1、 Sandbag 和 E3G 共同创作的联合论文 2021 年 8 月 碳边境调节机制 影响及地缘政治风险分析 ADRIEN ASSOUS, THOMAS BURNS, BYFORD TSANG, DOMIEN VANGENECHTEN & BELINDA SCHPE 2 关于 Sandbag Sandbag 是一家非营利性智库，利用数据分析构建实证气候政策。Sandbag 在欧洲开展了一系列关于工业脱碳、碳定价和有效气候治理的活动和研究。 www.sandbag.be Sandbag 2021 关于 E3G E3G 是一家独立的气候变化智库，致力于帮助世界加速向气候安全过渡。E3G构建了跨部

2、门联盟，以实现精心定义的成果，这些成果是专门根据其驾驭变革的能力选定的。此外，E3G 还与政府、政治、商业、民间社会、科学、媒体、公益基金会等领域志同道合的伙伴密切合作。 www.e3g.org E3G 2021 版权 本报告由能源基金会委托编写。本报告作者或专家的观点并不代表能源基金会的立场。 本出版物的版权归能源基金会所有。除个人及非商业用途外，您不得以任何方式复印、复制、转载或传播本出版物的内容。如有其他用途，须事先得到能源基金会的书面许可。 封面图片 “茶杯里的风暴茶杯里的风暴”小题大做”小题大做，Adobe Stock 3 目录 执行概要执行概要 . 4 致谢致谢 . 8 1.1.

3、内容：欧盟内容：欧盟- -中国关系中的气候与交易中国关系中的气候与交易 . 9 2.2. 欧盟欧盟 CBAMCBAM 提案概况提案概况 . 11 2.1. 欧盟中 CBAM 的历史 . 11 2.2. CBAM 的政策选择 . 13 2.3. 与世贸组织协定的兼容性 . 19 2.4. CBAM 立法时间线 . 22 2.5. 公众意见 . 24 3.3. 对中国的潜在影响对中国的潜在影响 . 25 3.1. 情形定义 . 25 3.2. 定量分析 . 28 3.3. 其他现有关税和非关税壁垒 . 39 3.4. CBAM 对主要贸易伙伴的影响 . 40 4.4. 欧盟欧盟 CBAMCBAM

4、的政治事务的政治事务 . 41 4.1. 中国 . 43 4.2. 美国 . 44 4.3. 其他贸易伙伴 . 45 5.5. 展望未来展望未来关于气候和贸易关系的国际讨论关于气候和贸易关系的国际讨论 . 46 5.1. 世贸组织气候和贸易议程 . 46 5.2. 商品要求 . 47 5.3. 气候俱乐部 . 48 5.4. 工业脱碳的国际协调 . 48 5.5. 区域合作 . 49 6.6. 结论结论 . 49 附件附件 1 1 拟议拟议 CBAMCBAM 法规涵盖的法规涵盖的商商品（品（截至截至 20212021 年年 7 7 月）月） . 51 附件附件 2 2 排放强度和假设排放强度和

5、假设 . 61 附件附件 3 3 CBAMCBAM 主要利益相关者的立场主要利益相关者的立场 . 62 4 执行概要执行概要 2021 年 7 月 14 日，欧盟委员会提出了碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism， CBAM）的提案，该机制将对从其他国家进口到欧盟的某些排放密集型商品征收碳税，作为“Fit for 55”计划的一部分。该计划由 12 项政策和法规组成，旨在帮助欧盟实现相对于 1990 年水平减排 55%的目标。 CBAM 由欧盟委员会首次提出，并被称为“解决欧盟碳排放交易系统中碳泄漏”1，2。 包括欧盟委员会和欧盟成员国的决策者、欧

6、洲议会、工业界和欧盟的贸易伙伴在内的利益相关方对 CBAM 的作用持不同态度，各方立场将对之后的立法过程以及 CBAM 的最终设计产生影响。CBAM将在 2023 年开始试行，过渡阶段为期三年，并于 2026 年开始全面实施。 CBAM 如果以当前提议的形式实施，将提高部分中国商品进入欧盟市场的成本。但由于目前的提案只涵盖中国对欧盟出口商品的一小部分，且进口商将通过在欧盟市场中涨价来回收大部分额外成本，所以 CBAM 对中国的总体影响可能很小。 本研究主要发现： 欧盟提出 CBAM 提案正值国际贸易局势日益紧张之时。对于国际贸易问题，欧盟旨在通过一系列的贸易政策进行应对。在欧盟对外商投资和贸易

