1、社会、经济与森林中国正在进行的 森林转型 及经验教训联 合 国 粮 食 及 农 业 组 织社会、经济与森林中国正在进行的 森林转型 及经验教训出版机构：联合国粮食及农业组织曼谷，2021年保留部分权利。本作品根据署名-非商业性使用-相同方式共享3.0政府间组织许可（CC BY-NC-SA 3.0 IGO； https:/creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/igo/deed.zh）公开。根据该许可条款，本作品可被复制、再次传播和改编，以用于非商业目的，但必须恰当引用。使用本作品时不应暗示粮农组织认可任何 具体的组织、产品或服务。不允许使用粮农组织标

2、识。如对本作品进行改编，则必须获得相同或等效的知识共享许可。如翻译本作品， 必须包含所要求的引用和下述免责声明：“该译文并非由联合国粮食及农业组织（粮农组织）生成。粮农组织不对本翻译的内容或准确 性负责。原英文版本应为权威版本。”任何与在此许可下出现的纠纷有关的调解，均应根据现行联合国国际贸易法委员会仲裁规则进行。第三方材料。 欲再利用本作品中属于第三方的材料（如表格、图形或图片）的用户，需自行判断再利用是否需要许可，并自行向版权持有者申请许可。对任何第三方所有的材料侵权而导致的索赔风险完全由用户承担。销售、权利和授权。粮农组织信息产品可在粮农组织网站（www.fao.org/publicat

3、ions）获得，也可通过 publications-salesfao.org 购买。商业性使用的申请应递交至 www.fao.org/contact-us/licencerequest. 关于权利和授权的征询应递交至 copyrightfao.org.封面图片： ShutterStock/aphotostory引用格式要求：粮农组织。2021 年。社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训。曼谷。https:/doi.org/10.4060/cb3232zh本信息产品使用的名称和介绍的材料，并不意味着联合国粮食及农业组织（粮农组织）对任何国家、领地、城市、地区或其当局的法律 或发展状态

4、、或对其国界或边界的划分表示任何意见。提及具体的公司或厂商产品，无论是否含有专利，并不意味着这些公司或产品得 到粮农组织的认可或推荐，优于未提及的其它类似公司或产品。ISBN 978-92-5-135180-2 粮农组织，2021 年插文、图、表iv序言v致谢vi摘要vii引言：变化的世界1森林覆盖率和蓄积量增长3森林覆盖率增长最快3蓄积量迅速增长6森林生态系统服务日益突出6中国林产品主要生产国9促进森林转型的主要因素13中国崛起为工业化经济体13关注环境推动重大政策调整14政策与体制改革15实施林业重点计划18科技改变林业20中国森林转型的未来23人口变化23经济变化24环境挑战25中国森林

5、转型的经验教训27参考文献29附件：中国林业主要政策、法律和制度变革31目录插文、图、表插文11998年中国特大洪水：历史转折点152 集体林改革：中国森林治理重大转折点173 退耕还林还草计划194 中国竹木资源及其利用技术215 防治中国北方荒漠化22图1中国森林覆盖面积变化趋势（百万公顷）42 天然再生林和人工林面积变化43 人工林占比54 其他由树木覆盖的土地面积变化（百万公顷）55 森林蓄积量变化66 重要环境功能森林管理区77中国木材生产趋势98 中国进口工业圆木量109 锯材进口量变化1010 锯材生产份额变化1111 木质家具出口额1112 中国人均国内生产总值增长额1313

6、中国总人口和城市人口变化24表1中国森林覆盖面积增长率32 中国土地所有权变化163 国家林业重点计划184 林业教育机构毕业生人数20近几十年来，毁林和森林退化已成为主要问题，对诸多生态系统服务流动产生不利影响，而生态系统服务流动对于地球生命至关重要。除生产各种产品之外，森林在应对气候变化、调节水流、保护生物多样性和提供各种舒适性方面也发挥着不可估量的作用。对这些产品和服务的需求随着社会宏观经济变化而改变。联合国粮食及农业组织（粮农组织）致力于通过全球和区域前景研究，就变化途径（包括新情况）以及需采取哪些措施在社会与森林之间建立更加平衡的关系提供长远观点。根据亚洲及太平洋林业委员会2019年

