1、 碳排放权交易实践手册设计与实施第二版 设计与实施第二版碳排放权交易实践手册III致谢致 谢本手册是在2016年第一版基础上作出的更新， 由可持续发展咨询公司 （Vivid Economics） 组织专家团队编写， Stuart Evans和Thomas Kansy主要负责， Karishma Gulrajani和Christian Mortlock提供支持。 2016年手册的第一版由Motu经济与公共政策研究所和美国环保协会的专家团队联合编写， Vivid Economics也做出了重要的贡献。世界银行和国际碳行动伙伴组织 （ICAP） 秘书处共同监督本手册的修订工作， 包括提供实质性的投入

2、和项目管理支持。 世界银行团队包括Joseph Pryor, Daniel Besley, Marissa Santikarn和Harikumar Gadde。 ICAP秘书处团队包括Emma Krause, Constanze Haug, William Acworth, Baran Doda和Stephanie La Hoz Theuer。Suzi Kerr （美国环保协会） 、 Ruben Lubowski （美国环保协会） 、 段茂盛 （清华大学） 、 Felix Matthes （德国应用生态研究所）和Michael Mehling （麻省理工学院） 对更新后的手册进行了技术审查。

3、Michael Mehling和段茂盛还参与了本手册部分章节的技术内容编写。在2016年第一版和本版本的更新工作中， 还有很多来自已经开展碳排放权交易地区的代表， 分享了他们关于排放交易体系设计与实施的见解和知识。我们向以下为本手册编写提供宝贵意见建议的同仁致以诚挚的感谢， 他们包括： Rachel Gold, Jason Gray, Derek Nixon, Amy Ng, Rajinder Sahota, Stephen Shelby, Francis Supriya （加利福尼亚州） ; Francisco DallOrso Len和Juan Pedro Searle（智利） ; And

4、res Camilo Alvarez Espinosa, Carolina Diaz Giraldo, Germn David Romero Otlora和Leidy Caterine Riveros Salcedo （哥伦比亚） ; Johannes Enzmann, Joao Serrano Gomes, Polona Gregorin, Martin Hession, Tilmann Morata Liebert, Lavinia Teodorescu和Julia Ziemann （欧盟委员会） ; Suriel Islas Martinez, Maria De La Paz Ortiz

5、 Rodriguez和Yutsil Guadalupe Sangines Sayavedra （墨西哥） ; Erik van Andel （荷兰） ; Vanessa Chalk, Matthew Cowie和Ted Jamieson （新西兰） ; Jonathan Beaulieu, Jean-Yves Benoit, Claude Ct, Julie Ct, Steve Doucet-Hon, Thomas Duchaine, Charles-Adrien Huraux和Stphane Legros （魁北克省） ; 陈志斌 （国家电投碳资产管理公司） ; 林立身, 孙云童 （中创碳投

6、） ; Klaus Hammes （瑞典能源局）; Sophie Wenger-Hintz （瑞士） ; Masayuki Aoki, Satoshi Chida, Koyo Hayakawa和Takuya Ozawa （东京） ; Joe Cooper, Michael Evans, Alice Karcevska和Hannah Lewis （英国） 。我们感谢以下各位提供的额外投入和同行评审： Frank Jotzo （澳大利亚国立大学） , Lambert Schneider （德国应用生态研究所） 和Yong Gun Kim （韩国环境研究所） 。我们感谢以下ICAP工作人员提供的研究

7、协助： Leon Tobias Bernstein, Alexander Eden, Maia Hall, Christopher Kardish, Ernst Kuneman, Kai Kellner, Victor Alejandro Ortiz Rivera和Lisa Storcks。我们感谢Kate Epstein, Liz Crooks和Kelly Clody对本手册的精心编辑和校对。本手册的设计、 排版和绘图等工作由Fathom Creative完成。 ICAP工作人员在图示等方面也提供了重要的支持。ICAP感谢瑞士为本手册所提供的资金支持。德国国际合作机构 (GIZ) 中德合作：

8、 碳交易、 碳市场机制和减缓工业相关氧化亚氮排放项目组织翻译了本手册的中文版本。该项目受德国联邦经济和气候保护部 （BMWK） 委托， 并在其国际气候倡议 （IKI） 框架下执行。 我们感谢以下各位对本手册中文版最终成稿所做出的贡献： Kristian Wilkening (GIZ)、 张铮(GIZ)、 张昕 （国家气候战略中心） 、 段茂盛 （清华大学） 、 钱国强 （中创碳投） 、 陈志斌 （国家电投碳资产管理公司） ; 李莉娜 （ICAP秘书处） 亦有贡献。碳排放权交易实践 : 设计与实施手册IV 2021 国际复兴开发银行 / 世界银行 1818 H Street NW, Washin

