1、完善中国流动人口参保机制张盈华国际劳工组织中国和蒙古局欧盟 Partnership Instrument (PI)支持的研究项目EU-China Dialogue on Migration and Mobility Support Project支持中欧人员往来和移民领域对话项目完善中国流动人口参保机制完善中国流动人口参保机制张盈华张盈华版权 国际劳工组织和国际移民组织2019 年第一次出版 国际劳工局出版物享有 世界版权公约 第二项议定书中规定的版权。 未经允许，在标 明来源的情况下可以复制部分内容。 如需调整， 复制或翻译， 应向国际劳工局出版部门（版 权和许可）申请复制权和翻译许可，地址

2、：International Labour Office, CH-1211 Geneva 22, Switzerland，或发邮件至：rightsilo.org。国际劳工局欢迎此类申请。 已在复制权组织注册的图书馆、机构及其他用户可根据许可复制。请访问复制权组织国际联盟网站 www.ifrro.org 获取本国复制权组织相关信息。 ILO ISSN: 978-92-2-133676-1 (web pdf) IOM ISSN: 978-92-9068-793-1 国际劳工局出版物使用的名称符合联合国惯例， 其内容不代表国际劳工局或国际移民组织对任何国家的法律地位、区域或领土及其当局、或边界划定发

3、表意见。 署名文章、研究报告和其它文稿，文责由作者自负，出版发行并不代表国际劳工局或国际移民组织认可其观点。 提及的企业和商业产品及过程不意味其得到国际劳工局或国际移民组织的认可，而未提及的企业和商业产品及过程也并非不被认可。 有关国际劳工局出版物和数字产品的信息可以从以下网站获得：www.ilo.org/publns。 国际移民组织坚信这一原则， 人道和有序的移徙对移民和社会都有利。作为一个政府间国际机构， 国际移民组织与其国际社会的伙伴一起携手合作， 共同应对移徙领域操作层面的挑战， 促进对移民问题的理解， 通过移徙促进社会和经济发展，维护移民的尊严和福祉。 本出版物由欧盟赞助， 在“支持

4、中欧人员往来和移民领域对话项目”的支持下完成。报告中阐述的见解仅代表作者看法，并不代表国际劳工局、国际移民组织或欧盟的观点。 在中国印刷iii 目录目录 致谢 . iv 摘要. v 1. 引言. 1 1.1 概念界定 . 2 1.2 报告重点 . 2 1.3 中国社会保险制度框架 . 3 2. 流动人口的流向. 4 2.1 人口的主要流向和原因 . 4 2.2 农民工 . 7 3. 流动人口的社会保障. 8 4. 流动人口参保的主要障碍. 8 4.1 社保关系的转移接续 . 8 4.2 农民工面临的现实困难 . 9 4.3 户籍限制 . 10 4.4 基金统筹层次低 . 10 4.5 统筹地区

5、之间信息系统衔接不畅 . 11 5. 便携性：案例分析与国外经验. 12 5.1 案例分析：江西省 . 13 5.2 欧盟成员国之间的社保协调机制 . 15 6. 政策建议. 17 参考文献. 19 表格表格 表格 1 城镇职工五项社会保险的参保情况（截止 2017 年底） . 3 表格 2 城乡居民两项社会保险的参保情况（截止 2017 年底） . 4 表格 3 2010 年跨省流入和跨省流出人口最多的五个省份（百万人）. 5 表格 4 2010 年各种原因跨省流动的人口数（百万人）. 6 表格 5 2017 年外出农民工的人数及其流向. 7 表格 6 2017 年农民工参加城镇职工社会保障

6、的情况. 8 表格 7 2010 年江西省跨省流动人口的流向（人）. 13 表格 8 江西省基本养老保险关系转入和转出人次数和基金额 （2010 年至 2018 年9 月） . 14 图表图表 图表 1 中国的五级行政区划 . 2 图表 2 2010 年各地流入和流出人口规模（万人）. 5 图表 3 五大流出地和流入地 . 6 图表 4 江西省流动人口的主要流向 . 14 iv致谢致谢 本文获益于以下人士的帮助和支持：国际劳工组织中国和蒙古局局长Claire Courteille-Mulder、国际劳工组织亚太局社会保障高级专家 Nuno Meira Simoes da Cunha、国际劳工组

