1、提高重大突发事件管理能力， 增强中国城市发展韧性 机遇之城2020专题研究 前言 城市承载着越来越多的人类经济社会活 动， 同时也面临着潜在的危机与风险。 如何提高城市的重大突发事件管理能 力， 让城市更具有抵御危机风险的 “韧 性” ， 是城市管理者和决策者需要高度 关注的议题。 增强城市发展韧性， 有利 于实现城市的精细化管理和长远可持续 发展； 目前许多城市正在强调数字化和 智慧城市建设， 也应当考虑城市韧性方 面的相关因素和应用场景， 借助数字化 工具完善城市功能、 增强城市韧性。 近年来， 持续关注中国城市的 发展机遇和面临的挑战， 在与 中国发展研究基金会共同发布的年度出 版物 机

2、遇之城 中， 也从与城市韧性有 关的不同维度持续对中国多个城市进行 了观察。 例如， “人均执业医师数量” 、 “人均医疗设施水平” 等指标反映日常 居民医疗资源拥有情况， 同时亦从侧面 体现出在突遇重大公共卫生应急事件 时， 各城市的医疗资源应对能力； 而 “灾 害损失” 指标则更多反映城市遇到突发 灾害时的受影响程度。 如何全面审视城市是否具备应对重大突 发事件和处理应急危机的能力， 是否具 有发展的韧性， 如何增强城市韧性以保 护发展成就， 成为我们更加关注的重要 议题。 今年继续与中国发展研 究基金会合作， 在即将发布的 机遇之 城2020 报告基础上， 将增加与韧性城 市有关的专题研

3、究报告作为特刊内容， 对中国城市如何增强韧性、 推动可持续 发展进行探讨。 1 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 正文 经过几十年的发展， 中国城市正在从规 模扩张进入内涵和质量提升阶段， 开始 探索具有中国特色的高质量发展路径。 城市的高质量发展， 不仅体现在产业结 构转型、 空间格局优化和区域经济稳健 发展， 随着以人为中心的发展理念逐步 得到贯彻， 城市的综合治理能力、 应对 重大突发事件的快速响应和自我修复能 力， 也成为衡量城市发展质量的一个重 要方面。 2019年末发展至今的新型冠状病毒感染 的肺炎疫情， 世界卫生组织目前已将其 全球风险评估提升至 “非常紧急” 。

4、全球 及我国多个城市均受到该重大突发公共 卫生事件的影响。 在这次疫情发展过程 中， 中央和各省市地方政府迅速做出响 应， 制定实施了各项防控管理措施， 调 动全社会力量， 全力遏制疫情发展， 尽 量减少对城市经济社会的冲击和损失。 从各城市政府采取防控措施的时效性、 执行力度和综合效果， 可以反映出各个 城市综合治理水平和重大突发事件管理 能力方面的差异。 目前中国的常住人口城镇化率已经超 过了60% （2019年末） ， 城市在承载经 济社会发展成就、 创造更多就业机会、 给居民带来更美好生活的同时， 也面 临着越来越多的风险与不确定性。地 震、 台风、 暴雨、 洪涝、流行疾病等灾 害或危

5、机， 为城市的稳定运行带来了 挑战， 并且随着城市的规模体量不断 扩大， 造成的经济社会损失也相应增 加。 如何提高城市应对重大突发事件 或危机的能力， 尽可能减少灾害或危 机给城市带来的损失， 成为城市管理 者、 规划建设者和社会公众越来越关注 的议题。 “韧性城市” 这一理念的提出 为城市应对潜在的危机与风险提供了 思路。 2提高重大突发事件管理能力， 增强中国城市发展韧性 一、 韧性城市的含义 3 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 3 韧性城市 （Resilient City） 这一概念起源于对生态系统的研究， 近 年来作为一种新的城市发展理念在城市规划和社会治理领域受 到

6、了广泛关注。 经济合作与发展组织 （OECD） 提出， 韧性城市是 指城市具有能力吸收各种经济、 环境、 社会和制度冲击带来的影 响并从中恢复， 同时为未来冲击做好准备； 韧性城市有利于推动 可持续发展、 健康福祉和包容性增长。 洛克菲勒基金会 “100个韧 性城市” 项目提出， 韧性城市是城市中的个体、 社区、 机构、 企业 和系统无论受到何种慢性压力或严重冲击， 都能从中幸存、 适应 并保持增长的能力。 国际标准化组织 （ISO） 认为， 一个具有韧性 的城市能够以一种及时有效的方式抵御、 吸收、 容纳、 适应、 转化 灾难和冲击， 并从中迅速恢复。 虽然韧性城市的含义有多种表述方式， 但