7、加强审查的大背景下，一些欧盟的贸易伙伴将 CBAM 理解为以气候政策作为伪装的保护欧盟本土市场的工具，但实际上欧欧盟盟制定制定 CBAMCBAM 的动机是多方面的。的动机是多方面的。 不同的欧盟不同的欧盟利益相关者利益相关者者将一系列不同的者将一系列不同的目的目的与与 CBAMCBAM 联系在一起。联系在一起。一些欧盟利益相关者将 CBAM 视为防止“碳泄漏”的一种方式；另一些人则认为 CBAM 是推动全球气候变化雄心的一种方式；有人认为 CBAM 将取代在欧盟碳市场（ETS）中向欧盟工业部门发放的免费排放配额，成为一种增加财政收入的新方式；也有人认为，CBAM 可以提高污染商品在欧盟内部市场

8、的价格，从而使污染较低的商品更具竞争力；还有一些人（尤其是一些行业利益相关者）认为这一措施可以缓解欧盟日益增长的气候雄心对其竞争力的影响。 CBAM 的不同设计选项包括行业和排放覆盖范围、合规工具、碳含量评估、可能的豁免、收入的使用，以及欧盟出口在碳成本方面的折扣。然而，无论最终 CBAM 选择哪种设计，欧盟都强调了遵守 WTO 规则的重要性。 当前的提案当前的提案包括的包括的行业行业非常有限，非常有限，只包括直接排放(“范围 1”排放)。排放量既可以提交可被核查的计算量，也可以使用默认值。提案中 CBAM 的收入为欧盟的自由资源，没有任何指定用途。3 年的试行期内，欧盟将免除进口商的所有费用

9、。 立法时间表表明，CBAM 将经过欧洲议会和理事会的审查和政策讨论及欧盟委员会和贸易伙伴的协商，最早将于最早将于 20232023 年初生效年初生效。试行期为 2023 年至 2025 年，在此期间，进口商不会 1 碳泄漏是指工业生产从对温室气体排放限制较高的区域转移到限制较低的区域，这损害了约束更严格的区域气候政策的效力。欧盟排放交易计划（EU Emission Trading Scheme，EU ETS）为一些经济部门设定温室气体排放价格，目前通过给予其工业免费排放补贴，在某些情况下补偿其因碳定价而增加的电力成本。 2 Communication on the European Gree

10、n Deal, European Commission, December 2019 5 面临来自 CBAM 的额外费用。到到 20352035 年完全取消免费排放年完全取消免费排放配额配额后，后，CBAMCBAM 的全价信号才会适的全价信号才会适用于来自欧盟贸易伙伴的进口商。用于来自欧盟贸易伙伴的进口商。 立法时间表表明 CBAMCBAM 将经过欧洲议会和理事会的审查和政治讨论及欧盟委员会和贸易伙伴的协商，最早将于最早将于 20232023 年初生效年初生效。在此之前，欧洲议会和理事会进行了审查和政治讨论，欧盟委员会与贸易伙伴进行了磋商。 据对最可能情景的预测据对最可能情景的预测，CBAMC

11、BAM对中国出口对中国出口欧盟的欧盟的影响微乎其微。影响微乎其微。该机制当前提案涵盖的所有行业出口总额仅占 2019 年中国对欧洲出口总额的 1.8%。在极端情景下，当覆盖范围扩展时，该比例增加至 5%。 CBAM 覆盖的中国对欧盟 27 国出口商品类别占比（2019 年） 尽管 CBAM 的覆盖范围很窄，但它的引入可以让欧盟逐步取消每年在碳市场中免费发放的价值 159 亿欧元的 2.65 亿份碳排放许可配额3。 2021 年免费发放给各行业的碳排放许可配额 3 假设每份排放配额价值 60 欧元。 6 隐含排放量的计算方法对目前 CBAM 提案从中国进口的大部分商品影响相对较小，而铝业由于用电