9、gton, DC 20433 电话： 202-473-1000； 网址： www.worldbank.org本手册的中文版由德国国际合作机构 （GIZ） 组织翻译。 本翻译不是世界银行的作品， 不应被视为世界银行的正式译本， 世界银行对翻译中的任何内容或错误概不负责。 本翻译如与英文版有任何出入之处， 以英文版为准。本手册是世界银行和adelphi员工代表ICAP的共同成果， 其中也包括外部人员的贡献。 本手册所阐释的相关发现、 结论不代表世界银行、 世界银行执行董事会或其所代表的政府， 或ICAP及其成员的观点。 世界银行和adelphi不保证本手册数据的准确无误。 本手册所附地图显示的疆界

10、、 颜色、 名称和其他信息并不表示世界银行或ICAP对任何地区的法律地位的看法， 也不意味着对这些疆界的认可或接受。世界银行不保证本手册所含数据的准确性、 完整性或通用性， 不对内容中的任何错误、 遗漏或差异承担责任， 也不对使用或未使用所述信息、 方法、 过程或结论承担责任。 本手册所附地图显示的疆界、 颜色、 名称和其他信息并不表示世界银行或ICAP对任何地区的法律地位的看法， 也不意味着对这些疆界的认可或接受。 此处的任何条款都不构成、 也不应被视为世界银行对任何权利或特权的限制或放弃； 世界银行明确保留这些权利和特权。 权利和许可本手册中的内容受版权保护。 由于世界银行鼓励知识传播，

11、非商业目的情况下， 在授权范围内， 本手册可以被全部或部分复制。所有关于版权和许可的询问， 请联系世界银行出版与知识部。 1818 H Street NW, Washington, DC 20433, USA， 传真： 202-522-2625； 电子邮件： pubrightsworldbank.org。 设计： Fathom Creative, Inc.V目录目 录综 述第一步第二步第三步第四步第五步第六步第七步第八步第九步第十步参考文献综述 .1准备 .13利益相关方参与、沟通和能力建设 .33确定覆盖范围 .53设定排放总量 .75分配排放配额 .95促进一个良好运行的市场 .119确保

12、履约与监管 .143考虑使用抵销 .163考虑连接 .181实施、评估与改进 .203.220碳排放权交易实践 : 设计与实施手册VI表目录表 1-1对比碳税和 ETS .16表 1-2补充措施的利弊.27表 2-1关于 ETS 的反对论断及其回应 .46表 3-1现有 ETS 的温室气体覆盖范围 .57表 3-2确定覆盖范围.64表 4-1排放总量设定方法小结.81表 5-1不同 ETS 的配额分配方法 .99表 5-2不同 ETS 中的贸易暴露程度和碳排放强度 .112表 5-3不同目标下的配额分配方法小结.114表 5-4不同配额分配方法在降低碳泄漏风险方面的表现小结.116表 5-5不

13、同配额分配方法对数据的要求小结.116表 6-1不同 PSAMs 的优缺点.141表 7-1影响 EU ETS 设计的相关法案 .146表 7-2不同 ETS 的 MRV .150表 7-3不同司法辖区对于未清缴履约行为的处罚.156表 8-1ETS 中抵销的简单说明 .166表 8-2引入外部减排机制的主要考虑因素.174表 8-3方法学的标准化.175表 8-4对比通过“自下而上”和“ 自上而下”的途径开发减排机制方法学 .176表 9-1ETS 连接的过去、现在和未来 .184表 9-2ETS 连接的好处和风险 .190表 9-3ETS 连接时需要考虑的关键因素 .194表 10-1五个

14、长期运行的 ETS 的重大事件时间表 .216图目录图 0-1ETS 设计的十个步骤 . 3图 1-1ETS 设计的十个步骤 .18图 1-2全球 ETS 建立时间表 .19图 1-3全球 ETS 概览 .19图 1-4配套政策对 ETS 成效的影响 .24图 1-5不同减排措施的边际减排成本曲线.29图 1-6两家减排成本不同的企业的例子.30图 1-7对每家企业采用统一标.30图 1-8比较每家企业分配等量配额的情况下，交易节省的成本.31图 1-9比较排放的损益.32图 2-1ETS 利益相关方及分析其关系的关键考虑因素 .36图 2-2利益相关方在 ETS 决策中的作用 .39图 3-