7、其共同点在于强调韧性 城市不是不发生灾害冲击， 而是能够通过充分准备、 迅速响应、 吸 收调整、 修复重建等一系列事前和事后全过程的积极应对措施， 将灾害冲击给城市带来的损失降到最低。 迅速响应 充分准备修复重建 吸收调整 1 2 3 4 韧性城市强调全过程的积极应对措施 韧性城市 4提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 二、 韧性城市发展实践 5 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 国际城市 全球范围内， 许多城市已经开始了关于韧性城市的规划与建设实 践。 2011年， 英国伦敦发布 管理风险和提高韧性： 我们的适应性 战略 ， 以应对气候变化给伦敦带来的风险， 提高城

8、市的韧性与安 全性。 2013年， 美国纽约发布 一个更强大、 更具韧性的纽约 总 体规划， 提出了受2012年飓风 “桑迪” 严重影响的社区的恢复重建 计划， 以及提高整个城市基础设施与建筑韧性的行动建议。 2018 年， 美国洛杉矶市长办公室发布 韧性洛杉矶 发展战略， 提出了 15个目标和96项行动计划， 旨在通过加强领导力参与度、 灾难准备 和修复能力、 经济安全性、 气候适应性和基础设施现代化程度， 使 洛杉矶成为最强大、 最安全的城市。 6提高重大突发事件管理能力， 增强中国城市发展韧性 一些OECD国家发布的韧性城市相关规划 加拿大芬兰爱尔兰 法国荷兰 澳大利亚 日本 2011年

9、 国家应急管理框架 建设可持续、 具有韧性、 繁荣的社会与经济， 强调 社区需具备适应性、 灵活 性和一定冗余性， 以实现 应对灾害的防御与恢复 能力 2014年 新国家城市更新计划 促进城市可持续发展， 优 先改善经济发展与就业问 题， 着重深化和提升200 个面临社会融合难题的社 区的公共服务 2013年 气候计划： 韧性、 繁荣和 绿色 减少气候变化对长期经济 增长的影响 2011年 防御灾害国家战略 建立国家层面战略， 提高 灾害防御能力， 加强社会 各部门和各级政府之间的 协作， 抵御频繁自然灾害 给国家带来的威胁 灾害风险防御行动计划 在 兵库行动框架 基础 上， 鼓励建立预警机制

10、， 并对面临自然灾害风险威 胁的人群积极宣传推广灾 备文化 2012年 （每年修订） 国家韧性基本规划： 创建 一个强大而有韧性的国家 建设一个即使面临灾害与 危机， 也能够为国民提供 安全区域、 确保经济可持 续高质量发展的韧性国家 2014年 （4年修订） 无限未来： 爱尔兰可持续 发展框架 通过保障福利和发展绿色 经济等一系列恢复举措， 应对后金融危机时代经济 可持续发展压力 2012年 7 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 疗物资采购。 在重大公共卫生 事件发生时， 能够按照既定的 操作流程， 紧急从全国各地的 战略储备库或供应商的合约 储备中调用和发放储备物资。 此外，

11、 每年还会根据流行病发 展形势和物资使用情况对储 备计划进行审阅更新， 确保物 资储备的种类和数量符合需 要。 2009年的H1N1爆发期间， 美国疾病控制中心将医疗物 资战略储备的25%发放到了各 州， 包括口罩、呼吸机及防护 服等。 完善的体系和应对措施。 然而， 此次突然爆发的新冠肺炎疫情 由于传播性强、 确诊人数较多， 正值春节期间较多医疗物资生 产厂家已放假停工， 医疗物资 短缺在一定时期内非常明显， 也暴露出我国目前在关键医疗 物资储备方面尚有提升完善的 空间。 在医疗物资应急储备方面， 美 国的实践具有一定的规划性、 组织性和前瞻性， 可以提供一 定的经验借鉴。 美国的医疗物 资

12、战略储备由卫生与公众服 务部（HHS）管理， 每年制定 详细的预算计划用于关键医 中国城市也开始关于韧性城市 的理论与实践探索。 北京是全 国首个将城市韧性这一概念写 入总体规划的城市， 在北京 城市总体规划 （2016-2035） 中 明确提出 “加强城市防灾减灾 能力， 提高城市韧性” 。 上海在 上海市城市总体规划 （2017- 2035） 中， 在 “卓越的全球城 市” 这一总目标下提出了3个分 目标， 其中包括 “更可持续的韧 性生态之城” 。 此外， 2013年洛 克菲勒基金会发起 “100个韧性 城市” 项目， 中国有包括浙江义 乌在内的四座城市入选， 将接 受项目提供的经费资助

