1、全球产业创新生态全球产业创新生态 中国信息通信研究院 中国信息通信研究院 2022021 1年年1 12 2月月 No.202126 发展报告发展报告 变局中的竞争、合作与开放 变局中的竞争、合作与开放 版权声明版权声明本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院” 。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。本白皮书版权属于中国信息通信研究院，并受法律保护。转载、摘编或利用其它方式使用本白皮书文字或者观点的，应注明“来源：中国信息通信研究院” 。违反上述声明者，本院将追究其相关法律责任。 mNpRoMs

2、MnRyQoMsRzQuMvM7NbPaQnPmMnPqRjMoPmOeRoMqM7NoOxOuOtOnNNZmMuN前前 言言 创新驱动经济发展和社会进步已成为世界各国共识。近年来国际环境错综复杂，叠加新冠肺炎疫情影响，全球产业链供应链格局迅速调整。面向经济主战场和国家重大需求，构建灵活、协同、包容的产业创新生态成为完善国家创新体系的重要路径选择。 当前，全球产业创新进入密集活跃期，创新广度加大，深度加深，速度加快。产业创新出现了以多学科融合、多环节交叉为基本特征、 以解决全球共性问题为核心驱动、 以开放式创新为关键模式、以创新联合体为重要依托的新动向、新趋势。同时，技术产业变革逐渐传导至制

3、度环境变革，多国加快探索建立更加系统化和弹性化的创新治理体系，为刺激创新创造条件、释放能量和扩展空间。 面向数字经济、新冠疫情、国际竞争等带来的新挑战，世界不同国家均在推动产业创新生态的“界变”，弥补原有体系的漏洞或短板，以更加适合新的发展形势。在此过程中，不同国家结合本国实际形成了差异化的提升路径，但基本都遵循政府统筹协同、多方资源联动、要素融通加速的方向，加快推进产业创新生态建设。 由此带来不同发展成效，全球产业创新生态格局发生一系列变化。基于国际组织和权威机构数据，本报告从创新投入产出、国际合作、要素流动、产业创新方向等四大维度进行了深入分析。从创新投入、产出和高水平创新主体来看，欧美国

4、家仍然是全球创新聚集地，美日创新全面占优，欧亚在创新不同阶段各有所长。少数发达国家领先优势弱化，以中国、韩国、以色列、印度为代表的亚洲国家创新实力不断提升。从国际创新合作来看，跨国公司助推创新大国间紧密合作，分别形成了以美、中为核心的医药和无线通信两大技术合作领域。从创新要素来看，受疫情影响，国际创新要素流量缩减，人才往来、知识产权进出口和外国直接投资大幅减少。从具体产业来看，数字技术和健康医疗产业的创新投入和产出明显增加，中国绿色专利申请量持续上升并成为当前阶段带动全球绿色专利申请量增长的重要力量。 未来，产业创新与技术、政治、经济等因素交织将更为密切，国际创新格局持续处于调整变化之中。产业

5、部门从需求侧拉动创新成为各国追求创新效率的通行做法和重要竞争手段。纵观全球产业部门推动创新的组织方式，本报告总结了产业主管部门推进创新的六种组织方式和企业作为关键主体协同创新的三种模式。同时，新型加速器、标准化组织、开源平台等新型中间组织创新服务专业化更加突显。在上述主体共同推动下，创新生态将继续完善，向市场化、开放化方向持续演进。如何在后疫情时代处理好政府与市场、科学和产业的关系，增强创新体系的经济性、适应性和包容性，将成为推动产业创新生态优化升级的关键立足点。 目目 录录 一、数字时代产业创新的新趋势 . 1 （一）创新方向：集成、融合、跨界的组合式创新渐成主流 . 1 （二）创新模式：开

6、放式创新泛在化、开源化特征更趋明显 . 2 （三）创新主体：以企业为核心的创新联合体愈发重要 . 4 （四）创新路径：问题导向式、应用场景驱动式创新广泛涌现 . 6 （五） 创新环境： 支持创新创业和规范发展并重的新型创新治理体系正在形成 . 7 二、世界主要国家和地区产业创新生态建设的新动态 . 8 （一）多数国家加快增强创新生态的韧性和弹性 . 10 （二）不同国家形成差异化创新生态界变模式 . 16 （三）国家间竞合关系迎来新一轮调整与重构 . 20 三、全球产业创新生态发展的新格局 . 23 （一）创新竞争：创新活动呈现欧美引领、亚洲崛起的态势 . 23 （二）创新合作：跨国公司助推创