15、1ETS 的行业覆盖范围 .57图 3-2不同监管点的成本传导.59图 3-3不同行业的市场集中度案例.60图 3-4不同司法管辖区的准入门槛设置（公吨二氧化碳当量 / 年） .62图 3-5在碳价影响下，完全自由且充分成本传导的电力行业的减排路径.67图 4-1使 ETS 排放总量和整体气候目标相一致 .78图 4-2欧盟气候目标与 EU ETS 排放总量 .79图 4-3“自上而下”和“自下而上”的排放总量设定方法.80图 4-4通过“自上而下”的方法设定 ETS 排放总量 .84图 4-5按成本顺序绘制减排方案的 MAC 曲线 .86图 5-1ETS 逐渐成熟后，对初始配额分配方法的评价

16、 .115图 6-1ETS 中配额价格的形成 .122图 6-2随着时间推移，ETS 配额存储的程式化模型 .126VII目录图 6-3案例研究：EU ETS 第三阶段的配额存储 .127图 6-4技术说明：配额供应调整措施的影响.134图 6-5案例研究：RGGI 中配额供应调整措施的影响 .136图 6-6案例研究：EU ETS 的 MSR .140图 7-1总体的履约和监管内容.145图 7-2法律法规的层级结构：法律法规金字塔.145图 7-3EU ETS 立法时间表 .147图 7-4EU ETS 中的 MRV .149图 7-5无烟煤电厂年度二氧化碳排放量监测（计算）的简化实例.1

17、51图 8-1国际减排指标与输入性风险.170图 8-2ETS 的抵销来源 .171图 8-3全球各地的抵销机制.173图 8-4项目注册和减排指标签发的一般流程.176图 9-1链接类型.184图 9-2双向连接交易收益说明.187图 9-3WCI 连接大事记 .196图 10-1ETS 试点设计 .206图 10-2ETS 实施的阶段 .211图 10-3ETS 的评审类型 .211知识框目录知识框 0-1ETS 设计步骤一览表 .4知识框 1-1技术说明：对比“总量和交易机制”与“基准线和减排机制”.16知识框 1-2技术说明：巴黎协定对碳市场的影响.20知识框 1-3技术说明：其他气候

18、政策工具.23知识框 1-4技术说明：作为 ETS 补充的创新激励措施 .25知识框 1-5成功碳定价的 FASTER 原则 .28知识框 2-1案例研究：东京 ETS 设计和实施过程中的利益相关方参与 .40知识框 2-2案例研究：加州“总量和交易机制”设计过程中的专家参与.41知识框 2-3案例研究：德国 ETS 工作组相关经验 .42知识框 2-4案例研究：新西兰 ETS 设计中的政府协调 .43知识框 2-5技术说明：碳定价宣传.44知识框 2-6案例研究：案例研究：墨西哥准备引入 ETS 时利益相关方参与经验 .47知识框 2-7案例研究：应对法律挑战：加州“总量和交易机制”.48知

19、识框 2-8技术说明：能力建设中的 ETS 模拟软件 .50知识框 2-9案例研究：中国全国碳排放权交易体系的能力建设.50知识框 3-1技术说明：监管和对行为的影响.60知识框 3-2案例研究：上游监管.61知识框 3-3案例研究：加州“总量和交易机制”对进口电力的监管.65知识框 3-4技术说明：在电力市场受管制的司法管辖区开展 ETS .65知识框 3-5案例研究：亚洲的 ETSs 纳入商用建筑 .67知识框 3-6案例研究：欧盟及国际机制对航空排放的监管.69知识框 3-7案例研究：新西兰 ETS 中有关毁林的管理 .71知识框 3-8案例研究：新西兰对农业排放的监管.72知识框 4-

20、1技术说明：确定 ETS 的雄心水平 . .78知识框 4-2案例研究：EU ETS 第一阶段（2005-2007 年）设定排放总量时存在排放预测的不确定性 .83知识框 4-3技术说明：设定基于强度的排放总量所需的数据.85知识框 4-4案例研究：司法管辖区采取了一系列行政措施管理排放总量.87知识框 4-5案例研究：澳大利亚和新西兰的排放总量设定机制.89碳排放权交易实践 : 设计与实施手册VIII知识框 4-6案例研究：EU ETS 的线性减量因子 .91知识框 4-7案例研究：加州“总量和交易机制”排放总量的水平和设定.92知识框 5-1技术说明：配额分配相关术语解释.98知识框 5-

21、2技术说明：碳泄漏渠道.102知识框 5-3技术说明：ETS 的配额拍卖 .103知识框 5-4案例研究：加州将部分免费分配的配额进行委托拍卖.104知识框 5-5案例研究：配额拍卖收入的使用.105知识框 5-6案例研究：EU ETS 第三和第四阶段采用基于历史产量的基准法 .109知识框 5-7案例研究：加州“总量和交易机制”排放总量的水平和设定.110知识框 5-8技术说明：避免碳泄露的替代方法.113知识框 5-9技术说明：更新免费配额分配的条款.114知识框 6-1案例研究：EU ETS 第三阶段的配额存储 .126知识框 6-2案例研究：加州和魁北克对持有和购买配额的限制.127知