7、的建议，粮农组织完成了第三次亚洲及太平洋林业部门前景研究，并出版了森林的未来：亚洲及太平洋区域森林、景观和人类可持续发展途径全面介绍林业最新趋势和到2030年及以后可能出现的情况。虽然第三次亚太林业部门前景研究介绍了区域概况，但其中一些结论需进行详细阐述和仔细研究，重点关注特定分区域、国家和问题。由于亚洲及太平洋地区极富多样性，有必要着眼于各种经验，努力得出更具广泛意义的经验教训。在此方面，中国在扭转毁林和森林退化等多个森林和林业领域的经验脱颖而出，并且在多种林产品生产方面全球领先。中国在森林转型方面的经验显然更具广泛意义，需进行深入讨论和分享。正是在此背景下，本文全面评估过去三十年来中国林业

8、部门发生的变化以及促进中国森林转型的主要驱动因素。这一转型显然是多种因素共同作用的结果，包括中国作为工业经济体的迅速发展、政策明确一致、权属改革、投资林业重点计划以及增强科学和技术能力等。本文还指出正在出现的挑战，包括内向型政策以及全球大流行病和危机暴发带来的不确定性增大。每种情况都有其独特性，但传达的主要信息表明存在不同的解决方案。此项有关中国森林转型的研究将提供有价值的见解，促进建立和可持续管理森林资本，从而满足全球、国家或地方所有利益相关方的需求和期望。金钟珍助理总干事兼区域代表亚洲及太平洋区域办事处联合国粮食及农业组织（粮农组织）序言v，社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教

9、训vi本技术文件是粮农组织位于曼谷的亚洲及太平洋区域办事处应亚洲太平洋林业委员会建议所作。本文作者是亚太森林恢复与可持续管理组织（亚太森林组织）昆明培训中心项目主任兼中国西南林业大学讲师潘耀（本文编写期间借调到亚洲及太平洋区域办事处)；粮农组织前首席经济学家 C.T.S.Nair；亚洲及太平洋区域办事处林业官员RaoMatta。作者们衷心感谢下列人员提供的宝贵指导和支持：助理总干事兼区域代表金钟珍；粮农组织亚洲及太平洋区域办事处区域项目负责人姚向君；粮农组织亚洲及太平洋区域办事处高级林业官员ThomasHoffer；亚太森林组织秘书长鲁德；西南林业大学（昆明）教授沈立新。作者们还感谢下述人员的

10、审核和宝贵反馈：美利坚合众国奥本大学林业经济与政策教授张道卫；罗马粮农组织林业官员ZuzhangXia；中国国家林业和草原局，亚太森林组织能力建设部主任LiuWei；中国云南省林业调查规划院林业官员 Pan Yu。特别感谢 Dienne Miller 提供的编辑服务，以及 KallayaMeechantra和RacheleOriente的行政和出版支持。致谢vii尽管毁林和森林退化现象仍存在于亚洲及太平洋地区的许多国家，但过去三十年中国的林业部门发生了巨大变化。中国不仅成功遏止毁林，还大幅增加了森林面积和蓄积量。目前，中国在人工林和农用林方面居亚洲地区首位，在木材加工方面也取得了令人瞩目的成就

11、。目前是几种林产品（如木板、纸、纸板以及家具）的最大出口国，还是几种非木材林产品的主要生产和出口国。若干政策变化和体制改革，包括森林权属相关变革，都旨在动员私营部门增加对林业的投资。此外，环境问题也引发了多项干预措施，例如禁止采伐天然林，保护和养护现有森林和林地。城市化快速发展以及随之而来对木材和环境服务的需求，导致在造林、再造林和森林保护方面的投资增加。科学技术取得重大发展，包括加强部门内外的技能和能力，促进了价值链上增值、贸易和市场服务的有效运作，并进一步帮助加速转型。考虑到森林转型的规模和速度，中国的经验尤其值得借鉴。本文致力于解释影响中国森林转型的因素以及有助于稳定和完善林业部门的多种

12、途径。对于着力改善林业部门的国家，在宏观变化以及需采取广泛措施的背景下，中国的案例提供了特别宝贵的经验教训。摘要ShutterStock/aphotostory社会与自然的关系正在不断变化，影响着人类追求的目标，包括林业发展。自人类文明开始以来，人们就改变了环境，影响着森林，包括森林提供的产品和服务。由于农业扩张，木材和非木材林产品开采增加，采矿和基础设施发展，几乎所有国家都已经历或正在经历毁林和森林退化阶段。从农业社会到工业社会，再到后工业社会的转变，导致森林利用发生重大变化（粮农组织,2019)。尽管许多国家毁林和森林退化仍然存在，但成功遏止住森林流失并扩大了森林面积，这一现象通常称为“森