7、新大国间紧密合作 . 32 （三）要素流动：疫情造成普遍性、非均衡性影响 . 38 （四）产业发展：数字和医疗产业创新活跃，绿色专利增长缓慢 . 42 四、产业部门推动创新生态演进的四大方向 . 49 （一）产业主管部门：创新生态的重要组织和参与者 . 50 （二）企业：作为创新关键力量的协同性不断强化 . 55 （三）新型中间组织：对产业创新支撑更专业和系统 . 58 （四）生态运行机制：市场化下多元机制健全完善 . 60 图图 目目 录录 图 1 产业创新生态示意图 . 10 图 2 2009-2019 年十五个研发支出大国的研发支出和 GDP 年平均增长率 . 25 图 3 2019 年

8、十五个研发支出大国的研发支出情况及占 GDP 比例 . 26 图 4 2020 年全球活跃创新主体所在国家和地区分布 . 28 图 5 2010 年和 2020 年 PCT 专利申请排名前 20 位国家比较 . 29 图 6 2020 年知识产权进出口大国分布情况 . 31 图 7 2020 年 ICT 产品贸易大国进出口情况 . 32 图 8 2020 年跨国合作申请 PCT 专利数量前 20 的国家及全球份额占比 . 34 图 9 2020 年医疗领域跨国合作申请 PCT 专利数量超 5 个的合作网络 . 35 图 10 2020 年无线通信领域跨国合作申请 PCT 专利数量超 5 个的合

9、作网络 . 35 图 11 2020 年跨国合作申请 PCT 专利数量前 20 位申请者分布 . 36 图 12 2020 年跨国公司集团内部的跨国合作申请 PCT 专利的国际合作网络 . 37 图 13 2020 年同领域多机构间跨国合作申请 PCT 专利的国际合作网络 . 38 图 14 知识产权进出口大国 2009 年和 2020 年进出口额较上一年变化情况 . 40 图 15 2020 年外国直接投资流量大的经济体外资流入情况 . 41 图 16 2020 年三类产业国际大企业研发支出和收入的同比增长率 . 43 图 17 2021 年 9 月全球独角兽企业所处领域及所在国家分布 .

10、44 图 18 2020 年全球早期风投投资额最多的十个领域投资数量和增长率 . 45 图 19 2010 年和 2020 年 PCT 专利申请量排名前 10 位的技术领域比较 . 46 图 20 2020 年全球 ICT 产品按分类进出口情况 . 46 图 21 2010-2020 年中国绿色专利申请情况及与全球比较 . 47 图 22 1980-2020 年全球绿色专利申请情况 . 48 表表 目目 录录 表 1 美国和英国的创新生态 . 16 表 2 德国和法国的创新生态 . 18 表 3 日本和韩国的创新生态 . 19 表 4 十五个研发支出大国的研发支出总额和强度按梯队分布对比 .

11、27 全球产业创新生态发展报告 1 一、数字时代产业创新的新趋势 产业创新生态是产业创新活动的支撑底座，观察全球产业创新生态的演进， 离不开对特定时代下创新范式特征的认识。 数字时代，全球技术更新迭代和产业裂变升级空前加速，人类生产生活方式和社会治理结构深刻调整。面对日益严峻的全球性挑战，数字技术与实体经济的深度融合，塑造了纵横交错、多元合作的创新网络，催生出众多面向未来、影响致远的“硬核科技”，掀起了新一轮技术更深、专业更精、质量更高的创新创业浪潮。新形势下，创新活动的方向、模式、主体、路径以及相应的创新治理体系都呈现出新特征和新趋势。 （一）创新方向：集成、融合、跨界的组合式创新渐成主流（

12、一）创新方向：集成、融合、跨界的组合式创新渐成主流 创新从过去的单点突破阶段进入多种技术协同推进、群体性演变的新阶段，横向上不同领域加大交叉，纵向上创新链不同环节加快融合，释放叠加、倍增效应，大幅提升创新的辐射力和影响力。 不同技术的集成与融合加速创新进程。一是数字技术内部交叉融合实现迭代创新。基于技术本身发展的规律，以及复杂社会问题对于技术集成的需求，数字技术通过重组和延伸不断实现着自身的迭代进化， 从集成电路、 互联网， 到物联网、 云计算、 大数据、5G、人工智能等，形成了庞大且交叉组合的技术簇群，创造出巨大的经济社会价值。二是数字技术赋能实体经济激发跨界创新。数字技术进入深度扩散阶段，

13、跨学科、跨行业的合作愈发频繁，融合研究全球产业创新生态发展报告 2 （convergence research）成为促进科学技术发展的新范式。比特与原子的碰撞、 交叉和融合释放着巨大的创新空间， 成为诞生新技术、新产品、新模式的“竞技场”，例如数字孪生、深空探索、类脑智能、 基因编辑、 智能仿生材料、 智慧能源等， 涌现了Akselos、 SpaceX、蓝色起源、Graphcore、Horizon Discovery、Ginkgo 等一批跨界创新型企业。 以 Ginkgo 为例， 其所属的合成生物学领域近年来发展迅猛，合成生物学将生物学、工程学、计算机科学等相融合，通过建立细胞编程平台，形成生