22、识框 6-3案例研究：配额借贷与财务困境.129知识框 6-4技术说明：具体年份的配额和提前拍卖.129知识框 6-5技术说明：履约、报告和分阶段.130知识框 6-6技术说明：二级市场的金融产品 .132知识框 6-7技术说明：PSAMs 的影响.134知识框 6-8技术说明：韩国 ETS 的配额分配委员会 .135知识框 6-9技术说明：RGGI 的 PSAMs .136知识框 6-10技术说明：英国的地板碳价机制对低碳投资的推动 .137知识框 6-11技术说明：加州的 PSAMs.139知识框 6-12技术说明：EU ETS 的 MSR .140知识框 7-1技术说明：EU ETS 的

23、法律渊源和立法沿革 .146知识框 7-2技术说明：配额的法律性质 .148知识框 7-3技术说明：无烟煤电厂年度二氧化碳排放监测（计算） .151知识框 7-4技术说明：监测石灰窑的二氧化碳排放 . .151知识框 7-5技术说明：权衡使用排放因子缺省值和保证精确度之间的成本 .153知识框 7-6案例研究：EU ETS 中的欺诈和网络攻击 .156知识框 7-7技术说明：ETS 交易合同 . .158知识框 8-1技术说明：抵销和 ETS .165知识框 8-2技术说明：负排放技术与减排指标.166知识框 8-3技术说明：买卖双方责任.168知识框 8-4案例研究：国际减排指标与输入性风险

24、.170知识框 8-5案例研究：从京都到巴黎国际气候治理中的市场机制 .173知识框 8-6案例研究：中国地方碳交易试点和全国碳排放权交易中的抵销.178知识框 9-1技术说明：通过链接获得的交易收益.186知识框 9-2案例研究：EU ETS 与瑞士 ETS 的连接 .194知识框 9-3案例研究：基于 WCI 设计方案而建立的加州和魁北克 ETS 之间的连接 .195知识框 9-4案例研究：澳大利亚和欧盟：学习如何进行对标.197知识框 9-5技术说明：巴黎协定下 ETS 的连接和核算 .198知识框 9-6案例研究：RGGI 和 WCI 中的断开连接 I .200知识框 10-1案例研究

25、：韩国的目标管理体系（TMS） .205知识框 10-2案例研究：墨西哥试点 ETS .206知识框 10-3案例研究：中国地方碳市场.207知识框 10-4案例研究：EU ETS 第一阶段的经验教训 .208知识框 10-5案例研究：中国全国碳排放权交易体系的建设阶段.209知识框 10-6案例研究：EU ETS 的结构性评审 .212知识框 10-7案例研究：RGGI 的综合性评审 .213知识框 10-8案例研究：新西兰 ETS 的评审过程 .214IX缩略语表缩略语表缩略语AB议会法案（加利福尼亚州）AFOLU农业、林业和其他土地利用APCR配额价格控制储备机制BAU照常情景BECCS

26、结合碳捕集和封存的生物质能源CARB加州大气资源委员会CCER中国核证自愿减排量CCR成本控制储备机制CCS碳捕集和封存CDM清洁发展机制（京都议定书）CEM连续排放监测CER经核证减排量CO2二氧化碳CO2e二氧化碳当量CORSIA国际航空碳抵销与减排计划CPF碳地板价机制CPLC碳定价领导联盟CPM碳定价机制CPS碳价支撑税DACCS直接空气碳捕集和封存EAAC经济和分配咨询委员会EC欧盟委员会ECR排放控制储备机制EDF美国环保协会EEA欧洲经济区EI排放强度EITE高排放贸易型行业EMAC排放市场评估委员会EPA美国国家环境保护局ERU排放减量单位ESD减排责任分担决议ESR减排责任分

27、担条例ETS碳排放权交易体系EU欧盟EU ETS欧盟碳排放权交易体系EUAs欧盟碳配额GDP国内生产总值缩略语GHG温室气体Gt十亿吨GtCO2e十亿吨二氧化碳当量GVA总增加值GWP全球增温潜势HFC氢氟碳化合物IAP2国际公众参与协会ICAO国际民用航空组织ICAP国际碳行动伙伴组织IEA国际能源署IETA国际排放贸易协会IPCC政府间气候变化专门委员会ITL国际交易日志（京都议定书）ITMO国际转让减缓成果JCM联合减排机制（日本）JI联合履约机制（京都议定书）ktCO2e千吨二氧化碳当量LRF线性递减因子MAC边际减排成本MfE新西兰环境部MoU谅解备忘录MRV监测报告核查MSR市场稳