13、林转型”。在亚洲及太平洋地区，中国、印度、日本、韩国和越南在完成森林转型方面尤其成功（粮农组织和环境署,2020）。多项研究试图解释影响森林转型的因素以及为稳定并改善森林边界采取的各种措施（Zhang,2019)。尽管促成森林转型的情况各异，但在宏观变化以及需采取广泛措施的背景下，这些国家的案例提供了宝贵经验教训。考虑到森林转型的规模和速度，中国的经验尤其值得借鉴。现有若干研究探讨中国森林转型的不同方面（如Li,Chhatre和Liu,2019年;Ke等人,2020年)。本文概述中国的森林和林业转型，尤其关注以下方面：森林状况的重要变化，特别是与面积、蓄积量增长以及提供重要生态系统服务的关键产

14、品的生产、贸易和管理有关的变化；促成林业部门转型的因素；新出现的情况及其影响；中国的经验教训。引言：变化的世界1ShutterStock/aphotostory森林覆盖率和蓄积量增长年份森林覆盖面积（百万公顷）年增长量（千公顷/年）年增幅(%)1990157.142000177.0019861.202010200.6123611.262020219.9819370.93表1 中国森林覆盖面积增长率林业部门的变化根据若干参数进行评估，如森林覆盖率、蓄积量增长、保护区范围以 及林产品生产、消费和贸易增长，所有这些都是有效政策、投资及科学投入的综合结果。 尽管在定义各种参数方面存在挑战（例如，如何在

15、国家和全球评估中定义森林），但这些 定义是评估长期趋势和进行跨国比较的基础。下文概述中国森林资源的若干主要变化。森林覆盖率增长最快过去30年里，中国林业部门的一项重大发展是，大量投资于造林，扭转了毁林局面，森林覆盖率从1990年的1.57亿公顷增加到2020年的2.2亿公顷（见表1）(粮农组织,2020a)，森林占土地面积比重从16.4增加到22.9。图1显示中国森林覆盖率的上升趋势。从1990年到2020 年，中国森林覆盖面积增幅最大。在粮农组织全球森林资源评估(FAO,2020a）涵盖的236个国家和地区中,1990年至2020年间中国脱颖而出，森林覆盖率实现持续高增长。3资料来源：粮农组

16、织,2020a。社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训4人工林和天然再生林面积增长森林面积增加包括天然再生林和人工林，前者由于禁止采伐等措施，天然再生林保护得到改善，后者由于系统性开展造林和再造林工作。1990年至2020年间，天然再生林面积从1.13亿公顷增加到1.35亿公顷，人工林面积增加了4000万公顷（见图2)。过去三十年内，中国是全球天然再生林面积显着增加的极少数国家之一。尽管全球和亚洲的天然再生林面积分别下降了 7.5 和4.7，但中国却增长19.5。人工林面积增长更为显著。在全球范围内，人工林面积从1.7亿公顷增加到2.926亿公顷，而在亚洲，在此期间内从7420万公

17、顷增加到1.352亿公顷。中国占全球人工林面积增长量近三分之一，占亚洲人工林增长量近三分之二。中国占全球人工林比重从1990年的约26增长到2020年的近29（见图3）(粮农组织，2020a,2020b)。图1 中国森林覆盖面积变化趋势250200150100500百万公顷02020年份图2 天然再生林和人工林面积变化250200150100500面积（百万公顷）02020年份天然再生林人工林合计资料来源：粮农组织,2020a(基于表1作图).资料来源：粮农组织,2020a。5其他林地面积不仅森林面积增长，其他林地面积也有所增长，从1990年的1.0

18、15亿公顷增加到2020年的1.095 亿公顷，约占中国国土面积的 12。中国其他林地约占亚洲的 57，占全球总量的 11(粮农组织,2020a,2020b)。其他由树木覆盖的土地除归入森林和其他林地的地区之外，还有其他由树木覆盖的土地。现有统计数据还表明，过去三十年中，其他由树木覆盖的土地面积也有所增加（见图 4)，这表明森林以外其他种植活动增加。过去三十年中，果园面积和棕榈树面积均有所增加，这在很大程度上归功于各种举措，包括民众大规模参与植树活动（粮农组织,2020b)。森林覆盖率和蓄积量增长图3 人工林占比300250200150100500面积（百万公顷）0202

19、0年份中国亚洲其他地区世界其他地区图4 其他由树木覆盖的土地面积变化（百万公顷）50面积（百万公顷）02020年份棕榈树果树资料来源：粮农组织,2020a,2020b。资料来源：粮农组织,2020a。社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训6图5 森林蓄积量变化20151050百万立方米02020年份天然再生林人工林合计多项研究表明，农业用地的树木覆盖率上升。2000年，中国169万平方公里农业用地的平均树木覆盖率约为11.36。到2010年，这一数字已增至12.84（Zomer,born和Xu,2019年)。Zome

