1、中国产业园区建设最佳实践联合国工业发展组织商务部国际贸易经济合作研究院2020年11月中国产业园区建设最佳实践前 言联合国工业发展组织（UNIDO，以下简称“联合国工发组织”）是联合国的专门机构。2013 年，联合国工发组织通过了利马宣言，将促进包容与可持续工业发展（ISID）确定为其重点发展使命。这一使命也体现在2030 年可持续发展议程第九项可持续发展目标中，即“建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新”。各项可持续发展目标之间相互关联，包容与可持续工业发展将通过系统全面的方式，促进经济、社会和环境的可持续发展。为使包容与可持续工业发展促进实现可持续发展目标，

2、需要充分发展基础设施建设，以支持成员国重点领域的投资，消除经济体内对商业往来的种种限制。尤其是对发展中国家和中等收入经济体而言，建立包容和可持续产业园区，对促进工业化和结构转型有着重要意义，产业园区的建立和发展有助于经济体应对特定地理区域的商业基础设施挑战，克服投资障碍。产业园区能够带来高生产力、刺激创新、促进投资并推动社会包容性和环境保护。过去四十年来，联合国工发组织一直在世界各地促进产业园区发展，协助成员国规划和建立产业园区，推动可持续增长。工发组织的技术支持和咨询服务涵盖产业园区发展的所有阶段，包括预可行性和可行性分析、总体规划制定、产业园区运营和管理支持以及投资便利化。鉴于这些丰富的经

3、验，工发组织已成为促进产业园区发展和推广的主导机构。 2018年， 联合国工发组织与中华人民共和国商务部国际贸易经济合作研究院 （CAITEC， 以下简称 “商务部研究院”）开展合作，共同推广产业园区。商务部研究院是中国 25 个国家高端智库之一，拥有 70多年的研究经验。为充分释放产业园区的潜力，推动新的可持续产业化道路，联合国工发组织与商务部研究院共同编制本报告，介绍中国产业园区的发展经验和最佳实践。报告提出了一套可以复制和推广的指导原则，详细说明了产业园区的开发和运营过程，可作为参考工具书使用。 顾学明院长商务部国际贸易经济合作研究院1972 年，中华人民共和国成为联合国工发组织的成员，

4、此后双方开展了多方面的合作。双方在产业园区发展方面的合作可以追溯到 1980 年，当时中国政府决定在广东省和福建省设立经济特区。1980 年9 月，工发组织为中国代表团组织了一次考察活动，通过为期六周的行程，代表团深入了解了爱尔兰、马来西亚、墨西哥、菲律宾、新加坡和斯里兰卡的园区经验。这是中国派出的首个研究经济特区实施情况的代表团。这次历史性访问结束之后，代表团为中国的产业园区发展提出了重要建议，推动了中国经济特区管理和运营法律的出台，促成了中国第一代经济特区的建立。产业园区政策是中国 1978 年改革开放政策的主要成果之一。在这一政策的指导下，产业园区在推动中国经济增长、工业发展以及国际化方

5、面发挥了重要作用。在过去四十年间，中国产业园区经历了不同的发展阶段， 从最初的探索试验阶段发展到今天的改革创新阶段。 不管是意义重大的经济和社会转型，还是技术与科学创新的飞速进步，都离不开产业园区的重要贡献。它们在促进中国地区经济发展、体制改革和经济开放方面发挥了不可或缺的作用，为中国的产业化奠定了基础。中国产业园区的建设成果已得到世界各国的认可，其经验也在部分国家成功推广，成为许多发展中国家建设产业园区的标杆。因此，深入分析和客观总结中国的产业园区发展模式，传播其成功经验，具有重要价值，因为产业园区已成为很多国家产业化政策的组成部分，对于发展中国家和中等收入经济体而言，这些分析和经验更是具有

6、重要价值。我们希望，本报告能提供有益的经验教训和最佳实践，助力国际社会实现可持续发展目标，尤其是第九项目标：建造具备抵御灾害能力的基础设施，促进具有包容性的可持续工业化，推动创新。李勇总干事联合国工业发展组织 前 言中国产业园区建设最佳实践致 谢本报告由联合国工业发展组织跨部门工业园区小组和商务部国际贸易经济合作研究院在工发组织“建立工发组织工业园区指导框架”项目下共同编制。首先，我们衷心感谢商务部国际贸易经济合作研究院院长顾学明博士、副院长张威博士、贸易与投资安全研究所所长程慧博士、韩露博士、韩爽博士、田伊霖、经蕊博士、陈曦博士和张中严，感谢他们为本报告提供的战略技术指导和辛勤付出。本报告亦

