1、中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心 2022年12月!#$%&%()*(+,-./01234567!#$%&%()*(+,-./01234567*!#$%!#$%版权声明版权声明 本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。本报告版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本报告文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院”。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。!#!#党的二十大报告提出，必须更好发挥法治固根本、稳预期、

2、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。习近平总书记强调，贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领；要推进严格规范公正文明执法，努力提升执法司法的质量、效率、公信力，更好把社会主义法治优势转化为国家治理效能。面对新时代新形势新要求，信息通信行业加快建立行政合规免罚创新性监管执法制度，是贯彻落实习近平法治思想，推进依法行政，助推国家治理体系和治理能力现代化，以法治保障行业高质量发展的必然要求。近年来，加强企业合规建设、将企业合规情况作为监管执法重要考量因素等日益成为相关领域部门推进法治政府、法治社会建设的重要手段。其中，!#$%&()*+,-.-$

3、/01234567)01#$89:;?#ABCDEF.GHIJKLMNIJOP/QRSTUP。该制度在我国是基于行政处罚法等相关法律规定情形的细化和延伸，目前在证券期货、生态环境、市场监管等部门开展了探索应用。同时，我国刑事司法领域推行“合规不捕”“合规不起诉”和“合规轻量缓刑”等制度，与行政合规免罚相似。在域外，以美国为代表的国际主要国家基于违法当事人合规承诺、合规整改、合规尽责等情况，实行认罪免罚、行政和解等相关制度，合规免罚实践更加丰富。!#$%&VWX3Y.Z_Qabcd efg。一是行政合规免罚作为非强制性监管执法手段，在实施过程中强化法治宣传教育，增强企业在日常经营活动中主动守法意

4、识和能力，更好营造法治化营商环境。二是行政合规免罚与仅针对违法行为本身的传统行政处罚执法思路不同，而是强化事前事中事后监管的衔接。特别是对于新技术新业务发展，坚持包容审慎原则，为市场主体留有发展空间。三是行政合规免罚坚持处罚与教育相结合的原则，重在预防违法再犯，做到宽严相济、法理相融，让行政执法既有力度又有温度，更好实现让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正义的法治目标。信息通信业作为全面支撑经济社会发展的战略性、基础性和先导性行业，承担制造强国和网络强国建设重担，身负推动工业和信息化高质量发展重任。迎接新形势新挑战，信息通信行业管理总结创新监管执法成效，借鉴国内外各领域合规免罚相关制度

5、经验，加快构建行业行政合规免罚制度体系显得重要且迫切。中国信息通信研究院长期致力于信息通信领域依法行政和法治政府建设研究支撑工作。本报告在梳理国内外企业合规监管执法机制和合规免罚相关制度的基础上，提出信息通信行业构建行政合规免罚制度体系的设想，希望为主管部门创新法治工作理念、提升监管执法效能、推进法治建设工作、更好在法治轨道上保障行业高质量发展提供参考。$%一、合规免罚制度的内涵与法律体系.1（一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括.1（二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施.3 二、国内外合规免罚相关监管实践.5（一）企业合规建设已成为行业监管重要手段.5（二）企业合规免罚制度正在各领域

6、积极推进.8（三）世界主要国家利用多种机制实现合规免罚效果.11 三、行政领域建立合规免罚制度体系的重要意义.14（一）有利于以制度建设进一步落实依法行政要求.14（二）有利于更好营造行业法治化营商环境.15（三）有利于引导数字经济领域企业合规经营.16（四）有利于创新数字经济时代监管执法理念.17 四、加快构建 ICT 行业行政合规免罚制度的实践基础和展望.18（一）行业特性需要行业加快建设合规免罚制度.18（二）行业主管部门积极探索合规免罚监管实践.18（三）行业行政合规免罚制度的构建设想.19（四）行业行政合规免罚制度的配套措施.22 新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告

7、（2022 年）1&()*+,-./012345（一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括（一）合规免罚是一系列新型监管制度的总体概括 近年来，“企业合规不起诉”“企业合规不处罚”等做法日益成为监管关注的焦点。企业合规的应用由来已久，在刑事司法及行政监管领域运用较多，表现为行政和解、合规暂缓起诉、轻微违法免罚等机制。h#ij#$%&(kl!mn.aoBp)-.Kqr01s!t=uvwxyz01#$89:;|)*#AB/01 F.M%KG.Z/QX3UP/。UPj#$%&(#$X3“”/TX3UP传统政府规制以命令与控制型规制为主。合规管理本属于企业预防业务、财务、法律等方面风险的内部自我防范