7、织中国和蒙古局项目官员李清宜、中国社会科学院社会发展战略研究院研究员房连泉。特别感谢支持中欧人员往来和移民领域对话项目发起本研究项目。 v 摘要摘要 中国的流动人口尤其农民工面临着社会保障关系转移接续的问题，包括四个方面：第一，社会保障基金统筹层次低，造成流动人口社保基金难以转移； 第二，社保经办能力尚不足，难以应对大量流动人口社会关系转移接续的要求；第三，户籍限制使流动人口无法在工作地加入城乡居民社会保险；第四，不同地区之间信息系统不兼容阻碍了社保关系转移接续。江西省的案例证实了上述分析。 本报告借鉴了欧盟成员国社会保障协调机制的经验，提出建议：一是推进基本养老保险基金全国统筹，二是取消流动

8、人口在工作地加入城乡居民社会保险的户籍限制，三是完善社会保障信息系统，四是提高社会保障关系转移接续的效率。 关于作者 张盈华，中国社会科学院副研究员，从事社会保障研究。 1 1.1. 引言引言流动人口是指在一国内或国家之间迁移的人口。2015 年全球境内流动人口相当于跨国流动人口的 3 倍（IOM，2017）。本报告聚焦中国境内流动人口的社会保障。为简便起见，本报告的“流动”仅指境内流动，“流动人口”仅指境内流动人口，“流动就业者”仅指境内流动的就业群体。 中国有庞大的流动人口。 自上世纪 80 年代以来， 中国境内流动人口不断增加，主要流向是从农村向城市、从中西部地区向东部地区。这些流动人口

9、既包括就业群体，也包括非就业群体，就业群体中以跨乡镇流动的农民工为主体。 按照中国国家统计局的统计， 截至 2017 年末， 中国有 2.87 亿农民工，他们是流动人口中的就业主体，占全国总人口的 20.6%；其中，外出农民工1.72 亿人，占全国就业人口的 22.1%。流动人口尤其是农民工数量的增加，不仅提高了中国的城镇化率，而且为流入地输入大量劳动力，成为促进流入地经济发展的重要力量。 流动人口的社会保障受以下三个因素的影响：一是城镇职工和城乡居民的社会保障制度不同，二是社保基金由地方政府管理，三是城乡居民只能在户籍所在地参加城乡居民社会保障制度。因此，劳动者在不同职业或不同地区之间迁移时

10、会面临社保关系转移接续问题。近年来，中国政府采取一系列政策措施改善流动人口的社会保障， 例如 2009 年发布了 城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法。但是由于流动人口规模大、社保制度复杂以及地区之间经济发展差距大，建立一套完全适应劳动力流动的社保制度尚需时日。 流动人口社保权益关乎经济和社会发展。完善流动人口社会保障制度、保障流动人口基本权益，既是中国政府保障社会公平、促进社会包容和减贫的要求， 也是国际劳工组织以权利为基础、 强调平等的社会保护理念的要求。中国正处于城镇化和工业化发展进程中，尤其是在人口老龄化背景下，消除劳动力流动屏障对经济和社会发展至关重要。 完善流动人口社会保障

11、可使就业者得到体面的工作，也有助于统一劳动力市场的发展。 本报告分析了中国流动人口尤其是农民工面临的社会保障问题，并提出了相关政策建议。分析的出发点是基于相关国际劳工标准的普惠性和以权利为基础的社会保障原则， 这些标准来自于 1952 年 “社会保障 （最低标准公约）（102 号）”、2012 年“社会保障最低标准建议书（202 号）”和 1962 年“本国人与外国人社会保障同等待遇公约（118 号）”。这项研究是在“支持中欧人员往来和移民领域对话项目”的框架下进行，有助于推动实现可持续发展目标（SDGs），特别是在以下方面： SDG1.3：向包括最底层在内的全体国民实施适合本国的社会保障制度

12、，2 到 2030 年实现广泛覆盖穷人和弱势群体； SDG8.8：保护劳工权利，推动为所有工人，包括移民工人，特别是女性移民和没有稳定工作的人创造安全和有保障的工作环境；和 SDG10.4: 采取政策，特别是财政、薪资和社会保障政策，逐步实现更大的平等。 1.1 概念界定 1.1 概念界定 以下在文中出现的概念在本文中的定义如下： 流动人口。本报告中“流动人口”均指境内流动人口，其居住地与户口登记地所在的乡镇街道（属于乡级行政区划）不一致且离开户口登记地半年及以上，即“人户分离”人口，但不包含在市辖区内不同乡镇之间流动的人户分离人口。“市辖区”是自上而下的第四级行政区划，全国共有 962 个市

