1、 2017 中国证券投资者保护基金有限责任公司 引 言 资本市场是法制保障、规则导向的市场。通过法治的手段实现市场透明、规范和有序，需要监管部门稽查执法整治市场乱象、震慑违法行为、净化市场环境，塑造良好的市场生态。稽查执法是证券期货监管的基本职责和核心职能之一。强有力的稽查执法是维护公开公平公正的市场秩序、保护投资者合法权益、促进资本市场长期、稳定、健康、繁荣发展的根本保障，是加快资本市场改革开放、支持实体经济发展、防控金融风险的有力抓手，是建设资本市场强国的必由之路。在投资者权益保护工作中，稽查执法发挥着举足轻重的关键性作用。为全面了解中国证券期货市场稽查执法投资者保护成效，2018 年，中

2、国证券投资者保护基金有限责任公司（以下简称投保基金公司）组织编写了中国资本市场投资者保护状况白皮书子报告之2017 年度证券期货稽查执法投资者保护评价报告（以下简称报告）。报告着眼于证券期货稽查执法工作全局，考虑了稽查执法调查、审理及后续复议、诉讼等各环节的具体情况，立足 2017年度稽查执法实践面临的新情况、新问题、新举措，围绕我国证券期货稽查执法的制度建设、工作成效、内部评价与外部评价以及稽查执法与外部门协作情况、稽查执法社会满意度等五方面，对 2017 年度证券期货稽查执法在投资者保护方面取得的成效与存在的问题进行全景展示，有针对性地提出建议，以期为证券期货稽查执法工作的不断完善提供参考

3、。目 录 一、稽查执法制度建设进一步完善，体制机制进一步优化.1（一）稽查执法法律供给进一步完善，制度保障总体健全有效.1（二）稽查执法体制机制进一步优化，执法合力进一步增强.2 二、2017 年稽查执法工作取得较大成效.4（一）稽查执法力度持续趋严，有效打击了各类违法行为.4（二）行政处罚数量和金额再次刷新历史峰值，有效净化了市场生态.6（三）专项执法案件统筹部署、快速查处，持续牢筑风险防线.7（四）高效精准打击类型化案件，形成强大执法威慑.10（五）行政处罚机制进一步优化，辖区监管权威性和威慑力进一步强化 .13（六）稽查执法科技执法体系建设取得较大进展.16（七）稽查执法效率进一步提升，

4、及时高效化解风险隐患.17 三、稽查执法内部评价、外部评价整体向好.17（一）稽查执法内部评价行政复议总体得到维持.17（二）稽查执法外部评价行政诉讼连续三年保持较高胜诉率.18 四、稽查执法与外部门协作密切，形成强大的监管合力.19 五、稽查执法满意度、透明度进一步提升，稽查执法市场认可度逐年增长.20（一）2017 年稽查执法满意度创历史新高，稽查执法获大多数投资者肯定.20（二）2017 年稽查执法透明度满意度创历史新高，大多数投资者对稽查 执法透明度表示满意.22 六、政策建议.24（一）进一步完善行政处罚、民事赔偿、刑事追责一整套体系化制度安排，重点加大刑事打击力度.24（二）加大宣

5、传力度，进一步提高稽查执法透明度.26（三）建议相关部门进一步加大保障力度，切实提高行政处罚案件执行率 .27（四）建议逐步探索将行政处罚罚没款用于赔付市场投资者损失.27 附录：稽查执法投资者保护评价框架.29（一）评价思路.29（二）评价对象及方法.29（三）评价维度与评价指标设计.30 经过多年的探索完善，我国证券期货稽查执法制度建设已取得了较好成果，稽查执法法律供给不断充足，各项工作体制机制不断健全。（一）稽查执法法律供给进一步完善，制度保障总体健全有效 近年来，我国证券期货稽查执法法律制度方面进一步完善，已形成由中华人民共和国证券法 中华人民共和国证券投资基金法等法律、司法解释、行政

6、法规、部门规章、规范性文件、交易所自律规则等一整套完备的资本市场法律法规体系（见表 1）。同时，随着资本市场的对外开放，稽查执法跨境执法法律依据也日趋健全。2017 年，中国证监会与智利证券和保险监督管理委员会、希腊证监会签署合作谅解备忘录。截止 2017 年底，中国证监会已经与 62 个国家或地区签署 66 份合作谅解备忘录，为沪港通、深港通的开通后，稽查执法打击跨境违法违规行为提供了强有力的制度保障。表 1:证券期货稽查执法法律法规不完全例举 法律法规类别 具体名称 法律 证券法 证券投资基金法 公司法 刑法等 行政法规 期货交易管理条例 证券公司监督管理条例等 司法解释 最高人民法院、最

7、高人民检察院关于办理内幕交易、泄露内幕信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释 最高人民法院印发的通知 最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定等 部门规章 上市公司重大资产重组管理办法 上市公司信息披露管理办法 上市公司收购管理办法 证券市场禁入规定 中国证券监督管理委员会行政处罚听证规则等 法律法规类别 具体名称 规范性文件 信息披露违法行为行政责任认定规则 公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 2 号年度报告的内容与格式公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第 3 号半年度报告的内容与格式等 交易所自律规则 上海证券交易所股票上市规则 深圳证券交易所股票上

8、市规则等 合作谅解备忘录 证券期货监管合作谅解备忘录（二）稽查执法体制机制进一步优化，执法合力进一步增强 为保证行政执法的公正、公平，我国证券期货稽查执法创新工作机制，形成了调查、审理相互配合、相互分离、相互监督制衡的查审分离体制（见图 1），由证监会稽查局统筹指挥，稽查总队、各个地方证监局稽查部门、沪深专员办负责具体案件调查，证监会行政处罚委员会负责案件的审理并作出正式的行政处罚决定或市场禁入决定。经过多年的执法实践，查审分离体制日趋成熟、运转高效有序。与此同时，证监会通过深化行政处罚机制改革，进一步优化调查、审理部门之间的工作衔接，完善行政处罚工作机制；逐步将案件行政处罚权全面下放至各地方

