1、中银研究产品系列经济金融展望季报中银调研宏观观察银行业观察人民币国际化观察国别/地区观察作者：王方宏中国银行海南金融研究院王少辉中国银行海南金融研究院电话：0898 6656 3742签发人：陈卫东联系人：刘晨电话：010 6659 4264对外公开全辖传阅内参材料2022 年 1 月 20 日2022 年第 3 期（总第 400 期）新加坡金融立法经验对海南自贸港的借鉴2021 年 6 月海南自由贸易港法公布后，随着海南自贸港建设的深入推进和做好高水平开放压力测试的要求，完善金融配套立法日益迫切。一是海南自由贸易港法需要配套的金融法律，完善中国特色自贸港法律体系；二是高水平金融开放需要高标准

2、金融立法保障，形成更高层次的金融开放格局，需要对标国际高水平经贸规则，构建国际接轨的金融法律体系；三是金融风险防控需要金融法治先行，完善金融立法是强化金融监管、防控金融开放伴生风险的基础；四是金融创新需要法律创新与之良性互动，海南自贸港正在落实多功能自由贸易账户体系、分阶段开放资本项目、跨境资产管理试点等突破性开放政策，既为金融立法提供了实践基础，也需要以法律形式将制度创新成果进行固定。海南自贸港金融立法需要充分借鉴国际经验。新加坡自 1965 年建国以来，不断完善金融法律体系，逐渐发展成为全球金融中心，其金融立法经验值得借鉴。本文从新加坡金融法律体系发展、主要领域、纠纷解决机制入手，总结其主

3、要特点，分析海南自贸港金融立法需求，就如何借鉴新加坡经验加快海南自贸港金融立法提出政策建议。研究院宏观观察2022 年第 3 期（总第 400 期）1新加坡金融立法经验对海南自贸港的借鉴2021 年 6 月海南自由贸易港法公布后，随着海南自贸港建设的深入推进和做好高水平开放压力测试的要求，完善金融配套立法日益迫切。一是海南自由贸易港法需要配套的金融法律，完善中国特色自贸港法律体系；二是高水平金融开放需要高标准金融立法保障，形成更高层次的金融开放格局，需要对标国际高水平经贸规则，构建国际接轨的金融法律体系；三是金融风险防控需要金融法治先行，完善金融立法是强化金融监管、防控金融开放伴生风险的基础；

4、四是金融创新需要法律创新与之良性互动，海南自贸港正在落实多功能自由贸易账户体系、分阶段开放资本项目、跨境资产管理试点等突破性开放政策，既为金融立法提供了实践基础，也需要以法律形式将制度创新成果进行固定。海南自贸港金融立法需要充分借鉴国际经验。新加坡自1965 年建国以来，不断完善金融法律体系，逐渐发展成为全球金融中心，其金融立法经验值得借鉴。本文从新加坡金融法律体系发展、主要领域、纠纷解决机制入手，总结其主要特点，分析海南自贸港金融立法需求，就如何借鉴新加坡经验加快海南自贸港金融立法提出政策建议。一、新加坡的金融法律体系（一）新加坡金融法律体系发展历程1.建国初期金融法律制度的初创新加坡建国初

5、期金融法律制度基本继承自殖民时期，金融业发展水平较低，从 70年代开始逐步健全金融法律制度，建立宽松的金融环境，实行内外分离型离岸金融管理制度，到 70 年代末，对外金融业务发展迅速，国际金融中心雏形初具。基础框架方面：1970 年制定新加坡金融管理局法银行法，成立新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，MAS），集中行使金融监管职责；1967年制定货币法后进行了多次修订，1973 年新加坡元与马来西亚货币彻底分家，实现货币政策自主。2022 年第 3 期（总第 400 期）2外汇管制方面：1971 年颁布外汇管制法后，实行有管理的浮动汇率制；1978

6、年撤销所有外汇管制，吸引外资银行到新加坡经营亚元，并通过货币互换安排推广新加坡元。金融市场方面：1973 年，新加坡设立股票交易所，颁布证券业法，取消非本地居民购买证券的限制；1978 年设立黄金期货交易所，促进黄金市场的发展；1975年实行市场化利率定价机制。离岸金融方面：1968 年 10 月，政府批准美国银行新加坡分行设立第一个亚洲货币单元（Asian Currency Unit，ACU），1970 年 MAS 成立后，ACU 的审批、发放由MAS 负责，颁布附属法规明确从事离岸业务与国内业务分账管理。2.亚洲金融危机后金融法律体系的完善和转型1998 年亚洲金融危机后，新加坡政府不断完