12、间接排放较大，则可能受到较大影响。 不同行业、不同情景下 2026 年和 2035 年的 CBAM 费用占比 欧盟的高级贸易伙伴们持续密切关注欧洲关于 CBAM 的对话。包括美国和加拿大在内的一些贸易伙伴对探讨 CBAM 的可行性非常感兴趣。其他欧盟的邻国和经济合作与发展组织（Organization for Economic Cooperation and Development，OECD）国家希望通过探索制定国内碳价机制，实现与 CBAM 的协调一致。但是，很多发展中国家对该机制的设计、公平性和可行性深感关切。 7 C CBAMBAM覆盖行业的覆盖行业的新成本很可能会被转嫁到商品的直接消费

13、者身上。进口商将以提高新成本很可能会被转嫁到商品的直接消费者身上。进口商将以提高商商品销品销售价格的形式收回部分成本售价格的形式收回部分成本，其，其受到的受到的整体净影响可能非常小。整体净影响可能非常小。进口商的净 CBAM 成本（考虑因市场价格上涨而回收部分成本的因素）明显低于 CBAM 收取的费用。总体而言，欧盟从 6 个主要贸易伙伴进口的商品在 CBAM 下总净成本在 2026 年将不超过 10 亿欧元，到2035 年将达到 16 亿欧元。 2026 年和 2035 年 CBAM 费用和欧盟贸易伙伴进口商的净成本预测值 CBAM 主要将在欧盟内部引发再分配问题，因为它的引入将增加财政收入

14、，但其成本将主要由消费者承担。由于 CBAM 覆盖的商品价格可能变得略高，也可能引起欧盟内 CBAM 覆盖商品相关行业的反对。 从长远来看，随着欧盟收紧排放总量限制，逐步取消对工业的免费排放配额发放是不可避免的。若不引入 CBAM，替代方案可能包括欧盟内部被高额补贴的脱碳行动，以及随后适用于进口和国内生产的商品标准。 为了加快低碳技术的使用，解决地缘政治和贸易紧张中的气候危机，各国需要采取一系列不限于 CBAM 的措施（如商品标准、政府采购计划和区域贸易协定的环保标准等）促进低碳技术相关贸易，从而在保障国家利益的同时达到气候目标。 8 致谢致谢 这份报告是由 Sandbag 的 Adrien

15、Assous、Ciarra Barry 和 Thomas Burns，以及 E3G 的 Byford Tsang、Domien Vangenechten 和 Belinda Schpe 共同撰写的。 作者想要感谢许多其他相关人员，他们通过采访为本报告提供了洞见，特别是 Aaron Cosbey （欧洲气候变化与可持续转型圆桌会议，The European Roundtable on Climate Change and Sustainable Transition，ERCST）， Bernice Lee 李永怡（英国皇家国际事务研究所，Chatham House），Richard Baron（

16、欧洲气候基金会，European Climate Foundation,ECF），钱国强（北京中创碳投科技有限公司，SinoCarbon）。 本报告也得益于 E3G 同事 Johanna Lehne、Alexandra Hackbarth、Max Gruening、Sarah Jackson和 Sandbag 同事 Julie Ducasse 的投入和点评。 作者对于能源基金会为本报告提供的资金支持深表感谢，同时，作者感谢能源基金会的董钺、张笑寒、赵文博、钟丽锦和辛嘉楠，他们在本报告的编写过程中提供了指导。 感谢 E3G 的 Dido Gompertz 和 Sangbag 的 Laurien

17、Spruyt 为本报告的出版提供的帮助。 9 1.1. 内容：欧盟内容：欧盟- -中国关系中的气候与交易中国关系中的气候与交易 交易量 2020 年，中国是欧盟第三大商品出口国（10.5%，3834 亿欧元）。同时，中国也是欧盟最大的商品进口国（22.4%，2026 亿欧元）。4相对而言，当前 CBAM 提案（详见第三节）所包含的商品交易量相当低。2019年，虽然中国是五大铝（9%，16亿欧元）、铁和钢（8.2%，23亿欧元）出口国之一，但中国对欧盟其他目标行业的出口额相对较少，详见图 1。例如，化肥出口额为 7900 万欧元，占比为 1%；电力出口额占比为 0%；水泥出口额为 7800 万欧