13、辖区。 图表 1 中国的五级行政区划 图表 1 中国的五级行政区划 农民工。 “农民工” 是指户籍仍在农村， 但从事非农产业或外出从业 6 个月及以上的劳动者，包括本地农民工和外出农民工。 本地农民工。“本地农民工”是指在户籍所在乡镇以内就业的农民工。 外出农民工。“外出农民工”是指在户籍所在乡镇以外就业的农民工。 社保基金统筹地区。中国社会保障基金由地方政府管理，每项社会保障基金的行政管理辖区即为该项社保基金的“统筹地区”。例如，由省级政府管理称为 “省级统筹” 即每一个省为一个统筹地区， 由市级政府管理称为 “市级统筹”即每一个市为一个统筹地区。 1.2 1.2 报告重点报告重点 本报告的

14、重点研究人群是农民工。农民工是中国流动人口的就业主体，这个群体的参保问题几乎涵盖了流动人口参保的所有问题。 中央 省级 34 个 地级 334 个 县级 2851 个，其中市辖区 962 个 乡级 39888 个 3 本报告的重点研究内容是基本养老保险关系转移接续。基本养老保险不仅涉及社保关系的转移接续，而且涉及社会保障基金的转入和转出，还涉及既得权益的累加问题，转移接续问题比其他社保险种更复杂，是本报告的研究重点。 其他社保险种的便携性相对简单一些，主要涉及社保关系注册地与风险发生地不一致的问题。其他社会保险会在本报告中略有提及。 1.3 1.3 中国社会保险制度框架中国社会保险制度框架 中

15、国的社会保险体系包括面向城镇职工的五项社会保险和面向城乡居民的两项社会保险，其中城镇职工社会保险与就业关联，属于缴费型制度，城乡居民社会保险覆盖无就业群体，由个人缴费和财政补助筹资，且以财政补助为主。面向城镇职工的五项社会保险是强制性的，以基本养老保险为例，基本养老保险由用人单位和职工共同缴费，无雇工的个体工商户、未在用人单位参加基本养老保险的非全日制从业人员1以及其他灵活就业人员可以参加基本养老保险，但须由个人全部缴纳基本养老保险费。如表 1 所示，农民工参加城镇职工社会保险的比例并不高，其原因有多个，其中一个原因是很多农民工在非正规经济部门从业，签订劳动合同的比例较低，因此参加社会保险的比

16、例不高。2016 年，35.1%的农民工与雇主或单位签订了劳动合同(国家统计局， 2017)。 非正规就业的农民工可以自愿加入城镇职工社会保险或城乡居民社会保险，实际上大多数农民工选择的是后者。导致农民工加入五项社会保险比例较低的另一个原因是在不同地区之间流动时其社会保险关系转移接续较为困难。 表格表格 1 1 城镇职工五项城镇职工五项社会保险的参保社会保险的参保情况（截止情况（截止 2 2017017 年底）年底） 社会保险项目 参保人数（百万） 占城镇就业人口比例 农民工参保 人数（百万） 占农民工总人数比例 城镇职工基本养老保险 292.68 69 62.02 22 城镇职工基本医疗保险

17、 222.88 52 62.25 22 失业保险 187.84 44 48.97 17 工伤保险 227.24 54 78.07 27 生育保险 193.00 45 n.a.n.a. 资料来源：国家统计局.2017. 2017 年国民经济和社会发展统计公报；人力资源和社会保障部.2017. 2017 年人力资源和社会保障事业发展统计公报。 1 劳动合同法对非全日制从业人员的界定是以小时计酬为主，劳动者在同一用人单位一般平均每日工作时间不超过四小时，每周工作时间累计不超过二十四小时的用工形式。 4 表格表格 2 2 城乡城乡居民居民两项社会两项社会保险保险的的参保情况（参保情况（截止截止 2 2

18、017017 年年底）底） 社会保险项目 参保人数（百万） 城乡居民基本养老保险 512.55（包括 159.98 领取待遇人数） 城乡居民基本医疗保险 873.59 资料来源：国家统计局.2017. 2017 年国民经济和社会发展统计公报。 2.2. 流动人口的流向流动人口的流向自上世纪 70 年代末中国实行改革开放以来， 中国城市建设和工业部门发展迅速，大批农村富余劳动力流入城市就业，而且，东南部沿海城市的经济增长速度更快，成为流动人口的聚集地。 2.1 2.1 人口的主要流向和原因人口的主要流向和原因2 2 流动人口主要从经济欠发达地区流向经济发达地区。根据第六次人口普查，2010 年，