9、证监局，进一步发挥各地方监管执法合力。此外，为适应资本市场新变化、满足监管执法新要求，2017 年证监会在沪深两地设立巡回审理办公室1，并全面启动上海、深圳巡回审理试点的案件审理工作，推动行政执法力量贴近市场和监管一线，实现证监会集中统一执法与交易所一线监管的有机衔接和全系统执法能力、执法资源的有效整合，基本形成包括证监会行政处罚委员会、各地方证监局、沪深巡回审理工作组在内的证监会系统行政处罚工作“一盘棋”格局，稽查执法合力进一步增强，执法效能进一步提升。1 证监会官网公布证监会决定在沪深交易所设立巡回审理办公室 进一步提升监管执法效能。图 1：中国证监会证券期货执法流程 /2017 2017

10、 年，证监会稽查执法部门从维护市场稳定健康发展的全局出发，立足于防控系统性风险、净化市场环境，坚持打好常规案件查办与专项执法行动“组合拳”，始终保持对各类证券期货违法活动的高压态势，稽查执法在工作总量、查处案件的广度和深度、工作效率等方面取得较大的成效。（一）稽查执法力度持续趋严，有效打击了各类违法行为 2017 年，证监会稽查执法部门全年共受理违法违规有效线索 625 件，较2016 年微增 3.65%；启动调查 478 件,调查启动率 76；全年新增立案案件 312件，立案率 65%，同比增长 9.8%；新增立案案件中重大案件 90 件，同比增长一倍；全年办结立案案件 335 件，同比增长

11、 43；其中，移交行政处罚部门审理 303 起，移送公安机关追究刑事责任案件和线索 31 起，公安机关已对其中20 件立案侦查。此外，全年新增涉外协查案件 157 起，较前三年平均数量增长15%；全年共对 491 名涉案人员申请采取限制出境措施，依法冻结涉案资金 1.55亿元。2 2 数据来源于中国证监会网站2017 年证监会稽查执法工作情况通报证监会 2017 年案件办理情况通报2015 年中国证券监督管理委员会年报2016 年中国证券监督管理委员会年报。图 2:2015-2017 年线索受理和新增立案案件情况 （二）行政处罚数量和金额再次刷新历史峰值，有效净化了市场生态 2017 年，证监

12、会稽查执法部门对各类违法行为持续保持高压态势，严查各领域重大案件，全年共作出行政处罚决定 224 项，同比增长 1.35%；罚没款金额 74.79 亿元，同比增长 74.74%；市场禁入 25 项/44 人，同比增长 18.91%。与之相比，2015 年、2016 年行政处罚决定数分别为 177 项、221 项，市场禁入决定数/人数分别为 11 项/21 人、21 项/38 人，罚没款金额分别为 11.03 亿元、42.83 亿元。2017 年，行政处罚案件审理严格落实首长负责制、集体讨论制以及听证、复核制度，全年共召开听证会 79 场，复核会 79 场，被处罚对象涉及机构和个人 521 个。

13、3 表 2：2015 年至 2017 年行政处罚情况比较 2015 年 2016 年 2017 年 同比增幅 行政处罚决定数 177 221 224 1.35%市场禁入决定数/人数 11/21 人 21/38 人 25/44 人 18.91%罚没款金额（亿元）11.03 42.83 74.79 74.74%召开听证会场数 73 70 79 12.86%召开复核会场数 73 74 79 6.76%涉及机构和个人的数量 246 371 521 40.43%3 行政处罚决定数、市场禁入决定数、罚没款金额数据来源于中国证监会网站：2015 年中国证券监督管理委员会年报2016 年中国证券监督管理委员会

14、年报2017 年证监会行政处罚情况综述；听证会、复核会场次及被处罚机构和个人的总数不包括各证监局相关数量。图 3:2014 年至 2017 年行政处罚数和市场禁入人数情况（三）专项执法案件统筹部署、快速查处，持续牢筑风险防线 2017 年，证监会稽查执法部门通过统筹系统稽查资源，集中力量快速突破案件，在常态化执法的基础上，以专项执法行动为抓手，集中打击重点领域典型违法行为。2017 年共部署 4 个批次专项执法行动，组织查办 54 起重大典型案件,对财务造假、炒作次新股、利用高送转等违规交易以及私募领域违法违规等四大市场乱象进行了及时精准的打击，专项行动案件平均调查时间仅为 65天，“慧球科技

15、”1001 奇葩议案、“雅百特”案查结分别用时 34 天和 37 天，“山东墨龙”案查结仅用 21 天，取得了良好的市场效果、法律效果和社会效果。一是集中打击股票发行和持续信息披露环节违法违规案件，及时高效查办“雅百特”跨境财务造假、“山东墨龙”业绩变脸、“慧球科技”1001 奇葩议案、“昆明机床”连续多年财务舞弊及相关中介机构未勤勉尽责等 10 起典型案件，严防有毒资产侵蚀市场运行基础；二是及时部署打击重大恶性操纵市场专项行动，查获马永威等人系列操纵等 16 起重大案件，及时遏制“次新股”炒作、快进快出手法操纵市场、滥用行政处罚决定数市场禁入人数2014年158182015年17721201

16、6年221382017年22444202014年2015年2016年2017年 信息优势合谋操纵对市场秩序的严重干扰；三是集中查办涉及并购重组、高送转、重大投资决策等多个领域的 18 起内幕交易专项案件，对“弘高创意”实际控制人、“鱼跃医疗”董事长等人涉嫌内幕交易立案调查，着力祛除“靠消息炒股”的市场顽疾，维护市场公平交易原则；四是集中部署针对私募基金领域的 10 起专项执法行动案件，重点打击违规经营、利益输送、管理失范等可能引发风险外溢的违法行为，力促行业规范发展。表 3：“2017 年证监法网专项执法行动”各批案件情况 启动

17、时间（2017 年）法网行动批次 重点打击违法违规类型 案件 数量 案件总数 3 月 24 日 第一批 信息披露违法违规案件 10 起 54 起 4 月 1 日 第二批 操纵市场案件 16 起 7 月 17 日 第三批 内幕交易案件 18 起 12 月 8 日 第四批 私募基金领域违法违规案件 10 起 表 4:“2016 证监法网专项执法行动”各批案件情况 启动时间（2016 年）法网行动批次 重点打击违法违规类型 案件 总数 5 月 13 日 第一批 审计评估机构违法 50 起 10 月 21 日 第二批 IPO 欺诈发行及信息披露违法 11 月 25 日 第三批 市场操纵专项行动 12