18、元，占比 2%）。5所有这些行业都受制于现有关税和非关税壁垒。大多数商品面临着一般进口关税。但是还有着更多以反倾销手段和反补贴措施形式存在的高关税。 图图 1 1 2019 年不同商品对欧盟主要出口国 来源：欧盟统计局（2021） 欧盟贸易和投资政策工具包 近年来，在外商投资和准入单一市场方面，欧盟为保护其战略经济利益做出了越来越多的努力。为了解决不公平贸易行为并恢复公平的竞争环境，欧盟采取了贸易防御手段来抵御倾销或者有补贴的进口货物。从 2010 年到 2020 年，相关案件数量较十年前有所增加，且反补贴和反倾销措施 4 China-EU - international trade in g

19、oods statistics, Eurostat, March 2021 5 EU trade since 1988 by CPA 2.1, Eurostat, January 2021 10 使用次数达到过去十年来的最高水平。6 不仅如此，2021 年 5 月，欧盟委员会提出了一项新措施，着眼于解决外国补贴在单一市场中产生的潜在扭曲效应。这也成为最新欧盟工业战略的关键要素。7对于另一项旨在强化欧盟战略性自主权的措施而言，当前，欧盟委员会正在设计一项反强制措施。该措施允许欧盟委员会对任何不当干涉欧盟或其成员国政策选择的非欧盟国家实施贸易、投资或其他限制。8 欧盟外商投资审查机制旨在实现类似目

20、标，建立一个全欧盟范围的欧盟委员会和成员国间的外商投资协调框架。9 在欧盟加强对外商投资和贸易审查的大背景下，一些欧盟的贸易伙伴将 CBAM 解释为伪装成气候政策的旨在保护单一市场的工具（将在第四节中讨论）。但是，就像我们会在第三节中探讨的那样，欧盟制定 CBAM 的动机是多方面的。 投资综合协定 中国和欧盟之间的贸易关系日益受到价值差异的影响。2020 年 12 月 30 日，经过长达七年多、多达 35 轮的谈判，中国和欧盟于原则上缔结了中欧全面投资协定（Comprehensive Agreement on Investment，CAI）。10CAI 包括了对气候变化具有约束力的承诺，并提到

21、了要有效执行巴黎协定。中国承诺不在劳工及环境领域通过降低保护标准来吸引投资，也不会将劳工和环境标准用于保护主义目的。同时，中国承诺会遵守中国在有关国际条约中的国际义务。一些人认为中国在此问题上做出了很大让步，值得赞扬11。 欧盟贸易政策综述 欧洲绿色新政在包含贸易在内的所有领域都日益成为主流。最近一次的欧洲贸易政策评审（EU Trade Policy Review）旨在按照欧盟对全面执行联合国可持续发展目标（Sustainable Development Goals， SDGs）的承诺，推进更强的可持续性。欧洲贸易政策评审强调了贸易政策在解决环境和社会问题上发挥的作用，并将这些问题与其他行业和

22、领域联系起来，比如欧盟的金融改革。 绝大多数最近的欧盟贸易协定都提到了气候承诺，包括巴黎协定和阻止森林采伐，所有含有此条款的外国贸易协定都包含了贸易团体对应对气候变化所做努力的承诺，即各方都应有效实施国际气候协定。12自 2009 年以来，欧盟气候协定都包含一个专门讨论贸易和可持续发展的章节，也就是TSD章节。2018年，经修订，该章节在15点计划（15-Point Plan）中变得更加有效。13然而，当下贸易协定的格式不一定会带来对气候承诺遵从度的提升。气候要素在欧盟-英国贸易与合作协定中首次作为基础要素。欧盟-英国贸易与合作协定规定双方必须尊重巴黎协 6 Actions against i

23、mports into the EU, European Commission, February 2021 7 Commission prposes new Regulation to address distortions by foreign subsidies in the Single Market, European Commission, May 2021 8 Strengthening the EUs autonomy - Commission seeks input on a new anti-coercion instrument, European Commission,