19、中国跨省流动人口共 8587.6 万，其中五大流入省份依次是广东、浙江、上海、北京和江苏，合计流入 5672 万人、占全国跨省流动人口总数的 66%；五大流出省份依次是安徽、四川、河南、湖南和湖北，合计流出占全国跨省流出人口总数的 47%。 上述五大人口流入省份是中国最富裕的地区， 2016年人均GDP超过88800元（约合 12700 美元），五大人口流出省份均是人口大省、经济中等水平且与发达地区比邻，其人均 GDP 为 44150 元（约合 6300 美元）。流入省份的人均 GDP 是流出省份的 2 倍，显示劳动力由“收入洼地”向“收入高地”流动。 2 数据来源是第六次人口普查和作者的计算

20、。 5 图表图表 2 2 20102010 年年各地流入各地流入和和流出流出人口人口规模规模（万（万人人） 资料来源：第六次人口普查数据及作者的计算。 表格表格 3 3 20102010 年年跨省流入和跨省流入和跨省跨省流出人口流出人口最多最多的五个省份（的五个省份（百百万人）万人） 地区 流入人数总计 五大来源地 地区 流出人数总计 五大目的地 地区 人数 占比 地区 人数 占比 全国 85.87 安徽、四川、河南、湖南、湖北 56.72 66% 全国 85.87 北京、上海、江苏、浙江、广东 40.27 47% 北京 7.04 河北、河南、安徽、山东、黑龙江 3.97 56% 安徽 9.6

21、2 上海、江苏、浙江、广东、北京 8.34 87% 上海 6.00 安徽、江苏、河南、四川、江西 8.98 67% 河南 8.63 广东、浙江、江苏、北京、上海 5.77 67% 江苏 5.05 安徽、河南、四川、山东、湖北 7.38 68% 湖南 7.23 浙江、广东、福建、上海、江苏 6.02 83% 浙江 7.78 安徽、江西、贵州、四川、河南 11.82 66% 湖北 5.89 广东、浙江、上海、江苏、福建 4.38 74% 广东 14.97 湖南、广西、四川、湖北、江西 21.50 70% 四川 8.91 广东、浙江、福建、江苏、上海 5.94 67% 资料来源：第六次人口普查数据及

22、作者的计算。 -015002000-015002000辽宁北京天津河北山东上海江苏浙江福建广东广西海南山西内 蒙 古吉林黑 龙 江安徽江西河南湖北湖南重庆四川贵州云南西藏陕西甘肃青海宁夏新疆流入人口流出人口净流入人口6 图表图表 3 3 五大流出地五大流出地和流入地和流入地 五大流入地的人口来源 五大流出地的人口流向 资料来源：第六次人口普查数据及作者的计算。 在跨省流动中在跨省流动中，务工经商是最主要的原因务工经商是最主要的原因。2010 年，在全部跨省流动人口中， 因务工经商跨省流动的人口共 6413万人， 占全国跨省流动人口的7

23、5%。中国有户籍管理制度，很多务工经商的流动人口并没有将户籍迁入流入地。按照现行规定，城乡居民社会保障只能在户籍地参保，因此，未迁入户籍的流动人口不能参加流入地的城乡居民社会保障，但可以（作为受雇就业者或自雇就业者）参加城镇职工社会保障。 除了务工经商，以工作调动、随迁家属和婚姻嫁娶等原因跨省流动的人口共 1230 万人，占全国跨省流动人口的 14%，这些人中大部分可在一段时间后逐步取得流入地的户籍，可以参加流入地的城乡居民社会保障；此外，学习培训、投亲靠友、拆迁搬家以及其他等原因跨省流动人口大约 945 万人、占全国跨省流动人口的 11%，这些人大多既没有迁入户籍，也没有在流入地就业，因此很

24、难参加流入地的城镇职工社会保障，也不具备资格参加流入地的城镇居民社会保障。 表格表格 4 4 20102010 年年各种原因跨省流动的人口数各种原因跨省流动的人口数（百万人）（百万人） 原因 合计 务工 经商 工作 调动 随迁 家属 婚姻 嫁娶 学习 培训 投亲 靠友 拆迁 搬家 其他 人数 85.88 64.13 2.13 7.97 2.20 3.78 2.80 0.74 2.13 资料来源：第六次人口普查数据及作者的计算。 7 2.2 2.2 农民工农民工3 3 农民工的流动分为三个阶段： 第一阶段是上世纪80年代初至80年代末，一些农村劳动力脱离农业劳动， 就近转入当地企业就业， 跨省流

25、动人口很少。第二阶段是 20 世纪 90 年代初到 21 世纪初，农民工人数已经由第一阶段的2000 多万增长至超过 1 亿，跨省流动人口不断增加并向东部沿海地区聚集的趋势明显。第三阶段是 21 世纪初以来，农民工人数增速放缓，尤其是外出农民工增速缓于本地农民工， 第一代农民工 （即上世纪 90 年代外出就业的农民工，他们下一代被视为“第二代农民工”）“返乡”（回到户籍所在地）的迹象明显。 2017 年，全国外出农民工 17185 万人、占农民工（包括外出农民工和本地农民工）总人数的 60%，其中跨省流动的外出农民工 7675 万人，中部跨省流动的人口比例最高、占中部地区流动人口的 61.3%