28、定储备机制Mt百万吨MtCO2e百万吨二氧化碳当量MRR监测和报告条例MW兆瓦N2O氧化亚氮NCV低位发热量NDC国家自主贡献NDRC国家发展和改革委员会（中国）NET负排放技术NGO非政府组织NZU新西兰排放交易配额OBA基于实际产量的基准法OECD经济合作与发展组织PCU价格上限配额碳排放权交易实践 : 设计与实施手册X缩略语PMI市场实施伙伴计划PMR市场准备伙伴计划PSAM碳价或配额供应调整措施RGGI区域温室气体倡议SEMARNAT 墨西哥环境和自然资源部SINAMECC国家气候变化指标体系t吨（= 公吨，美国）tCO2吨二氧化碳tCO2e吨二氧化碳当量TCI交通和气候倡议TE贸易暴

29、露型TNAC流通配额总量UK英国UN联合国UNFCCC联合国气候变化框架公约US美国VAT增值税WCI西部气候倡议1综述综述综 述为什么选择碳排放权交易 .2ETS 设计的十个步骤 .3第一步 准备 .5第二步 利益相关方参与、沟通和能力建设 .5第三步 确定覆盖范围 .6第四步 设定排放总量 .6第五步 分配排放配额 .7第六步 促进一个良好运行的市场.7第七步 确保监管和履约 .8第八步 考虑使用抵销 .9第九步 考虑连接 .9第十步 实施、评估与改进 .10塑造 ETS 设计的未来 .11图图 0-1 ETS 设计的十个步骤 .3知识框知识框 0-1 ETS 设计步骤一览表 .4碳排放权

30、交易实践 : 设计与实施手册2综述目前，全球约有 46 个国家级司法管辖区和 35 个城市、州和地区将碳定价作为其减排政策的核心组成部分，为其未来发展奠定更具可持续性的基础1，这些区域的温室气体（GHG）排放占全球排放总量的近四分之一。其中越来越多的司法管辖区正在通过设计和实施碳排放权交易体系（以下简称 ETS），向碳定价迈进。截至 2021 年，全球四大洲的 36 个国家、17个州或省以及 7 个城市已经实施了 ETS，这些地区的 GDP 总量占全球的 42%。而更多的 ETS 正在筹划中2。随着司法管辖区制定并实施越来越严格的气候目标，如何选择可靠的政策工具确保碳减排目标得以实现成为一个越

31、来越普遍的议题。为了迈向低碳未来，实现将全球平均气温控制在“较工业化前升高 2 摄氏度之内”的目标，我们需要在各个方面采取行动，从电力脱碳和交通电气化，再到发展低碳工业，增加森林和土壤中的碳汇，这些都需要转变现有的投资行为和模式，以及在技术研发、基础设施、融资和实践方面的不断创新。在这样的大背景下，我们需要符合当地情况、鼓励创造新的经济机会和实现居民美好生活的政策。对于很多司法管辖区来说，温室气体排放定价（“碳定价”或“排放定价”）正在成为实现低碳转型的关键驱动力。通过将利润和低碳投资与创新相融合，统一的碳定价可以引导私营资本流入低碳领域，利用企业家开发低碳产品时在创新和推广方面的热情和创造力

32、，从而推动减排。碳定价使清洁能源更有利可图，使能效提升获得更大的回报，使低碳产品更具市场竞争力，并将从森林中固定的碳有价化。越来越多的企业和投资者主张政府出台碳定价政策，并在政府出台相关政策前通过内部的碳价来指导自身投资。仅靠碳定价无法解决气候变化所涉及的多种复杂的驱动因素，还需要和法律法规、相关标准、激励政策、宣传教育以及其他相关措施相结合。然而，作为一揽子政策的一部分，碳定价可以利用市场推动减排，帮助设定应对气候变化的目标。其中 ETS 通常对一个或多个行业的排放总量设定上限，并由监管者发放不超过排放总量水平且可交易的排放配额（以下简称为配额）。每个配额都相当于 1 吨的碳排放。配额在ET

33、S 覆盖的各类实体间可以相互交易，从而形成了配额的市场价格。为了最大程度发挥有效性，任何一个 ETS 的设计都必须符合其所处的背景。本手册旨在帮助政策制定者和实践者以及各利益相关方实现这一目标。本手册解释了 ETS 的基本原理，阐述了 ETS 设计的关键步骤，既有理论分析，也总结了全球各地开展 ETS 的实践经验，包括欧盟、美国区域温室气体倡议（以下简称 RGGI）、加利福尼亚（以下简称加州）和魁北克，以及新西兰、哈萨克斯坦、韩国和中国等3。为什么选择碳排放权交易？1 世界银行（2020）2 ICAP（2021）3 截至 2021 年 1 月，已启动 ETS 的国家和地区包括欧盟、英国、德国、