20、r、born 和 Xu 的研究（2019 年）还提供了农业用地不同冠层覆盖等级的分类信息，还指出2000至2010年间，中国冠层覆盖率超过30的农业用地面积显着增加约57500平方千米。蓄积量迅速增长蓄积量增长变化表明可持续森林管理的努力程度。中国林业部门的表现在此方面也位居前列，因为总蓄积量和每公顷蓄积量均有所增长。中国森林总蓄积量从1990年的104.8亿立方米增加到2020年的191.9亿立方米（见图5)。这相当于2的复合年增长率，中国占亚洲蓄积量增长的比例从1990年的20.3增加到2020年的30.7。更令人瞩目的是人工林蓄积量增长，从1990年的7.39亿立方米增加到2020年的4

21、0.5亿立方米，年复合增长率为5.8。天然再生林和人工林的每公顷蓄积量分别从86.2立方米/公顷增加到111.9立方米/公顷（前者)，以及16.7立方米/公顷增加到 47.8 立方米/公顷（后者)。这为增强中国木材生产的自给能力奠定了基础（粮农组织,2020a,2020b)。森林生态系统服务日益突出过去三十年内，森林管理目标也发生了变化。人们日益重视改善森林生态系统的健康和韧性，特别是减缓和适应气候变化的影响，保护生物多样性和流域。随着人们生活水平显著改善和民众意识提高，对森林生态系统服务的需求大幅增长。因此，中国政府特别重视提高森林的生态、文化和精神价值，明确认识到经济发展的可持续性很大程度

22、上取决于生态系统的健康和活力，因而实施了各种生态系统恢复计划，并扩大了国家公园、自然保护区、城市森林和其他绿地。资料来源：粮农组织,2020a。7图6 重要环境功能森林管理区50403020100面积（百万公顷）02020年份生物多样性保护水土保持管理区为有效满足不同功用，中国政府将森林分为两大类：生态林，包括保护林和特殊用途林；经济林，用于生产木材、木质燃料和其他具有重要经济价值的产品。根据中国全国森林资源清查的多份报告（国家林业和草原局，多年)，生态林占森林总量的比例从1993年的17增加到2018年的56。大多数情况下，森林管理旨在实现多个目标。某个特定领域为实现主

23、要目标进行管理时，往往也有助于实现其他目标。实际上，在植树造林早期阶段，主要建设绿化用地，通过单一栽培外来物种实现。随着人们日益关注生物多样性丧失问题，开始重视树种组成多样化和推广本地物种。这有助于提供一种兼顾办法，同时实现生产和保护功能。当前趋势是增加专门区域，用于提供环境服务，如生物多样性保护和水土保持。根据不同时期开展的国家森林资源调查,2020 年全球森林资源评估确定了广泛趋势，并提供了有关用于实现某些生态系统功能的专用林信息（粮农组织,2020a)。正如图6所示，1990至2010年间，用于水土保持的森林面积显著增加，此后一直保持稳定。专用于生物多样性保护的面积增加了四倍以上，明确表

24、明此乃重中之重。中国还牢记城市化快速发展的需求，重视提供休闲价值，建设森林公园和其他绿地。除提供娱乐机会外，森林公园还有助于保护中国的自然遗产。1995 至 2017 年期间，国家公园数量从750个增加到3505个，专用面积从660万公顷增加到2028万公顷（Ke等人,2019年)。绿地发展与城市规划很好地融合，其中一种方法是发展“国家森林城市”。因此，贵阳被指定为第一个国家森林城市。到2019年，约194个城市获得了这一地位（新华网,2019)，中国提出到2025年将数量增至300个（国家林业和草原局,2018)。资料来源：粮农组织,2020a。森林覆盖率和蓄积量增长粮农组织/ZhangWa

25、njie在森林状况发生变化的同时，中国林业产业快速发展，成为增值木制品主要生产国。木材加工领域的一些主要变化概述如下。圆木产量下降；工业圆木产量增加1990至2019年之间，原木（包括工业原木和木质燃料）产量从3.78亿立方米下降至3.45亿立方米。工业原木和木质燃料在木材总产量中所占比例已经发生重大变化。工业原木产量在1990年的9100万立方米基础上翻番,2019年达1.82亿立方米，木质燃料产量从1990年的2.87亿立方米下降至2019年的1.63亿立方米（见图7)。1990年，木质燃料占圆木产量的76，其余24为工业圆木。到2019年，木质燃料和工业原木的相对比例分别变为47和53（

