1、 应对新冠肺炎疫情的社会治理复旦大学社会发展与公共政策学院复旦大学发展研究院复旦大学人口与发展政策研究中心 应对新冠肺炎疫情的社会治理应对新冠肺炎疫情的社会治理 复旦大学社会发展与公共政策学院复旦大学社会发展与公共政策学院 复旦大学发展研究院复旦大学发展研究院 复旦大学人口与发展政策研究中心复旦大学人口与发展政策研究中心 20202020 年年 3 3 月月 1010 日日 2 项目项目组组成员成员 总负责人（按拼音排序） ：总负责人（按拼音排序） ： 刘 欣 复旦大学社会发展与公共政策学院院长，教授 彭希哲 复旦大学文科资深教授、 复旦大学人口与发展政策研究中 心主任 尹 晨 复旦大学社会发

2、展与公共政策学院党委书记，副教授 成员（按拼音排序） ：成员（按拼音排序） ： 陈虹霖 复旦大学社会发展与公共政策学院副教授 高 隽 复旦大学社会发展与公共政策学院副教授 桂 勇 复旦大学社会发展与公共政策学院教授 胡 湛 复旦大学社会发展与公共政策学院副教授 潘泽瀚 复旦大学社会发展与公共政策学院青年副研究员 沈 可 复旦大学社会发展与公共政策学院副教授（本报告执笔）（本报告执笔） 王川兰 复旦大学社会发展与公共政策学院副教授 王雪辉 复旦大学人口与发展政策研究中心博士后 王 燕 复旦大学社会发展与公共政策学院教授 周新宏 复旦大学人口与发展政策研究中心项目主管 周 怡 复旦大学社会发展与公

3、共政策学院教授 朱 勤 复旦大学人口与发展政策研究中心研究员 朱春奎 复旦大学国际关系与公共事务学院教授 3 目目 录录 一、一、 抗疫中的社会治理困境抗疫中的社会治理困境 . 4 4 1. 网络治理 . 4 4 2. 传媒管理 . 5 5 3. 部门协作 . 6 6 4. 心理危机管理 . 6 6 5. 社会心态培育 . 7 7 6. 社会治理 . 7 7 7. 基层组织参与 . 8 8 二、二、 疫后社会修复措施与社会治理的中长期策略疫后社会修复措施与社会治理的中长期策略 . 8 8 1. 健全国家公共卫生应急管理体系 . 8 8 2. 分场景研讨社会治理策略 . 9 9 3. 调整特定环

4、境下网络信息流管控方式 . 1111 4. 确立疫后网络宣传口径与思路 . 1111 5. 基于社会心理视角开展心理援助 . 1212 6. 尽快重启养老机构收住老人业务 . 1 13 3 7. 多措并举有序恢复社区居家养老服务 . 1313 8. 加强社区层面的公共卫生和健康教育 . 1515 9. 推进社工参与的制度保障与能力建设 . 1515 10.针对创伤群体提供整体性辅助与扶持 . 1616 4 2020 年 1 月以来，全国性新冠肺炎疫情的爆发构成国际关注的突发公共卫生事件。经历一个多月的联防联控、群防群治，至 2 月 28 日，全国除湖北外省份与湖北除武汉外地市新增确诊病例首次双

5、降至个位， 国内疫情扩散获得有效遏制。世界卫生组织对中国的疫情防控给予较高的评价，肯定“中国采取了恢弘、灵活和积极的防控措施”。本次疫情防控的有效推进得益于两方面因素，一是有机融合国家的引领作用与民众的自发创造， 形成“自上而下”和“自下而上”的合力，利用体制优势落实疫情联防联控机制；二是充分应用大数据、云计算、5G技术、人工智能等新兴科技，助力疫情管控与医疗诊断，促进复工复产与经济回温。 下一阶段疫情应对的重点将逐步转移至社会的修复与治理的优化。 在复旦大学发展研究院的牵头组织下， 复旦大学社会发展与公共政策学院充分发挥学科交叉优势，从应急管理、网络治理、社会心态、心理疏导、社工支持、基层参