34、瑞士、美国加州、美国区域温室气体倡议、美国马萨诸塞州、加拿大魁北克省，加拿大新斯科舍省、墨西哥、哈萨克斯坦、新西兰、中国、韩国、日本埼玉县和东京都。同时，中国还开展了一系列的区域性碳交易试点。具体请查看 https:/ ETS 的国家和地区清单。3综述综述ETS 设计的十个步骤本手册列举了设计和实施 ETS 的十个步骤（见图 0-1）。这些步骤之间相互依存，每一步所作的选择都将对其他步骤的决策产生重要影响。在实践中，ETS 的设计过程是“迭代”而非“线性”的。2016 年初版手册发布之后，随着 ETS 在各个国家和地区的发展，很多新见解、新方法和新设计思路都影响着 ETS 的运行方式，也进一步

35、加深了我们对于 ETS 的理解和认识。所有这些新内容我们都在本手册的相关章节中予以更新。 准备和参与：在实施 ETS 之前，准备（第一步）非常重要，包括了解碳定价策略选项，以及它在相应司法管辖区内的气候政策组合中可能发挥的作用。其次是利益相关方参与（第二步），包括与政府、企业以及各类社会组织等利益相关方的沟通并开展能力建设工作。在 ETS 的设计和运行过程中，应保持各类利益相关方的持续参与。在 ETS 评估中考虑利益相关方的意见和建议将有助于不断完善 ETS。余下的步骤中，一系列初步的高层决策将决定 ETS 的基本模式和发展方向。可大致分为以下几类： 创建市场：首先政策制定者要决定 ETS 的

36、覆盖行业，以及监管点的位置（第三步）。接下来，还要决定设定排放总量的类型和力度，包括起始和后续变化（第四步）。这些决定将在很大程度上影响配额的分配方式（第五步）。 运行市场：成功的碳市场需要适当的规则以实现对配额在一定时间内的管理，并鼓励参与市场的行为。其中采用“碳价或配额供应调整措施”（PSAMs）可以提高市场的功能性，帮助 ETS 更好地抵御冲击（第六步）。同时 ETS 还需要建立强有力的履约和执法机制，以防止不履约行为的发生（第七步）。合作和扩大：扩大碳定价的激励范围具有降低减排成本等诸多好处。因此，政策制定者应考虑抵销的使用（第八步）或与其他 ETS 连接（第九步）的可行性。即便有良好

37、的初始设计，一个 ETS 也需要随着时间不断调整，以持续促进其目标的实现。对 ETS 进行持续的评估和改进（第十步），可以确保这些调整朝着坚实和可预期的方向发展。贯穿整个手册，我们通过知识框 0-1 中总结的关键步骤一览表，提供指导 ETS 设计和实施过程中的所有关键决策点及相应见解。碳排放权交易实践 : 设计与实施手册4综述 知识框 0-1 ETS 设计步骤一览表第一步 准备 了解什么是碳定价和 ETS，以及它们是如何运作的 明确 ETS 的目标 确定 ETS 在气候政策组合中的作用 了解 ETS 与其他政策的相互作用 选择评估 ETS 设计方案的标准第二步 利益相关方参与、沟通和能力建设

38、绘制利益相关方分析图和梳理，各方的立场、利益和关切 跨部门协调，以实现决策过程的透明化，避免政策错位 为利益相关方咨询设计参与策略，要具体到形式、时间表和目标 设计可以引起当地共鸣且迅速获得公众关注的宣传策略 识别并响应 ETS 的能力建设需求第三步 确定覆盖范围 确定覆盖哪些行业 确定覆盖哪些温室气体 选择监管点 选择受管控实体并考虑是否设置准入门槛 选择报告义务点第四步 设定排放总量 确定排放总量水平、类型和设定方法 构建可靠的数据基础来确定排放总量 选择排放总量设定的时间范围 在法律和行政管理安排上达成一致 通过长期的排放总量变化趋势和策略传递持续一致的碳价信号第五步 分配排放配额 依据