26、粮农组织,2020c)。这一变化本身表明林业部门发生重大变革，可归因于：由于收入增长和城市化带来的便利，能源使用从木质燃料转向液化石油气和电力；由于技术进步，木材更多用于工业用途。此外，中国已投资于提高木质燃料使用能效，从而减少其生产和消费。中国林产品主要生产国图7 中国木材生产趋势4003002001000百万立方米02019年份圆木工业圆木木材燃料资料来源：粮农组织,2020c。9社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训500百万立方米02019年份中国亚洲其他地区世界其他地区图8 中国进口工业圆木量2001501

27、00500百万立方米02019年份中国亚洲其他地区世界其他地区图9 锯材进口量变化中国林业的一个重要转变是，已成为工业圆木主要进口国和增值产品（如人造木板、纸张、纸板以及木制家具）出口国。最显著的变化是工业原木进口比例增长（见图8)。1990年，中国仅进口725万立方米工业圆木，约占全球进口总量的8.8。到2019年，这一数字增至6111万立方米，约占全球工业原木进口总量的43.6。因此，过去三十年内，中国对工业原木进口的依赖性大幅增加。1990 年，进口量约占工业原木产量的 7.3，到 2019 年，已增长到 55.2。这一百分比增长体现在进口总值上，从 1990 年的

28、 7.45 亿美元增加到 2019 年的 96 亿美元(粮农组织，2020c)。过去三十年内，中国也成为锯材主要生产国和进口国。1990年，锯材产量仅2360万立方米，进口量130万立方米，占世界进口总量的1.6；1990年，进口量3950万立方米，占全球进口总量的26（见图9）(粮农组织,2020c)。到2019年，国内锯材产量增加到9030万立方米，进口量增加到3950万立方米。图10显示在此期间中国、亚洲乃至全球锯材产量变化。资料来源：粮农组织,2020c。资料来源：粮农组织,2020c。11图10 锯材生产份额变化6005004003002001000百万立方米19902019年份中国

29、亚洲其他地区世界其他地区增值产品生产，特别是人造板、纸及纸板用纸浆生产，在中国也出现惊人增长，如下文所述(粮农组织,2020c)：1990年人造板产量仅为300万立方米。2000年这一数字增加到1890万立方米,2010年增加到1.061亿立方米,2019年增加到2亿立方米。1990年，中国仅占全球总产量的2.4;到2019年，中国占全球人造板产量近一半（49.8)。纸和纸板产量增长非常相似。从1990年的1740万吨（占全球产量7.3）增加到1.117亿吨，占全球产量比例提高到27.7。图11 木质家具出口额6050403020100金额（10亿美元）020052010

30、2011年份中国全球资料来源：粮农组织,2020c。资料来源：LebedysandLi,2014.中国林产品主要生产国社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训12中国取得显著进步的另一个领域是二次木制品，特别是木制家具的生产和出口。1990年，中国在木制家具行业中的地位微不足道，约占全球家具行业增加值总额的 0.7。到 2011 年，这一数字飙升至16.3。同时，中国已成为主要家具出口商。1990年，中国仅占全球出口额的1.5。到2011年，这一数字已上升到约30（Lebedys和Li,2014年)（见图11)。这一趋势随后几年持续存在, 2018 年中国占全球木制家具出口的 31.

31、6（国际热带木材组织, 2018 年)。然而，由于中国工资上涨，加之与中国家具主要进口国美国的贸易争端尚未解决，中国在木制家具生产和出口方面的主导地位正面临挑战。13上文概述的森林和林业变化是多种因素共同作用的结果。一般而言，大多数森林转型由政策或市场驱动，或两者兼而有之（粮农组织,2019年)。但政策和市场变化本身则由更为宏观的社会变化驱动，例如中国从农业社会转向工业社会。这种根本变化带来各种政策和体制变化，并在科技发展支撑下，通过重点计划增加了投资。全球贸易扩大，中国加入世界贸易组织，促进制造业和贸易迅速增长，直接和间接促进了林业部门快速增长，特别是各种林产品生产和贸易。下文简述直接和间接

32、促进林业部门转型的关键驱动因素。中国崛起为工业化经济体过去三十年来，中国发生了重大变化，特别是在经济领域。这些变化中最重要的是收入快速增长，一跃成为购买力平价第一大经济体和当前汇率下第二大经济体。1990年，中国国内生产总值仅 3 608.6 亿美元。 2005 年这一数字增加到 2.29 万亿美元，2019 年增加到 14.34 万亿美元（世界银行,2020a)。人均收入增长迅速，从1990年的约318美元增长到2019年的10262美元（见图 12)。促进森林转型的主要因素图12 中国人均国内生产总值增长额0006000400020000金额（当前汇率美元）19901