7、善金融法律体系，积极应对新形势下金融发展变化，推进金融业开放，加强消费者保护、强化监管的法律规定。金融业开放方面：对银行法进行多版修改，在 2001 年颁布银行业条例，加大银行业开放，设立特准全面银行，扩大新加坡元业务范围；证券期货法取消外资机构处理交易的最低限额；不断完善保险法，2000 年全面放开直接保险业。金融监管方面：1998 年末，修改银行资本充足率 12%规定，不再要求全部是一级资本；2001 年整合证券业法期货交易法等多部法律为证券期货法，强化投资者保护及对于内幕交易的处罚；2005 年颁布存款保险法加强对存款人利益保障的监管。宏观观察2022 年第 3 期（总第 400 期）3

8、图 1：新加坡主要金融法律立法时间资料来源：作者整理经过持续的修改，新加坡的金融法律体系形成了完整的纵向和横向覆盖体系：从纵向法律体系看：新加坡金融法律体系以宪法为基本法，所有金融活动必须遵循宪法规定；宪法之下，成文法对金融活动涉及的各个领域都有法律进行规范；法律之下，针对金融活动不断出现的新情况和细节问题，通过大量的附属法规进行规范；除成文法外，承认遵循先例原则，法院在审理金融活动时会依据以往的司法判例。从横向规范类型看：新加坡金融法律体系包括规范一般关系的民法公司法等基础民商事法律和附属法规；又包括规范金融监管、防范金融风险的新加坡金融管理局法外汇管制法货币法等监管法律和附属法规；还有规范

9、不同金融行业领域的银行法证券期货法保险法等具体法律、附属法规；还包括解决金融活动争议的新加坡法庭规则新加坡仲裁法新加坡调解法等。2022 年第 3 期（总第 400 期）4（二）新加坡主要金融领域的法律体系金融监管方面：既包括以新加坡金融管理局法等为核心的专门监管法律、附属法规，又包括银行法保险法证券期货法等法律中涉及到的监管规定，还有 MAS 发出的指导性信函及其他相关法规。新加坡金融监管法律对机构准入及经营范围严格规范，明确金融机构退出按市场原则进行；实施强制的信息披露制度，确保监管当局和公众及时了解相关金融机构的运作情况；重视反洗钱监管法律制度完善。银行业方面：以银行法为核心，包括银行条

10、例商业银行条例存款保险和保单持有人保障计划法汇票法等一系列法律及附属法规。新加坡银行法明确对银行业实施牌照管理制度，特别重视风险敞口监管、流动性管理，对银行利率、信贷、投资的监管、客户资料的保密等风险防控的规定非常细化。资本市场方面：建立了以证券期货法为核心，包括可变公司法新加坡交易所上市指南等及相关附属法规、非法令性公文、证券交易所的章程和实施细则等在内的资本市场法律体系。证券期货法注重资本市场开放，对主板、创业板上市主体限制较少，对非居民投资证券、债券限制性规定也很少，同时在监管上对市场行为进行严格规范，注重细化信息披露要求和资本市场禁止性条文，对开展金融衍生品业务的金融机构采取严格的许可

11、制。此外，新加坡还颁布可变资本公司法，创建可变资本公司（VCC）这一新型基金结构，规定新加坡基金可作为单体公司基金，也可以作为伞形基金结构，VCC 不受资本削减的限制，允许现有境外公司制基金转移至新加坡并注册为 VCC。保险业方面：保险法是金融业较早制定的法规。保险法及其附属法规、MAS 的规范性文件构成了新加坡保险业成文法的主要规范。保险法规定保险业实行分类牌照制；允许国外公司在新加坡开展保险业务，对外国投资者拥有本地保险公司股份不做限制；对离岸保险采取内外严格分离的政策。外汇管理方面：随着新加坡金融开放，外汇管制法和货币法进行了多次修改。1978 年 MAS 取消外汇管制，居民和非居民均可

12、自由汇入或汇出新加坡元，所宏观观察2022 年第 3 期（总第 400 期）5有支付形式或资金转移均不受外汇监管手续或审批的约束，但对个人携带现金出入境有一定限制，如超过 3 万元新币或等值外币必须如实申报。（三）新加坡金融纠纷解决机制新加坡具有高效有力的纠纷解决系统，最普遍的三种民事争议解决方式是民事诉讼、仲裁和调解。新加坡法院民事纠纷根据金额不同分别在高等法庭、区域法庭、推事庭或小额法庭提起，新加坡不设陪审团，实行三审终审制度，法官是案件适用法律、案件事实的仲裁者。新加坡开设国际商事法庭（SICC），聘请外籍国际法官，可以使用新加坡法律或外国法律，提供解决跨国争议诉讼渠道。新加坡最主要的两