39、政策目标确定分配方法 确定免费分配的适用情况和方法 确定对于新纳入、停业和退出的处理方法 设立拍卖机制，在减少免费分配的同时不断提升拍卖的作用第六步 促进一个良好运行的市场 市场干预的基本原理和相关风险 制定配额的跨期存储和预借规则 制定参与市场的规则 确定二级市场所扮演的角色 选择是否采用干预措施解决碳价过高和 / 或过低的问题 选择适当的碳价或配额供应调整措施（PSAMs）第七步 确保履约与监管 识别受管控实体 管理受管控实体的排放报告 批准和管理核查人员的表现 建立并监管 ETS 的注册登记系统 设计惩罚及其执行的方法 监督和管理配额交易市场第八步 考虑使用抵销 概述 ETS 中抵销机制

40、的潜在作用 决定ETS 允许使用的抵销类型（地理范围和项目管理） 权衡建立本地减排机制与利用已存在的减排机制间的成本 决定抵销的数量和质量限制第九步 考虑连接 识别潜在的连接伙伴 确定连接类型 确定连接带来的益处和风险 讨论关键设计要素上的兼容性 连接的形式和管理第十步 实施、评估与改进 决定实施 ETS 的时机和流程 决定评审的过程和范围 识别 ETS 设计可能需要不断变化的原因 评估 ETS 以支持进一步的完善5综述综述第一步 准备阶段工作一览表了解什么是碳定价和ETS，以及它们是如何运作的明确 ETS 的目标确定 ETS 在气候政策组合中的作用了解 ETS 与其他政策的相互作用制定评估

41、ETS 设计方案的标准着手设计 ETS 前，政策制定者需要了解什么是碳定价，以及它能发挥的作用和局限性。因此政策制定者首先要确定在司法管辖区内实施 ETS 的目标，并须排列优先级：包括 ETS该对所在地区低碳经济转型和可持续发展贡献多少、期望实现的减排水平和所愿意付出的成本、协同效益的重要性、以及是否需要通过 ETS 增加财政收入。政策制定者还要提升公众对减排的认知和接受度，从而利于 ETS 的开展和有效实施。所有 ETS 都是在，包含有应对气候变化的其他相关政策的，更为宽泛的政策法律框架内设计制定的。为了在更广泛的政策组合中清晰定位 ETS，就必须明确其将对司法管辖区内的气候政策目标所起到的

42、作用，以及与现有或即将出台政策之间的关系。其他应对气候变化和相关行业领域的政策（统称为“配套政策”）将会在减排水平、碳价水平和配额发放等方面对 ETS 产生影响。一方面，他们可以帮助提高 ETS 的有效性。例如配套政策能够形成有利于 ETS 的基础政策框架，消除减排措施的非价格壁垒。另一方面，配套政策也可能重复 ETS 对减排措施的激励效果，或者在某些情况下抑制 ETS的预期效果。同理，ETS 也会对相关配套政策的执行产生正面或负面的影响，包括其在经济、社会或环境目标等的实现上。因此在设计 ETS 时，政策间的相互作用必须经过仔细地管理和考量。政策制定者将根据一系列标准来评估不同的 ETS 设

43、计方案，其中最关键的因素包括其环境完整性、提供最具成本效益的减排措施的能力，以及其在当地的适用性。此外，司法管辖区还会参考的其他评估标准包括：职责分明、透明度、稳定性、与其他政策的兼容性、公平性、政策的可预测性、政策的灵活性、行政成本以及与其他司法管辖区的兼容性等。经验教训：只有在经过精心考虑的，保护气候和推动可持续发展的政策框架中，ETS 的表现最好。司法管辖区会通过不同方法来定位 ETS 与其他政策的关系。例如在加州，ETS 是在广泛的气候政策框架内设计和运行的；在其他相关政策措施效果不及预期时，ETS 的价格信号将作为加州实现其减排目标的有力支撑。相比之下，新西兰将 ETS 视为温室气体

44、减排的主要政策工具。综合来看，合理的政策组合可以提升相关政策的整体实施效果，也有助于加强公众对于 ETS 的支持。第二步 利益相关方参与、沟通和能力建设工作一览表绘制利益相关方关系图和梳理各方的立场、利益和关切跨部门协调，以实现决策过程的透明化，避免政策错位为利益相关方咨询设计参与策略，要具体到形式、时间表和目标设计可以引起当地共鸣且迅速获得公众关注的沟通策略识别并响应 ETS 的能力建设需求一个成功的 ETS 需要来自公众和政府的持续支持；同样也需要政府和各类市场参与者之间的通力合作。这种合作应建立在共同认知、信任和能力的基础之上。ETS 政策制定者与其他政府部门以及外部利益相关方的沟通方式