24、 March 2021; Measured response: How to design a European instrument against economic coercion, European Council on Foreign Relations, June 2021 9 EU foreign investment screening mechanism becomes fully operational, European Commission, October 2020 10 EU and China reach agreement in principle on inv

25、estment, European Commission, December 2020 11 Key elements of the EU-China Comprehensive Agreement, European Commission, December 2020 12 Environmental credentials of EU trade policy, Institute for European Environmental Policy, April 2021 13 Commissioner Malmstrm unveils 15-point plan to make EU t

26、rade and sustainable development chapters more effective, European Commission, February 2018 11 定和联合国气候变化框架公约（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC）规定的进程，避免采取重大行动或者造成重大遗漏，破坏巴黎协定的目的及宗旨。14 专栏专栏 1 1：欧洲绿色新政：欧洲绿色新政 欧洲绿色新政是当下欧洲委员会的旗舰项目。当冯德莱恩（Ursula Von der Leyen）于 2019 年被任命为欧盟委员会主席时

27、，其赢得欧洲议会批准的先决条件便是欧盟气候政策野心勃勃的新方向。在上任 100 天之内，这位新的欧盟委员会主席便于 2019 年 12 月 11 日启动了欧洲绿色新政，并把它称为欧洲的“登月时刻”。欧洲绿色新政是涵盖能源、工业、农业、生物多样性、循环性、废弃物和社会政策的立法议程。欧盟立志到 2050 年实现净零碳排放。新的 2050 年减排目标和到 2030 年二氧化碳净减排 55%的目标都需要一系列新的政策帮助实现快速脱碳。 2.2. 欧盟欧盟 CBAMCBAM 提案概况提案概况 2.1. 欧盟中 CBAM 的历史 碳边境调节机制提案是伴随着欧盟为实现更大的气候方面的雄心壮志所做的努力。C

28、BAM 的主要动机是在欧盟提升其雄心壮志的同时防止“碳泄漏”（欧盟工业的海外转移），鼓励欧盟以外地区进行脱碳并制定气候政策，同时改善欧盟自身的环境政策。 CBAM 的起源：欧盟排放交易体系 CBAMCBAM 提案源于欧盟排放交易体系（提案源于欧盟排放交易体系（EU Emissions Trading SystemEU Emissions Trading System，EU ETSEU ETS）。）。作为全世界最大的碳市场，EU ETS 涵盖了电力、热能、工业和航空行业等领域。它要求排放设施和航空公司交出与其年度二氧化碳、一氧化氮和全氧化碳排放相当的排放配额（EU Allowances，EUAs

29、）。同时，EU ETS 还会减少每年的排放权许可额。因此，排放设施要么每年通过拍卖购得这些排放配额，要么，就上述领域的相关企业而言，他们可以获得免费排放配额，用以涵盖其大部分的排放量。 免费排放配额是对碳泄漏风险的应对措施之一。它通过转移制造、投资和化石燃料消耗，将排放从气候政策更为严格的区域转移到不那么严格的区域。15通过运用前经济评估，碳泄漏的假设风险得到了很好的印证。然而，直到现在，事后审查证据和信息仍然有限。16不可否认的是，在实践中，我们很少可以观测到碳泄漏是可以被一系列事实所解释的。这其中包括免费排放额是有效的，碳价格变动微乎其微，或者其他因素的影响大于碳泄漏的影响，比如运输、劳动

30、力或者资源。 事实上，2012 年以来，排放交易体系的碳价一直很低，在 38 欧元之间浮动，直到 2018 年修订之后便开始大幅上涨。市场参与者预计碳排放目标会在 2021 年 7 月的提案中有所提高。2021 年 7月 1 日，碳价就飙升到 56.9 欧元/吨。高碳价意味着欧洲的制造商面临着比其他地方的竞争对手更高的成本，也导致人们对碳泄漏的担忧重新升温。比如，当碳价为 50 欧元/吨时，每吨商品的成本增加幅度在 200%250%/单位利润率之间不等，这些商品包括水泥、化学品、生铁和钢铁。17 14 The EU-UK agreement is the first to make clima