7、受益于联合国工发组织跨部门工业园区小组成员和项目团队的指导和同行审查。我们特别感谢工发组织项目组组长赵杰， 和项目组成员Eneyew Abera Gebremenfas、 Renata Ridlovschi、 丁浩、 张明。我们感谢其他相关人士和机构提出的宝贵意见，特别是中华人民共和国商务部国际经贸关系司、商务部外国投资管理司、 科技部火炬高技术产业开发中心高新区管理处、 海关总署加工贸易及保税监管司、江苏省商务厅、 中国国家级经济技术开发区绿色发展联盟、 东南大学、 北京经济技术开发区管理委员会、苏州工业园区管理委员会、中新天津生态城管理委员会、廊坊经济技术开发区管理委员会、南京溧水经济开发

8、区、中国进出口银行。对于其他未能在此处列出的众多合作伙伴，我们也表示衷心感谢。 我们还要特别感谢中国国家级经济技术开发区绿色发展联盟和中新天津生态城管理委员会，感谢他们提供的珍贵图片。|免责声明本文件未经联合国正式编辑。本文件中使用的名称和展示的材料并不代表联合国工业发展组织（工发组织）秘书处对任何国家、领土、城市、地区或其当局的法律地位或其边疆、边界的划定或其经济制度或发展程度发表任何意见。 “发达国家”、 “工业化国家”以及“发展中国家”等名称是为了便于统计，并不一定表示对某一国家或地区在发展过程中所处阶段的判断。提及企业名称或商业产品并不构成工发组织对其的认可。本文件可免费引用或重印，但

9、需声明致谢。版权所有 2020 联合国工业发展组织和中国商务部国际贸易经济合作研究院图片 2020 图片提供方免责声明中国产业园区建设最佳实践目 录执行摘要1第一部分概述9（一）研究背景10（二）研究价值11（三）研究对象12（四）研究方法14（五）研究框架14第二部分 园区建设准备17（一）园区建设目标18（二）园区的区位选择21（三）园区选址21（四）园区的可行性分析22第三部分 园区规划和建设25（一）产业园区规划类型和层级26（二）园区建设实施33第四部分 园区管理39（一）园区管理模式40（二）园区管理依据41第五部分 园区招商引资45（一）企业准入46（二）招商引资50第六部分 园

10、区日常运行53（一）园区经济发展55（二）园区社会治理59（三）园区环境保护62（四）园区合作共建63第七部分 中国产业园区绩效考核67（一）绩效考核的目的68（二）绩效考核的总体框架68（三）绩效考核的实施71参考文献73目 录中国产业园区建设最佳实践专栏专栏 1长春经济技术开发区发布社会效益目标20专栏 2海南洋浦经济开发区发布“十三五”期间生态效益目标20专栏 3投融资模式基本术语解释32专栏 4基础设施建设规定的历史演进35专栏 5山西省开发区条例解读42专栏 6廊坊经济技术开发区三度抬高入区项目门槛49专栏 7苏州工业园区“金鸡湖双百人才”计划56专栏 8温州经济技术开发区科技孵化创

11、业中心58专栏 9苏州工业园区一站式服务中心简介60专栏 10园区空气质量立体监测技术在江苏的具体应用62专栏 11苏州工业园区构建清洁能源循环共生体系63专栏 12遵义经开区：打造东西跨省合作园区64专栏 13天津开发区引入“环保管家”模式65专栏 14生态建设典型园区：天津经开区70专栏 15科技创新典型园区：苏州工业园区71专栏 16国家级经济开发区考核评价情况72表表 1中国主要产业园区类型13表 2合肥经济技术开发区 2017 年经济发展目标19图图 1园区日常运行主要内容示意图54图 2产业园区绩效考核实施程序71执行摘要2执行摘要1978 年，中国开启了改革开放历史征程，为中国的

12、经济发展奠定了坚实基础，推动了经济特区和产业园区的建立与迅速发展。在改革开放政策指导下，中国产业园区在推动中国经济空前发展、工业化和融入全球市场进程中发挥了重要作用。在建设产业园区的过程中， 中国遭遇了与许多国家类似的挑战， 比如基础设施融资、 园区内服务保障、政策措施协调等问题。 中国学习借鉴国外经验， “摸着石头过河” ， 逐步积累了自己的产业园区建设经验。经过四十年的发展，产业园区对中国的经济产出、产业培育、科技进步、对外开放、生态环保等方面都做出了突出贡献。产业园区已经成为中国经济最具活力、最具技术和创新发展潜力的经济增长点。因此，研究中国产业园区的成功经验和发展模式对世界各国，特别是

13、对发展中国家具有重要价值。中国产业园区创建于 20 世纪 80 年代中期，到目前为止，中国发展建设了不同层次、不同规模以及不同主导产业的各类园区， 按照行政级别可将这些园区分类归纳为 ： 经济特区和国家新区、 国家级开发区、省级开发区和市及以下开发区。 国家级开发区由中国国务院批准，代表了中国产业园区的最高发展水平，承担着各种经济功能。本报告采用国家权威机构发布的信息、各园区提供的资料以及实地走访和座谈获取的信息，分析了国家级经济技术开发区、高新技术开发区和海关特殊监管区的最佳实践。这些园区见证了中国产业园区发展的完整历程，代表了其所在地区的最高发展水平。它们处于不同产业发展阶段，采用适应当地