18、月 23 日 第四批 证监会与公安部首次联手专项行动 表 5:“2015 证监法网专项执法行动”各批案件情况 启动时间（2015 年）法网行动批次 重点打击违法违规类型 案件 数量 案件总数 4 月 24 日 第一批 覆盖全市场的五类综合性违法违规行为 12 起 5 月 8 日 第二批 新三板市场多发的五类违法违规行为 10 起 5 月 22 日 第三批 市场反映强烈、严重扰乱市场秩序的六类新型市场操纵行为 12 起 启动时间（2015 年）法网行动批次 重点打击违法违规类型 案件 数量 案件总数 6 月 5 日 第四批 严重扰乱信息传播秩序的五类编造、传播谣言行为 16 起 120起 7 月

19、 3 日 第五批 发行、并购重组等环节的五类较为严重的信息披露违法违规行为 10 起 8 月 3 日 第六批 非法配资行为专项 16 起 9 月 7 日 第七批 新型操纵市场类违法违规案件 30 起 11 月 6 日 第八批 重点账户专项打击 14 起 图44 可见，近三年稽查执法专项行动日趋常态化，专项行动效果明显。2015年证监会专项行动案件骤增，共部署八批次 120 起专项案件。经过 2015 年大力度专项整治，证券违法违规案件呈下降趋势，违法违规行为得到有效遏制。2016 年证监会共部署四批次 50 起专项案件，同比下降 58.3%。与 2016 年相比，2017 年专项行动案件总体趋

20、稳。从专项案件部署的类型上看，专项案件主要集中打击信息披露违法、市场操纵等市场主要违法类案件。图 4:2015 年至 2017 年稽查执法专项案件数量 4 数据来源中国证监会官网证监会通报 2017 年专项执法行动工作进展证监会通报 2016 年证监稽查专项执法行动情况2015 年中国证券监督管理委员会年报。（四）高效精准打击类型化案件，形成强大执法威慑 2017 年，证监会稽查执法部门集中力量查办各领域重大有影响案件，依法快速查处唐汉博等跨境操纵“小商品城”案、“雅百特”海外财务造假案等跨境违法违规案件，严厉惩治了鲜言、唐汉博等一批“惯犯累犯”、职业违法团伙，形成了强大的执法威慑，及时回应了

21、市场关切。一是高效精准打击信息披露违法违规行为。2017 年，证监会稽查执法部门对信息披露违法违规立案调查 64 件，较去年增长 33%。2017 年证监会对此类案件作出行政处罚 60 起，具有代表性的案件包括“慧球科技”1001项议案违法系列案、“九好集团”忽悠式重组案、“雅百特”财务造假案、“方正证券”等信息披露违法系列案、“山东墨龙”虚假陈述案等。证监会稽查执法通过对上市公司各类信息披露违法行为高效精准打击，引导上市公司规范公司治理，提升信息披露质量，回归实体本源，不断夯实资本市场健康发展的基石。二是依法从严从快打击操纵市场行为。2017 年，证监会稽查执法部门对操纵市场立案 38 件，

22、同比下降 17%。2017 年证监会对此类案件作出行政处罚 21 起，典型性案件包括首例跨境、跨市场操纵案，唐汉博利用“沪股通”跨境操纵“小商品城”；操纵案件涉案金额巨大的案件，如鲜言操纵市场案违法所得 5.7 亿余元，朱康军操纵市场案违法所得近 2.7 亿元，唐汉博、唐园子等操纵市场案违法所得约 2.5 亿元等。证监会稽查执法通过在法律规定的空间内，严厉打击各类型市场操纵行为，有效抑制市场不公平交易行为，消除市场风险隐患，为投资者营造了公正、公平的市场环境。三是持续加大对内幕交易案件的查处力度。2017 年，证监会对内幕交易案件作出行政处罚 60 起。2017 年，内幕交易案件平均案值超过

23、3,000 万元，7%的案件涉案金额突破亿元，超过 70%的内幕交易案件为获利，最高获利4,000 余万元。证监会稽查执法通过严厉打击内幕交易行为，警示处于信息优势的上 市公司内部人，保护处于信息劣势的中小投资者免受不法侵害，切实维护了公平透明的市场交易秩序。四是对中介机构违法行为严格问责。2017 年，证监会对中介机构违法案件作出行政处罚 17 起。继 2016 年专项行动集中打击后，2017 年，证监会稽查执法部门对中介机构违法案件被立案调查 15 件，同比下降 40%。证监会稽查执法通过严格追究中介机构法律责任，督促保荐人、财务顾问、会计师事务所、律师事务所、评估机构等专业机构及其从业人

24、员切实勤勉尽责，强化合规意识，提升专业化水平，诚实守信、勤勉审慎地开展证券服务业务，进一步提高中介机构的履职水平，规范、强化资本市场的外部约束机制。五是严惩私募基金领域违法案件。2017 年，证监会对私募基金领域违法案作出行政处罚 8 起，案件涉及私募从业人员“老鼠仓”。证监会稽查执法通过严惩私募基金领域违法违规行为，及时精准地封堵监管漏洞，督促私募基金领域相关机构和人员恪尽职守、合规经营，督促私募基金管理人切实提升投资管理能力和风险控制能力，维护公平、公正的市场秩序。六是执法领域进一步拓展。2017 年，证监会稽查执法部门对新三板领域立案 19 件，同比增长 14%；对期货市场违法违规行为立

25、案 3 件，对债券市场违法违规行为立案 2 件。2017 年证监会对新三板违法类案件作出行政处罚 5起，对期货市场违法类案件作出行政处罚 3 起。证监会稽查执法通过不断加强对新三板市场、期货市场监管执法力度，督促挂牌公司依法履行信息披露义务，约束新三板市场、期货市场参与各方严格遵守交易秩序，维护多层次资本市场投资者的合法利益。信息披露违法类案件内幕交易类违法案件市场操纵类违法案件其他案件2015年476418672016年526023632017年606025260236360602050607080902015年2016年2017年 图 5:201