8、控制机制。随着回应型、反身法等社会自我规制理论的发展，面对企业犯罪大量出现和政府失灵等现象，一种政府通过干预企业自身合规建设的具有“公私共治”性质的新型监管机制率先在美国刑事领域出现。美国 1977年通过的反海外腐败法要求上市公司必须拥有一定的内控机制，否则可能面临刑事制裁，标志着现代合规监管机制的产生。合规免罚制度伴随合规新型监管的制度实践产生，目的在于预防违法行为发生，同时避免惩戒扩散效应波及无辜第三人。该制度正式诞生的标志是1991 年的美国联邦量刑指南，明确对建立有效、适当合规计划以防范不当行为发生的涉案企业，减轻乃至免除处罚。2016 年美国制裁中兴公司事件之后，企业合规建设问题引起

9、我国监管领域的高度重视，新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）2 并纳入监管创新视野，探索实施合规免罚监管制度。j#$%&(x%&#$./Q X3oU 合规免罚制度将违法行为事后制裁与企业合规管理监管机制进行衔接，将企业是否建立完善的合规管理体系作为是否给予惩戒或者能否减轻惩戒的主要评价因素，目的是促进企业能够自主、能动地发现自身生产经营过程中发生的违法违规问题，保障企业和相关市场健康可持续发展。因此，合规免罚评价范围既涉及企业违法行为发生之后的合规计划及整改情况，也包括企业此前是否已经建立相对完备的合规体系，以及是否具有持续维持合规经营能力的情况。V!X3!#$

10、%&/cp*01#$:;|F.M%!u&/c从行政监管与合规的关系看，合规免罚实际上是通过减免处罚的激励，要求企业的合规管理对行政监管作出积极回应，是市场主体主动适应法律要求、履行法律义务的一种表现。需要指出的是，在我国行政法律制度下，行政合规免罚制度的实现需要依托于行政处罚法，但Q-GH!u&AA一般性不予行政处罚以行政处罚法第三十三条规定的违法行为轻微不罚、“首违不罚”、无过错不罚的情形为依据，行政机关对符合法定情形的企业作出不予处罚决定，主要行政处理活动即告终结。企业已符合要求的合规建设情况或者合规整改情况，只是作为判断是否符合法定不予处罚情形的一个裁量因素。对于我国现阶段而言，通过延展

11、一般性不予行政处罚的表现形式，是在行政处罚法等既有法律框架下实现行政合规免罚的重要路径。而行政合规新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）3 免罚制度本身不仅限于一般性不予行政处罚的形式，更多是将企业合规体系建设作为动态性、持续性行政监管执法抓手，其一般伴随监管机构对企业违法行为事前合规建设情况的审查，以及事后承诺合规整改的评估等程序，目的不仅仅是违法惩戒，而是以此促使企业在被罚、削弱市场竞争力与建立合规防范体系间做出选择，克服其逃避、对抗监管执法，继续从事违法行为的侥幸倾向；引导、督促企业主动强化风险意识，事前制定合规计划，降低违法风险。!#$%&Gx%&|234

12、567%&#$3v-.qrX01#$89V（二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施（二）合规免罚制度基于系统性法律体系实施 根据罪刑法定、合法行政等基本原则，#$%&)*01-.!|/M%IJA.-合规免罚必须以法律规范性文件确定的减免罚情形、启动条件、执行程序等规定为依据。以我国为例，合规免罚的现有法律体系基础如下。p!#$%&B/.Z$KQ(行政处罚法 设定的减免罚情形等原则规定是行政合规免罚的一般性上位法依据。行政处罚法总则规定处罚与教育相结合、过罚相当、当事人陈述申辩原则，第三十二条规定应当从轻或者减轻行政处罚情形，第三十三条规定不予行政处罚的三类情形，第三十四条要求行政机关可以依法制

13、定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权等，为各个行政监管领域实施合规免罚确立总体法律基础。各部门为落实行政处罚法上述规定制定的轻微违法行为免罚清单、行政处罚裁新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）4 量基准等文件是实施行政合规免罚的具体依据。(证券期货等特定领域制定专门的合规免罚相关机制规范是行政合规免罚特别性法律依据。如证券法第一百七十一条规定：“国务院证券监督管理机构对涉嫌证券违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人书面申请，承诺在国务院证券监督管理机构认可的期限内纠正涉嫌违法行为，赔偿有关投资者损失，消除损害或者不良影响的，国务院证券监督管理机构可

14、以决定中止调查。被调查的当事人履行承诺的，国务院证券监督管理机构可以决定终止调查；被调查的当事人未履行承诺或者有国务院规定的其他情形的，应当恢复调查。具体办法由国务院规定”。(相关领域部门制定的行政合规免罚程序性规范为行政合规免罚实施确定了操作性依据。如威海市文登区市场监督管理局制定的关于建立市场监管领域市场主体合规审查机制和第三方监督评估机制的规范性文件。(各类企业合规管理和建设规范或文件是主管部门审查企业合规情况的依据或参考。包括：法律法规确定的企业合规义务，如要求市场主体在某个特定领域、特定环节，满足或执行企业合规的特定要求；行业主管部门在特定领域制定的企业合规管理专门性规范；企业合规相