14、物领域的“标准语言”，以类似计算机的方式进行细胞“编程”，并且广泛用于工业生产，一定程度上改变了食品、农业、医药等多个领域产品的制造方式和内部构成。 科学、技术、工程的有效融合推进重大创新突破。随着科学技术的高速发展以及市场需求的高频变化，打破了科学、技术之间原本清晰的界限，出现更多的混成空间，呈现“科学技术化、技术科学化”的新特征。科学、技术和工程之间互相依赖和渗透，知识创新、技术创新和产业创新深度融合，科学家、发明家、工程师等的合作加强，触发了更多原创性、突破性、引领性的创新。例如在疫苗研发过程中，病毒变异预测与生物疫苗生产工程相结合；研发触觉技术融合计算机科学原理、电气工程和机械工程的相

15、关知识。 （二）创新模式：开放式创新泛在化、开源化特征更趋明显（二）创新模式：开放式创新泛在化、开源化特征更趋明显 数字时代，创新周期缩短，创新组织加速分散化、网络化，创新难度和复杂性加大，开放式创新成为重要的创新模式，并伴随数全球产业创新生态发展报告 3 字技术的深入渗透呈现多主体、泛在化、开源式等关键特征。 数字技术拓展了创新主体合作的广度和深度。数据具备的低成本获得性、无限供应性、强渗透和广覆盖性，使其逐渐成为了新的创新要素，在科研支撑、技术试验、商业模式创新中发挥着越来越重要的作用。此外，数字化带来的较低甚至零边际成本使得人才、资本、知识等创新要素集成、分发、流动速度加快，降低了不同市

16、场主体之间的合作障碍，形成新的创新资源组织模式。一方面，创新活动中涉及的利益相关主体的范围更加广泛。另一方面，不同主体之间的合作更加常态化和深入化，从单打独斗到合纵连横，共同促进知识流动和创意涌现。例如，英国的 Konfer 产学研合作网络平台连接了大量的科研人员、科研设施、大学和社交媒体、公共资金资助的研发项目等，打破信息不对称，有力地促进了英国大学与产业界之间的合作。 开源创新成为全球产业创新发展的关键模式。随着网络的广泛普及，无数个体将分布式的价值创造活动聚集到网络空间，衍生出大量的开放式创新平台、开源社区、开放实验室等，众创、众包、众扶现象层出不穷。此外，大量的垂直行业积极拥抱开源，吸

17、纳不同技能、不同认知、不同场景中的技术供给方以及用户，促使整个产业的创新生态更加活跃，例如百度 Apollo 自动驾驶生态、特斯拉能源生态系统等。在这种模式下，大企业、中小微企业及个人交叉合作加快了产业创新的速度和广度，逐步将基于产业链的中心化、层级式、规模化的分工与集聚模式，转变为基于网络的分布式、协同化、定制化的资源共享与生产服务协同模式。基于传统特定地理全球产业创新生态发展报告 4 范围的产业集群与虚拟网络集群交错发展， 加速了产业的演化升级。 （三）创新主体：以企业为核心的创新联合体愈发重要（三）创新主体：以企业为核心的创新联合体愈发重要 以企业为主体，产学研合作开展创新活动，是国际上

18、推动科学进步、技术开发的惯例和常用手段。在数字技术赋能下，创新创业活动更为频繁，创新要素对接更为精准，偶发式、松散型的合作方式更广泛地升级为以企业为核心组建创新联合体，开展“团队式”协同攻关。 企业作为创新主体的地位更加突出。首先，企业是将技术成果转化为生产力的关键组织。作为市场活动的主体，企业最能甄别和把握创新方向，将创新成果转化为现实生产力，获取经济效益。创新型领军企业已成为各国重要的战略性科技力量，规模庞大的中小企业则是创新的重要源泉。企业创新能力一定程度表征了一个国家的国际创新竞争力。当前，世界各国更加重视企业在创新中的主体作用，推动创新要素向企业集聚，提升其创新效能。同时，企业在创新

19、决策、创新投入、创新活动组织、成果转化以及创新收益分配等方面发挥着主体作用。例如日本、韩国、中国等企业研发经费支出占全社会研发经费总支出的比例均在70%以上， 美国、 德国在60%以上。根据2020 年欧盟工业研发投资记分牌显示，2019 年全球研发投入 TOP2500 家公司的研发投入合计达 9042 亿欧元，占全球总研发投入规模比重超过 60%。 以企业为核心组建紧密耦合型的创新联合体。以企业尤其是领全球产业创新生态发展报告 5 军企业为主体，联合科研院所、高校、众多中小企业建立协同创新联盟，成为当前技术攻关的重要方式。一是在关系上各单元间合作更加紧密，共同建立产业技术研究院、产业技术创新