6、与、传媒管理、 养老服务等多个视角， 深度剖析疫情防控过程中暴露的社会治理困境，综合研讨“后疫情时代”的社会修复措施与中长期社会治理策略。 一、抗疫中的社会治理困境一、抗疫中的社会治理困境 1.1. 在网络治理层面，疫情期间简单的删帖删号措施对信息流管控产生负面在网络治理层面，疫情期间简单的删帖删号措施对信息流管控产生负面 效应，长期中可能挫伤政府公信力。效应，长期中可能挫伤政府公信力。 与 2003 年 SAR 疫情期间相比，这次民众更多通过网络获取信息。如何管理网络上的信息流是一个需要思考的问题。特别是，能否直接延续前几年的管理模式来对网络信息流控制？事实上， 这次信息流的管理所面临的环境

7、和前几年完全不同。近一个多月来网络生态有三方面的特殊性：一是网络信息流的接受者，处于一种隔绝的状态。全国大部分地区都是以家庭为单位隔绝的，信息接收者脱离了原有的社会状态。这种情况下，政治联系和人际互动对人的心理和心态的影响5 是特殊的。二是隔绝在家的民众都处于巨大的恐惧中，不确定感与无力感充斥。三是这次疫情的早期发展本身就部分与当时对信息流的过严控制有关， 人们呼吁更加透明的信息流动。在这种情况下人们对于网络信息的要求，和过去是十分不同的。人们很容易产生怀疑、不满与愤怒。当任何一个号被封或者帖子被删的时候， 人们都会担心是什么东西被掩盖和遮挡。这实际上在损耗正规信息渠道的公信力，造成不满情绪的

8、不断酝酿与发泄。所以说，简单的删帖、删号的措施，对于此次疫情期间的信息流管控是不利的， 在短期反而干扰了民众排斥不实信息流、接受可靠信息流的能力，在长期可能损害党和政府的公信力与合法性。 2.2. 在传媒管理方面，传统应急决策模式和信息发布模式在传媒管理方面，传统应急决策模式和信息发布模式已过时，致使政府已过时，致使政府 与官媒陷入与官媒陷入“塔西佗陷阱塔西佗陷阱”。 目前对于突发公共卫生事件的传统应急决策模式和信息发布模式都已过时。传统模式认为出现此类事件，需要先屏蔽信息或者暂缓发布，这样有利于控制局势和维持稳定。这里面有一个不得不面对的两难：如果说太早，结果没那么大问题，大众认为你胡乱预警

9、；控制不好，又演变成拖延乃至瞒报。这个均衡点到底在哪不好把握，尤其在新的信息传播环境下则更难。本次政府和官媒陷入“塔西佗陷阱”， 既反映了公信力降低的问题， 也涉及顶层和基层互动的问题。 SARS 后建立疫情直报系统在本次疫情中明明发挥了作用， 结果官方谨慎、 官媒不准跟进，主管部门还要求官媒以正面报道为主，导致被质疑瞒报。早期基础信息的发布都没有固定的权威渠道，最早进入现场的都是商业媒体，公众号丁香园也是一下次大火，民众最早是从它的疫情地图里获得每日数据更新。在特殊时期，对于特定信息发布（包括媒体）的管理及其与应急决策的互动需要怎样的机制保障与规定还亟待研究。 6 3.3. 抗疫中国家与地方

10、层面的各部门、各组织缺乏统领与协作。抗疫中国家与地方层面的各部门、各组织缺乏统领与协作。 本次疫情防控中各级部门和社会组织多方力量参与，但是缺乏统领的组织。比如，在针对疫情的社会心理援助方面，针对生理疾病的医护人员、针对心理健康问题的精神科医生和心理学家、以及提供社会心理服务的社工，在理想情况下应该组成一个有机整体来应对疫情相关的心理危机。但现实情况是，卫健委管辖包括精神科医生在内的医护人员， 同时委托心理健康领域的专业协会组织心理咨询师和治疗师开展工作；社工协会与其他一些专业协会也参与抗疫，但他们并不属于卫健委管辖范围，彼此之间缺乏协作，导致工作的重复与资源的浪费。 4.4. 国家层面缺乏有