26、，东部跨省流动人口比例最低、 占东部地区流动人口的 17.5%。 所以， 跨省流动人口主要是从中西部地区流向东部地区。因此，中西部地区与东部地区之间社会保障关系的转移接续是流动人口社保转移接续的主要内容。 2017 年共有 13710 万农民工居住在城镇，相当于城镇就业人口的 32%。他们是制造业、建筑业、运输业、住宿和服务业等劳动密集型产业的重要劳动力。这些行业就业流动性强，是农民工参加城镇职工社会保障比例较低的重要原因。 表格表格 5 5 20172017 年外出农民工年外出农民工的人数及其流向的人数及其流向 人数（百万人） 比例（%） 合计 跨省流动 省内流动 合计 跨省流动 省内流动

27、合计 171.85 76.75 95.10 100.0 44.7 55.3 东部地区 47.14 8.26 38.88 100.0 17.5 82.5 中部地区 63.92 39.18 24.74 100.0 61.3 38.7 西部地区 54.70 27.87 26.83 100.0 51.0 49.0 东北地区 6.09 1.44 4.65 100.0 23.6 76.4 注： 东部地区包括北京、 天津、 河北、 上海、 江苏、 浙江、 福建、 山东、 广东、 海南 10 个省 （市） ，中部地区包括山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南 6 省，西部地区包括内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云

28、南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆 12 个省（自治区），东北地区包括辽宁、吉林、黑龙江 3 个省。 资料来源：国家统计局.2017. 2017 年农民工监测调查报告。 3 这一部分的数据来自2017 年农民工监测调查报告以及作者的计算。 8 3.3. 流动人口的社会保障流动人口的社会保障2017 年， 有 48.8%的农民工从事制造业和建筑业， 36.4%从事批发和零售业、仓储运输业、住宿餐饮业和居民服务业。这些都是劳动密集型产业，工作流动性强，平均就业时间短。国家统计局监测数据显示，农民工全年工作时间平均为 10 个月，每年春节前后是农民工更换工作的密集期。 2017 年，农民工参加城

29、镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险的比例分别只有 22%、22%、17%和 27%。农民工参加城镇职工社会保障的比例低于全部城镇就业人员的参保率（见表 6）。农民工参保率低，有三个影响因素：一是许多农民工在非正式部门就业，劳动合同的签约率低，根据国家统计局数据，2016 年只有 35.1%的农民工签订了劳动合同 （国家统计局，2017）；二是参保意识不强，许多农民工更愿意雇主支付更高工资而不是为社会保险缴费；三是社会保障关系转移接续不顺畅，手续繁琐，农民工社保转移接续的时间和精力成本高。 农民工参加工伤保险的比例高于其他社会保险项目，这是因为他们主要从事制造业和建筑业

30、等工伤风险相对较高的工作。由于工伤风险相对高、发生工伤后的赔偿费用相对大，因此雇主有更强意愿参加工伤保险。 表格表格 6 6 20172017 年年农民工参加城镇农民工参加城镇职工职工社会保障的社会保障的情况情况 城镇职工参保 人数（百万人） 城镇就业人员参保率（%） 农民工参保 人数（百万人） 农民工参保率（%） 基本养老保险 292.68 69 62.02 22 基本医疗保障 222.89 52 62.25 22 失业保险 187.84 44 48.97 17 工伤保障 227.24 54 78.07 27 生育保障 193.00 45 - - 资料来源：人力资源和社会保障部，2017 年

31、度人力资源和社会保障事业发展统计公报。 4.4. 流动人口参保的主要障碍流动人口参保的主要障碍4.1 4.1 社保关系的转移接续社保关系的转移接续 中国的社保制度（城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险、城乡居民基本养老保险、城乡居民基本医疗9 保险）参保合计超过 25 亿人次4，而截至 2017 年底，提供社保经办服务的在编人员全国也不到 20 万人， 人员负荷重， 难以充分满足流动人口社会保障关系转移接续的需求。 不同统筹地区之间的社会保障信息管理系统还不能完全实现有效对接。社会保障参保登记信息系统是各地政府自行开发，并没有统一的格式，一些经济欠发达地区因