20、联盟等，并通过制度约定明确责任归属和成果分享机制，从简单的偶发性合作变为实质性常态化合作，围绕共同目标，形成创新合力。二是在领域上联合承担更多战略性、基础性、前沿性任务，创新联合体将在承担国家重大科技项目、助力关键核心技术攻坚、带动创新链产业链融合方面发挥更大作用。例如英国的“繁荣合作伙伴关系”项目（Prosperity Partnerships）支持建立企业主导、高校参与的创新研究合作伙伴关系并主攻颠覆性技术。三是在合作方式上更加多元化。一类是围绕创新链布局创新联合体，企业、高校院所、政府、中介机构在不同环节相互嵌入，推动科技成果从“0 到 1”的原始突破，以及“1 到多”的推广普及。例如德

21、国在量子技术领域，由政府引导协调，四大研究协会、相关大学、联邦物理技术研究院等推进基础及应用研究、技术测试、标准制订、技术转化，十家领先企业联合设立量子技术与应用联盟推动工业应用，多方合作促进量子产业创新发展。另一类是围绕产业链部署创新联合体，领军企业和上下游配套企业各自发挥自身集成化或专精化优势，实现融通创新。例如欧盟委员会实施“欧洲电池创新”计划，汇集了 42 家不同规模、产业链不同环节的企业，包括宝马、菲亚特、Northvolt（瑞典初创企业）等，联合推动电动汽车和储能电池技术创新。此外，在更复杂的场景下，不同的团队跨领域、跨国别构建创新联合体。 全球产业创新生态发展报告 6 （四）创新

22、路径：问题导向式、应用场景驱动式创新广泛涌现（四）创新路径：问题导向式、应用场景驱动式创新广泛涌现 由数字技术引发的新技术-经济范式已经进入拓展期， 新技术经过试错过程和市场选择，开始大规模应用于多个领域。与导入期不同，拓展期的创新具有较强的需求拉动特性。与此同时，世界的可持续发展面临越来越多的共性难题，各经济体也面临内部转型和外部竞争的多重压力。在技术演进阶段与全球发展形势的叠加下，当前的创新活动更多从问题视角出发， 并在实际应用场景中不断迭代。 以解决问题为核心推动创新活动的产生与演化。当前更多的创新起源于应对经济和社会发展的突出问题，包括气候变化、能源短缺、生命健康等，从问题出发整合各方

23、力量进行技术攻关，进而衍生出新的技术、产品及模式，形成系统化的解决方案。例如，为应对新冠疫情，美国辉瑞公司、德国 BioNTech 公司（小型生物技术公司） 仅用一年时间合作研发出新冠疫苗 （传统疫苗一般需要 8 年） 。其中辉瑞公司拥有监测和商业化能力， BioNTech提供mRNA技术，相较于传统疫苗 5-6 个月的生产周期， 利用 mRNA 疫苗技术可在 40天内完成疫苗样品的生产制备，两家公司合作在最短时间内研发了候选新冠疫苗。再如，为了发展清洁能源，美国新能源初创公司Commonwealth Fusion Systems（CFS）与麻省理工学院等离子体科学与聚变中心（PSFC）、美国

24、能源部的普林斯顿等离子体物理实验室（PPPL）合作，致力于制造可控的“核聚变”反应。 以多样化应用场景驱动创新活动的迭代升级。数字技术以通用全球产业创新生态发展报告 7 性、渗透性构筑了万物互联、人机交互、天地一体的智能空间，能够为原本难以实现的场景化创新提供技术支持。 多元化的应用场景，为创新主体提供新实验空间，为推动创新成果应用提供广泛平台，驱动着产品、服务等的迭代升级。例如，制造、医疗、航空、交通等不同场景的多样化需求，推动着 5G、AI、云计算以及其他相关技术的不断升级。一批区别于传统实验室的场景实验室、创新应用实验室的兴起，也为新经济、新业态的衍生和拓展提供了支撑。 （五）创新环境：

25、支持创新创业和规范发展并重的新型创新治理体系正在形成（五）创新环境：支持创新创业和规范发展并重的新型创新治理体系正在形成 全球众多国家纷纷加快提升创新治理和服务体系的系统性和高效性，在支持创新的同时，一并提前考虑监督管理，从硬环境建设到软环境营造等多维度发力，形成更加完善的创新治理体系。 一方面，支持产业创新发展，构建高效灵活的创新政策环境。为提高创新创业的活跃度，各国政府倾向于提供更加灵活的创新政策。一一是部署和设立小规模的政策试验，提高响应速度，后期可灵活扩大或缩小政策影响范围。例如，德国设立数字 A9 高速公路测试台，使得新技术在受控且接近真实世界的条件下被测试。再如，英国、新加坡、澳大