11、效的心理危机应急管理体系，疫后心理恢复工作压力陡增。国家层面缺乏有效的心理危机应急管理体系，疫后心理恢复工作压力陡增。 本次抗疫战中暴露出国家层面缺乏有效的心理危机应急管理体系。 汶川地震是心理危机干预体系建立的重要动因与起点， 具体的工作包括在专业协会下设立危机干预专委会， 在各大精神卫生机构中储备一定数量的从事心理危机干预的人才等。 但实际上无论从人才储备还是从管理能力看，远不能满足国家层面的公共危机事件的需求。 从历史经验来看，本次疫后心理恢复工作面临巨大的压力。临床心理学界的一个初步共识是， 若不进行有效地干预， 重大危机事件后的心理应激会持续下去，可能在危机后 3-5 年出现一个与危

12、机有关的心理问题和障碍的爆发高峰。根据WHO 官网发布的数据看，在亲身经历了类似战争、严重灾害等紧急危机事件的人群中，10 年内约有 9%的人会出现中到重度的精神障碍，而居住在受灾地区的人中有 22%可能会患有抑郁症、焦虑、创伤后应激障碍等心理障碍。当然从积极一面看， 针对汶川地震等危机事件的研究也表明，绝大多数人仍能够度过危机而不产生任何显著的心理健康问题。但考虑到本次疫情影响的人群数量极大，疫后的心理援助和心理康复工作面临重重挑战， 按照当前国内专业人才储备和管理体系7 的状况，恐怕不能满足上述服务。 5.5. 疫情防控中透视出民众的依附性心态与求真心态交融并存，基层的自组疫情防控中透视出

13、民众的依附性心态与求真心态交融并存，基层的自组 织能力较为薄弱甚至织能力较为薄弱甚至“缺缺场场”。 在疫情防控的指挥动员过程中，存在“政府和老百姓”、 “正面和负面”两套话语体系，从中透视出社会心态的两方特征：一是政府具备强大的号召力，而民众的依附性心态较重，基层的自组织能力比较薄弱甚至说“缺场”，这削弱了民众的自主抗疫能力，也在一定程度上加重了政府的负担。二是民众都有求真的心态，这与依附性心态是相关联的。在性命攸关之时，民众更需要听真话、知真相，这一需求其实也构成为谣言（信谣）的基础。因此，对媒体或自媒体的大量信息话语进行实时或及时的反思非常重要。 上述两种社会心态背后是长久积淀下来的中国人

14、深层的价值观或文化。 6.6. 社会治理中尽可能回避不确定性的管理倾向与疫情的高不确定性特征社会治理中尽可能回避不确定性的管理倾向与疫情的高不确定性特征 两相冲突，激化了政府和民众围绕信息准确性而产生的冲突。两相冲突，激化了政府和民众围绕信息准确性而产生的冲突。 在以集体主义为特征的文化情境下， 个体普遍具有回避不确定性的倾向以维护集体和谐，社会治理领域同样存在尽量回避不确定性的管理倾向，然而肺炎疫情的突出特征就是不确定性高。 二者的矛盾可能会激化政府和民众围绕信息准确性而产生的冲突。具体而言，民众希望立刻通过权威途径获得准确的信息，希望权威方能够立刻控制住局面，一旦期望无法达成，便表现出极大