13、和技术 资源支持， 通过制定和实施韧 性城市计划， 提高城市抵御外 来冲击和灾害的能力。 近年来， 中国逐步建立起了一 套较为完善的应急事务管理体 系。 2006年设置国务院应急管 理办公室， 2018年进一步整合 资源优化配置， 成立了统一管 理、 集中响应的应急管理部， 同 时结合2008年汶川地震等重大 突发事件的应对经验， 在救灾 战略物资的储备上也有了较为 中国城市 8提高重大突发事件管理能力， 增强中国城市发展韧性 三、 综合审视 评估中国城市的 “韧性”程度 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 9 中国城市 “韧性” 程度分析框架 8. 资金和战略物资 （财政预算、

14、专项基金、 保险、 物资储备） 4. 各类企业 1. 领导者和管理 体制应变能力 2. 应对风险的战略 与行动计划 3. 抗灾机构和 专业人员 6. 社会组织 5. 城市居民 7. 城市基础设施 （交通、 通讯、 电力、 供水、 气、 热） 10提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 目前， 中国城市发展正面临着 完善治理体系、 提高治理能力 和推动精细化管理的重要任 务， 而增强城市应对各类重大 突发事件的 “韧性” ， 则是实现 精细化管理的重要环节， 从长 期来看更加有利于城市的可持 续发展。此外， 目前许多城市 正在强调数字化和智慧城市建 设， 也应当考虑城市韧性方面 的相关因

15、素和应用场景， 借助 数字化工具完善城市功能、 增 强城市韧性。 结合中国城市发展的实际情况 和治理结构特点， 中国城市在 应对重大突发事件时， 通常极 为考验城市管理者的指挥管理 能力和有效动员社会力量及居 民参与配合的协调能力， 同时 城市的基础设施完善程度及各 类资金、 物资的供给时效也尤 为关键。 因此， 综合评估城市的 韧性， 需要立足于中国城市的 自身发展特色， 从以上方方面 面进行审视， 进而为地方政府 的政策制定、 城市规划参与者 的专业响应、 社会公众的认知 参与提供有效的衡量标准， 为 建设符合中国特色的韧性城市 提供思路与参考。 增强城市应对各类重大突发事 件的“韧性”，

16、 是实现精细化 管理的重要环节。 11 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 管理体制 是否有专门的主管和监测部 门对重大突发危机事件的发 生信号进行及时监测和迅速 反馈？ （例如， 24小时内） 现有管理体制是否具有根据 重大突发危机事件进行灵活 调整的可行性？ （例如， 紧急 成立抗灾小组、 根据突发危 机事件情况对组织机构进行 临时调整等） 现有管理体制是否支持跨政 府部门之间应对重大突发危 机事件的紧急和灵活协作？ 现有管理体制是否支持跨城 市之间应对重大突发危机事 件的紧急和灵活协作？ 现有管理体制是否支持本级 政府与上级或下级政府应对 重大突发危机事件的紧急与 灵活协作？

17、 领导者 城市政府的主要领导成员是 否具有重大突发危机事件的 应对经验？ 城市政府的主要领导成员是 否接受过应对重大突发危机 事件的专业培训？ 是否有公开透明、 及时有效、 准确可靠的官方信息披露 机制？ 是否允许媒体在城市应对重 大突发危机事件的全过程中 进行公开采访报道？ 是否允许公众对政府应对重 大突发危机事件的行动表现 发表评论和进行监督？ 是否根据舆论监督对政府应 对重大突发危机事件的工作 方法、 工作形式等方面做出 及时调整和改进？ 1. 领导者和管理体制应变能力： 12提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 总体战略 现有城市总体发展战略是否 充分考虑到各类重大突发危 机

18、事件的可能性， 并预留充分 的调整空间？ （例如， 经济增 长目标的制定是否预留上下 浮动空间， 城市的安全性、 可 靠性是否得到重视等） 现有城市总体规划方案是否 充分考虑到各类重大突发危 机事件的可能性？ （例如， 国 土空间规划是否为临时灾备 用地预留空间， 产业规划是 否预留一些基本的灾备应急 产业， 公共资源尤其是医疗 资源配置是否符合人口分布 和流动特征， 一些特殊灾备 应急场所的建设是否纳入规 划等） 是否将提高城市韧性作为城 市总体发展战略/规划方案的 原则或目标进行强调， 或者 有关于提高城市韧性和风险 抵御能力的专项规划？ 行动计划与措施 是否定期对城市潜在的各类 重大突发