32、信息设施落后，还不能实现流动人口参保登记信息的网上传输。尽管规定时限是45天，但有的地方很难按时办结。每年数以千万计的流动人口如果要办理社会保障关系转移接续，无论是流入地还是流出地，其经办工作量都是巨大的。 不同社会保障制度之间的转移接续同样受制于社保管理部门的经办能力。 在实践中， 一些基层政府的社保经办还停留在手工录入和纸质传输阶段，如果流动人口规模大、流动时间集中（例如春节后是农民工更换工作的密集期），社保转移接续的经办时间就会被大大拉长。 在中国的城镇职工基本养老保险全部参保人中，只有80%的在职职工实际缴费，其余20%的参保职工没有缴费。这是因为，当参保人转换工作时，由于社会保障关系

33、无法及时转移，参保人员在原参保登记地没有注销的情况下在新工作地重新参保登记，两地均将其统计参保人数，但实际上此人只在流入地缴费。 4.2 4.2 农民工面临的现实困难农民工面临的现实困难 根据1999年颁布的失业保险条例，农民工劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由失业保险基金为其支付一次性生活补助金，一般最高为当地2个月的失业保险金。按照规定，失业保险参保缴费满1-5年的可以最长领取12个月失业保险金，缴费5-10年的最长领取18个月，缴费满10年的最长领取24个月。但是，农民工每次转换工作（劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同）时，已经参保缴费的年限就中断了。这样，他们就会失去领取

34、更长期限失业保险金的机会。 流动人口工作流动性强， 尽管参加了城镇职工社会保障， 但因为 “短视”会选择终止参保，因为这样他们可以提取城镇职工基本养老保险的个人账户资金。流动人口终止参保时，如果其在城镇职工基本养老保险制度中缴费不足15年，那么退休后没有资格按月领取养老金；如果其在城镇职工基本医疗保障缴费不足一定年限（男性25年、女性20年，有些地区规定男性30年、女性25年），会失去“退休后免缴费”的资格5。社会保障关系转移接续不畅，4 一个职工加入了城镇职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险按照参保 5 人次计算。 5 如果累计缴费已满足规定年限，参加城镇职工

35、基本医疗保险的退休人员可以免于缴费。 10 使累计达到15年缴费时间更加困难，这会加剧流动人口终止参保的问题。 流动人口从城镇职工基本养老保险转入城乡居民基本养老保险时，可能会损失一部分社会保障待遇。这是因为按照现行规定，当流动人口从城镇职工基本养老保险转入城乡居民基本养老保险时，只能转入个人全部缴费（包括利息），企业缴费不能转入。 4.3 4.3 户籍限制户籍限制 上世纪80年代中期，农村户籍人口进城落户的限制被放松，中国开启城镇化，1984-1994年常住人口（在当地居住6个月以上即为常住人口）城镇化率由23.01%提高至28.51%；1995年中国政府出台鼓励小城镇发展的政策，更多农村户

36、籍人口进入小城镇居住，常住人口城镇化率稳步提高，到2017年达到58.52%。不过，并不是所有进入城镇居住的人都拥有当地户籍，实际上，2017年中国户籍人口的城镇化率是42.35%，比常住人口城镇化率低16个百分点。 流动人口只能在户籍所在地参加城乡居民基本养老保险或城乡居民基本医疗保险。这种户籍制度限制了流动人口在工作地参保，也不利于劳动力自由流动。 4.4 4.4 基金统筹层次低基金统筹层次低 按照2009年人力资源和社会保障部的政策：参加城镇职工基本养老保险的流动人口在跨统筹地区流动时，其个人缴费及其利息全部转入流入地，但是企业缴费部分只有60%转入流入地6；最后一个缴费满10年的流入地

37、为流动人口基本养老保险的“待遇领取地”，如果流动人口在各个工作地缴费都未满10年，其户籍地被指定为“待遇领取地”。 中国的各项社会保障基金均由地方政府管理，除个别省份的城镇职工基本养老保险基金和基本医疗保障基金由省级政府管理以外，大多数省份的社会保障基金由地级政府管理，城乡居民基本养老保险基金和城乡居民基本医疗保障基金主要由县（区）级政府管理。中国大陆共有334个地级政府、2851个县（区）级政府。每一个基金管理的行政辖区就是这个基金的统筹地区，基金管理呈现“碎片化”特征。 假设一个人是黑龙江省通河县的农村户籍人口，他在辽宁省工作并参加辽宁省城镇职工基本养老保险， 5年后转入北京工作后参加北京