13、家仲裁机构分别是新加坡国际仲裁中心、麦世威国际争议解决中心。目前两部并行的仲裁法律新加坡仲裁法新加坡国际仲裁法均采纳了联合国国际贸易法委员会国际商事仲裁示范法，新加坡仲裁法适用国内仲裁，新加坡国际仲裁法适用国际仲裁；仲裁裁决为终局裁决，除国内仲裁中的法律问题外，不允许提请法院对仲裁裁决上诉。新加坡鼓励通过调解解决争诉，主要调解机构有新加坡调解中心、新加坡国际调解中心、新加坡消费者协会等机构。法院系统自 1994 年建立调解机制，几乎所有案件都有机会进行调解。2017 年新加坡颁布的新加坡调解法规定尚未经诉讼程序就通过调解达成和解协议的，允许法庭将其制作为法庭庭令，增强和解协议强制执行力。二、新

14、加坡金融立法的特点（一）从法律架构及层次上看新加坡具有完整的金融法律体系架构。不论从纵向法律体系层级来看，还是从横向规范领域来看，或是从单个法律的法条详尽程度看，新加坡的金融法律体系都非常完备，保证了金融活动、金融监管的有效性、透明性。新加坡一级政府治理体系，保证了法律体系的高效性。新加坡没有地方立法和治理机构，全国适用一套成熟的金融2022 年第 3 期（总第 400 期）6法律体系，避免了地方或自贸区规则碎片化引发的规则冲突。（二）从内外规则对接上看一方面，新加坡金融立法注重国内立法与国际规则、国际标准的衔接。新加坡共签订了 80 项避免双重征税协定、40 项投资保证协定和 26 项双边或

15、多边自由贸易协定，国内法律的制定、修订注重与国际规则衔接；对金融国际组织最新标准进行追踪并及时调整相关条款，与国际最新监管理念、标准相衔接。另一方面，新加坡金融立法在鼓励金融开放的同时，重视度本土金融机构的培育。通过分类牌照制度，支持之前 6家本地银行集团合并成为目前 3 家主要本地银行，提高运营效率，扩大业务活动范围，改善业务和风险管理能力。（三）从多元化纠纷解决机制上看一是通过立法保障多元纠纷解决机制。在纠纷解决方面有各类司法诉讼、国内国际仲裁、调解的相关法律法规进行规范，新加坡还加入承认及执行外国仲裁裁决公约，在新加坡作出的仲裁裁决在超过 120 个司法管辖主权中都有潜在执行力。二是司法

16、机关支持非诉纠纷解决机制。替代性纠纷解决机制（ADR）介入在时间、渠道选择上都有充足机会，允许在诉讼程序启动后介入，允许当事人既可以向法庭申请将事件提交至调解方式处理，也可以直接向新加坡调解中心申请。三是致力于建设国际商事争议解决中心。新加坡国际仲裁中心、国际商业法庭和国际调解中心面向区域性、国际性的商事纠纷当事人，在人员构成上组建国际化的法官、仲裁员和调解员团队，在制度设计上高度对接国际规则和国际惯例，从服务成本上费用在世界商事争端解决的主要城市中几乎最低。（四）从立法推动金融开放上看一是金融立法推动各领域市场主体开放力度。外资银行可设立特准全面银行，将拥有完全业务牌照的离岸银行新元贷款限额

17、由 3 亿美元提高到 10 亿美元，取消外国投资者股权不得超过 40%的限额；证券行业取消外资机构为新加坡投资者处理交易的最低限额；全面放开直接保险业，撤销外国投资者股权的限制，准许合格申请人进场宏观观察2022 年第 3 期（总第 400 期）7职业保险经纪，开放再保险和特殊保险市场等。二是金融立法推动融资服务开放力度。外国企业可以在新加坡发行股票、债券，创业板对上市企业不设定财务指标限制。三是金融立法保障外汇自由开放。1978 年开始实行完全自由的外汇制度，放开了对资金进出的管制，资金可自由流入流出，企业汇入汇出无限制、无特殊税费、可自由决定结算货币种类。（五）从立法支持金融创新上看一是支

18、持离岸金融发展。1968 年豁免对亚洲美元存款征收的利息预扣税等，后续将豁免扩大到离岸借贷、亚元债券等，同年取消了亚洲美元市场的外汇管制，1972 年取消了亚洲美元市场存款 20%流动准备的要求，鼓励进行欧洲货币市场的各种外汇交易，对离岸金融创新给予政策制度优惠保障，发展了亚洲美元市场。二是支持金融服务创新。建立具有单独的资产和负债组合的多个子基金组成的伞形结构 VCC 新型基金，增加在新加坡开展基金管理业务的吸引力；金融衍生品交易中不再区分内外资机构，实行统一的交易证制度，刺激了本国金融体制进步和金融交易技术的提高。三是支持金融监管创新。建立了金融科技监管沙盒制度，对具有预先确定的、标准化且