15、愤怒；而对于政府管理人员而言，面对集体式的愤怒爆发，通常采用抑制愤怒表达的方式力图加以控制，然而这一策略在疫情背景下并不能有效减少不确定性，反而会引发新一轮的愤怒喷发。 8 7.7. 基层社会基层社会组织抗疫经验短缺、专业性不足，缺乏规范的操作性流程的指引。组织抗疫经验短缺、专业性不足，缺乏规范的操作性流程的指引。 本次疫情防控中， 基层社会组织参与度较高， 但也暴露出一系列问题。 例如，参与抗疫的基层社区和公益组织大多缺乏疫情防控方面的经验， 也缺乏相关专业人才、防护与资源支持，发挥的作用有限。又例如，因为没有规范、标准的操作性流程的指引，社工机构的援助工作比较混乱，造成资源的不良配置与浪费

16、。这些问题反映出社会治理的短板和不足， 也暴露出社会组织在能力建设和服务有效性方面的缺陷。 二、疫后社会修复措施与社会治理的中长期策略二、疫后社会修复措施与社会治理的中长期策略 1.1. 健全国家公共卫生应急管理体系，强化政府相关部门的横向协调机制健全国家公共卫生应急管理体系，强化政府相关部门的横向协调机制， 全面提升跨域治理能力全面提升跨域治理能力。 新冠疫情的防控与 2003 年 SARS 的应急管理相比，在识别预警、控制处理、信息公开和政府公共关系在危机管控等诸多方面都有很大的进步。 但这次疫情出现的时间点恰逢我国应急管理体系转型之际， 公共卫生事件和社会安全事件目前还是由卫健委和政法委

17、主要负责， 新成立的应急管理部作为专职的应急管理机构尚未能够在本次疫情防控中发挥更大作用。健全国家公共卫生应急管理体系，加强政府相关部门的横向协调机制， 全面提升跨域治理能力仍是我国政府治理现代化推进的一项重要任务。对这次新冠疫情应对实践的冷思考，表明我国还需要在以下五个方面持续发力: 一是一是持续推动应急管理体系由被动补救型向前瞻性和积极干预转变， 进一步采取有效措施提升地方政府在危机管理中的积极性和主动性， 提升地方政府自主分析判断警情的能力，完善疫情发布机制。二是二是借鉴美国法律制定的“日落法则”，加强应急管理的法制建设。所谓的“日落法则”，是指美国联邦或州政府在通过特定法律时，同时设定

18、一个有效期限。有效期过后，如果不采取相应的立9 法措施，便成为一纸空文。一方面我们需要及时修订突发事件应对法和传染病防治法 ，另一方面我们也要制定新的法律来完善应急管理体系。在这个过程中， 我们需要设定一个有效期限和立法后评估机制，以此来推动应急管理法制化水平的持续提升。三是三是强化应急管理的跨部门协同机制和跨域治理能力建设。应该说部际协调是所有国家政府普遍面临的难题， 并伴随经济社会的发展和政府改革的变迁而复杂化。这次新冠疫情应对出现的诸多问题，再次凸显跨部门协同机制和跨域治理能力建设的重要性。 新一轮党政机构改革中设立的应急管理部的职责应该说比国务院办公厅下的应急管理办公室更有利于应对各种

19、突发事件。 但一个不容回避的矛盾就是应急管理部和其他部委是平行的， 在协调其他部委方面会有着诸多不便。 这就需要在应急管理部和其他部位之上设立一个常设的应急管理委员会，由应急管理部部门作为委员会的办公室。四是四是进一步加强科技社团在应急管理中的积极性和主动性。应急管理是个技术活，需要专家的参与，特别是在识别预警阶段，我们需要更多地聆听一线专业工作人员的声音，需要坚持专家论证与公众听证的有机统一。在整个危机应对过程中，我们需要科技社团发挥其跨行业跨学科的优势及时发出科学理性的声音， 使得民众有更多的信息来源渠道。五是五是要加强政府和民众的双向信任。 民众情绪的不满需要我们进一步加强政府公信力建设