31、te a make-or-break issue, The UK in a changing Europe, January 2021 15 Carbon Leakage: Theory, Evidence and Policy Design, Partnership for Market Readiness, October 2015 16 A European carbon border tax: much pain, little gain, Bruegel, March 2020 17 Fostering climate-neutral, energy-intensive indust

32、ries in Europe: A policy vision for the EU Industrial Strategy, E3G, February 2020 12 最初，配额被免费配置给 EU ETS 涵盖的绝大多数排放设施。从 2013 年以来，除少数例外情况，电力行业没有获得过任何免费排放配额。然而，除电力行业外，上述行业的相关企业都持续从免费排放配额中获益。2020 年，95%的工业排放都被免费排放额所覆盖18。即使工业部门得到的免费排放配额每五年会有小幅下降，目前关于免费排放配额的立法仍不符合欧盟在 2050 年达到碳中和的承诺19。 虽然免费排放配额可以继续保护面临碳泄漏风险

33、的行业，使其免受碳成本增加的影响，然而，面向这些行业的免费排放配额会逐步减少。预计到 21 世纪 20 年代后期，将没有足够的免费排放配额可以满足需求。20 除此之外，免费排放配额减少了 EU ETS 的脱碳动因。由于工业部门参与者仅需支付其全部碳成本的一小部分，因此，因此，免费排放配额免费排放配额的实质是的实质是以牺牲低碳竞争者的利益为代价来支持现有高碳排放以牺牲低碳竞争者的利益为代价来支持现有高碳排放设施。设施。这是因为低碳替代技术和商品往往被排除在外或者被区别对待。这就意味着，工业部门使用更加低碳的制造方式的动因减少，从而违背了 EU ETS 的主要目标之一21。因此，免费排放配额一直以

34、来深受欧洲审计院（European Court of Auditors，ECA）22、某些政府部门、欧洲议会成员、民间社会组织，甚至一些身为低碳制造技术先驱的工业部门参与者的诟病。 CBAM：免费排放和配置的替代方案 在此背景下，CBAMCBAM 作为作为免费排放配额免费排放配额的替代方案应运而生。的替代方案应运而生。CBAM 是一种保护碳泄漏的手段。其目的是在提高本土制造商的碳成本的同时，提高进口商品的碳成本。这已经不是 EU ETS 第一次提出碳边界调整了。早在 2007 年，欧洲委员会就制定了一项针对调整机制的非正式提案，名为排放配额进口要求23。然而，为了能继续对能源密集型产业提供免费

35、排放配额，这份提案被否决了。2009年，法国政府提出了一份非正式文件，也就是“碳包容机制”，但没有提出正式的立法提案。法国政府又在 2016 年提出了另一份提案，希望实施碳排放定价机制，尤其是针对水泥进口，希望以此来替代对欧洲水泥制造商的免费排放配额。虽然这一提案在欧洲议会获得了一些支持，然而为了保有免费排放配额，这份提案最终还是被否决了24。 有人也提出了反对CBAM的若干论点。首先，有人认为CBAM缺乏法律依据，不符合世贸组织规则，且使用了经济保护主义的形式。其次，担心引入碳边境调节机制会引发其他国家的报复。2012 年，外部航班曾被试图纳入 EU ETS 中，然而，最终以失败告终。再次，

36、CBAM 在办理碳核算和进口商登记等方面存在管理困难。最后，行业参与者不愿意失去免费排放配额。免费排放配额制度是他们熟悉的制度，许多人也从该制度中获益。 然而，最近欧盟气候政策的发展不仅使 CBAM 重回谈判桌，更使其在欧盟针对气候行动的立法框架内处于中心位置。CBAMCBAM 命运的改变可以在欧洲绿色新政的大背景下得到解释。命运的改变可以在欧洲绿色新政的大背景下得到解释。现有的现有的诸如 EU ETS等气候政策立法都和更高的目标相一致，这也可能导致更高的碳价并提升碳泄漏的威胁。欧盟委 18 Sandbag calculations based on 2020 Verified Emissio

37、ns Data, European Union Transaction Log. 19 Benchmarks and Free Allocation: Details reveal problems in the EU ETS, Sandbag, January 2021. 20 A Clean Industry Package for the EU, Agora Energiewende, October 2020 21 See e.g. Untangling the knots Clearing the way to fast green hydrogen deployment, Sand