19、可以合理控制风险的金融服务或产品允许金融科技创业务快速落地运营。（六）从立法保障金融稳定上看一是监管严格限制金融机构准入，强化对金融风险的控制。对银行业颁发不同类别执照限制外资银行经营国内银行业务，不同牌照的业务特点、范围、规模和风控水平设定不同的严格监管。二是金融立法及时适应监管更新的要求。新加坡金融领域主要单项法律都有超过几十次的完善修订，重视立法适应金融业持续变化的及时、动态调整修改。三是金融监管立法注重风险监测。如在反洗钱、反恐融资方面除颁布了一系列反洗钱法律法规外，还要求新加坡所有的金融机构采取足够有力的控制措施，以发现和制止此类非法活动。三、海南自贸港金融立法需要解决的问题海南自贸

20、港金融立法既不是国内金融法律法规的简单延伸，也不是国际金融市场2022 年第 3 期（总第 400 期）8相关规则的简单复制，而是要在无先例可循的情况下，边试点探索，边总结立法，既要基于国内法律、突出中国特色，又要体现高水平开放、对接国际规则，因此面临很大的挑战。需要解决好以下五个方面的问题：（一）需要解决立法内容的问题海南自由贸易港法第 2 条规定，“海南自由贸易港建设和管理活动适用本法。本法没有规定的，适用其他有关法律法规的规定”。同时第 50 条-第 52 条对推进金融改革开放、跨境资金流动自由便利、开展离岸金融业务等又作出了原则性规定，为构建自贸港金融法律体系奠定了基础。因此海南自贸港

21、适用我国现行金融法律法规，但是在金融改革开放、跨境资金流动管理、离岸金融业务等方面可以制定海南自贸港内适用的金融法规。当前，海南自贸港亟待明确配套金融立法的具体方向，即需要在哪些方面制定海南自由贸易港法的配套金融法规。笔者认为，应围绕海南自由贸易港建设总体方案和人民银行、银保监会、证监会、国家外管局关于金融支持海南全面深化改革开放的意见，就其中涉及到高水平开放重大制度创新的内容进行立法，重点包括多功能自由贸易账户、全岛封关之后的贸易结算安排、跨境资产管理试点、在海南就业的境外个人开展境内投资、离岸金融业务、外汇管理制度改革等方面。（二）需要解决立法授权的问题海南自由贸易港法对贸易、投资、税收等

22、领域的条款内容授权非常具体明确，但是金融领域仅是就率先落实金融业开放政策、建立跨境资金流动管理制度、经营离岸金融业务等作出原则性规定，并没有像贸易、投资领域那样明确给予海南相关授权。根据立法法第 8 条，金融方面立法属于全国人大的权限。但是，在海南自由贸易港法覆盖的相关领域亟需配套立法的要求下，海南应基于金融开放创新的需要，主动提出相关金融立法建议稿，与相关中央金融监管部门沟通一致后，根据海南自由贸易港法第 10 条，报全国人大常委会或者国务院批准后生效。宏观观察2022 年第 3 期（总第 400 期）9（三）需要解决立法方式的问题海南自贸港金融开放，需要“大胆试，大胆改”，突破现有的诸多制

23、度规定，尽管我国不完全属于大陆法系，与普通法系相比，在沿用以往判例、立法及时性上有一定差距，往往需要实践先行。因此，一方面，金融制度创新可坚持问题导向，小切口、短立法，先采取由金融监管部门制定“管理办法”“实施细则”，经过实践再总结上升为法律法规；另一方面，在国内外经济金融形势变化速度加快、自贸港金融开放水平不断提高的情况下，借鉴新加坡金融法律持续修订的做法，根据海南自贸港金融业发展形势，及时对有关金融法律法规在海南自贸港的适用进行必要调整。（四）需要解决立法时机的问题海南自贸港金融立法应区分轻重缓急，分步推进。当前，面对全岛封关运作准备工作的要求，应抓紧推进多功能自由贸易账户、全岛封关后贸易