26、利亚、德国等推行监管沙箱，并从科技金融领域向数据治理领域延伸，为公司提供有限的监管豁免形式，或在降低监管要求的情况下测试新产品或商业模式的灵活性。二是大力支持创新创业。例如，法国“The Pass French Tech”计划为初创企业引进人才提供简化和快速服务，爱尔兰国家数字研究中心为企业早全球产业创新生态发展报告 8 期发展提供资助，英国科技城为处于生命周期不同阶段的数字企业家提供专家课程指导。三是利用数字技术优化政府创新服务。2020年英国金融行为管理局和伦敦金融城公司合作推出“数字沙箱”试验计划，开发和提供完备的数字测试环境，向创新企业提供高质量数据库访问权限，帮助其验证技术解决方案的

27、可行性。 另一方面，提前考虑新技术风险预防和管理，建立以开放、包容和负责任为原则的新兴技术治理机制。科技治理规则和手段滞后于技术发展需求，传统科技治理方式越来越无法跟上技术创新的步伐。当前，新兴技术治理的阶段和方式正发生一系列变化，逐渐从下游治理向上游治理转变，从刚性治理向柔性治理转变。多国政府提前介入技术发展的早期阶段，从技术产品风险治理转向创新过程治理，提高风险预见能力。同时，治理手段转变加快，强制性监管工具逐步让位于引导性干预， 软法治理成为重要趋势。 此外， 政府、科学界、产业界和公众共同参与创新决策。专家咨询和公共咨询程序已被多国纳入政策制定过程。 二、世界主要国家和地区产业创新生态

28、建设的新动态 产业创新生态嵌入在整个国家的创新生态之中，是国家创新生态在产业层面的具象化的映射。当前，世界主要国家均已形成了相对体系化的创新生态系统，然而面对数字经济、新冠疫情、国际竞争等带来的新挑战， 世界不同国家均在推动创新生态系统的 “界变” ，即不完全颠覆原有的框架体系进行重建，而是弥补原有体系的漏洞或短板，以进一步适应新的发展形势。主要举措包括扩充创新资金全球产业创新生态发展报告 9 来源， 重组创新管理机构， 强化创新主体链接， 优化创新整体环境，从而提升创新效率，释放创新效能，确保科技创新政策的科学性、普惠性、协调性以及创新体系的韧性与弹性。 产业创新生态概念 世界主流的创新范式

29、大致经历了三个演化阶段：二战后美国万尼瓦尔 布什科学无止境的前沿报告中提出的科学研究“线性模型”；80 年代弗里曼提出的“国家创新系统”；21 世纪初美国总统科技顾问委员会（PCAST）报告中提出的“创新生态”。具体来看： （1）产业创新生态是创新生态在产业层面的体现，即某个产业各类创新主体之间、创新主体与创新环境之间，通过各创新要素的流动，形成共生竞合、动态演化的开放式复杂系统。（2）创新主体包括企业、政府、中间组织、高校及科研院所、金融机构等，其中最关键的是由产业主管部门、企业和中间组织所构成的产业部门1。创新要素包括人才、资金、知识及数据。创新环境包括市场环境、治理环境、国际环境、文化环

30、境等。（3）产业创新生态表现出竞争、合作、开放三大特征。 1产业部门，是指按照产业分工，从事同类经济活动的各单位的总称，主要包括从事经营活动的企事业单位、中间组织，以及履行相关产业管理职责的国家机关等。 全球产业创新生态发展报告 10 来源：中国信息通信研究院 图 1 产业创新生态示意图 （一）多数国家加快增强创新生态的韧性和弹性（一）多数国家加快增强创新生态的韧性和弹性 1.政府通过机构和政策调整以增强统筹和协调作用 新冠疫情之后，创新跃升为众多国家政府工作的核心战略。世界主要经济体强化国家层面的组织和协调，深化公私合作，注重科技和产业合作，通过使命导向型、组合型、精准型的创新政策促进经济复

31、苏和转型。 更新和修订科技创新相关战略规划以加强顶层设计。美国加快审议创新与竞争法案，以形成新时期提升技术和产业竞争力的系统化推进方案。欧盟发布“地平线欧洲”2021-2024 年战略计划，拨款约 1000 亿欧元用于基础研究、创新和重大社会问题。英国发布英国创新战略：创造未来以引领未来，旨在巩固英国在市场环境治理环境国际环境文化环境数据政府中间组织企业资金知识高校科研院所金融机构人才其它政府部门产业部门产业主管部门竞 争合 作开 放全球产业创新生态发展报告 11 全球创新竞赛中的领先地位。德国发布德国工业战略 2030，大力支持突破性创新活动，牢牢掌握工业主权和技术主导力，其中提出建立“国家