33、99520002005201020152019年份资料来源：WorldBank,2020a.社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训14过去三十年来，随着收入快速增长，中国经济发生根本性结构变化，主要表现为农业占国内生产总值比重大幅下降，制造业和服务业比重相应提高。1990年，第一产业（农业、林业和渔业）占国内生产总值的26.6，工业和服务业分别占41和26.6。到2019年，第一产业比重下降到7.1，制造业和服务业比重分别变为39和53.9（世界银行,2020b)。这些变化反映出对土地依赖性显着降低，从而减轻了农业扩张对森林产生的压力，并扩大了退耕还林范围。在造成收入迅速增长的各种

34、影响因素中，以下因素尤为相关：随着制造业和服务业快速增长，农业对创造收入和就业岗位的重要性下降，减轻了对土地造成的压力，在一定程度上为将边际农用地转为人工林创造了有利条件。政府收入更高，能够分配更多资源用于造林和实施各种森林保护措施；此外，木材进口机会减轻了对中国森林的压力，禁止采伐更加有效。家庭收入增加，城市化快速发展，房屋所有权相关政策和规则变化，促使建筑业井喷式发展，推动了对锯材、人造板和家具的需求。城市化发展、收入增加还导致娱乐需求上升，因此对城市绿地、公园等投资也相应增加。因此，收入快速增长、工业化和城市化为政策和机构改革以及增加林业部门投资奠定了基础，为森林转型铺平了道路。关注环境

35、推动重大政策调整发展最初几十年，侧重于农业和工业发展，很少关注环境。人们努力扩大农业，耕种生产率较低的土地，特别是陡坡，而忽略对水土流失和水文的影响。同样，为满足木材需求，不可持续地采伐林木，也导致土地退化。随着负面影响显现，出台了若干全球和国家矫正措施。在全球层面, 1972 年在斯德哥尔摩举行了联合国人类环境会议，为实现将环境因素纳入考虑的发展议程提供了初步动力。1992年在巴西里约热内卢举行了联合国环境与发展会议，通过了几项国际公约，是鼓励国家层面出台各种举措的重大转折点。为实施在里约热内卢会议上介绍的21 世纪议程，中国于 1994 年制定了本国21世纪议程。作为后续行动，国家森林管理

36、局（国家林业和草原局前身）制定了中国21世纪议程林业行动计划。尽管这些努力引发人们关注森林环境功能和森林可持续管理需求，但还是国家层面的重大事件促成了具体行动。毫无疑问,1997年的严重干旱和1998年特大洪水标志着这一转折点，促使诸多政策和计划举措将环境保护放在首位，如下文各节所述。1998年长江流域特大洪水造成了巨大损失（见插文1)，突显保护高地的必要性，从而确保下游大规模城市/工业投资得到保障。15政策与体制改革自中华人民共和国成立以来，一直在全面努力改善土地和森林等自然资源管理政策、法律和体制框架。本文附件按时间顺序列出了中国林业部门实施的主要政策、法律和体制改革。表2概述了过去七十年

37、来土地所有权和管理的主要变化。插文1 1998 年中国特大洪水：转折点长江全长6300公里，是亚洲最长的河流。起源于青藏高原，向东流入东海。约85的流域由山脉和丘陵组成, 11 是人口密集、经济活动活跃的平原地区。长江流经11个省市，重庆、宜昌、武汉、南京和上海是长江沿岸的重要城市。尽管长江及其排水系统每年都发生洪水事件，但1998年特大洪水是20世纪第二大洪水事件，仅次于1954年的长江洪水，无论是生命损失还是经济损失，对中国社会而言都是惨痛教训。1998 年夏季，二十世纪最强的厄尔尼诺现象造成特大降水，致使长江及其支流发生毁灭性洪水。据中国政府称，这场灾难影响了中国约五分之一的人口（2.2

38、3亿)，导致3004人丧生。此外，直接经济损失至少约200亿美元，损害作物、农业设施和基础设施，如房屋、学校、道路、供水和灌溉系统（联合国灾害评估和协调小组、联合国机构间特派团,1998年；杨,2017年)。此外，长江上游长期存在不可持续的土地利用做法（如毁林）和沿排水系统开垦土地问题，导致流域中下游发生严重水土流失，排水和蓄水量增加(Xu等人,2005年)，加速了灾害发展，并增大了救援、预防和减灾措施的难度。1998年特大洪水敲响了警钟，促使人们重新考虑恢复退化的生态系统及改善灾害控制和预警系统的战略。具体而言，这些行动包括重建排水系统，疏通主河道，重新安置洪水滞留人员，在排水区上游毁林山区