38、市城镇职工基6 企业在城镇职工基本养老保险中的缴费比例为职工工资的 20%左右，当流动人口从一个统筹地区转移至另一个统筹地区，流出地将企业缴费的职工工资的 20%中的 12%转移至流入地，企业缴费的剩余 40%留在了流出地。 11 本养老保险。在退休计算养老金时分两种情况： 情况情况A A：如果在北京缴费已满10年， 那么他可在北京办理退休， 北京是他的“待遇领取地”，可按照北京市的养老保险计发办法领取养老金。由于此人在办理社会保障关系转移接续时转入的资金不是其在流出地参保时的企业全部缴费，但北京市要为其发放全额养老金，差额部分要由北京市（待遇领取地）的基本养老保险统筹基金来弥补。 情况情况B

39、 B：如果在北京缴费未满10年， 而且在其他工作地缴费都未满10年，那么他的“待遇领取地”就是户籍地，在本例中是黑龙江省通河县。在退休计算养老金时又分为两种情况： 情况情况B1B1：此人在通河县参加城镇职工基本养老保险并符合累计缴费满15年的条件，那么在退休时可按照城镇职工基本养老保险的制度规定领取养老金； 情况情况B2B2：此人在通河县参加城乡居民基本养老保险，其在流出地参加城镇职工基本养老保险的个人缴费（连同利息）转入通河县城乡居民基本养老保险，在达到领取年龄时，可按照通河县的城乡居民基本养老保险待遇标准领取养老金。 情况B1与情况A相似， 待遇领取地只接收了一部分企业缴费， 却要发放全额

40、的、终生的养老金，因此会“亏损”，相反，对流出地来说就是“获益”，因为流出地只将企业缴费的60%转出，流出地的净收益是企业缴费的40%以及全部缴费的利息。 情况B2在现实中较少发生。因为城乡居民基本养老保险的待遇水平远远低于城镇职工基本养老保险，流动人口由城镇职工基本养老保险转入城乡居民家基本养老保险的动机不强。实践中，流动人口会选择在流出地中断参保或者退出参保。中断参保期间其在流出地的城镇职工基本养老保险关系“冻结”；退出参保时可以一次性提取个人账户储存额，提取后将失去在流出地获得的养老金权益。 可见，无论是工作地还是户籍地，一旦被确定为“待遇领取地”，不仅只能得到流出地部分划转的养老保险缴

41、费，而且还要为流动人口发放全额待遇（尤其是要发放终生养老金），这对“待遇确定地”是很不利的。 4.5 4.5 统筹地区之间信息系统衔接不畅统筹地区之间信息系统衔接不畅 基本养老保险。基本养老保险。为了提高工作效率，人力资源和社会保障部开发了“基本养老保险关系转移接续信息平台”。但在实际操作中，一方面，由于各地自行开发的社会保障管理信息系统在数据格式、 内容设置等各有不同， 与 “基本养老保险关系转移接续信息平台”的对接时间不同步，致使这个平台的效12 率受到影响；另一方面，一些经济欠发达的基层政府无力建设信息系统或者设备陈旧，流动人口的基本养老保险关系在这些地区转入或转出时，无法利用“基本养老

42、保险关系转移接续信息平台”，经办机构只能继续采用手工录入参保信息并进行纸质传递。 基本医疗保障（包括生育保障）。基本医疗保障（包括生育保障）。如果流动人口的参保登记地与就业工作地不一致，因疾病住院时，需要先自行垫付医疗费用，在出院后携带各类费用收据到参保登记地报销。2017年，人力资源和社会保障部启动跨省异地就医直接结算，9月启用“全国异地就医直接结算系统”，通过该系统，符合条件的流动人口在定点医院就医后可实时结算医疗费用。截至2018年9月底，跨省异地就医的定点医院共有13995家，跨省异地就医直接结算累计106.3万人次。由于系统建立时间不长，接入系统的定点医院还不多，全面实现全国异地就医

43、直接结算尚需时日。 失业保险。失业保险。失业保险的最低缴费年限是1年， 缴满10年的人最多可领取24个月的失业保险金。如果参保人在流出地缴费不满1年，在流入地参保后，可通过两地之间信息系统传送参保记录， 转移接续后两地的缴费年限可以累加。但是，在两地信息传送中面临着与基本养老保险关系转移接续同样的问题。此外，如果领取失业保险金期间参保人在其他地区重新就业，理应终止领取失业保险金，但由于两地之间信息沟通不畅，可能出现参保人在流入地重新就业并参保，而在流出地仍继续领取失业保险金的问题。 工伤保险工伤保险。 参保人在工作期间受伤后， 需要在参保登记地进行工伤鉴定，符合条件后方能享受工伤保险待遇。如果