14、情况的管理模式。本报告旨在形成一批最佳实践范本，为发展中国家和转型经济体发展自己的产业园区提供参考。园区建设准备准备阶段包括设定目标、选择区位和进行可行性研究。确定拟建园区的基本目标和预期效益对园区的成功至关重要。虽然经济目标是产业园区建设的原动力，但这并非最终目的，因为产业园区也有明确的社会目标和生态目标。综合效益最大化是园区发展的最终目标。产业园区的区位选择是一个综合因素考量的结果，且在不同历史阶段有不同的决定性要素。中国改革开放初期，产业园区承担了对外经济合作窗口和体制机制创新试验的重要角色，因此在区位选择上强调对外交往的便利性和风险防控。20 世纪 90 年代以来，由于区位选择的重心开

15、始转移到“带动区域经济发展”这一要素，涌现出一批位于内陆地区的新园区。园区选址基于几个相互关联的因素：交通便利水平、 基础设施与公用设施条件、 劳动力供应、 土地的可用性和适宜性以及地理、 地质等自然条件。 此外，在园区选址上，还应考虑园区和母城的关系。可行性分析是产业园区建设的起点， 通常包括以下部分 ： 当地经济、 社会发展基础分析、 宏观环境分析、3中国产业园区建设最佳实践产业选择分析、资源与环境承载能力分析、建设成本收益分析、劣势和风险分析。园区规划和建设园区规划和建设是确保产业园区高质量发展的关键要素，也是确保其可持续发展的首要前提。目前中国产业园区有三大类规划：产业发展规划、空间建

16、设规划和投融资规划。应按照所在地城市经济社会发展规划和总体规划对园区的经济社会发展和空间管制需求，编制产业发展规划和空间建设规划。为保障园区建设期间的资金需求，应同期编制园区投融资规划。产业发展规划是基础，空间建设规划是抓手，投融资规划是保障。 产业发展规划是指导园区产业健康、稳定、可持续发展的基础性规划。其主要内容应包括：产业发展现状与趋势分析、主导产业定位、产业规划、产业发展战略实施。产业空间建设规划是根据园区产业布局和空间控制要求，指导园区建筑和各类工程设施建设施工的技术规划。该计划可分为两个层级，一是控制性详细规划，二是修建性详细规划。园区控制性详细规划应包含如下内容： 用地规模控制、

17、 用地功能控制、 用地指标控制、 生态指标控制、环境指标控制。园区修建性详细规划应包含如下内容：现状及发展条件分析、规模和用地布局规划、设计引导、专项规划。园区投融资规划是对园区建设运营中各利益相关方进行成本收益统筹分析的规划。该规划应包含如下内容：投融资环境和主体分析、投融资模式和渠道分析、投融资规模和成本估算、盈利模式分析。最后，这一部分还包括产业园区的建设实施，包括三个不同阶段：前期筹备阶段，如建立管理委员会，切实加强对产业园区建设的领导和协调服务工作；组织实施阶段，落实征地、拆迁、地面附着物补偿和赔偿，负责园区各项建设招投标工作，负责园区基础设施及其他建设项目的资金筹措、拨付和日常工作

18、经费保障；考核验收阶段，按照产业园区建设目标和考核指标逐项审阅提交材料；提交通报考核验收情况及结论，并提出下一步工作意见和建议。4执行摘要园区管理产业园区管理包括产业园区的管理模式和法律框架。经过多年积累和不断摸索，中国已经形成一套特有的产业园区管理模式，产业园区发展取得了巨大成就。各产业园区的经营者对管理模式进行多元化创新，以促进产业集聚与集群发展、行政管理与公共服务，以及债权开发与股权开发。中国产业园区目前采取三种管理模式，即管理委员会（以下简称“管委会”）管理、区政统筹型管理以及企业化管理。这些管理模式展现出不同的类型特点，既充分考虑了中国国情，又借鉴了国际通行的园区管理经验。当前，中国

19、大部分产业园区采用了管委会管理模式，这种管理模式具备事权集中、精简高效的特点。产业园区由当地政府或其管辖下的政府机构直接管理。区政统筹型管理模式包括委托垂直管理（街道乡镇委托管理）和平行整合统筹（对应级别的政府机构间整合）两种形式。开发区和行政区管理职能合一，使开发区和行政区在人才、土地、基础设施、招商引资、公共服务等方面优势互补。企业管理模式是区内不设专门的行政管理机构，而是设立一个如开发总公司的法人管理主体。中国产业园区管理的法律基础主要包括中央和地方政府颁布的法律，包括产业园区专项法规。在国家层面，中国产业园区的管理依据为中国特色社会主义法律体系中各项涉及产业园区建设和运行相关的法律法规