24、结算管理等方面的立法，提高跨境资金流动自由便利程度，满足封关运作需要。同时，对现有政策已经明确提出的跨境资产管理试点、离岸金融业务等开展立法前期研究。在全岛封关之后，应对标新加坡、香港等成熟自贸港，研究推进金融监管制度、金融市场建设等方面的立法，为自贸港建设资本市场、发挥金融辐射力提供法律基础。（五）需要解决规则对接的问题我国已经申请加入 CPTPP、DEPA 等高水平自由贸易协定，海南自贸港是对接国际规则的压力测试区。海南自贸港在金融立法过程中，一方面要厘清目前最新国际规则中对金融业开放共性要求，包括“负面清单”承诺方式、国民待遇原则、竞争中立原则、金融投资者保护等，在海南自贸港金融立法中予

25、以充分考虑；另一方面要关注以国内法律影响国际规则问题。一国金融市场开放程度、金融法规的完备程度，决定了国内规则被国际接受的广泛程度；同时金融开放过程中负面清单的管理、对特定金融机构或项目的特殊支持等都需要依据国内金融立法予以明确。2022 年第 3 期（总第 400 期）10四、借鉴新加坡经验加快海南自贸港金融立法（一）借鉴新加坡金融法律体系，做好金融立法的顶层设计作为国际金融中心，新加坡金融法律体系较为完善，不仅法律层次清晰，各金融细分领域都有法律覆盖，单部法律均有详尽的法律条文和大量细节性规定的附属法规。海南应结合海南自由贸易港建设总体方案金融支持海南全面深化改革开放的意见中的金融政策制度

26、尤其是其中的创新突破点，借鉴新加坡金融法律，分析金融相关领域现有法律法规的覆盖情况、效力层级差异、法条完备程度，明确海南自贸港金融立法内容的框架思路，做好顶层设计。（二）梳理新加坡金融法律出台次序，确定金融立法的轻重缓急新加坡完善的金融法律体系，不是一蹴而就构建的，而是长期持续建设的结果。海南金融市场规模小、发展水平落后，金融立法更需要循序渐进。应关注新加坡各项金融法律的出台次序、先后关系以及重要法律出台时的国内国际经济金融形势，尤其是要重点分析新加坡上世纪 60 年代末 70 年代初自贸港建设刚起步时、以及上世纪 80年代末人均 GDP 达到 1 万美元时的金融法律体系状况，为海南自贸港金融

27、立法具体内容安排的先后次序提供参考。（三）分析新加坡主要金融法律的修订情况，借鉴立法推动开放的经验新加坡的高度开放是在不断建设中逐步扩大开放，并且持续修改金融法律来支撑和扩大对外开放。应分析新加坡金融管理局法外汇管制法银行法证券期货法等主要金融法律的修订情况及其背景，了解法律的演变如何推动开放，从而提出我国现有的金融法律在海南自贸港内的适用需要进行哪些修订，以更好地支持推动自贸港高水平开放。宏观观察2022 年第 3 期（总第 400 期）11（四）学习新加坡金融立法的规则对接经验，在金融立法中融入高水平开放标准新加坡在立法理念上注重与国际规则衔接，立法动态管理持续追踪国际组织的最新标准和相关

28、自由贸易协定的最新进展。对外开放承诺方式从正面清单转为负面清单是当前我国推进高水平开放的关键挑战，已经生效的 RCEP 和申请加入的 CPTPP 均有此项要求。海南自贸港作为高水平开放压力测试区，其重要任务之一就是将外商投资负面清单和跨境服务贸易负面清单的不符措施体现到法律中，进行先行试点，积累实践经验。海南自贸港跨境服务贸易负面清单中，金融领域有 17 条不符措施需要金融立法予以体现。（五）借鉴新加坡的金融司法判例，在金融立法中融入国际前沿成果判例是包括新加坡在内的英美法系国家的重要法律组成部分，能够及时反映经济社会发展的最新变化和前沿立法需求。海南自贸港金融要高水平开放，对接国际金融市场，

29、在立法上需要紧盯国际前沿，吸收最新成果。（六）参考新加坡金融法律执行机制，提高海南自贸港金融法律的国际影响力高效的法律执行机制是新加坡成为国际金融中心的重要基础，一方面体现为处罚规定的具体化，新加坡金融领域法律几乎每一主要条款后都有禁止性的规定内容和监管处罚措施，提高了法律的可执行性；另一方面体现为多元化、国际化的纠纷解决机制。海南自贸港金融法律要提高国际影响力，既要在立法上细化禁止性规定，又要引入多元化纠纷解决机制，在目前内地与香港司法互助相关协议的基础上，拓展当事人选择适用法律的范围，逐步扩大在海南自贸港对境外的判决、仲裁、调解等法律文书的适用国家（地区）的范围，扩大自贸港金融法律的国际影响力。