39、重新造林等。促进森林转型的主要因素社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训16年份主要政策和法律变化重要结果0年6月颁布土地改革立法。没收所有土地，重新分配给农民，提高粮食产量。小型私有农场占主导地位。19531958制定政策发展农业合作社。耕地和林地为集体所有，增加家庭劳动收入。森林管理集中化增强。森林面积下降。19581978“大跃进”和“文化大革命”期间集体化进程加速，形成大型公社、生产大队和生产队。1960年开始实施“四固定”政策，稳定生产集体化所需重要资源的使用权。不区分国有和集体所有土地。大规模毁林和高地开垦。19782002制定有关集体林地改革等若

40、干森林保护和发展问题的决定。颁布“林业三定”和“分山到户”森林政策，分配森林资源。重新评估“四固定”政策，颁发集体林证书。官方定义土地使用权和土地所有权。1984年颁发林地所有权证书。根据家庭承包责任制，平均分配集体土地给集体成员，使用期30年。改善集体森林管理。由于边界不清，权属不明和政策不一致，森林资源继续减少。2003年后制定“加快林业发展”政策，改善农村资源管理，并在福建、江西、辽宁和浙江等省开展集体林权属改革试点项目。2008年，宣布全面实施集体林权属改革，并向家庭颁发权属证书。开展环境保护宣传运动，增加对林农植树的激励措施。为土地所有者和私营部门制定各种灵活的合作与协作模式。表2

41、中国土地所有权变化1970年代之前，森林管理的主要目标是木材生产，为战后重建提供支持。管理效率低下，采伐做法不可持续，导致资源迅速消耗。中国政府认识到森林资源减少，积极完善法律和制度框架，更加重视森林保护和森林管理权力下放，采用家庭承包责任制，如下文所述：1981年中国经济改革开放是转折点，直接和间接地影响包括林业在内的所有部门。1998年，实行了天然林采伐禁令。1984年，启动了一项全国性义务植树计划。2000年，采用两类系统将森林分为生态林和商品林两类。采用补偿制度鼓励保护生态林。17插文2 集体林改革：中国森林治理重大转折点在中国3.04亿公顷林地中，近60已归集体所有，其余则由政府直接

42、控制。集体林一直面临诸多挑战，包括所有权不明确，当地社区之间缺乏信任，管理责任分担机制不明确，森林益处面临挑战等。这些挑战导致管理不善，生产力下降。政府认识到需进行重大改革后,2003年在福建省率先进行集体林试点改革，并借鉴试点经验，自2008年起在全国范围内推行这些改革（Ren等人,2018年)。集体林以长期租赁方式分配至家庭，明确表明土地系统性管理方法。集体林区划分成小块，并公平分配至家庭，家庭获得森林财产证书，享有四项权利，即信息、管理、处置和利益分享权，为期 70 年。在这种权属制度下，林农可通过各种方式转让其权属，如租赁、分包合同、抵押或合资等。到 2015 年，约 1.8 亿公顷集

43、体林分配至家庭。为支持集体林改革，制定了财务机制。2009 年，中国银行、财政部、中国银行业监督管理委员会与国家森林管理局共同制定了融资服务指南，在集体林权属改革背景下支持林业发展，鼓励家庭有效管理土地。向各家庭提供的森林权属抵押金额为221.4亿元人民币（约合32亿美元)，占地163万公顷a。银行与政府机构合作，出台了各种权属改革支持措施，包括小额信贷系统，补贴贷款系统和抵押贷款系统。若将集体林指定为生态林（从而失去采伐带来的创收机会)，则将补偿农民的潜在收入损失。例如，2010年，在国家层面，农民维护生态林获得的补偿为150元/公顷（约合22美元/公顷)。到2016年，这一数字已增加至17

44、0元/公顷（约合26元/公顷)b。此类补偿鼓励农民保护并可持续管理森林。a基于国家林业和草原局中国林业年鉴各年数据。b基于国家林业和草原局林业发展报告各年数据。过去二十年中，影响最深远的政策改革可能是集体林改革（见插文 2)。将森林长期管理责任分配至各家各户，是一项激励完善管理的重要举措。除权利转让外，政府还制定各种安排，包括财政和技术支持机制，鼓励改善森林管理。市场发展和税制改革进一步鼓励土地所有者参与其中。促进森林转型的主要因素社会、经济与森林：中国正在进行的森林转型及经验教训18名称主要目标和优先领域启动年份或年代速生丰产林发展计划培育人工林以增加木材供应，满足人们对木材不断增长的需求。

