
49、內。2020 年防疫抗疫基金下技術上能夠納入設算的措施金額約 120 億元，與立法會財務委員會在該年內批准的撥款總額相比不足百分之十。欲知更多詳情，請參閱附錄三附錄三。 14 納入作為貧窮線主體分析框架的所有選定政策介入項目，詳細列表及其估算局限請參閱附錄三附錄三。 2020年香港貧窮情況報告 第1章：引言 第8頁 1.IV 貧窮線的相關研究工作貧窮線的相關研究工作 1.24 政府會繼續監察本港貧窮情況及評估選定扶貧政策的成效。本報告於今年新增專題專題 2.1，以進一步剖析兒童貧窮情況。除監察整體貧窮情況及其趨勢外，報告中其他的輔助及專題分析載列如下： (i) 按住戶戶主年齡劃分的貧窮情況（第
50、第 2.V(c)及 3.I(c)節節）15； (ii) 人口及經濟等因素對貧窮趨勢的影響（第第 2.IV(c)節節）16； (iii) 青年貧窮情況（專題專題 2.2）； (iv) 非本戶人士直接代繳支出17（專題專題 2.3）； (v) 長者貧窮情況（專題專題 2.4）； (vi) 經濟衰退對 2020 年在職及失業住戶貧窮情況的影響（第第 3.II 節節）；及 (vii) 貧窮輔助線（專題專題 3.2）。 15 續根據王于漸教授在 2016 年的建議，按住戶戶主年齡組別劃分貧窮數據，進一步了解以工作年齡人士（18至 64 歲）及長者為戶主的組別的貧窮情況及形態，以豐富貧窮線的分析。 16
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