26、5 至 2017 年稽查执法类型化案件处罚情况 表 6：2017 年行政处罚案件类型数量及占比情况 案件类型 信息披露违法 操纵 市场 内幕 交易 中介机构违法 私募基金领域违法 期货市场违法 新三板市场违法 其他 合计 数量 60 起 21 起 60 起 17 起 8 起 3 起 5 起 50 起 224 起 占比 26.79%9.38%26.79%7.59%3.57%1.34%2.23%22.32%（五）行政处罚机制进一步优化，辖区监管权威性和威慑力进一步强化 2014 年起行政处罚权逐步下放至各地方证监局，非重大疑难案件由各地方证监局自查自办，突出各地证监局的辖区优势，快查快审，高效精准

27、地打击违法行为，节约行政资源。2017 年，各地证监局全年作出行政处罚决定 123件，同比增长 44%，占同期证监会全系统行政处罚数量近 40%，罚没款金额2.06 亿元，同比增长 57%。行政处罚决定数量、罚没款金额创历史新高，辖 区监管权威性和威慑力进一步强化。1.各地证监局行政处罚进一步强化，执法合力进一步增强。从处罚案件的地域分布看，派出机构处罚案件数量与各辖区市场规模、执法能力相适应，华东地区 9 家派出机构处罚 37 件，华南地区 4 家派出机构处罚 25 件，华北地区5 家派出机构处罚 19 件，西南地区 5 家派出机构处罚 15 件，西北地区 5 家派出机构处罚 11 件，东北

28、、华中地区分别为 4 家派出机构处罚 8 件。5 信息披露违法26.79%操纵市场9.38%内幕交易26.79%中介机构违法7.59%私募基金领域违法3.57%期货市场违法1.34%新三板市场违法2.23%其他22.32%信息披露违法操纵市场内幕交易中介机构违法私募基金领域违法期货市场违法新三板市场违法其他 图 6:2017 年行政处罚案件类型占比情况 表 7:2017 年派出机构行政处罚情况 派出机构辖区 华东 地区 华南 地区 华北 地区 西南 地区 西北 地区 东北 地区 华中 地区 总计 派出机构家数 9 4 5 5 5 4 4 36 行政处罚数量 37 25 19 15 11 8 8

29、 123 占 比 30.08%20.32%15.45%12.20%8.94%6.50%6.50%5 数据来源于中国证监会网站2017 年证监会派出机构行政处罚情况综述。华东地区30.08%华南地区20.33%华北地区15.45%西南地区12.20%西北地区8.94%东北地区6.50%华中地区6.50%华东地区华南地区华北地区西南地区西北地区东北地区华中地区 图 7:2017 年度证监会派出机构分片区行政处罚数量占比情况 2.日常监管与稽查执法密切配合,精准打击了类型化案件。从类型化案件的查处情况看，2017 年，各地方证监局对违法行为从线索发现到立案处罚实现无缝衔接，快速反应，严惩了一批市场广

30、泛关注的类型化案件。一是集中严惩私募基金违法行为。在私募基金快速发展过程中，部分私募基金管理人无视监管规则、屡跨监管红线。针对私募基金领域违法行为，深圳证监局、湖北证监局、青岛证监局等派出机构对 9 家私募基金管理人未按规定办理基金备案手续、向合格投资者之外的个人募集资金、向投资者承诺保本或最低收益、向不特定对象宣传推介私募基金产品等违法行为严肃问责，依法作出处罚，引导私募基金行业规范发展。二是重点打击大股东违法减持行为。大股东违法减持历来被广大投资者深恶痛绝。为避免大股东任意损害中小投资者利益，江苏证监局、吉林证监局、新疆证监局等派出机构对 27 起上市公司董事、监事、高级管理人员及大股东违

31、法减持类案件作出处罚，约束上市公司内部人依法合规买卖股票，切实保护中小投资者合法权益。三是严惩从业人员炒股行为。禁止从业人员交易股票是预防从业人员“监 守自盗”的有力约束，是公平、公正市场秩序的重要保障。上海证监局对从业人员违法买卖股票案当事人开出 5,700 万元的“大额罚单”，创地方证监局单个案件罚没款金额之最，对市场形成有效震慑。（六）稽查执法科技执法体系建设取得较大进展 随着互联网、大数据的广泛运用，证券期货违法违规行为的科技化水平越来越高，手法越来越隐蔽，案件调查的难度越来越大，能否依托高科技手段查办案件，提高稽查执法的效率，节约行政资源，成为新时期考察稽查执法能力的重要因素。201

32、7 年，证监会稽查执法部门科技执法体系建设方面取得较大进展。一是全面规划科技化执法体系。2017 年，证监会稽查执法部门坚持利用大数据、云计算、智能化提升科技化执法水平，召开稽查执法科技化建设专题会议，设计构建以辐射稽查执法各环节的数据集中、数据建模、取证软件、质量控制、案件管理、调查辅助“六大工程”并辅以执法监督的总体框架，加快推进科技化执法系统性建设。二是持续完善执法数据支持系统。2017 年，证监会稽查执法部门建立银行资金电子化查询平台，有效提高调查办案效率；依托中央监控系统平台，建立稽查执法大数据支持系统，着手构建可疑主体智能查询、违法所得自动统计、不公平交易线索自动筛查等智能化分析模

33、块，优化案件管理和涉案数据分析系统；全面归集违法违规线索、案件历史数据，建立案件数据库，提高数据集中利用率。三是着力提高办案技术装备水平。2017 年，证监会稽查执法部门为 39 家调查单位配发包括执法记录仪在内的 700 余套执法装备；挖掘系统技术资源，组织调查单位开发稽查信息共享云平台、鹰眼资金分析软件、内幕交易调查分析系统等一批实用性调查软件工具。（七）稽查执法效率进一步提升，及时高效化解风险隐患 2017 年，稽查执法违法违规线索的调查率和立案案件的结案率维持在较高水平，专项调查案件平均调查时长大幅缩短，稽查执法效率明显提升。1.有效线索的调查率：2017 年稽查执法部门共受理违法违规