45、1980年代防护林发展计划旨在在三北地区、长江中下游和其他生态脆弱地区建立保护带。1980年代退耕还林还草计划(坡地退耕计划)又称“以粮食换林草”计划，旨在向土地所有者提供激励措施，将坡地耕地改造为森林和草原。1999天然林保护计划主要侧重于保护黄河和长江中上游的天然林。这一计划包括三个组成部分：(a)限制天然林采伐；(b)加强森林保护；(c)安置受采伐限制影响的工人。2000京津附近地区防沙治沙计划旨在遏制北京和天津等市、河北、山西和山东等省以及内蒙古自治区的沙尘暴和沙质沙漠蔓延。2000野生动物保护和自然保护区发展计划旨在建立和管理自然保护区和湿地等保护区，保护生物多样性和动植物。2001

46、表3 国家林业重点计划实施林业重点计划除此类开创性权属改革之外, 1990 年后的一大创举是，制定六项国家林业重点计划，对林业大量投资（见表 3)。中国早些时候也实施了各种计划，但这些计划并未产生很大影响，而且恢复和重新造林的努力往往未能取得预期成果。在许多情况下，幼苗成活率很低，需要大规模筹集资源，建设机构能力。1998年洪水造成了破坏，促使改善上游河流植被，并激发强烈的政治决心遏止和扭转森林退化。目前已开展的若干研究探讨六项林业重点计划基本内容（如Delang,2016)，如何促进履行政府承诺等。这些林业重点计划举足轻重，政府划拨大量财政和行政资源确保取得成功。据称，这六项计划覆盖面积总计

47、约3亿公顷，耗资约9000亿元（约合1428亿美元）（见Delang,2016)。人们已经清楚认识到林业的重要性，能够提供对国家经济发展至关重要的生态系统服务。这六项计划几乎覆盖全国，应对所有关键的林业问题，包括保护天然林，将生产力低下的坡耕地改造为草地和森林，减少水土流失，保护流域等，并采取以下举措遏止荒漠化：建设防护林带，恢复退化土地，保护动植物，利用高产人工林加强木材生产，减轻天然林承受的压力。过去，天然林是木材供应的主要来源。采伐禁令不仅影响木材供应，还导致林业企业员工大规模失业。但政府继续执行这些计划，表明尽管面临短期挑战，但遏止退化初心不改。19插文3 退耕还林还草计划作为一个人口

48、稠密的山区国家（65 的土地为山区)，中国长期耕种坡地，对流域保护构成挑战。1998年发生特大洪水，导致29个省的3000多人死亡,2.23亿人受灾，这表明需改善坡地管理。然而，大多数土地由小农所有，而耕种对维持生计至关重要。正是在此背景下，中国 1999 年启动了“退耕还林还草计划”，激励农民放弃耕种，恢复坡地植被。通过这一计划（又称“坡地退耕计划”或“以粮食换林草计划”)，已向将农田改造为树木或草皮的农民提供现金或粮食补贴，减少土壤侵蚀并保护流域。最初的补偿方式是提供粮食，但2004年改为现金补贴。补贴持续时间取决于重建的植被类型：生态林 8 年，经济林5年，草原 2 年。除现金或粮食补贴

49、外，还提供技术支持，特别是在树种选育、种植材料供应以及种植和维护方面。退耕还林还草计划的核心是减贫和改善农村社区生计，为各种替代生计手段提供支持。最初几年，此计划重点是单一种植人工林，但近来转向培育多物种异龄林。到 2019 年中期，根据这一计划，已改造约3350万公顷耕地。迄今为止，这项计划耗资约5000亿元（约合725亿美元)，可能是全球生态系统服务计划的最大公共投资。多项研究强调此计划的积极影响，包括在改善植被和碳储量，增加农村收入等方面的作用（见Rodriguez等人,2016)。政府建立各种机制鼓励并激发利益相关方参与，特别是土地所有者。重中之重是提供补偿或补贴，鼓励实施退耕还林还草

50、计划。土地所有者将农业用地转为森林和草地，可获得现金或粮食补贴，补偿所受损失（见插文 3）。这已成为全球最大的公共资助生态系统服务计划，重点关注流域服务供应。总体而言，自1998年后，政府对林业供资迅速增加，从1998年的6.8亿美元增加到2000年的18亿美元,2015年进一步增加到127亿美元（粮农组织,2015年)。此外，政府还为私营部门提供各种激励措施，特别为建设工业区提供税收减免。推行权属改革，利用非传统机制拓宽供资渠道，增加森林保护投资。省市级主管部门竞相为工业区建设提供优惠措施。除外国直接投资之外，中国还能获得双边和多边机构支持。促进森林转型的主要因素社会、经济与森林：中国正在进