44、流动人口在参保登记地之外工作，发生工伤风险后无法及时回到参保登记地申请鉴定，一般的做法是，在工作地指定医院就医和鉴定，在规定时间内携带鉴定结果回到参保登记地申请工伤保险待遇。但在实践中，由于参保登记地的管理部门无法到工作地的现场实施监督， 因此无法辨识参保人是否符合工伤条件， 由此引发的诉讼并不少。这显然是参保登记地与工作地鉴定部门之间信息沟通不畅、鉴定技术不统一等原因造成的。 5.5. 便携性：案例分析与国外经验便携性：案例分析与国外经验 流动人口参保受影响较大的是经济欠发达地区和流动性较强的特殊职业。从中西部地区流向东部地区的流动人口数量庞大，亟需解决社保关系转移接续即“便携性”问题。 中

45、西部地区城镇流出人口中有52%跨省流动，农村流出人口有63%跨省流动，而东部地区的城镇和农村流出人口跨省的均只有25%。从全国来看，城镇流出人口有39%跨省， 农村有44.3%跨省 （国家卫生和计划生育委员会， 2017） 。 13 这里选取江西省作为案例，分析流动人口参保的具体问题。此外，考察欧盟国家之间劳动力无障碍流动、社会保障关系零成本衔接的经验。 5.1 5.1 案例分析：江西省案例分析：江西省 江西省位于中国的中南部，东邻浙江、福建两省，南接广东省。浙江、福建和广东均是中国经济发达的东部沿海地区，对劳动力的吸收能力很强，大批江西户籍的劳动力跨省就业多留向这些地区，这使得江西成为中国的

46、劳动力输出大省。截至2017年末，江西省外出农民工共878万人，占全省就业人数的33%，其中跨省外出农民工580万人，占全省就业人数的22%（江西省统计局，2017）。 人口流动的基本情况。江西省人口流动的主要目的地是广东、浙江、福建、上海和江苏，五个省份从江西省流入的人口数合计为510万人，占当年江西省跨省流动人口总数的88%。 江西省流动人口的流向也决定了在社会保障关系转移接续上，江西社保经办机构更多地与广东、浙江等省份社保经办机构打交道。江西与广东、浙江的社会保障在政策、工作流程、信息平台等的差别，是影响江西流动人口社会保障关系转移接续的关键。 表格表格 7 7 20102010 年年江

47、西省跨省流动人口的流向江西省跨省流动人口的流向（人）（人） 流入地 人数 流入地 人数 流入地 人数 流入地 人数 流入地 人数 广东 1 871 182 湖南 71 968 四川 32 048 陕西 17 769 甘肃 7 144 浙江 1 529 896 湖北 57 905 山东 31 113 重庆 15 784 黑龙江 7 041 福建 948 654 安徽 39 952 海南 29 470 内蒙古 14 863 吉林 5 034 上海 487 192 广西 39 719 贵州 22 008 辽宁 13 284 青海 3 564 江苏 264 814 云南 36 306 河北 20 27

48、4 山西 11 886 宁夏 3 399 北京 141 197 天津 33 762 河南 19 261 新疆 9 863 西藏 1 043 资料来源：国家统计局，第六次人口普查。 14 图表图表 4 4 江西省流动江西省流动人口的主要流向人口的主要流向 社保转移接续的基本情况。 江西省流动人口社会保障关系转出的主要原因是跨省就业，而转入更多的返乡赋闲。2010年至2018年9月，江西省累计办理基本养老保险跨省转出共计169971人次，累计转出基金28.4亿元，次均转出基金1.67万元；同期累计转入353434人次，累计转入基金62.8亿元，次均转入1.78万元。 表格表格 8 8 江西江西省基

49、本养老保险关系转入和省基本养老保险关系转入和转出人次转出人次数数和和基金额基金额（2 2010010 年至年至 2 2018018 年年 9 9 月）月） 转移接续人次数（人次） 转移接续基金数（百万元） 办理转入 农民工 办理转出 农民工 转入金额 转出金额 2010 10 534 3 972 6 640 1 066 94.957 80.763 2011 17 151 4 250 12 136 1 337 132.223 51.396 2012 29 775 7 722 15 007 861 375.389 192.908 2013 35 718 7 880 18 190 1 466 496

50、.602 271.198 2014 48 826 10 096 19 501 1 725 661.183 285.299 2015 47 378 8 628 22 207 4 274 877.634 412.747 2016 53 057 9 060 25 166 3 445 1 117.548 481.368 2017 56 800 11 387 25 259 2 694 1 175.882 450.454 2018 前三季度 54 195 9 735 25 865 2 510 1 351.445 613.463 合计合计 353 434 353 434 72 730 72 730 169