19、危机事件及导致危 机的影响因素进行评估？ 是否根据评估结果， 制定了 预防重大突发危机事件的行 动计划和应对危机的措施 预案？ 行动计划和措施预案是否根 据城市的实际情况变化和其 他城市的经验教训， 及时进 行更新与调整？ 在危机事件发生后， 是否对 行动计划和措施预案的实际 实施效果进行评估、 总结与 反思， 并对行动计划和措施 预案的不足之处进行更新与 调整？ 在危机事件后经济社会秩序 恢复过程中， 是否有充足的 政策空间和政策手段对企业、 个人的发展恢复提供支持？ 2. 应对风险的战略与行动计划： 13 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 抗灾机构 是否具有足够数量的抗灾专

20、业机构， 并在危机发生后能 够实现有效覆盖？ 是否具有足够数量、功能 完善的抗灾专业设备， 并在 危机发生后能够实现有效 覆盖？ 专业人员 是否具有足够数量的抗灾专 业人员？专业人员是否定期 接受相关专业技能培训？ 如果抗灾专业人员或设备不 够充足， 能够短时间内进行 迅速调配和补充？ 是否针对潜在发生的重大突 发危机事件， 组织相关专业 人员进行定期的演习训练？ 在危机事件后的恢复阶段， 是否具有心理辅导、 职业发 展支持等方面的专业人员， 为受灾困难群体提供援助？ 3. 抗灾机构和专业人员： 14提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 企业管理者对城市潜在的重 大突发危机事件及导致

21、危机 的影响因素是否有清晰的了 解和认知？ 企业管理者对城市潜在的重 大突发危机事件， 是否制定 了相应的应对措施与方案？ （包括但不限于业务安排、 员 工安置、 财务安排等方面） 在危机事件后的恢复阶段， 企业自身是否有能力尽快恢 复业务的正常运行， 使得危 机不会对企业的中长期发展 带来冲击？ 4. 各类企业： 如果企业自身无法恢复业务 的正常运转， 是否有渠道或 途径获得来自政府的政策支 持与援助？ （例如， 低息贷 款、 税费减免、 资金补贴等） 与抗灾援助和国计民生相关 的企业， 是否有能力在应对 重大突发危机事件的过程中 继续保持企业的正常运行， 或者根据抗灾需要适当扩大 生产？

22、15 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 是否有慈善类社会组织， 在 城市发生重大突发危机事件 时能够对政府官方慈善组织 的运行起到补充作用？ 是否有心理辅导、 职业发展 支持等专业救助型社会组 织， 在城市发生重大突发危 机事件时能够向受灾群体提 供援助， 对政府部门的专业 人员起到补充作用？ 是否有专业智库或非盈利咨 询机构等社会组织， 在重大 突发危机事件发生后， 能够 针对应对危机和危机后经 济社会的迅速恢复， 向城市 管理者提供专业化的对策与 建议？ 城市居民对城市潜在的重大 突发危机事件及导致危机的 影响因素是否有清晰的了解 和认知？ 城市居民对城市潜在的重 大突发危机

23、事件， 是否具备 相应的安全防范意识与卫 生常识？ 发生重大突发危机事件后， 城市居民是否有渠道或途径 了解到与危机相关的信息、 数据和最新发展情况？ （包括 官方渠道和非官方渠道） 发生重大突发危机事件后， 城市居民对政府发布的官方 信息是否持有信任态度？ 5. 城市居民：6. 社会组织： 在重大突发危机事件中， 城 市居民是否了解当受到伤害 或遇到某方面实际困难时， 能够以何种方式向哪些单位 部门获得援助？ 居民社区和其他基层组织能 否在应对重大突发危机事 件过程中， 对城市居民发挥 良好的宣传动员和组织管理 职能？ 16提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 交通 交通系统是否具