38、bag, June 2021; Barriers to Industrial Decarbonisation, May 2018; Industrial Transformation 2050 - Towards an Industrial strategy for a Climate Neutral Europe, Institute for European Studies, 2019 22 The EUs Emissions Trading System: free allocation of allowances needed better targeting, European Co

39、urt of Auditors, September 2020 23 Draft Commission Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC, European Commission, December 2007. 24 Greening EU Trade 3: A European Border Carbon Adjustment Proposal, Europe Jaques Delors, June 2020 13 员会在 2

40、021 年 7 月提交了这项被称为“Fit for 55”气候方案的全新立法草案，其中包含 CBAM提案。 欧盟的动机 冯德莱恩在 20192024 年下届欧盟委员会的政治方针中提出25，其首要任务便是推行欧洲绿色新政。欧洲绿色新政的推行旨在将欧洲变成第一个“中和气候”大陆。为了达成这一目标，政治方针中写道，欧盟将实施碳边境税，以此来避免碳泄漏并创造一个公平竞争的环境。避免碳泄漏并创造一个公平竞争的环境。欧洲绿色新政26也有类似的措辞：“随着欧盟不断提高其在气候方面的雄心壮志，如果在全球范围内仍然存在着目标水平的差异，那么欧盟委员会将针对选定行业提出碳边境调节机制，以减少碳泄漏风险。”CBAM

41、 的设计也将符合世贸组织规则并作为解决 EU ETS 中碳泄漏风险现有措施的替代方案。 新气候政策的推进力和 EU ETS 的传统为 EU ETS 创造了许多有时候相对矛盾的动机。许多参与者将 CBAM 视为激励全球制定更大的气候目标的手段。然而，这些动机也会被指责为无视共同但有区别的责任和各自能力原则（CBDR&RC）。 一些利益相关者提出有必要替代目前的防止碳泄漏的保护措施。因为这种保护会妨碍公平竞争，从而会有利于以牺牲低碳竞争者的利益为代价的现有高碳技术以牺牲低碳竞争者的利益为代价的现有高碳技术。这损害了欧盟内部碳定价的环境有效性。 其他利益相关者认为，建立 CBAM 的主要动机实际上是

42、在欧盟内部提升本土的气候雄心。为重工业提供 CBAM，可以换取他们更大力度的减排，这对 CBAM 的另一个动机是有帮助的。CBAM 的另一个动机就是保护重工业免受碳泄漏的危害。许多行业参与者都对 CBAM 表现出这种保护主义动机，他们经常呼吁 CBAM 与现有碳泄漏措施并行。这种对气候相关论证的背离也是建立 CBAM 的最终主要动机，也就是增加财政收入。2020 年 12 月，欧盟同意将 CBAM 的收入作为欧盟的“自有资源”，即作为欧盟预算的融资来源之一27。作为新冠肺炎疫情后复苏计划的一部分，欧盟将借债 7500 亿欧元，并需要新的自有资源来偿还这笔债务。这一目标也遭到了贸易伙伴的强烈反对

43、。 大多数支持欧盟引入 CBAM 的利益相关者都出于不同的动机。也有评论说，无论 CBAM 的根本动机是什么，在国际上，它只有在以抗击气候变化这个名义存在并行动时，才是正当的。因此，有人呼吁 CBAM 应基于气候行动动机进行政策选择，而不是出于其他经济动因28。 2.2. CBAM 的政策选择 不同的利益相关者提出了一系列不同的政策备选方案。这些备选方案都涉及 CBAM 的覆盖面和范围、可引入的合规工具、评估商品中碳含量的方法、豁免方案，以及 CBAM 将如何与欧盟气候政策和国际贸易法进行互动。本届欧盟委员会探讨了所有公开的政策备选方案，以及当前方案中包含的内容。该方案已于 2021 年 7

44、月 14 日公布。 25 A Union that strives for more - My agenda for Europe, Ursula von der Leyen, July 2019 26 Communication on the European Green Deal, European Commission, December 2019 27 Interinstitutional Agreement of 16 December 2020 between the European Parliament, the Council of the European Union an