34、有效线索 625件，启动调查案件 478 件，有效线索的调查率达到 76.48%，代表着在每 10条违法违规线索中有 7.6 条展开了后续调查。2.立案案件的结案率：2017 年稽查执法部门新增立案案件 312 件，办结立案案件 335 件（含上年度结转案件），办结立案案件数维持较高水平。3.专项案件平均调查时长：2017 年证监会稽查执法部门通过统筹系统稽查资源，集中力量快速突破案件，专项行动案件平均调查时间仅为 65 天，“慧球科技”1001 项议案违法系列案、“雅百特”财务造假案查结时间分别为 34天和 37 天，“山东墨龙”案查结仅用 21 天。（一）稽查执法内部评价行政复议总体得到维

35、持 2017 年，证监会行政处罚案件被提起行政复议 41 件6，同比下降 38.80%，复议部门已作出复议决定 39 件，维持原行政行为 39 件，2 件复议尚未完结，行政复议维持率达 100%7；2016 年，证监会行政处罚案件被提起行政复议 67件，复议部门作出复议决定 67 件，维持原行政行为 60 件，变更原行政行为 3件，撤销原行政行为 1 件，撤回复议申请 3 件，行政复议维持率 94.03%；2015年，证监会行政处罚案件被提起行政复议 5 件，复议部门作出复议决定 5 件，6 此处的行政复议数据由相关部门提供，仅包括证监会作出行政处罚案件而产生的复议数据。7 行政复议维持率=作

36、出维持的行政复议案件数/复议部门已作出复议决定数，已作出维持的行政复议案件数包含撤回复议申请数。行政复议维持率 100%。表 8:2015 至 2017 年度证监会行政复议情况 年 度 行政复议总数 维持原行政行为数 变更原行政行为数 撤回复议申请数 撤销原行政行为数 未完结案件数 行政复议同比上涨 行政复议维持率 2015 年 5 5 100%2016 年 67 60 3 3 1 1240%94.03%2017 年 41 39 2-38.80%100%鉴于行政复议具有一定的滞后性，当年的行政处罚决定而引发的行政复议往往发生在下一年度。从年度行政复议总数上看，因 2015 年证监会加大稽查执法

37、力度，无论是行政处罚的总量，还是行政处罚的量罚幅度都较以往趋于严格，市场违法主体对稽查执法监管理念、原则尚处于适应期，体现在2016 年行政复议的数据上，即 2016 年行政复议数量骤增。2017 年，市场违法主体对“监管红线”已有充分的了解和预期，因此，相比 2016 年呈现下降趋势。综上，近三年证监会行政复议数量总体呈上涨趋势，但行政复议维持率始终维持较高水平。通过行政复议，绝大多数稽查执法案件得到了维持，行政处罚决定得到了内部监督的肯定和支持。（二）稽查执法外部评价行政诉讼连续三年保持较高胜诉率 2017 年，证监会稽查执法部门（不含各地方证监局）共办理行政处罚诉讼案件 48 件，201

38、5 年、2016 年分别为 31 件、43 件，同比增长 11.63%。8证监会稽查执法部门积极主动配合司法审查，2015、2016、2017 年连续三年行政处罚诉讼案件始终保持较高胜诉率。2017 年证监会行政处罚诉讼 8 数据来源于证监会官网2017 年证监会行政处罚案件诉讼情况综述，此处的行政诉讼数据仅包括证监会作出行政处罚案件而产生行政诉讼的数据。的 48 件案件中，法院对其中 35 件案件作出判决或裁定。35 件案件中，原告主动撤诉 5 件，法院驳回再审申请 1 件，剩余案件无一例判决撤销或改变证监会行政处罚决定。此外，在北京市高级人民法院金融审判十大典型案例中，证监会稽查执法胜诉的

39、案件占 6 件。由此可见，司法机关对证监会诉讼案件整体评价向好。综上，通过外部司法审查，证监会行政处罚诉讼案件总体得到了支持和肯定，稽查执法类型化案件的执法原则和执法标准得到进一步的巩固和确立，相关行政处罚决定和市场禁入决定最终产生正式法律效力。2017 年，证监会稽查执法部门深入开展执法协作，形成协同配合的执法新格局。一是强化行政执法与刑事司法的紧密衔接。2017 年，证监会稽查执法部门与公安部五个证券犯罪办案基地密切配合，在 15 起案件的线索发现、情报沟通、问题研判等方面无缝衔接，精准打击；完善重大案件一体化办案机制，在联合调查、信息共享等方面进一步深化合作；充分发挥专业优势，应公安机关

40、要求出具行政认定意见，支持检察起诉、司法审判；联合北京市西城区法院开展涉金融案件集中执行活动，涉及 2014 年以来证监会申请法院强制执行的41 起未执结案件。二是加强与相关行政监管部门的联动协作。2017 年，在国务院金融稳定发展委员会的指导下，证监会稽查执法部门深化与人民银行、银监会、保监会的执法合作，健全在反洗钱、打击“老鼠仓”、债券执法等方面的协作机制；认真贯彻落实工信部、证监会战略合作协议，建立打击证券期货违法案件协作机制，全年办理协查事项千余件；积极探索与税务部门的执法协作，为“浙江九好”案的案件突破提供重要帮助；深化与审计署的重大案件线索通报和反馈机 制；加强与纪检监察、国资管理

41、等部门的沟通协作，联合防控内幕交易和利益输送等违法行为。三是不断拓宽跨境联合监管执法空间。2017 年，证监会稽查执法部门进一步巩固和深化与香港的执法合作，全年开展各类跨境执法协作事项 145 件，共同研究建立协同调查工作机制，召开两次执法合作工作会议，联合举办典型案例研讨培训班，互派执法人员交流实习。此外，2017 年稽查执法部门与巴基斯坦证监会、迪拜金融管理局等监管机构开展执法合作，为查实“雅百特”跨境财务造假案提供有力支持；加强与加拿大、日本、马来西亚等境外证券执法部门的沟通联系，增进执法合作共识。2017 年，稽查执法部门通过官网主动公开行政处罚决定书 224 件，市场禁入决定书 25