20、。同时，我们也要思考政府对民众的信任，信任是双向的。我们需要采取有效措施来完善相关体制机制增强官民互信， 让地方官员对老百姓负责和对上级领导负责能够统一起来。 2.2. 分场景分场景研讨研讨社会治理策略，建立社会治理体系与治理能力现代化先行试社会治理策略，建立社会治理体系与治理能力现代化先行试 验区，为全国层面复制推广提供验区，为全国层面复制推广提供有益有益经验。经验。 本次疫情涉及三个不同场景下的社会治理问题： 一是危机应急管理状态下的战时社会治理，二是正常社会秩序下的社会治理，三是同时适用于战时和平时的10 社会治理。目前武汉全市处于战时，上海也处于战时，但是随着疫情态势逐渐得到控制，全国

21、不同地区要分级、有序退出战时场景。在不同的场景下，社会治理策略的有效性和适用性不同，有必要分级分类进行研究。首先，本次疫情爆发初期的反应迟缓，在一定程度上是因为很长时间没有经历战时的检验，所以可以把每年的 1 月 20 日定为一个纪念日，举行演习之类的活动来磨合战时应急管理。其次，不同场景、不同地区基层治理主体的配置应因地制宜。现有的社区治理主体，包括体制内主体如政府的派出机构居委会，市场主体如物业公司，以及非正规主体如业委会、NGO 等。例如，武汉举办百家宴的百步亭社区并没有居委会，由开发商和物业公司提供所有的社区服务。 这一社区治理体系在平时可以运作良好，但突然到了战时便面临巨大危机，市场

22、主体和非正规主体退出运作，而正规主体又严重不足。但问题是，若回到平时状态，是否有必要在所有地区建立一个发达的体制内社区治理毛细血管系统， 即每个社区都进一步强化居委会职责？从全国来看， 一线城市已建成了体制内的毛细血管系统， 比如上海的社区网格系统、深圳的党群服务中心，但这需要庞大的财力、物力和人力支撑。二线、三线甚至五六线城市往往没有如此强大的实力，他们将如何开展社区治理？此外，体制内主体的壮大是否会挤出市场主体或非正规主体？再次， 经过改革开放四十年的实践，“社区管理”的理念已转变为“社区治理”。在武汉进入战时状态后，又启动“社区管理”策略，采取了个人数据征集、无人机监控等特殊手段。而当解

23、除战时状态后，还应回归“社区治理”的理念，相对应的举措也将随之修改。上述问题均是在分场景研究社会治理体系中需关注的重点。 针对上述问题，不仅需要进行顶层设计，而且要开展先行先试的探索。建议开设社会治理体系与治理能力现代化的先行试验区， 以完善的激励政策形成社会治理地方锦标赛，让地方政府有充分的积极性投身先行试验，从而为全国的复制推广提供有益经验。 11 3.3. 调整特定环境下网络信息流管控方式，从禁止传播转为打标签传播，建调整特定环境下网络信息流管控方式，从禁止传播转为打标签传播，建 立摒弃不实信源、甄选可靠信源并使其有效传播的机制。立摒弃不实信源、甄选可靠信源并使其有效传播的机制。 这次疫

24、情具有突发性， 且部分问题具有很强的专业性， 对病毒与疫情的认识、对相关事实与数据的整理分析都有个过程。在这种背景下，不仅是民众，政府自身也存在着对可靠信源的迫切需求。在这种情况下，还是需要信源的多元化和信源的相互竞争，最终让各方知道什么是可靠的信源、什么是真正的专家、什么是可靠的专业信息与意见。这都是需要在信息生产与传播的实践中进行鉴别的，如果采取简单的一刀切的信息管理模式，效果不会特别理想。例如，一些一线人员的宝贵意见就会彻底湮灭，或在多个层级中被损耗。当然，摒弃不实信源，甄选可靠信源并使其传播开来的机制的建立是个非常复杂的问题，涉及到筛选原则、筛选主体等方方面面。就目前来说，可以充分发挥