45、d the European Commission on budgetary discipline, on cooperation in budgetary matters and on sound financial management, as well as on new own resources, including a roadmap towards the introduction of new own resources, European Institutions, December 2020 28 Debate in the Environment Committee of

46、 the European Parliament on the Carbon Border Adjustment Mechanism, 9 Dec 2020. 14 行业 行业涵盖范围是决定 CBAM 对欧盟贸易伙伴影响的主要因素之一，CBAM 可能涵盖的行业如图 2 所示。表 1 展示了几个由不同参与者提出的政策备选方案。“狭义的”和“中等的”政策备选方案涵盖当前 EU ETS 内的行业。 图图 2 2 CBAM 可能涵盖的行业 来源：Sandbag，使用 Comext 数据库 表 1 行业覆盖范围备选方案 当前提案当前提案 狭义的 电力、所有钢铁产品（如扁钢、钢筋、钢条、钢丝等，废铁、铁合

47、金除外）、部分钢材（如钢管、铁轨、集装箱、构筑物），一些铝产品和制品（如铝棒、铝条、铝管)、水泥产品（如熟料、硅酸盐水泥）、化肥相关产品（如氨、硝酸铵、无水氨、硝酸、尿素） 在过渡期（20232025 年）结束前，欧盟委员会将向欧洲议会和理事会报告，并可能提出将CBAM 扩展到其他商品和其他排放（如用电间接排放）的提案 政策备选方案政策备选方案 狭狭义的的 排放密集型基础材料（及电力） 可能包括钢铁、水泥、玻璃、造纸和纸浆、陶瓷、铝、化学品 除了化学品，其他的相对容易实现 人们担心在欧盟生产的使用这些基础材料的商品将变得更加昂贵，并会出现碳泄漏 中等的中等的 欧盟委员会已经制定了碳泄漏清单29

48、 29 Carbon Leakage List 2021 - 2030, European Commission, February 2019 15 在碳泄漏清单上的商品 包括排放密集型基础材料和其他排放较少的行业（如服装） 碳泄漏风险是根据行业的排放强度和贸易密集度计算的 广广义义的的 含有排放密集型基础材料的商品 每件商的 CBAM 价格将基于构成商的基础材料的碳强度之和确定 虽然在管理上较为复杂，但却为贸易伙伴减少排放提供了更全面的激励 可在 CBAM 的后期阶段推行 所有进口所有进口商商品品 在管理上将极为复杂 可能与欧盟制造商承担的碳成本不匹配 由欧洲议会中某些政治团体提出，但未获多

49、数支持 排放范围 排放范围涉及排放类型和所涵盖的温室气体类型。在排放核算中，有三种主要的排放类型，分别是范围 1 排放、范围 2 排放和范围 3 排放。范围 1 排放即直接排放，这种排放要么来自化石燃料的燃烧，要么来自生产过程和上游活动中排放温室气体的活动（如原材料开采）；范围 2 排放即通过用电间接排放；范围 3 排放即价值链排放，来自嵌入运输和下游活动中（如使用及报废）。 表 2 排放覆盖范围备选方案 当前提案当前提案 涵盖的温室气体类型：二氧化碳、氧化亚氮、全氟碳化合物 CBAM 最初将适用于进口到欧盟的商品在生产过程中直接排放的温室气体（范围 1 排放）。在过渡时期结束后，经进一步评估

50、，CBAM 也可适用于间接排放 包括来自所有上游工艺（包括生产原料的工艺）的嵌入式排放，但不包括废金属 政策备选方案政策备选方案 范围范围 1 1 排放排放 允许对进口商征收欧盟制造商所面临的碳成本 在委员会提案前，利益相关者通常不提倡这种方案 范围范围 1 1 和范围和范围 2 2 排排放放 欧洲议会在为自己的倡议报告中提议将直接排放和间接排放都包含在内 试图通过间接排放反映转嫁给欧盟使用电力的制造商的碳价 将允许国家逐步取消对欧盟设施的补贴以及免费排放配额，以补偿电力使用的碳成本。然而，这似乎不太可能，因为在 EU ETS 的方针中并没有提出相应的条款来逐步取消这种国家补贴 范围范围 1