42、 件。与此同时，稽查执法部门通过官方网站公开“案情发布”9次、发布“工作动态”11 次，对专项案件、类型化案件等进行重点宣传；此外，还发布 11 起典型案例分析，引导投资者主动学法知法守法。调查显示，投资者对稽查执法取得的成效表示肯定，满意度较以往显著提升。（一）2017 年稽查执法满意度创历史新高，稽查执法获大多数投资者肯定 为了解投资者对 2017 年证券期货稽查执法投资者保护效果的真实看法，我们利用投保基金公司投资者调查固定样本库9开展满意度调查，满意度调查问 9 投保基金公司参照市场、民意和社会调查术语以及市场、民意和社会调查服务要求两项国家标准，利用分层 PPS 抽样方法建立了包括

43、5,575 名个人投资者的全国证券市场调查样本库，涉及 51 家证券公司的 315 家营业部，覆盖全国 31 个省（市、区）、99 个城市，能确保在 95%置信区间内调查结果误差率不超过 2%。卷共发放 5575 份,最终回收有效问卷 5355 份。在此次调查中，对 2017 年证券期货稽查执法的总体满意度，64.7%的投资者表示满意或非常满意，占比最大，比 2015 年、2016 年分别增长 16.7%、9.8%，近三年度满意度最高。其中，表示满意的占比 52.9%，非常满意的占比 11.8%；认为效果一般的投资者占 32.3%，表示不满意或非常不满意的投资者仅占 3.1%，比 2015 年

44、度、2016年度降低 3.3%，3.7%，近三年度不满意的投资者占比最低。在 2015 至 2016 年投资者满意度调查中，投资者对年度证券期货稽查执法的投资者保护效果表示满意或非常满意占比分别为 48.0%、54.9%，占比最大；认为效果一般的投资者占比分别为 45.4%、38.2%，对效果表示不满意或非常不满意的投资者仅占比分别为 6.6%、6.8%。非常满意11.8%满意52.9%一般32.3%不满意2.20%非常不满意0.90%非常满意满意一般不满意非常不满意 图 8:2017 年度投资者满意度调查稽查执法满意度情况 表 9：2015-2017 年稽查执法满意度占比情况表 2015 年

45、度 2016 年度 2017 年度 非常满意或满意占比 48.0%54.9%64.7%效果一般占比 45.4%38.2%32.3%不满意或非常不满意占比 6.6%6.8%3.1%图 9:2017 年度投资者满意度调查稽查执法满意度情况 上图可见，近三年，投资者对我国稽查执法工作总体满意度逐年增长，特别是 2017 年，投资者对稽查执法工作满意度达到最高值的 64.7%，稽查执法工作得到投资者的广泛认可和肯定，取得了良好的社会效益，社会反响积极。（二）2017 年稽查执法透明度满意度创历史新高，大多数投资者对稽查执法透明度表示满意 对于 2017 年稽查执法的透明度，包括能否及时发布稽查执法最新

46、动态、回应市场关切等方面工作，64.9%的投资者表示满意或非常满意，其中表示满意的占比 52.3%，非常满意的占比 12.6%；认为效果一般的投资者占 31.5%，表示不满意或非常不满意的投资者仅占 3.6%。满意52.3%非常满意12.6%一般31.5%不满意2.6%特别不满意1.0%满意非常满意一般不满意特别不满意 图 10：投资者对 2017 年稽查执法透明度情况满意度 图 11：投资者对 2017 年证监会稽查执法工作及透明度情况的满意度 上述可见，近三年证监会稽查执法部门始终坚持执法“全覆盖、零容忍”，及时回应市场关切，及时通报重大敏感疑难案件的进展情况，每周五例行发布 行政处罚案件

47、情况，及时在政府信息公开栏公开行政处罚和市场禁入的情况等，投资者对 2017 年稽查执法的透明度整体偏满意。此外，我们关注到，根据 2018 年 8 月 3 日证监会官网新闻发布证监会召开行政处罚工作座谈会，来自全国人大法工委、最高人民法院、最高人民检察院、公安部经济犯罪侦查局、北京市高级人民法院等有关部门的专家、上市公司、证券期货基金经营机构、会计师事务所、律师事务所等行业代表，对证监会近年来的执法工作给予高度评价。与会专家一致认为，证监会执法部门以负责任、有担当的态度向违法行为亮剑，严惩挑战法律底线的资本大鳄，查办了一系列严重危害市场秩序的大案要案，纠正了一批侵蚀市场根基的新型、恶劣违法违

48、规行为，有效净化了资本市场环境生态。10 评价结果显示，我国证券期货稽查执法在法律制度、工作体制机制等方面已日渐完善，稽查执法打击力度持续趋严，稽查执法的广度和深度不断拓展，行政处罚数量、金额屡创新高，稽查执法内部评价、外部评价整体向好，稽查执法满意度、透明度进一步提升，市场认可度逐年增长，投资者保护成效较为明显。通过调查，稽查执法在以下几个方面仍有进一步提升完善的空间。（一）进一步完善行政处罚、民事赔偿、刑事追责一整套体系化制度安排，重点加大刑事打击力度 我国证券稽查执法的主要法律依据是 2006 年起施行的证券法。随着资本市场的不断创新发展，新情况、新问题不断涌现，证券法与资本市场的发展之

49、间的矛盾日益凸显。稽查执法用足用好法律空间的同时，也经常会囿于没有法律规定，或法律规定不明确，抑或是法律规定与违法行为的性质情节不匹 10 参见证监会官网证监会召开行政处罚工作座谈会 配等情况，导致无法惩治证券期货违法行为或达不到行政处罚预期的市场效果和法律效果。以稽查执法数量占比较高的、长期被市场质疑的上市公司信息披露违法案为例，有上市公司长达 10 多年的年报披露信息存在虚假记载，违法情节恶劣的情形下，因证券法所规定信息披露违法的法律责任顶格处罚为对上市公司处以 60 万元罚款，证监会行政处罚最终仅能处以 60 万元。证券期货市场法律法规体系是稽查执法强有力的武器，稽查执法既要于法有据，同