20、。这其中不仅包含全国人大及其常务委员会指定的法律，也包括行政法规和地方性法规。中国典型产业园区自身也建立了适应于本区，相对完善和细化的管理办法，作为园区层面管理的依据，配合国家层面的法律法规，完善园区法律监管环境。园区招商引资招商引资包括确定入园企业、制定招商引资政策和确定招商引资手段。原则上，入园项目应当符合产业政策，遵守环境保护、经济效益、土地规划合理以及从实际出发的原则。园区招商引资主要包括招商机构、招商引资政策和招商手段。产业园区一般成立专门的机构负责招商引资工作，该机构通常称为招商局或者商务局，其主要活动为贯彻各类招商引资政策。这些政策涵盖税收减免、融资支持、成本降低和物质性奖励或费

21、用减免等方面，也包括鼓励产业集群的专项政策和支持招商活动的特殊产业政策。在园区发展的不同阶段，采用不同的招商引资政策。园区可以通过以下方法招商：网络和媒体招商会议招商赴外招商以商引商（产业链招商）委托招商敲门招商特色招商5中国产业园区建设最佳实践园区日常运行产业园区的运行目标包括促进园区经济发展、实施社会治理、保护环境及推动园区合作共建。产业园区的日常运行涉及方方面面，园区管理者首先要确保园区实现预期的产业发展目标，如基础设施、 人才保障、 生产安全、 科技创新和企业孵化。 园区的运行还包括管理社会活动和解决相关社会问题。由于越来越多的人在园区内生活工作，产业园区的社会属性也日益凸显。园区内生

22、产生活的正常运行离不开行政服务、教育保障、医疗服务、社区建设、文化生活等社会治理内容。环境保护同样重要，经济增长不应以牺牲环境为代价。中国产业园区高度重视园区环境保护，实施污染防治、生态保护、环境监测、环保审批与监管、废物处理等措施，同时鼓励使用清洁能源。促进园区合作共建是产业园区运行的另一个关键因素。产业园区可以共享技术、资源、市场、人才和税收，并通过“飞地模式”开展合作。产业园区合作共建已经成为经济协同发展和推进产业转移的重要合作路径，也是打破行政区划限制、促进资源互补和优化配置的有效举措。6执行摘要园区绩效考核 绩效评估旨在全面客观反映园区整体发展状况，了解园区建设和发展中的优势、特点和

23、不足。通过构建指标体系，为国家层面制定园区的发展战略和调整政策提供可靠依据。产业园区绩效考核需要确定考核过程、指标体系和考核预期目标。指标体系由总体指标、分项指标和权重分配、计算方法和指标标杆组成。五个主要指标由相关次级指标支持。主要指标包括：经济发展、区域带动、资源利用和生态环境、投资环境和科技创新。设计评价指标体系时应遵循以下原则：综合性、导向性、动静态相结合和可比性原则。园区综合评价工作每年开展一次，由相关牵头部委组织开展。评价指标数据采集于上一年度数据，评价结果反应的是评价对象上一年度的园区发展情况。考核评价工作含数据采集、初审、复审、数据抽查及处理、公示和结果发布等步骤。园区考核评价

24、工作完成后，相关牵头部委通报园区考核结果，鼓励发展好的园区输出管理经验，带动其他园区协同发展。针对发展水平滞后的园区，引入了一定的退出机制。 第一部分概述10概 述（一）研究背景自 20 世纪 60 年代以来，产业园区帮助越来越多的国家促进了工业化发展和经济结构调整。今天，产业园区的概念在世界上获得了越来越多的认可， 园区经济已成为一种全球现象。 对于发展中国家而言，产业园区可以在一定空间范围内最大限度地整合有限的生产要素，通过将资本和技术吸引到制造业和服务业的方式，不仅可以增加当地工人的就业机会，提高其工资和专业技能，促进技术和专业知识的转移，还可以通过参与国际竞争建立与全球价值链的联系，充

25、分利用比较优势，促进产业结构升级，不断提高本国在国际分工中的地位。中国的产业园区起源于 1978 年实行的“改革开放”政策。在这一政策的指导下，中国产业园区在推动中国经济空前发展、工业化和国际化进程中发挥了重要作用。在过去四十年中，中国遭遇了与当今非洲国家遇到的相似挑战，比如基础设施融资、政策措施协调等园区面临的问题（例如，园区内服务提供等问题）。中国产业园区的发展以“解放思想、实事求是”原则为指导，通过突出土地、市场和劳动力资源的比较优势，使产业园区的具体政策措施适应当地情况。今天，建设产业园区是中国政府在地方、省级和国家层面促进技术和产业发展的主要手段。随着时间的推移，中国的中央和省级政府