15、关标准及指引性文件，如企业合规管理体系建设的推荐性国家标准，各专门领域制定的合规指南指引等，这类文件一般不具有强制性，属于参考借鉴范畴；企业内部性规范，如企业内部章程制度、经营行为准则和承诺。n.#$%&B/.Z$KQ(基本刑事法律规范性文件，包括刑事诉讼法规定的批准逮捕、不起新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）5 诉决定的情形，刑法 确定的犯罪行为的量刑标准，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部印发的关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见有关认罪认罚从宽制度的规定等。(刑事领域企业合规改革试点的操作性法律文件，包括最高人民检察院等有关部门印发的

16、关于开展企业合规改革试点工作方案 关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行），以及各地方检察机关制定的具体操作性办法。(评估审查涉案企业合规建设情况的规范，即与上述行政领域相通的各类合规要求文件。67/8()*+9:;国际上，基于企业合规建设的新型合规监管已发展较长时间，相关国际标准也日趋完善。国内刑事司法领域涉案企业合规改革试点全面推广，各领域行政监管部门将合规作为行业监管抓手，通过各种方式积极推动建立新型监管机制。合规免罚制度是新型合规监管的重要组成部分，但需要建立完善的法律实施体系，才能保障其对企业合规守法经营的激励和引导作用。与国际

17、监管实践相比，国内行政合规免罚尚处于初步实践阶段。（一）企业合规建设已成为行业监管重要手段（一）企业合规建设已成为行业监管重要手段 监管部门通过推动企业合规建设这种行业监管的创新方式，丰富了合规新型监管机制的实践内容，有助于违法行为的事前、源头治理，也为行政合规免罚制度提供了实施的土壤。相关合规建设的要求和标准不但为合规免罚条件提供判定依据，还为企业提供合规路径，避免新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）6 只是为免罚而进行合规体系建设。Q(c6701#$89X3 国有企业多数处在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，2014 年以来，国务院国资委以开展

18、合规管理体系建设作为中央企业强化法治建设的重要抓手，先后发布中央企业合规管理指引（试行）（2018 年）和中央企业合规管理办法（2022 年）等文件，并将企业合规建设作为国有企业“一把手”重要考核指标。合规建设要求目前已从试点探索到全面推广，从中央企业延伸到各级子企业及地方国企。金融行业将合规视为生存发展的基础。证券、银行和保险等金融领域企业最早在国内推行企业合规（风控、内控）相关建设。2016 年后大量出台强制性合规监管文件，证监会、银保监会的行政监管，以及行业协会自律加强了行业内合规强制性建设要求。(.#$89|.即市场主体应在特定领域、特定经营环节遵守特定企业合规建设义务，并确保合规机制

19、有效实施，疏于履行该合规义务属于违法行为，并可能受到行政处罚，由此将直接针对违法行为的禁止性外部监管压力转化为自我监管的动力，VWp6X3B/T.2016年颁布的网络安全法将企业的合规风险防控纳入法律规范，第二十一条规定网络运营者在网络运行安全方面的合规建设义务（包括制定内部管理制度和操作规程、采取防范技术措施、监测留存网络运行记录等）；第三十四条规定关键信息基础设施运营者在关键信息基础设施保护方面的合规义务（设置专门安全管理机构和负责人、定期教新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）7 育培训、系统及数据容灾备份、应急预案制定及演练等）。2022 年 12月施行的

20、反电信网络诈骗法则规定了电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者在反电信网络诈骗方面的合规建设义务（建立落实反诈内部控制机制和安全责任制度等）。个人信息保护法数据安全法关键信息基础设施安全保护条例 等法律、行政法规也通过类似方式的规定体现合规风险管控理念。(m-01#$89Q(h#-#$即针对企业面临的综合性合规风险发布全面合规管理指南、指引。国家标准委先后制定公布合规管理体系 指南（2017 年）和合规管理体系 要求及使用指南（2022 年），规定企业（组织）建立、制定、实施、评价、维护和改进合规管理体系的具体要求，适用于所有类型、规模、性质和行业的组织。指南为企业提

21、供提升自身合规管理能力的系统化方法，为行政、司法等部门评估、采信企业合规整改计划、合规管理体系实践提供依据或参考，便利全球范围内相关方之间的贸易、交流和合作。国家发展改革委等七部门联合发布 企业境外经营合规管理指引（2018 年），推动企业持续提升合规管理水平，提高国际经营竞争力。Q(5-#$3vm，主要针对企业面临的特定领域合规风险涉及金融、证券、反垄断、反不正当竞争、出口管制、数据安全、反洗钱等领域。如国家市场监管总局企业境外反垄断合规指引（2021 年），商务部关于两用物项出口经营者建立出口管制内部合规机制的指导意见和两用物项出口管制内部合规指南（2021 年）。地方人民政府也在特定领域