50、时也要能够真正起到震慑作用。于法有据是依法监管的基本前提和重要保障，需要相关部门与时俱进，加大法律供给，完善现有的资本市场法律体系，提高违法成本，让稽查执法真正“长牙齿”。因此，建议立法层面考虑进一步健全行政处罚、民事赔偿、刑事追责的一整套体系化制度安排：一是行政处罚层面，建议提高对信息披露违法等行为的罚款金额，进一步加大对违法行为情节严重的证券市场禁入的力度。同时，进一步增强证券市场禁入制度的可执行性，使情节严重的违法主体真正受到应有的惩罚，能被真正禁止担任上市公司、非上市公众公司的董事、监事、高级管理人员或者禁止在证券期货市场上进行证券交易活动。二是民事赔偿层面，建议相关部门进一步完善细化

51、信息披露违法案件民事赔偿司法解释，尽快出台市场操纵、内幕交易违法案件相应的民事赔偿司法解释。鉴于现行证券法对市场操纵、内幕交易、信息披露违法民事赔偿责任的法律规定较为原则、笼统，可操作性不强。目前，信息披露违法民事赔偿责任有相应的司法解释，信息披露违法行为发生后对应的民事赔偿成功率相对较高，但对于具体民事赔偿案件涉及的细节问题，如揭露日的确定、系统性风险的扣除、民事赔偿金额的计算等缺乏细致可操作性的规定；市场操纵、内幕交易违法案件因缺乏相应的司法解释作具体的细化规定，民事赔偿成功的寥寥无几。三是刑事追责层面，建议进一步加大刑事打击力度。资本市场违法违规案件涉案金额普遍偏大，如市场操纵类案件违法

52、所得少则上千万，多则上亿元。通过证监会官方微博周五例行发布的行政处罚评论区，我们关注到市场多数声音呼吁能加大对证券期货违法行为的刑事打击力度，提高违法成本。此外，我们利用投保基金公司固定样本库，针对此问题进行了问卷调查，66.3%11的投资者支持加大对证券期货市场违法行为的刑事打击力度。目前，最高人民检察院、公安部关于印发的通知是稽查执法刑事追责的重要依据。据了解，最高人民法院自 2016 年起持续推动该司法解释的修订工作。为此，建议相关部门充分考虑新时期资本市场违法违规行为的新特点，进一步贴近新型证券期货市场操纵、内幕交易等违法行为的新特点，如市场操纵短线化特征日益增多等。具体来讲，建议在相

53、关法条设计时可以将“涉案金额”“造成投资者实际损失”等绝对数额标准及“累犯惯犯”“对证券期货市场造成的恶劣影响”等因素纳入刑事追责的考虑范围，进一步加大刑事打击力度，切实保护投资者利益，警示市场主体，提振市场信心。（二）加大宣传力度，进一步提高稽查执法透明度 稽查执法的作用不仅在于打击市场违法违规行为、及时回应市场关切，更在于法制普及、法制宣传与教育，划定监管红线，警示市场主体敬畏法律，进而引导市场主体依法合规进行市场交易。近年来，证监会强化稽查执法，行政处罚力度空前。同时稽查执法部门高度重视执法工作的新闻宣传，通过视频媒体、纸质媒体多种渠道、多种形式不断向市场发声，宣传稽查执法理念、执法原则

54、，形成市场威慑，获取市场的肯定与支持，取得了良好的效果。针对加大稽查执法宣传力度，我们利用投保基金公司固定样本库进行了问卷调查，75.8%12的投资者表示支持加大稽查执法宣传力度。对于进一步拓展 11 调查共发放问卷 1312 份，收回有效问卷 1300 份，其中 862 人表示支持加大对证券期货市场违法行为的刑事打击力度。12 调查共发放问卷 1312 份，收回有效问卷 1300 份，其中 985 人表示支持加大稽查执法宣传力度。稽查执法新闻宣传的广度与深度，建议可以考虑进行重大案件听证社会直播、拍摄典型案例系列专题片等多种形式进行深度宣传。（三）建议相关部门进一步加大保障力度，切实提高行政

55、处罚案件执行率 近年来，证监会稽查执法部门开出的巨额罚单越来越多，亿元罚单频频出现，体现了监管部门依法从严全面监管的决心，对维护市场秩序、保护投资者利益起到积极作用。但是，证券稽查执法部门也常会因当事人拒绝或故意拖延缴纳罚没款而面临“执行难”的问题。特别是因诉讼阶段法院原则上停止执行程序，有当事人为了不及时缴付罚没款而提起行政诉讼，导致罚没款拖延至一审、二审诉讼程序结束后才缴纳，时间跨度可能涉及两三年甚至更长。上述情况不仅容易造成当事人缠诉，而且增加了行政机关的诉讼成本，造成了行政资源的极大浪费。对此，建议公安机关、司法机关、人民银行等有关部门共同努力，构建更加便捷有效的协作机制，进一步加大联

56、合惩治证券期货市场违法行为的力度。针对证券市场违法行为的特殊性，可考虑提前冻结资金的次数、期限等进一步放宽；对于逾期不缴纳罚款的，在依法申请法院强制措施的同时纳入“失信名单”等，以保障行政处罚罚款的有效执行。（四）建议逐步探索将行政处罚罚没款用于赔付市场投资者损失 目前，证券市场行政处罚罚没款巨大，用途上一律上缴国库。通过研究证券法学界观点，观察证监会官方微博稽查执法新闻评论区，我们发现，不少观点关注罚没款的流向，呼吁行政处罚罚没款用于赔付市场投资者损失。证券市场违法活动严重侵害了投资者权益，特别是广大中小投资者利益。因此，将违法违规者的罚没款用于赔付受损的投资者存在一定的合理性。具体操作细节

57、方面，有观点认为13可将证券市场罚没款归入投资者保护基金，进一步扩大保护 13 武汉大学课题组发表的投资者保护法律制度完善研究，证券法苑，2014 年第 1 期。基金的适用范围，使违法违规者得到处罚的同时受害人的权益亦得到了保护。此外，有观点14建议推进落实证券民事赔偿优先于行政罚款制度。尽管我国法律规定民事损害赔优先于行政罚款，但在实际操作中，往往很难做到。鉴于目前资本市场虚假陈述案件的民事赔偿诉讼通常以行政处罚为前置程序，即只有在行政处罚后，法院才可能受理民事诉讼，民事赔偿的判决才具备可能性，从而导致即使中小投资者民事赔偿胜诉，由于行政罚款已上缴国库，民事赔偿金很难执行。因此，考虑建立证券