25、微信、微博等平台的信用背书作用，给可靠的信源打上信用标签，而对部分不实信息不再一删了事，而是给其打上不实信息的标签，这样，不实信息流传得越广，受众就越能分辨相关问题的真实情况。这次微博与微信有一个做法非常好，就是把不可靠的信息打上“标签”， 这样受众都能知道该条信息的错误，从而不再相信其他渠道传来的类似信息，且对信息传播者本身产生怀疑。 4.4. 疫后网络宣传疫后网络宣传应应客观还原、反思疫情发生发展，在公共信息发布中强调客观还原、反思疫情发生发展，在公共信息发布中强调 专业化人才的协作参与及意见表达。专业化人才的协作参与及意见表达。 第一第一，这次疫情对网路舆情与网络心态带来的后果是史无前例

26、的。以前无论什么事件，在网络上的发酵与传播都仅有部分人员参加，其中牵涉个人利益的占比则更低。但这次疫情的网络信息受众面太广，几乎是全国民众都卷入其中，且人人都在其中有利益牵涉。因此，对此次疫情的发生发展还是要有一个完整、系统、令人信服的说法，对国内国外、体制内外要有一个交代。第二，第二，疫情过后的12 网络宣传口径建议以哀悼和反思为主，在反思的基础上适当表扬和赞美。第三第三，这次疫情提醒我们进一步用好党和国家培养的巨大专业人才资源。 中国目前在医疗卫生、信息技术、宣传传播等各个领域都有着为数庞大的优秀专业人才储备，如何进一步发挥其在特殊事件中的作用需要仔细探讨， 包括如何强化特定管理岗位与专业

27、化人才的结合，以及如何促进专业化意见的有效表达。例如，武汉卫健委通报和专家组关于“可防可控”、 “暂无人传人”和“有限人传人”等说法就备受批评， 甚至被一些自媒体视为所谓的“瞒报”证据。 事实上， “可防可控”、“暂无人传人”、 “有限人传人”、“持续人传人”等都是医学和公共卫生的专业术语，与老百姓根据字面所形成的理解并不一致，媒体在传播时也没有理解并解释清楚。如果这些问题能解决好，对克服管理工作中的形式主义和减少中间层级对信息过多损耗等都有帮助。 5.5. 疫后的心理援助和康复工作应强调社会心理复原视角，建立社会心态的疫后的心理援助和康复工作应强调社会心理复原视角，建立社会心态的 长期动态评

28、估和监控机制。长期动态评估和监控机制。 疫后针对重点人群，如医护人员、患者和其家属，尤其是丧亲的人群等，提供持续性心理援助和康复服务是必要的， 但不能忽视整个社会层面的心理复原工作。而这类工作需要加强顶层设计，不仅涉及到卫健委，还涉及到其他部门的合作，需要尽早出台合作文件，甚至上升至立法的角度。 同时，前文提及疫后 3-5 年可能出现一个心理问题和障碍的爆发高峰，因此需要建立对社会心态的长期动态评估和监控机制， 同时有组织地发动社会对公众健康与经济发展的平衡进行大讨论，在转移注意力的同时，形成社会共识并以法律形式确定，同时还可以此为契机将卫生法的制定尽快提上议程。 13 6.6. 设置集中隔离

29、转接点，抓紧恢复养老机构收住老人业务。设置集中隔离转接点，抓紧恢复养老机构收住老人业务。 针对养老机构在防范疫情风险和满足失能老人照护刚需之间面临的矛盾， 建议开展四项针对性举措。首先，建议由政府牵头，在上海全市（可以区为单位）设置养老机构拟收住老人集中隔离观测点。 可以选择一些防控设施条件较好的养老机构，划定专门区域设置集中隔离观测点，统一接收拟返院和拟新收住老人，集中隔离收住 14 天，确认无感染后再由专车安全送至各养老机构。建议协调目前空床率较高、具备较好防疫设施的养老机构；或者征用小型宾馆或党校宿舍等具备一定食宿条件，并基本满足老人照料需求和卫生防护要求的设施，建设类似于武汉方舱医院的