22、新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）8 合规指导中发挥重要作用，有关指引、指南性文件如北京市平台经济领域反垄断合规指引（2021 年），上海市企业数据合规指引和网络直播营销活动合规指引（2022 年），浙江省企业竞争合规指引，以及深圳市正推进制定的企业合规管理体系地方标准等。此外，一些地方立法也明确规定鼓励、支持企业合规建设。(!1234567!O01#$Q()G01/!引导企业排查法律风险。自苏州市在全国首发企业行政合规指导清单，该项工作已在部分地市展开，拒不完全统计包括江苏南京、山东德州、湖北咸宁、安徽马鞍山、内蒙古包头等地政府有关部门。企业行政合规指导清单

23、 围绕法定义务，标明每项法定义务的常见违法行为表现、法律依据与违法责任、发生频率以及合规建议将行政指导融入对涉案企业的行政执法中，引导企业排查风险。Q()01mR/#$如国家市场监管总局就阿里巴巴公司违反反垄断法行为，向该公司发出行政指导书，对该公司提出完善反垄断合规体系的指导意见；腾讯公司因旗下 APP 产品违反信息通信业行风纠风相关要求，工业和信息化部对其采取过渡性行政指导措施。（二）企业合规免罚制度正在各领域积极推进（二）企业合规免罚制度正在各领域积极推进 Q(+01#$最高人民检察院等有关部门先后印发关于开展企业合规改革试点工作方案 关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试

24、行）和涉案企业合规建设、评估和审查办法（试行），对符合合规考察条件且考新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）9 察合格的涉案企业，适用免罚制度。#$G#$G#$NR2UP并引入了涉案企业合规第三方监督评估机制，对涉案企业合规承诺、整改进行客观、公正、有效的监督评估，评估重点是核查涉案企业承诺的合规计划是否执行到位。该制度适用于各类市场主体在生产经营活动中涉及的各类犯罪案件。无论是民营企业还是国有企业，无论是中小微企业还是上市公司，只要涉案企业认罪认罚，能够正常生产经营、承诺建立或者完善企业合规制度、具备启动条件，自愿适用的，均可适用。专栏：最高人民检察院“合规不起

25、诉”指导案例专栏：最高人民检察院“合规不起诉”指导案例上海上海Z公司、陈某某等人非法获取计算机信息系统数据案公司、陈某某等人非法获取计算机信息系统数据案 Z 公司、陈某某等人利用爬虫程序非法获取外卖平台公司数据，涉嫌非法获取计算机信息系统数据罪。2021 年 6 月，案件移送审查起诉后，检察机关发现 Z 公司管理层及员工存在重技术开发、轻数据合规等问题。考虑到 Z 公司系成长型科创企业，涉案人员均认罪认罚，公司合规整改意愿强烈，提交了适用刑事合规不起诉申请书及企业经营情况、社会贡献度等书面证明材料，检察机关经审查对 Z 公司作出合规考察决定。合规考察期限届满后，第三方组织评估认为，涉案企业与个

26、人积极进行合规整改，建立合规组织、完善制度规范、提升技术能级，已完成数据合规建设的整改措施，评定 Z 公司合规整改合格。zoB67mWma)Xyz!Hx#=并邀请全国人大代表、人民监督员、侦查机关、第三新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）10 方组织、被害单位等线上参加或旁听。2022 年 5 月，检察机关最终认为本案犯罪情节轻微，Z 公司及犯罪嫌疑人具有法定从宽处罚情节，系初犯，主观恶性小，社会危害性不大，且 Z 公司合规整改经第三方考察评估合格，依法对 Z 公司、陈某某等人分别作出不起诉决定。($%&()!#$%&UP!Y.*+,-UP是证监会在对涉嫌证券期

27、货违法的单位或者个人进行调查期间，被调查的当事人作出承诺并经证监会认可，在当事人完全履行承诺、纠正违法行为后，证监会终止案件调查的行政执法方式。当事人所承诺的内容包括纠正涉嫌的违法行为、赔偿有关投资者损失、消除损害或者不良影响。当事人在被初步调查阶段即可提交申请。!|j./0*!123#$%&oU指根据证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法第三十六条规定，证券基金经营机构通过有效的合规管理，主动发现违法违规行为或合规风险隐患，积极妥善处理，落实责任追究，完善内部控制制度和业务流程并及时向证监会或其派出机构报告的，依法从轻、减轻处理；情节轻微并及时纠正违法违规行为或避免合规风险，没有造成危害

28、后果的，不予追究责任；对于证券基金经营机构的违法违规行为，合规负责人已经尽职履行审查、监督、检查和报告职责的，不予追究责任。(4X345567“*89/#$%&UP如山东省威海市文登区市场监管局在行政执法领域引入合规审查机新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）11 制，作出不予处罚。该市场监管局在今年依据自己探索制定的威海市文登区市场监督管理局关于建立市场监管领域市场主体合规审查机制暨第三方监督评估机制的实施意见（试行）和涉案某食品生产企业的合规审查申请，委托某律师事务所对该企业进行了合规整改专项审查。经审查认定企业违法行为轻微，积极整改到位，没有造成危害后果，依