32、参与机制”，国家可购买和持有重要战略性企业的股份，参与关键领域发展。此外，2020 年 1 月 1 日正式实施研究津贴法，首次进行研究与开发税收激励。法国通过2021-2030 研究计划法案，以期提振本国科学研究事业、捍卫国家科技主权以及世界科技强国地位，并提出法国 2030投资计划，旨在促成法国到 2030 年再次成为创新大国。俄罗斯出台面向 2030 年的国家科学技术发展计划，将“科技”视为应对诸多国家及全球经济社会挑战的关键工具，旨在通过发展智力潜力，高效组织国内科学、技术与创新活动。日本时隔 25 年后，于 2020 年 6 月修订了科学技术基本法，并更名为科学技术创新基本法，把“与人

33、文社会科学有关的科学技术”和“创造创新”列入法案调整范围，强化科技人才培养机制，要求研发机构、大学、民营企业参与科技人才培养、成果普及与转化应用。 重组和调整创新管理机构以优化创新决策。美国拜登政府恢复了科学技术顾问委员会的任命， 并且大幅提升科技顾问团队的地位，首次将总统科学顾问提升到内阁级别；计划将国家科学基金会更名为国家科学技术基金会， 大幅增加其预算， 并且增设技术和创新局，以加速基础研究向新技术和产品的转化。英国将新成立由首相直接牵头的 “国家科学与技术委员会” 以及 “科学与技术战略办公室” ，以进一步优化科技管理机制，并计划设立政府技术转让办公室，以组织确定创新成果的更广泛用途。

34、日本加强综合科学技术创新委员全球产业创新生态发展报告 12 会（CSTI，科技创新体系的“司令塔”）的管理功能，内阁新设“科学技术创新推进事务局”，强化跨部门的指挥功能。部分发展中国家，如哥斯达黎加、柬埔寨等也在积极调整创新管理机构，以增强应对重大挑战的能力。 通过使命导向型、 组合型、 精准型的创新政策促进复苏和转型。一方面，为了应对和解决社会面临的突发性、潜在性问题和危机，众多国家采用了使命导向型的创新政策，即围绕国家战略需求和社会发展需要制定相应的政策体系，其中推动数字化、绿色化转型成为创新政策的核心着眼点。另一方面，探索政策组合拳促进有效转型。一是不同政府部门之间的交互与合作增加。政策

35、实施过程中，涉及到众多主体的利益，需要政府部门之间的统筹协调，包括产业主管部门、财税部门、科技部门、教育部门等。二是加快供给面、需求面、环境面等不同类型政策工具的组合，并且重点集中在加大公共研发投资、扩大公共部门采购、支持中小企业发展、加强知识产权保护、促进人才培养培训等方面。 加强对前沿技术和产业领域的资助和布局以提升竞争力。世界主要经济体纷纷加大对量子计算、人工智能、生物技术、清洁能源等前沿技术及产业的系统部署和支持。例如美国科技政策办公室成立国家量子协调办公室，联合国家科学基金会、国防部、能源部等10 多个部门， 并且与谷歌、 IBM、 微软以及众多创业企业加强合作，整合多方力量推动量子

36、技术及产业发展。英国启动国家量子计算中心（NQCC），提供量子计算访问通道，以促进英国量子计算产业的发展。德国新修订的人工智能战略把对人工智能（AI）的资全球产业创新生态发展报告 13 助从 30 亿欧元增加到 50 亿欧元。法国将投资近 60 亿欧元， 应对半导体短缺并确保法国工业在该领域的独立性，使法国电子产品产量在 2030 年前增加一倍。 日本产业技术综合研究所与佳能、 东京电子公司、SCREEN 达成联合开发协议，共同开发 2 纳米级半导体芯片及其生产技术。韩国提出国家层面的“K-半导体战略”，提出产业集聚、人才培育、财税优惠、技术保护等具体措施，旨在到 2030年建设成为全球最先进

37、、最大的半导体产业供应链生产基地。 值得注意的是，创新激励计划的切实落地面临一定挑战。增加研发支出是加速产业创新、创造新经济增长点、尽快摆脱疫情负面影响的关键。然而，新冠疫情的不确定性加大了全球创新投入的压力。目前，多国政府公共债务水平将达到历史以来最高峰值，所筹备的创新提振计划可能难以全面落实。一是部分研发预算或将让渡于与疫情复苏相关的其他优先事项。 例如， 欧盟 “地平线研究计划”的预算金额经历了反复调整。二是大规模财政支出面临分配难题。欧盟 2021-2027 年 1.82 万亿欧元的总预算分配涉及新冠疫情大流行恢复基金、农业发展基金、区域发展基金、欧洲地平线计划等，具体分配过程中需要协

38、调多方主体的利益。三是资金来源不确定，巨额支出可能导致政府财政赤字攀登新高。美拜登政府签署 1.2 万亿美元基础设施投资和就业计划，同时也提出了企业加税计划，以增加国库收入。美国国会预算办公室预计该项计划将使美国政府在2021 年至 2031 年期间增加 2560 亿美元赤字。 2.探索新型的创新载体和组织方式以弥合创新鸿沟 全球产业创新生态发展报告 14 当前，世界主要经济体在已有的创新布局、组织机制和管理方式之外，积极探索新的机制和模式，以更好地管理研发计划，协调研发力量，加快研发进度，提高创新能力。 建立新型创新载体以弥合科技与经济之间的鸿沟。世界上许多国家都面临着科技与经济之间的融通问