45、，尤其是其公开透明的程度，将决定 ETS 发展的长远活力。各方的参与应贯穿于 ETS 的规划、设计、启动和运行的全流程。关于ETS的宣传， 要做到明确清晰、 保持一致且相互协调，政府在整个宣传过程中应保持诚实守信。政府应提前公示有关 ETS 的重大调整信息，还应谨慎处理各类商业敏感的信息。开展 ETS 还需要具有战略性的能力建设。政府决策者和管理者首先应具备建立和运行 ETS 所需的相关专业技术和行政管理能力。各类参与者、市场服务提供商、行业协会和公民社会代表，都应具备一定的专业能力以帮助决策者设计有效的 ETS。同时这些利益相关方同样也需要得到足够的能力来参与这个体系。在能力建设方面投入的时

46、间和资源可得到可观的回报。碳排放权交易实践 : 设计与实施手册6综述经验教训：如下方式有助于促进政府决策，包括强有力的部长级领导和政府管理、明晰的部门职责划分以及组建跨部门工作组等。各国政府常会低估利益相关方参与以及公众宣传在确保政策获得长期支持方面的战略重要性。部分司法管辖区的经验表明，需要花费 5 至 10 年与 ETS 的利益相关方进行沟通和对其进行能力建设，才能实现各方对于 ETS 的广泛认知和接受。利用利益相关方的专业知识能完善 ETS 的设计，使其获得更广泛的信任、理解和接受。创建并执行沟通策略有助于为 ETS 赢得更广泛的支持。“恰当”且“有说服力”的对 ETS 的描述，对获得大

47、众支持至关重要。同时由于 ETS 需要不断发展变化，利益相关方持续的参与是非常重要的，以识别状况的变化和推动对 ETS 的持久广泛支持。第三步 确定覆盖范围工作一览表 确定覆盖哪些行业 确定覆盖哪些温室气体 选择监管点 选择受管控实体并考虑是否设置准入门槛 选择报告义务点ETS 的覆盖范围指清缴配额所涉及的地理区域、行业、排放源和温室气体种类，以及需要清缴配额的实体。ETS 的覆盖范围明确了政策管理的边界，对受管控实体的数量、所覆盖排放的比例，以及经济体范围内覆盖和非覆盖行业间减排责任的分担等均有影响。在确定 ETS 的覆盖范围时，应考虑各行业间、排放源之间的主要差异。重要的考虑因素包括：辖区

48、内温室气体排放情况及发展趋势、排放密集型行业的市场结构、不同排放源监测、报告和核查（MRV）的能力和成本、以及现有的监管结构和政策体系。最后还应考虑限制碳价传导的非价格壁垒，以及参与国际市场和潜在协同效益等因素。一般来说，更为宽泛的 ETS 覆盖范围可以鼓励更多低成本减排措施的实施，实现全社会以最低成本减排。同时，更宽泛的覆盖范围还可以降低竞争扭曲（即将具有竞争关系的企业和行业置于相同的市场规则下）和增强市场流动性。但从另一个角度来看，不同行业纳入 ETS 的难易程度有很大不同，如纳入电力行业，相较于废弃物处理和土地利用等其他行业要更容易一些，后两者纳入常面临更多挑战。此外更大的覆盖范围也可能

49、会带来较大的监管负担，尤其是对小而分散的各类排放源，监管难度相对较大。因此需要处理好覆盖范围、 额外的行政成本和交易成本等因素间的平衡关系。 目前，解决这个问题的通常做法包括：设置准入门槛以规避小型排放设施的纳入；对供应链中排放最为集中的环节进行监管等。经验教训：全球现有 ETS 在覆盖范围上存在着巨大差异。这说明并没有唯一“正确”的方法。现在几乎所有的 ETS 都至少覆盖了电力和工业部门；分阶段覆盖可为纳入“排放量较小”或“排放类型相对复杂”的行业预留更为充足的能力建设时间。所有的 ETS 都覆盖了二氧化碳排放，很多体系也覆盖了其他温室气体排放；虽然一些司法管辖区为降低管理成本，将针对燃料燃

50、烧排放的监管点放在上游（例如加州、魁北克和新西兰），也有一些司法管辖区选择在排放产生点进行监管，以与现有监管或报告体系保持一致（例如欧盟）。同时还有部分 ETS 因能源价格受到管控，碳价信号难以通过供应链传递，选择了“混合覆盖”的方式（例如韩国和中国的地方试点）。第四步 设定排放总量工作一览表 确定排放总量水平、类型和设定方法 构建可靠的数据基础来确定排放总量 选择排放总量设定的时间范围 在法律和行政管理安排上达成一致 通过长期的排放总量变化趋势和策略传递持续一致的碳价信号ETS通过设定排放总量的方式对受管控实体产生的排放进行定量约束，并反映在特定时期内发放的配额数量上。在其他条件相同的情况下