29、据行政处罚法“首违不罚”等相关规定，作出不予处罚决定。又如，2021 年 4 月，深圳市生态环境局宝安管理局发现某再生能源公司存在超标排放污染物的违法行为。后该企业签署环保合规承诺书，申请开展环保合规建设专项整改并积极落实。2021 年 11月，经第三方专家监督评估工作组评估，该企业现有的合规管理体系基本能识别、预防、控制公司合规风险的发生。鉴于其违法行为情节轻微，及时整改，复查监测结果达标，且自愿开展并完成了合规建设，同样依据行政处罚法第三十三条不予处罚规定，宝安管理局决定对该企业不予处罚。（三）世界主要国家利用多种机制实现合规免罚效果（三）世界主要国家利用多种机制实现合规免罚效果 合规免罚

30、相关制度自上世纪 90 年代发端于美国后，在英国、澳大利亚等英美法系国家，德国、法国等大陆法系国家发展推行。美国是合规免罚相关制度推进的典型代表，在辩诉交易、暂缓起诉、行政和解、执法裁量等机制内嵌入实现合规免罚。从实体内容上看，美国法语境下的刑事合规与我国法律制度语境下的“行政合规+刑事合规”较贴近。Q(01#$89:;|MN&/y:;!1在美国执法实践中，监管部门经常通过与违法企业达成和解的方式解决行政争议。企业建立合规机制也已成为反垄断、贸易、金融、财务、环保、卫生、食药等多个领域企业签署和解协议的重要依据，或者作为和解协议条款，对企业获得宽大处罚起到较为明显激励作用的协商规制，在行政领域

31、得到有效应用。美国行政部门对于违法企业启动行政调查程序，确认违法事实后，通过行政程序追究企业的行政责任，或者向法院提起民事诉讼。在行政法官依据行政程序法进行行政审理之前或者部门行政首长依据职责进行案件审定之前，执法机关和涉案企业经协商后可达成行政和解协议，约定只要涉案企业按照约定内容采取一定的合规措施或者完成一定的合规项目，经独立第三方合规评估后达到一定合规标准的，执法机关就可以放弃对涉案企业实施相应的行政制裁措施或者减轻、免除对涉案企业施以一定数额的民事罚款，案件也不再提交行政法官进行行政审理，已提交的予以撤回。部分监管领域还可以与司法部联合启动执法程序，对涉案企业进行行政执法和刑事追诉。政

32、府监管部门可以与检察机关一同，与涉案企业达成包括行政和解和附条件不起诉在内的一揽子和解协议。(01#$|%?/5*vA 2010 年英国 反贿赂法首次将企业合规建设情况作为法定的无罪抗辩事由。根据该法规定的“商业组织预防贿赂失职罪”，涉案企业需证明其已建有良好合规计划，不构成失职行为，否则将承担相应刑事责任。美国1934 年通信法 有关联邦执法机关或司法机关处理平台企业相关的责任认定新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）14 规定中，如果平台企业已尽职尽责履行法律规定的相关义务和责任，则可以此为法定抗辩理由，不对违法犯罪行为及其危害后果承担法律责任，涉案企业可请求

33、执法机关依法免于行政调查和处罚或者刑事、民事追诉。如该法第 223 条“州际与国际通信业务中的骚扰和侵害电话”规定，接入商未违反美国刑法或民法有关处罚规定，依据法定抗辩理由善意实施抗辩，或者采取善意措施禁止或限制违法通信内容的传输或接入的，任何机关均不得对其进行刑事或民事追诉。?ABCDE()*+,-45.FGHI（一）有利于以制度建设进一步落实依法行政要求（一）有利于以制度建设进一步落实依法行政要求!#$%&UP(BCDX3g/AE 行政合规免罚更加关注监管执法的实质效果，将平衡好行政监管执法资源手段与违法行为处置、企业合法合规后果等关系作为重要考量。对于违法行为，合规免罚制度未将强制性手段

34、作为首要目标，而是教育引导企业更多重视合规体系建设，使企业形成自觉守法经营的风尚，避免后续违法犯罪行为再次发生，从制度上实现根源性治理，是执法手段的创新，有利于提高行政执法效率和公信力。同时，合规免罚制度既要求企业事前履行合规义务，也要求事后加强合规建设，更以合规情况作为事中事后行政监管和行政处理的考虑因素，实现事前事中事后监管的衔接。!#$%&(FTG!u&.H/UPVW2021 年全国人大常委会通过新修订的行政处罚法，强调行政执法既要有力度又有要温度，坚持处罚与教育相结合的原则，处罚不是唯一目的，推新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）15 行“柔性执法”理念