39、题，因此在市场失灵和系统失灵的关键战略领域，多国支持设立新型创新载体，以促进创新要素顺畅流动，促进创新链与产业链高效融合。如美国计划组建未来产业研究所，促进从基础、应用研究到新技术产业化的创新链全流程整合，期望通过组织创新为未来产业的发展带来新的革命性新范式。英国研究与创新署未来将在绿色经济、气候变化、机器人、基因组学、下一代计算等重点领域建设更多的世界级技术创新中心，这些技术创新中心在英国被称之为 “弹射中心”（Catapult Centres） 。法国为顺应“融合科学”研究范式发展趋势，政府出资在全法境内组建了多家问题导向、多学科融合、独立法人机构牵头、多方共建的“融合”研究所，推行虚拟式

40、、网络化的科研组织模式。 加强对颠覆性技术创新项目的组织实施。为抢占科技创新的制高点，当前全球兴起对颠覆性技术的研发热潮。世界主要发达国家都在聚焦颠覆性技术的生成机制， 打破传统的研发资助和组织模式，打造相应的制度基础和生态环境，形成更加高效的科技资源配臵模式。如美国计划成立卫生高级研究计划局（ARPA-H）以及气候高级研究计划局（ARPA-C），试图在医疗卫生领域和气候变化领域复制其国防高级研究计划局（DARPA）的成功。英国商业、能源和工业战略部新成立 “高级研究与发明局” （ARIA） ， 资助 8 亿英镑，全球产业创新生态发展报告 15 并简化项目申请程序，使用新资助机制来支持突破性的

41、研究。德国成立“网络和关键技术颠覆性创新机构”（ADIC），专门支持具有不确定性、甚至高风险的颠覆性创新项目，提供为期 10 年、总额10 亿欧元的资助。日本建立“登月型研发计划”（Moonshot）、推进战略性创新创造计划（SIP）等，形成“社会需求导向、最高首脑领导、多部门联动、项目经理人具体组织”的组织模式，旨在创造源自日本的颠覆性创新，推进挑战性研究开发。 形成多层次、立体化、协同化的创新组织网络。一是形成央地协同、跨区域协同的多点支撑的创新网络。多国优化中央与地方在创新发展中的事权划分，并且建立跨区域共建共享机制，促进创新资源的均衡布局和流动。例如德国联邦政府和州政府共同提供弗劳恩霍

42、夫协会等创新机构的“非竞争性资金”，联合成立中小企业 4.0卓越中心，为中小企业提供技术支持。美国计划在纽约湾区、旧金山湾区等传统的创新高地之外，在全国建立区域技术中心，以支持区域创新发展。英国研究与创新署通过地方实力基金（SIPF）支持全英境内的创新活动，以支持区域创新引领地方经济发展，并将制定“地方战略”，改善当前创新不平衡的情况。二是打破不同创新单元之间的合作藩篱。许多国家成立了新的公私合作的研究和创新中心、伙伴关系，帮助由公共部门研究人员和企业组成的多学科团队共同解决技术挑战。例如欧盟创新健康倡议（IHI）、澳大利亚Data61、荷兰智能工业领域实验室等，在学术、企业、政府以及其他社会

43、组织之间发挥桥梁作用。 全球产业创新生态发展报告 16 （二）不同国家形成差异化创新生态界变模式（二）不同国家形成差异化创新生态界变模式 不同国家在优化创新生态的方向和举措上具有一定的趋同性，总体均遵循“政府与市场有机结合、创新链与产业链高效融合、中央与地方深入联动，国家战略需求与微观组织诉求紧密联系”的方向加快推进。然而，由于体制机制、发展阶段、产业基础以及原有创新体系的不同，不同国家形成了差异化的变革模式。 美国、英国等从分散管理、市场调节式到协同合作、政府干预式。美国形成了由科学技术政策办公室进行决策和协调，多部门提供研发资助，大学、国家实验室、企业、新型研发机构、技术转移机构等分工合作

44、的国家创新体系，当前为了保持在全球的科技领先优势，由“分散化自由探索”向“目标导向下分工合作”转变，由“交给市场”向“政府加大干预力度”转变。英国有着悠久的自然科学传统，但是长期以来形成了“重探索、轻应用”的特征，并且基于“霍尔丹原则”2强调基础研究学者的自由探索性，而非接受政府的战略引导，这使得英国基础研究与产业应用的分割严重，创新链条存在着明显断裂，近年，通过整合九大机构成立研发与创新署（UKRI），增强了科研与创新体系的战略协同，设立网络化技术转移转化机构，加强产学研合作等提升创新活力。 表 1 美国和英国的创新生态 基本特征基本特征 主要阶段主要阶段 当前问题当前问题 主要政策工具主要