58、期货行政罚款的代缴收制度、行政罚款的拨回制度等，对于落实民事赔偿优先制度至关重要。综上，建议相关部门考虑研究探索一套行之有效的行政处罚罚没款用于投资者赔偿的具体制度。14 徐明，积极推进立体型中小投资者保护机制，证券时报 2017-12-18。（一）评价思路 证券期货稽查执法效能的充分发挥，有赖于健全的稽查执法制度安排和完备的工作机制。稽查执法的工作成效往往体现在稽查执法的数量和质量，稽查执法的数量主要通过年度案件查处的数量来反映，稽查执法的质量主要通过内部行政复议和外部行政诉讼来体现，即稽查执法履行完毕后能否经得住内部监督和外部监督，进而产生实际的法律效力。此外，与外部门精准而密切的协作有助

59、于监管执法合力的有效发挥，有利于对资本市场违法行为的共同打击，有助于市场秩序的稳定和投资者利益的保护。最后，投资者对稽查执法的满意度，从主观方面体现年度稽查执法投资者保护的成效。鉴此，报告从稽查执法制度建设、稽查执法工作成效、稽查执法的内部评价与外部评价、稽查执法与外部门协作情况、稽查执法社会满意度等 5 个评价维度设计了 30 项指标对稽查执法投资者保护成效进行评价。（二）评价对象及方法 中国证券期货监督管理委员会（以下简称证监会）是我国法定15的对全国证券市场实施集中统一监督管理的机构。2017 年，证监会持续深化依法全面从严监管，紧扣风险防范和稳定发展，聚焦重点领域和市场关切，严厉打击各

60、类证券期货违法违规活动，坚持常态执法与专项行动相结合，严肃查处了资本市场的典型案件，形成了有力的市场震慑，市场监管更趋有效，市场生态明显好转，投资者保护成效明显。按照前述评价思路，我们对 2017 年度我国证券 15 中华人民共和国证券法第七条规定，国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。国务院证券监督管理机构根据需要可以设立派出机构，按照授权履行监督管理职责。期货稽查执法情况及投资者保护状况进行了评价。评价方法上，我们采取主观评价与客观评价、定性评价与定量评价相结合的方式来评价我国证券期货稽查执法投资者保护成效。具体而言，稽查执法的制度建设、稽查执法工作成效、稽查执法的

61、内部评价与外部评价、稽查执法与外部门协作情况等 4 方面评价维度采取客观评价的方式，通过历史比较的方法与既往年度的相关指标进行纵向比较，客观评价 2017 年度稽查执法工作成效；稽查执法社会满意度采取主观评价的方式，通过投资者调查的方式将投资者主观意见纳入评价内容，反映投资者对 2017 年度稽查执法工作的真实看法。（三）评价维度与评价指标设计 我们构建了 2017 年度稽查执法投资者保护评价框架（见表 1），从稽查执法制度建设、稽查执法工作成效、稽查执法的内部评价与外部评价、稽查执法与外部门协作情况、稽查执法社会满意度等 5 个维度，对我国证券期货稽查执法情况及投资者保护状况进行评价。1.稽

62、查执法制度建设 通过分析稽查执法相关法律制度建设情况及工作体制机制的完备情况，评价稽查执法的依据和权限是否逐步完善,稽查执法工作体制机制运转是否有效，是否与资本市场新情况、新特点相适应。2.稽查执法工作成效 年度稽查执法工作成效的评价，主要包括稽查执法工作总量、稽查执法工作的广度和深度、科技执法体系建设以及稽查执法案件调查的效率等评价内容，运用定性和定量的方式进行评价。具体指标设计如下：一是稽查执法工作总量。考虑稽查执法部门16工作全链条、各环节，本次 16 本文所提及的稽查执法部门包括证监会稽查局、行政处罚委员会，稽查总队，各地方证监局调查、审理部门，上海、深圳巡回审理办公室。评价除考虑调查

63、环节的违法违规有效线索总量、新增立案案件总量等指标外，还将案件审理环节召开听证会的总量、作出行政处罚总量、作出市场禁入案件总量及处罚权下放后派出机构查处并审理案件总量等相关量化指标予以考虑，旨在通过与以往年度进行纵向历史比较，更加全面地考察稽查执法的工作成效。二是稽查执法工作的广度与深度。通过分析稽查执法查处案件类型的特点，包括查处专项执法行动案件批数、类型化案件的查办情况等，评价本年度稽查执法工作的广度和深度。三是科技执法体系建设，主要采用定性的方式对新时期稽查执法科技化水平予以评价。四是稽查执法案件调查的效率，主要通过有效线索的调查率、立案案件的结案等予以考察。3.稽查执法的内部评价与外部

64、评价 近年来，证监会稽查执法工作始终如一地保持对各领域违法行为的全覆盖、零容忍，执法力度空前，行政处罚数量屡次刷新历史峰值。与此同时，行政相对人对行政处罚提起行政复议和行政诉讼的数量也不断攀升。通过分析稽查执法内部监督（行政复议的情况）和外部司法审查（被提起行政诉讼）的情况，包括年度行政复议案件总量、年度行政复议案件维持的案件总量、年度行政诉讼案件总量、年度行政诉讼胜诉案件总量等四项具体指标，评价稽查执法工作质量。4.稽查执法与外部门协作情况 通过分析稽查执法与刑事追责的衔接情况、与外部门合作情况、跨境执法合作情况等，评价稽查执法有效性以及与外部门共同打击证券期货违法行为的成效。5.稽查执法社会满意度 通过调查的方式，采集投资者、行业专家以及证券公司等市场主体对稽查 执法的评价意见等，对 2017 年度稽查执法的社会效果、市场效果、警示作用等方面进行评价。鉴于稽查执法投资者保护评价可获取的信息有限，评价框架、指标选取等方面难免有疏忽和不足之处，未来我们将不断修改完善。2017 年度稽查执法投资者保护评价框架 1.11.21.31.42.12.22.32.42.52.62.72.8/2.92.102.112.122.132.142.152.162.173.13.23.33.44.14.24.35.25.12.1.4.5.3.