35、，不得“为罚而罚”，重在达到预防违法的实际效果，实现行政处罚法的立法初衷及其价值。推行行政合规免罚，对能够通过合规建设预防违法或者再犯的企业不予行政处罚，做到宽严相济、法理相融、罚教结合，是让行政执法既有力度又有温度的体现，有利于实现让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正义的目标，实现行政执法的法律效果和社会效果的统一。同时，行政合规免罚也进一步落实新行政处罚法依法从轻、减轻、不予行政处罚和规范裁量规定。（二）有利于更好营造行业法治化营商环境（二）有利于更好营造行业法治化营商环境!#$%&.IJKLM89NPO#一是法治化营商环境建设要求更多采用非强制性手段开展监管执法，尽可能减少对市场

36、主体正常生产经营活动的影响。行政合规免罚将处罚与教育相结合，保障市场主体维持稳定开展合法生产经营活动的正常状态。在当前坚持稳字当头、稳中求进工作总基调，保障产业链供应链稳定，强化稳链固链的形势要求下，采取非强制性手段，不因非必要的过度处罚影响企业发展，甚至“葬送”企业和产业链供应链，减少行政执法对企业行业稳定运行的不当干扰，显得更为重要。二是法治化营商环境建设要求轻微违法处置体现包容审慎理念。近年来，各地方聚焦解决执法粗暴生硬、扰企扰民、处罚畸重等影响营商环境的重点问题，大范围推行轻微违法行为包容免罚，在法治框架下为企业营造宽松发展环境。行政合规免罚针对企业违法情形，根据其合规情况直接不予行政

37、处罚或者免责，是完善轻微违法行为容错、包容审慎监管机制的直接新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）16 体现。三是法治化营商环境建设要求强化法治宣传教育，落实国家机关普法责任制，引导市场主体合法经营增强全社会的法治意识，为营造法治化营商环境提供基础性支撑。行业主管部门通过实施行政合规免罚，引导市场主体树立合规意识，教育市场主体尊法守法，较好创新了普法方式。市场主体在行政合规免罚制度中强化守法意识，加强合规体系建设，更好预防违法犯罪，降低法律风险，有利于增强企业抵御风险的能力和良性发展的实力。（三）有利于引导数字经济领域企业合规经营（三）有利于引导数字经济领域企业合

38、规经营!#$%&PQR01#$ST“合规免罚制度将促进企业内生合规机制的发展，引导企业预防违法行为，帮助企业管控经营风险，评估潜在的民事、行政和刑事责任，也能够培育企业在违法行为发生后积极实施合规整改的意愿和意识。一方面，行政合规免罚有利于保障大型企业行稳致远。大型企业承担数字经济高质量发展重任，在数字经济发展中担当顶梁柱作用，对经济发展举足轻重，如果合规经营方面欠缺，将导致在发生重大违法违规风险事件后，因严厉监管处罚、市场抵制和社会舆论多方面影响后带来不利后果。大型企业拥有雄厚资金、大规模专业人大队伍等实力，行政合规免罚将充分发挥大型企业在合规管理、合规体系建设、预防和化解风险等方面的优势和

39、潜力，促进企业健康可持续发展。另一方面，相比于大型企业，中小企业的风险承受与风险控制能力往往比较薄弱，违法犯罪风险和责任承担等对其产生的影响较大。在当前经济发展环境下，合规免罚制度对中小企业也同样具有重大意义。新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）17（四）有利于创新数字经济时代监管执法理念（四）有利于创新数字经济时代监管执法理念 PQR“T”UVWXX3Y.vY 当前数字经济正推动生产方式、生活方式和治理方式深刻变革，要求创新治理理念，探索建立与数字经济持续健康发展相适应的治理方式，制定更加灵活有效的政策措施。目前以针对违法行为本身的传统行政处罚的执法思路已不能

40、满足数字经济发展的执法要求。而行政合规免罚以教育引导企业合法合规经营发展为重要目的，对于新业态新模式产生的行政监管执法新问题新情况，根据企业合规情况，依法作出减轻或者免予处罚处理，鼓励新业态新模式创新发展，为企业留有相对宽松的发展空间。lZIvWJs!1IvST 推进国家治理体系和治理能力现代化要求行政机关提高行政效能，建设人民满意的服务型政府；坚持和完善共建共治共享的社会治理制度；推动政府管理依法进行，把更多行政资源从事前审批转到事中事后监管上来，提高监管精准化水平。行政合规免罚实现预防企业再犯违法行为风险、警示教育相关市场主体、促进企业合规建设等方面的治理功效。同时，行政合规免罚以加强和推

41、进行政机关和执法人员规范执法、企业和企业人员守法经营为出发点，促进“企业自治+国家企业共治”的现代化企业治理体系形成和完善，有利于提升国家治理体系和治理能力现代化水平。新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）18 JKLMD NOP QA()*+,-.=RSTUV（一）行业特性需要行业加快建设合规免罚制度（一）行业特性需要行业加快建设合规免罚制度 信息通信行业具有一点接入、全网覆盖的特点，其行业监管垂直管理体制是开展行业合规免罚制度体系建设的有利基础。同时，信息通信行业作为数字经济中创新最为活跃、市场主体数量最多、影响范围最广的先锋力量，也需要行业主管部门坚持“包容