24、有稳定性， 在受到灾难冲击后仍然能发 挥作用？ 能否根据灾难风险的实际情 况， 迅速采取有效的交通管 理和管制措施？ 信息通讯 信息通讯系统是否具有稳定 性， 在受到灾难冲击后仍然 能发挥作用？ 能否根据抗灾实际需要， 进 行临时改造、 扩建或扩容？ 能否在抗灾期间， 根据人员 管理调度的实际需要， 有效 发挥指令传达的作用？ 是否具有关键领域的大数据 资源和分析能力， 能够在应 对灾害和灾后修复过程中辅 助管理者做出关键决策？ （例 如， 利用手机信令数据追踪 人口流动的轨迹和目的地信 息等） 电力/供水/气/热 设施是否具有稳定性， 在受 到灾难冲击后仍然能发挥 作用？ 设施能否根据抗灾实

25、际需 要， 进行临时改造、 扩建或 扩容？ 7. 城市基础设施： 17 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 财政预算 地方政府在制定财政预算 时， 是否为潜在的重大突发 危机事件预留了充足的财政 资金？ 地方政府财政预算不足以应 对重大突发危机事件时， 能 否从上级或下级政府获得及 时有效的财政资金援助？ 专项基金 在重大突发危机事件发生 时或发生后， 地方政府是否 成立了专项基金用于应对 危机？ 危机事件专项基金是否有专 业化的团队进行运营管理， 并向社会公众和捐款人及时 披露基金的各项收入与支出 信息？ 在危机事件后， 是否对专项 基金的使用绩效进行专项评 估， 并将评估结果向

26、社会公 众和捐款人披露？ 社会保险和商业保险 现有的社会保险制度， 能否 支持在重大突发危机事件中 遭受损失的企业或城市居民 得到一定程度的补偿？ （如 医疗保险、 工伤保险、 失业保 险等） 企业和城市居民中， 与重大 突发危机事件有关的商业保 险的普及程度如何？危机事 件发生后， 商业保险的保障 和赔付效果如何？ 物资储备 城市政府平时是否对关键 战略物资进行储备， 以应对 可能出现的重大突发危机事 件？ 物资储备数量能维持的 时间有多长？ 8. 资金和战略物资： 是否根据城市实际情况和过 往抗灾经验， 对储备物资的 种类和数量进行定期监测与 补充更新？ 在战略物资出现短缺的情况 下， 城

27、市政府是否具有紧急 从其他城市或其他国家购买 调用战略物资的能力？ 城市政府和交通、 商务、 海关 等部门能否高效协作， 以支 持短时间内抗灾战略物资的 调用、 运输和分配？ 城市的灾备相关产业， 能否 在危机发生后有效运行， 以 实现重要战略物资的快速 补给？ 18提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 资料来源： 1. 经济发展与合作组织 （OECD） ： https:/www.oecd.org/cfe/regional-policy/resilient-cities.htm 2. 洛克菲勒基金会 “100个韧性城市” 项目： http:/100resilientcities.or

28、g/resources/#section-1 3. 国际标准化组织 （ISO） ： https:/www.iso.org/standard/70428.html 4. 管理风险和提高韧性： 我们的适应性战略 ： https:/www.london.gov.uk/sites/default/files/gla_migrate_files_ destination/Adaptation-oct11.pdf 5. 一个更强大、 更具韧性的纽约 ： http:/smedia.nyc.gov/agencies/sirr/SIRR_spreads_Lo_Res.pdf 6. 韧性洛杉矶 ： https:/

29、www.lamayor.org/sites/g/files/wph446/f/page/file/ Introducing%20Resilient%20Los%20Angeles.pdf 7. 北京城市总体规划 （2016-2035） 8. 上海市城市总体规划 （2017-2035） 从中国城市的发展特色和城市各类型参与主体的角度， 综合关注 城市的 “韧性” 程度是未来中国城市精细化管理的重要切入点。 通过数字化手段和智慧城市建设进一步完善、 提升城市的 “韧 性” 能力， 也是未来城市高质量发展和高水平治理的重要内容。 普 华永道与中国发展研究基金会将对这个议题进行持续、 深入的研 究和观

30、察， 敬请关注2020年 机遇之城 系列报告及相关专题特 刊内容。 19 提高重大突发事件管理能力，增强中国城市发展韧性 联系我们： 梁伟坚 中国内地及香港市场主管合伙人 +86 (10) 6533 2838 黄佳 中国中区市场主管合伙人 +86 (21) 2323 3029 周星 中国北区市场主管合伙人 +86 (10) 6533 7986 金军 中国管理咨询合伙人 +86 (21) 2323 3263 20提高重大突发事件管理能力， 增强中国城市发展韧性 本文仅为提供一般性信息之目的，不应用于替代专业咨询者提供的咨询意见。 2020 。版权所有。系指网络及 / 或网络中各自独立的成员机构。 详情请进入