45、政策工具 美美市场化导（1）二战后初期：科学建制联邦政府供给面： 加大联邦政 2霍尔丹原则的核心是科学研究不受政府直接干预， 这是英国研究机构开展基础研究及进行科研经费分配的传统理念。 全球产业创新生态发展报告 17 国国 向，企业家精神突出；专门机构决策协调和咨询，多部门分散化资助和管理；政产学研多主体合作紧密；支撑制 度 完善。 化发展， 重点支持基础研究。 （2）冷战时期： 提高研发经费，动员多方力量，突破重大工程，占领科技巅峰。 （3）美日竞争时期： 政策向创新链后端、 民用领域倾斜，加强政产学研合作，促进科技成果转移。 （4）面向全球化时期：继续强化技术创新支持，高技术产业崛起，跨国

46、公司快速发展。 （5）战略调整时期： 加强政府统筹，多措并举保持美国科技全球领导地位。 研发支出较低；前沿技术领先优势弱化；技术进步带来的经济效应 不 突出；产业空心化，制造业竞争 力 下降。 府研发支出； 投资未来产业； 建设区域技术创新中心； 筹划设立未来产业研究所；改造 STEM 教育； 组建联盟保障半导体等供应链韧性。 需求面： 加大联邦政府采购力度； 大规模基础设施投资计划；加大贸易管制。 环境面：企业减税；放松金融监管； 反垄断保障创新活力。 英英国国 基础研究成 果 卓越，注重学 术 自由；科学团体实力强大。 （1）初建阶段：20 世纪后半叶，尤其是 90 年代，开始推行科技创新

47、政策，政府加大创新介入力度。 （2）改革阶段：进入 21 世纪，启动公共部门研究开发基金和高等教育创新基金计划，形成“双轨制”的公共科研资助体系，促进科研成果开发与转化。 （3）深入调整阶段：从“双轨制”到“一轨制”，研究与创新署对研究理事会、英国创新署以及高等教育基金委员会统一监管。加大创新支持力度，建立科技创新强国。 公共研发支 出 较低；创新链和产业链严重分割，产业界研发投入不足；脱欧面临的研发经费来源、人 才 流动、市场等多重问题。 供给面： 公共研发投资将增加至220亿英镑； 构建弹射中心网络； 支持前沿技术和产业；启动“全球人才签证”；提出一揽子中小企业纾困计划。 需求面： 加大公

48、共部门创新采购； 建设全球伙伴关系。 环境面：下调企业税， 加大研发税收减免力度；完善“专利盒”制度；启动国际知识产权服务。 来源：中国信息通信研究院整理 德国、法国等从政府直接引领、重视创新链前端到系统化营造全球产业创新生态发展报告 18 创新生态。德国创新体系以政治联邦制和市场经济为基础，政府在推动基础研究和应用研究中发挥了引领性作用，创新体系总体运行良好，但在颠覆性创新成果转化上存在短板，很多优秀基础研究成果未能转化为经济价值，衍生出高技术企业，因此主要通过创新研发组织模式、聚焦特定领域加大资助、推进创新集群发展等举措提升创新产业化水平。法国在 20 世纪 6090 年代，通过“建立科技

49、研发与管理体系” “建立科技评价、咨询、成果转化体系”“营造创新生态”路线递进式构建了国家创新体系，体现了自上而下、政府主导的鲜明特点。当前法国主要在探索新型研发方式、激发创业活力方面加大力度，以营造更优越的创新生态系统。 表 2 德国和法国的创新生态 基本特征基本特征 当前问题当前问题 主要政策工具主要政策工具 德德国国 政府引导作用较强； 高校院所实力雄厚； 中间机构发达， 产学研合作深入； 企业研发投入高，实验室创新能力突出。 颠覆性创新成果产出和转化较少；创业活力不足；新兴产 业 发 展 缓慢。 供给面：规划了约 500 亿欧元的科研创新和卫生资金投入，计划 2025 年研发投入占 G

50、DP 比重达到 3.5%； 支持关键工业部门发展；发布新的中小企业数字化投资补助计划。 需求面：加大政府采购支持中小企业发展；加强国际合作，协助企业开拓海外市场。 环境面：实施“高技术战略”；推进创新集群计划；进行研究与开发税收激励；支持风投基金。 法法国国 政府 “点-线-面”递进式推进创新生态建设， 体制机制相对完善； 高等院校和企业研发机构实力突出。 科技成果推广及 产 业 化 滞后；创业氛围不足，产业创新 活 力 待 增强。 供给面：政府将在未来十年内逐年增加公共研发预算，到 2030 年研发经费投入强度达到 3%；建设科技基础设施；扩大科研人员规模；探索新型研发组织机构及方式。 需求