42、审慎”的监管理念，将监管环节前移，创新执法方式，统一执法标准，引领企业合规守法经营，为行业高质量发展营造良好法治营商环境。62VPG党的十八大以来，我国信息通信市场高速发展。2021 年，全国增值电信业务企业新增 2.4 万余家，总数达到 11.83 万家，网站数为 418 万个。61_#STa新一代信息通信技术与经济社会融合程度不断加深，成为驱动新一轮科技革命和产业变革的主导力量。大数据、人工智能等业务领域的发展，产生了隐私号码、失联修复等众多新业务、新模式。6bc_defg在消费领域，信息消费成为拉动内需的重要动力，直播电商等新型消费展现强大生命力。在社会治理领域，信息通信技术不断赋能政务

43、服务管理及社会安全保障。（二）行业主管部门积极探索合规免罚监管实践（二）行业主管部门积极探索合规免罚监管实践 近年来，行业主管部门立足行业实际，通过专项整治行动等方式，在垃圾短信、骚扰电话、APP 用户权益、互联网行业市场秩序等与人民群众生活息息相关的重点领域多次组织专项执法，加大执法力度，新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）19 加强企业合规建设，强化重点领域监管，引导形成开放互通、安全有序的市场环境，推动行业规范健康高质量发展。Q(hi“Bj1k#$，进一步提升了企业合法合规经营意识，推动企业完善内部管理机制，警示企业在持证经营和资源使用等方面严守法律政策底

44、线，确保企业健康长远发展。例如，在企业互联互通专项中，通过召开行政指导会的方式，明确企业合规标准。(4lm nopCDV 其中，在 APP 治理标准部省联动方面，地方通信管理局建立完善检测标准动态更新机制，定期对标部有关专项整治要求，及时更新其 APP 检测标准，确保地方检测标准要求与部检测标准实时一致。(q8901rLX3重点对不合规经营、不配合监管的企业，制定完善“发现取证处置曝光”的违规处置机制，推动事中事后监管与信用监管的紧密联系，形成长效机制。（三）行业行政合规免罚制度的构建设想（三）行业行政合规免罚制度的构建设想 信息通信行业主管部门实际已在部分重点领域监管中通过行政执法裁量权的运

45、用等方式，积极引导企业合规经营，但目前尚未形成制度体系和明确标准。6!1#$%&UPV/9sty:%&UP/9u/m)Gv2V/dem/wxyPaz.9|Q(u&!#这是行政机关对违法行为实施行政处罚的基本原则。行政处罚不是为了处罚而处罚，主要是为更好纠正违法新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）20 行为，教育公民、法人或者其他组织自觉守法，保障法律的有效实施。(!#行政合规免罚制度要进一步体现包容审慎的监管理念，为企业创新运营提供一定附加条件的容错机制。同时也要坚持严格执法，防止合规免罚制度的滥用，带来劣币驱逐良币的被动局面。(!#海量行业监管对象与有限行业执

46、法资源的矛盾是信息通信行业执法面临的现实困境。行政合规免罚制度应有一定的启动条件，否则将大大增加执法成本，对营商环境的正向影响也将受限。同时，标准或指南可以有效减少同案异判和异案同判等执法标准不一的情况。(4!#在新发展格局下，坚持新发展理念，要加快建立全国统一的市场制度规则，打破地方保护和市场分割。同时，由于地区发展不平衡，地方执法工作量及工作难度也极不平衡，应适当考虑地方针对实际情况进行执法裁量的需求。p|6!1!#$%&UPV/8tcy:x;Q(Y.CDJ89为实现合规免罚制度体系的建设目标，必须建立相应的执法标准化体系。执法标准化体系建设，不仅要有行业主管部门主导推动制定全国统一、简明

47、易行、公开透明的监管规则和标准；还要充分运用互联网、大数据等技术手段，加强执法信息归集共享和关联整合，提升执法精准化、智能化水平。(#J应针对信息通信行业性质、特点分类制定和实行相应的监管规则和标准，同时确保服务质量和安全，不能简单一刀切。对数据安全、个人信息保护等重点领域，以及互联网接入服务、大数据应用等重点业务，实行全覆盖的重点监管。(Y.CD/9新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）21 执法标准或指南应随着相关业务发展或执法手段发展，不断完善改进。建立行政合规免罚制度相关执法标准的制定实施全过程监督和纠错机制，实现执法标准制定、实施和评估反馈的闭环管理。(