26、以及私营开发商在规划、开发和经营产业园区方面积累了丰富的专业知识。 目前， 中国几乎所有的省会城市、 自治区和主要城市都建立了国家级产业园区。 中国将继续建立、完善和利用产业园区，通过境外合作区建设支持园区国际化发展。近年来，联合国工业发展组织不断推进产业园区建设，根据成员国的实际情况，推动建设了一批多样化的产业园区，包括综合性农业园区、绿色工业园等。在这方面，联合国工业发展组织是冷战时期为数不多的发挥了东西方桥梁作用的国际组织之一1。在 20 世纪 70 年代末，工发组织组织中国代表团参1联合国工发组织：联合国工业发展组织与中国的合作11中国产业园区建设最佳实践观了爱尔兰、马来西亚、墨西哥、

27、菲律宾、新加坡和斯里兰卡共六个国家的经济特区。中国代表团深入了解经济特区的相关问题后，向国务院和全国人民代表大会提交了一份建议报告，这份建议后来对中国经济特区建设发展起到了极大的参考作用。一直以来，联合国工业发展组织通过分享成功经验，提供政策咨询和技术援助等措施帮助成员国完善工业发展政策。在这方面，中国的专家和业界人士也在多个场合中分享了促进工业化和结构性改革的经验。（二）研究价值中国产业园区创建于 20 世纪 80 年代中期，是一种集中企业和产业的经济发展区域。它是中国发展社会主义市场经济和外向型经济的新运作模式，承担了政策实验和制度创新的任务。中国产业园区发展历程可以分为创建探索期、高速发

28、展期、科学发展期和改革创新期。2018 年中国开发区审核公告目录显示，中国已有国务院批准设立的开发区共 552 家，其中包括 219家经济技术开发区、156 家高新技术产业开发区、135 家海关特殊监管区。这些园区对中国的经济产出、产业培育、科技进步、对外开放、生态环保等方面都做出了突出贡献。产业园区已经成为中国经济最具活力、最具技术和创新发展潜力的经济增长点。根据 2018 年的统计数据，2017 年全国 375 家国家经开区和高新区的合计 GDP 近 18.6 万亿元，超过全国 GDP 的 1/5（22.5%）；两类国家级园区合计上缴税收近 3.3 万亿元，占全国税收收入的 22.9% 。

29、2更重要的是， 产业园区促进了所在城市产业结构的调整、 经济实力的增强和社会的可持续发展。 因此，研究中国产业园区的建设标准和发展模式对世界各国，特别是发展中国家具有重要价值，体现在以下几方面：首先， 中国产业园区推动了区域经济发展、 加快了体制机制改革、 促进了对外开放， 为中国经济的腾飞、城市化的推进和人民生活水平的提高奠定了基础，在中国工业化进程中发挥了排头兵的作用。世界上没有哪一个发展中国家像中国一样，在产业园区建设中取得了如此丰硕的成果。因此，与工发组织成员国、合作伙伴和私营部门分享中国经验具有价值。第二，中国成功的产业园区分布广泛、类型多样、资源禀赋各异，有丰富的案例供工发组织各成

30、员国参考。 中国地域广阔， 各地区发展条件差异较大， 但不同地区的产业园区都因地制宜， 获得了良好的效果。例如，沿海的国家级经开区更注重通过国际贸易、创新和优化资源配置来践行对外开放政策；中西部地区和东北老工业基地园区更注重学习复制、 承接产业转移， 取得成效。 中国产业园区样本范围广、 案例丰富，有代表性，具有极大的研究价值和在工发组织成员国中复制推广的可能。22018 中国产业园区持续发展蓝皮书在沪发布 , 引自 http:/ t20181204_30945580.shtml12概 述第三，中国产业园区的建设成果得到世界各国的认可，其经验已在部分国家成功推广，已成为许多发展中国家工业园区发

31、展的参照物。例如，俄罗斯、埃及、印度等国多次派出代表团来中国学习产业园区建设经验。1997 年，埃及就开始借鉴中国产业园区经验，请求中国指导并合资兴建苏伊士湾西北经济区。截至 2017 年底，中国企业在 44 个国家共建设初具规模的境外经贸合作区 99 个，累计投资达 307 亿美元3。总的来说，中国产业园区类型多样、地理位置各异、管理模式不尽相同，但都在体制机制创新和吸引外资中做出了巨大贡献。中国产业园区已经成为所在城市经济发展的新增长点、技术与管理的创新点和现代化城市的重要标志区，是世界产业园区发展的标杆。深入研究中国产业园区的建设标准和发展模式，深入分析和客观总结中国的成功经验，对于中国

32、和世界其他国家，特别是发展中国家具有十分重要的借鉴价值和现实意义。（三）研究对象中国发展建设了不同层次、不同规模以及不同主导产业的各类园区，园区经济步入了多样化的发展时代。按照行政级别可将中国目前的园区分类归纳为：经济特区和国家新区；国家级开发区，包括经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区、边境经济合作区、旅游度假区等；省级开发区，包括各省市自治区审批的各种开发区；市及以下开发区，包括市级、县级、村级开发区。需要说明的是，一些综合发展水平较高的国家级产业园区可能既是经开区也是高新区。此外，国家相关行政主管部门根据这些产业园区在某些方面的建设情况，为推动某项功能建设而批准已有园区成为示范

33、园区。例如，苏州工业园区、昆山经济技术开发区，根据生态环境部的评估，也是国家生态工业示范园区4。 类似的， 北京中关村科技园区也是科技部针对国家高新区评估而设立的国家自主创新示范区5，等等。3推动境外经贸合作区建设行稳致远。取自：http:/ t20180711_4500471.shtml4依据循环经济理念、工业生态学原理和清洁生产要求，符合国家生态工业示范园区标准等相关要求，并按规定程序通过审查，被授予相应称号的新型工业园区。5推进自主创新和高技术产业发展方面先行先试、探索经验、做出示范的区域，是创新水平较高的国家高新区。13中国产业园区建设最佳实践表 1：中国主要产业园区类型序号类型描述示

34、例1国家新区承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。重庆两江新区、河北雄安新区2经济特区划定一定范围，在对外经济活动中采取较国内其它地区更加开放和灵活的特殊政策的特定地区。深圳、珠海、厦门、海南岛、汕头等3自由贸易试验区中国自主在境内设立的特殊经济区域，重点以制度创新为核心，以可复制可推广为基本要求，在加快政府职能转变、探索体制机制创新、促进投资贸易便利化等方面进行先行先试。中国（上海）自由贸易试验区、中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区4国家经济技术开发区中国在沿海开放城市和部分内陆城市划出明确的地域界限，旨在集中力量完善基础设施，创建与国际接轨的投资环境。通过外引

35、内联发展新兴工业和科研项目，成为所在城市及周围地区发展对外经济贸易的特殊区域。广州经济技术开发区5国家高新技术开发区中国国务院批准成立的国家级科技工业园区，重点依托智力密集和开放环境条件，依靠国内的科技和经济实力，充分吸收和借鉴国外先进科技资源、资金和管理手段。南京高新技术产业开发区6海关特殊监管区在中国海关境内，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能的区域，并具有承接国际产业转移、连接国内国际两个市场的特殊功能和政策。北京天竺综合保税区7边境经济合作区中国沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域。丹东边境经济合作区8国家旅游度假区有明确的地域界限，集中设配套旅游设施，旅游度假资源丰富，客源基础

36、较好的区域无锡太湖国家旅游度假区、武夷山国家旅游度假区、大连金石滩国家旅游度假区国家级开发区是中国发展水平较高、比较有代表性的产业园区。因此，本报告将以国家级经济技术开发区（经开区）、国家级高新技术开发区（高新区）、海关特殊监管区作为研究对象和样本范围，原因如下：首先，从园区类型来看，中国的经开区、高新区、海关特殊监管区最初是从借鉴国际经验，探寻对外开放、产业发展而设立的，与世界其他国家已有的园区类型最为接近，具有较大的推广可能。第二，从发展水平看，国家经开区、高新区和海关特殊监管区建设已较为成熟，代表了中国产业园区最高发展水平，积累了较为成功的经验，其建设标准和发展模式具有推广和复制的价值。

37、第三，经开区、高新区、海关特殊监管区数量多、覆盖地区广，承担功能更多，几乎覆盖了国家级园区的各种类型。因此，其经验和模式具有向其他国家宣传的价值。14概 述第四，国家经开区、高新区和海关特殊监管区见证了中国产业园区发展的完整历程，可以为处于不同发展阶段的各国园区提供示范。（四）研究方法一是综合描述分析。采用国家权威机构发布的文件和统计数据、各园区提供的资料以及实地走访和座谈获取的信息，对国家级经开区、高新区和海关特殊监管区进行描述性总结和系统性分析。二是案例比较分析。 针对具有代表性的国家经开区 （如苏州工业园） 和高新区 （如中关村创新示范区）的建设标准和发展模式进行阐述，在对国外园区实地调

38、研的基础上，总结梳理中国园区建设的特点。三是归纳与演绎分析相结合。在对不同类型、不同发展阶段、不同发展模式园区经验的梳理中，以演绎分析为前提，重点阐述产业园区的建设特点、阶段特征、政策作用、营商条件等，总结提炼中国成功经验。 在归纳总结的基础上， 形成一套可复制、 可推广、 具有借鉴价值的园区建设指南和最佳实践范本。（五）研究框架本研究主要分为六个部分，即园区准备、规划建设、园区管理、招商引资、管理运营和绩效考核。园区建设准备包括立项和可行性研究等，重点在于充分考虑国家发展战略和区域经济增长的需求、拟建园区地区的发展现状、园区发展目标、区位选择以及建设产业园区的需求和必要性。园区规划建设重点说