48、01#$9/X强化行业自律和社会监督。建立企业合规评估的投诉、举报机制，鼓励社会公众对企业合规实施情况进行监督。有效实施企业合规标准自我声明公开和监督制度，将企业产品和服务符合标准情况纳入社会信用体系建设。h?|#$%&UPV89b*Q(8UP/V 明确适用原则、启动条件、执行程序、监督评估、保障措施、时间安排等内容。在违法事项适用范围上，除了国家安全、网络安全等重大领域外，其他各类企业违法行为均可考虑纳入。各业务监管执法部门应根据总体方案，制定本部门、本领域具体事项中行政合规免罚的程序和标准。(#Gvc:”-X3 针对企业日常合规管理的不同程度采用不同的管理方式，对于已经建立合规管理体系的企

49、业，可确立免除或者减轻处罚的宽大处理措施，使其具有较强的合规动力。对于提出证据证明已着手建立合规机制的企业，行政机关可对其轻微的违规行为作出宽大处理，或不予行政处罚，使其获得实际的合规激励。对于企业承诺将积极整改、建立合规管理体系的，行政机关可采取行政和解、行政指导等软性监管手段。(VU#$%&R根据不同业务领域不同违法行为实际情况，对企业合规免罚事项实行清单管理，明确事项的典型表现形式，严格规范合规免罚标准，只有属于清单范新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）22 围内的法律责任，才可依法减免，提升企业合规管理及执法机关依法行政水平。(#$,-#$“企业应向主管

50、部门作出书面合规承诺，表示严格遵守相关法律法规，提升公司内部风控合规水平，将国家有关法律政策要求和标准规范吸收并体现在公司内部各项管理制度规范当中，以国家法律政策有关合规要求作为公司合规基线准则。在产品、服务和日常业务运营各环节、全周期贯彻、践行并落实自己提出的各项合规承诺，若有违反或失约，有关主管部门可依自由裁量权酌情认定为违法手段恶劣，并可依法对其作出从重行政处理决定。（四）行业行政合规免罚制度的配套措施（四）行业行政合规免罚制度的配套措施!u&”$|D依法将合规免罚制度融入从轻、减轻、不予处罚的情形，将企业事前合规义务履行情况、合规管理体系建设情况，以及事后违法行为合规计划整改效果等情形

51、，作为判断企业违法情节、危害程度，衡量处罚幅度、力度的重要指标。Q(!#G!u&.H 27/$行政处罚法 第三十三条规定：“当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”执法部门如果基于调查情况、第三方评估意见等，认为涉案企业合规制度完备、实施有效，则可考虑认为有关行为非企业主观过错造成。(!#u&”D xNm MNu&/:”G行政处罚法第三十二条规定：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。”企业积极新形势下信息通信行业行政合规免罚制度体系建设研究报告（2022 年）23 整改

52、、完善合规管理制度可视为主动消除或者减轻违法行为危害后果的表现。主管部门也可通过推动制定法规、规章、裁量基准等方式，将上述合规情形依法纳入从轻、减轻处罚的范围。(!#G!u&.Hxu&F/一方面，行政处罚法规定行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。另一方面，我国各领域监管法律法规中，大部分行政处罚的实施，是以违法行为人拒不整改为前提的。由此，在执法部门判定违法行为人是否已经进行整改的过程中，特别是相应法律义务所对应的法律责任是要求当事人应在特定领域、特定环节采取合规机制建设有关措施时，可以引入合规审查。chis!7bc 根据信息通信行业行政合规免罚制度设计，探索建立重

53、点管理事项的合规标准。如可选取互联网用户权益保护、网络数据安全管理、业务许可资质和网络资源管理、垃圾短信和骚扰电话治理、反电信网络诈骗等重点领域制定企业合规标准和规范。c88#$X9oU 充分借鉴刑事领域合规评估、中央企业合规建设、优秀跨国企业合规管理，以及有关标准、指南的经验，建立合规免罚第三方监督评估机制。Q(建立信息通信行业企业违法行为的第三方监督评估组织，负责制度制定与运营、专家库组建与选任考核、评估过程监督与检查等工作。明确评估组织资质、接受行政委托等要求。(建立健全各监管执法部门日常联系、联合调研、信息共享、宣传培训等沟通交流机制，确保与第三方组织的相关新形势下信息通信行业行政合规

54、免罚制度体系建设研究报告（2022 年）24 工作顺畅衔接。(在操作程序上，结合涉案企业意愿和评估规范，由监管执法部门启动第三方监督评估程序。第三方评估后出具合规考察书面报告，作为认定责令整改情况，以及从轻、减轻或不予处罚的重要参考。(完善合规评估依据，制定信息通信行业不同业务领域合规指南或者指引，鼓励、加强领域内市场主体的合规管理，将法律规定和监管要求转化为企业经营自觉。中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心中国信息通信研究院工业和信息化法律服务中心 地址：北京市海淀区花园北路地址：北京市海淀区花园北路52号号 邮编：邮编：100191 电话：电话： 传真：传真： 网址：网址：