39、明了在园区建设过程中需编制的一系列规划， 包括园区产业规划、 控制规划、建设规划、投融资规划等。园区管理主要研究园区的管理依据和管理模式。招商引资描述了如何通过搭建服务平台和出台优惠政策，招募企业厂商进驻园区从事生产经营。园区日常运行涵盖了基础设施运营维护、人才保障、科技创新、教育医疗、社区建设、废物处理等具体内容。园区绩效考核涵盖园区绩效考核的目的、评价体系和实施程序。15中国产业园区建设最佳实践第二部分园区建设准备18园区建设准备（一）园区建设目标中国建设产业园区有很多原因，体现在园区能够实现经济、社会和生态等多层次目标，最终驱动地区经济发展。因此在产业园区立项阶段，通常应考虑以下目标：经

40、济效益目标：经济效益目标既包括园区的直接收益，也包括对地区经济的间接带动作用。园区的直接经济贡献包括：实现地区生产总值和税收增长；提高工业增加值；培育新产业和新企业；吸引国内投资和外国直接投资；推动进出口增长。可能给地区经济结构带来的变化：推动中小企业投资；推动产业集聚和供应链延伸发展；实现创新驱动发展。19中国产业园区建设最佳实践表 2：合肥经济技术开发区 2017 年经济发展目标6 指标名称1-12 月总量（亿元）增长（%）地区生产总值9.5规模以上工业增加值10.6三产（服务业）增加值5.7战略性新兴产业产值17.1固定资产投资13.0 其中：工业投资16.9 技改投资10.8“大新专”

41、年度计划投资300.427.3社会消费品零售总额151.1进出口总额（亿美元）77.728.8其中：进口总额（亿美元）28.743.9出口总额（亿美元）49.021.3城镇常住居民人均可支配收入 ( 元 )352049.1社会效益目标：社会效益目标从宏观角度显示产业园区带来的社会贡献和影响，这里主要指非经济社会效益，包括：提高地区人口教育结构和技术水平；减少失业；促进社区公共服务和城市发展。值得注意的是，中国产业园区存在的目的和成果还体现在其在体制机制改革方面发挥的重要示范作用。6合肥经开区发展目标，合肥政府网 http:/ 根据相关资料整理20园区建设准备专栏 1：长春经济技术开发区发布社会

42、效益目标7 生态效益目标：生态效益目标是指产业园区对自身及周边人类生活条件、环境条件产生的有益影响：减少土地浪费；节约能源；使用循环经济实现工业共生；杜绝重大污染事故或重大生态破坏事件。专栏 2：海南洋浦经济开发区发布十三五期间生态效益目标8 洋浦经济开发区位于海南西北部的洋浦半岛，面积 31 平方公里，是国务院 1992 年批准设立的享受保税区政策的国家级开发区。长春经济技术开发区成立于 1992 年，1993 年经国务院批准为国家级经济技术开发区，是国家最早设立的 49 个国家级经开区之一，现行政管辖面积 112 平方公里，辖两街一镇，常住人口 30 万人。2017 年，长春经开区推出以下

43、发展目标：在促进创业就业及劳动保障方面，包括开发就业岗位 16500 个，城镇新增就业 12000 人，失业人员再就业 3450 人，就业困难人员实现就业 360 人，高校毕业生登记就业率达到 85%。在服务民生方面，增设街道办事处、适当拆分社区；改造社会事业服务中心、建设社区服务用房；修缮、扩建兴隆山福利中心；加大投入，购置除雪设备、妇幼保健设备等，提高硬件水平。完善社区服务平台、青少年服务平台、 “互联网公安” 服务平台， 服务APP的应用等， 提高政府服务能力。 在社会救助保障方面， 设置 “一门受理、 协同办理”综合服务窗口， 完善社会救助服务体系， 有效落实临时救助、 民生特殊救助等

44、救助工作； 开展 “慈善暖冬” 、“关爱生命”、 “关爱老兵”等慈善救助活动；帮扶残疾人康复、培训、就业创业。在公共卫生及妇幼健康保障方面，完善社区卫生服务中心、服务站网点布局，实现居民 15 分钟就医圈。在发展优质教育方面，包括新建 4 所、续建 1 所学校、扩建 1 所学校；完善、补充教学装备；实施老旧校舍维修改造工程。7长春国家级经济技术开发区“建设幸福经开三年工作计划”，根据长春国家级经济技术开发区官网相关资料整理 http:/ http:/yangpu. 洋浦经济开发区在节能减排， 实现生态效益方面， 提出若干主要目标。 其中包括， 在 “十三五”期间，全区大气、水、土壤等生态环境质

45、量继续保持领先水平，重点工业企业能效环保保持同行业领先水平，全面淘汰落后产能；到 2020 年，全区万元国内生产总值能耗比 2015 年下降 11%，能源消费总量控制在 417.35 万吨标准煤以内；全区化学需氧量和氨氮排放总量分别控制在 6206 吨、560 吨；全区二氧化硫和氮氧化物排放总量分别控制在 1.3 万吨、1.8 万吨等。综上所述，建设产业园区有着明确的经济目标、社会目标和生态目标。其中，经济目标是基础，是产业园区建设的原动力；但经济发展只解决物质保障，获取社会效益最大化才是经济发展和园区建设的最终目的；资源利用和环境保护则既是改善民生的基本内涵，又是经济可持续发展的保障。三大目

46、标之间是有机结合的整体，相互协同，不可分割。因此，中国园区在规划之初，就充分关注不同目标之间的协同，并在绩效考核中做出全面评价，防止园区过分追求经济效益，而损害其他目标的达成。（二）园区的区位选择产业园区的区位选择是一个综合因素考量的结果，且在不同历史阶段有不同的决定性要素。中国改革开放初期，产业园区承担了对外经济合作窗口和体制机制创新试验的重要角色，因此在区位选择上强调对外交往的便利性和风险防控。中国 1979 年 7 月建立深圳、珠海、汕头和厦门 4 个经济特区，其区位特征都是地处沿海，临近港澳，且有隔离封闭的条件。20 世纪 90 年代， 随着中国改革开放不断深入和工业化进程的发展， 区

47、位选择的重心开始转移到 “带动区域经济发展”这一要素上。1992-1994 年，国务院先后批准了温州、营口、福清、沈阳、长春、武汉、芜湖、杭州等 18 个经济技术开发区。1999 年后，一批中西部地区省会城市设立经济开发区，实现了中国产业园区由沿海到内陆，由点到面的过程。高新区的发展历程也印证了这一观点， 90年代前， 中国仅有北京新技术产业开发试验区一家高新区，自 1991 年起，高新区在上海、南京、广州等智力密集的大城市开始建设，到 1992 年就覆盖了中国大陆除西藏、青海、宁夏以外的所有省份，对带动区域经济发展和产业升级起到了重要作用。（三）园区选址园区选址基于几个相互关联的因素：一是土

48、地的可用性和适宜性，这是工业园区成功的最基本物质保证。具体包括土地供应和地理、地质等自然条件，如地形、地貌、自然灾害状况、工程地质与水文地22园区建设准备质状况等。二是交通便利水平。交通是园区成本和效率水平的最直接影响因素之一。因此园区选址应靠近交通枢纽、交通主干道出入口、港口等，便于人流、物流的顺畅往来，实现空间延伸拓展。三是基础设施条件。 包括供水系统、 供热系统、 供电系统、 排污系统、 油气管道、 通信传输系统等。 四是劳动力供应。劳动力供应是否充足与当地生活服务、交通水平、产业集聚密切相关。值得注意的是，选址考虑要素的相对重要性与园区类别密切相关。例如，与高校、科研院所等研究机构在空

49、间上的联系协同对高新科技园区的建立和发展至关重要；而建立工业制造业园区则应重点考虑低成本劳动力可获得性和交通便利程度。此外，在园区选址上，还应考虑园区和母城的关系。在中国产业园区发展初期，多选择距离城区较远的场址，其优点是地价低廉，但缺点也很明显：离城市越远，基础设施和生活配套越少，对基础设施的投资需求巨大。近年来，随着工业化和城镇化进程推进，位于城市近郊和城市内的园区逐渐成为主流。城市内建设的园区依赖城市原有基础设施和服务设施，相对投资成本较小，且易于获得劳动力。但城市土地资源紧张，价格高，园区发展空间受限，更适于具有高附加值、高技术含量、占地面积小、清洁无污染的产业园区，如高新科技园区等。

50、位于城市近郊的园区可利用城市基础设施，交通设施和消费市场，同时土地充足且价格相对便宜。因此，今天中国的产业园区大多位于城市近郊。（四）园区的可行性分析通过对产业园区可能带来的政治、经济效益、社会效益进行预测、分析和比较，可行性研究将对产业园区能否建设得出决定性结论。可行性分析通常包括以下部分：本地区经济、社会发展的基础分析。分析要素包括：园区所在地区位优势、交通状况；经济规模、增长速度、产业分布、竞争力水平等经济发展状况；人口数量、居民生活质量、教育水平、生活条件等社会发展状况；以及历史传统、文化渊源等。全面考虑本地区发展基础，有利于充分了解产业园区建设的必要性、基本方向和潜在风险。宏观环境分