30、集中隔离观测点， 实现从居家-转接-入住养老机构的无缝衔接。其次，以区为单位统筹调配集中隔离点的专业医务、护理人员和防护物资。协调安排各养老机构的人力资源，参与集中隔离观测点的专业照护服务，做好物资供应保障。同时，建议配备心理咨询专业人员或相关专业社会工作者，为隔离期老人和照护人员提供心理疏导服务。再次，利用此时间窗口，由卫健、民政等部门牵头， 指导和帮助各养老机构加强专业防护的设施配备和人员培训等工作，补齐软、 硬件短板。 第四， 抓紧全面恢复长护险、 政府购买社区居家养老服务等业务。既解养老服务机构资金链燃眉之急，又有效满足老人照护刚需，以防因服务停滞时间过长产生不良后果。 7.7. 从减

31、轻运营成本、用工制度调整、财政金融支持、智慧养老服务等方面从减轻运营成本、用工制度调整、财政金融支持、智慧养老服务等方面 多措并举协助社区居家为老服务企业有序复工。多措并举协助社区居家为老服务企业有序复工。 社区居家为老服务企业（机构）由于服务对象的特殊性，一方面需要付出比其他中小企业更大的运营成本，另一方面又承担了更多的社会责任。疫情中后期应给予养老服务业以足够的重视，从减轻运营成本、用工制度调整、财政金融支持、智慧养老服务等方面多措并举协助社区居家为老服务企业有序复工。首先，14 特殊时期社区居家为老服务企业可以启用综合工时制和灵活用工制。 新冠疫情防控期间，社区居家照护服务受到重创，社区

32、养老服务场所一律关停，上门看护服务也缩减大半。业务量的剧减给企业带来巨大的用工成本，甚至导致企业面临现金流断裂的危险。基于此，建议国家允许疫情防控特殊时期养老行业启用综合工时制或灵活用工制，也可以考虑引入共享员工制。同时对实行员工制的养老服务企业（机构）尚未复工的员工（因 14 天居家隔离等原因）可按照缴纳社保基金的关系给予失业救济金的补贴，以稳定护理员队伍。其次，政府为养老机构或居家养老服务企业（机构）提供财政和金融支持。养老是重要的民生事业，政府在疫情防控特殊时期应给予养老机构运营补贴、人才补贴，提供低息贷款，减少出现资金链中断的事件发生。 目前各地政府出台的针对中小微企业的扶持政策应当延

33、伸至从事养老服务的民非组织。第三，停止一刀切的行政管控方式，差异化恢复社区居家养老服务供给。 政府应该针对社区居家养老服务出台安全复工指南和防控监管措施，改变目前社区疫情管控和服务一刀切的现状，尽快有序恢复长护险、政府购买社区居家养老服务项目。对长期照护涵盖的 40 余项养老服务内容进行分类， 尽可能提供上门服务， 解决老年人群生活照料和护理服务的刚性需求。建议以社区为单位，开展服务恢复的评估， 并充分发挥“随申码”的作用。第四， 为老年人家属开展护理技能远程培训。政府可以通过购买服务的方式鼓励居家为老服务企业通过智能化的信息平台，为老年人家属提供在线培训服务，加强照料家属的护理技能和知识，进

34、而提高疫情特殊时期居家老年人的生活质量。第五， 以此次疫情防控为契机进一步解决养老服务业发展的堵点、 难点和痛点问题。利用此次危机优化整合涉老服务业资源配置、 从而全面提升上海养老服务的供给质量。 对于养老服务行业来说是一次建立行业联合组织，强化行业规范及监督机制， 营造良好的行业诚信和规范服务的机会，为疫情过后加快上海市长护险及居家养老服务全面普及和提高服务质量做好准备。 15 8.8. 加强社区层面的公共卫生和健康教育，社会组织发挥专业优加强社区层面的公共卫生和健康教育，社会组织发挥专业优势推动社区势推动社区 健健康保护和促进项目的落实。康保护和促进项目的落实。 目前不能排除新冠病毒长期存

35、在的可能性，从今后的常态化管理看，社区公卫服务工作应该更多侧重于预防，而不是事后的治疗，把公共卫生危机尽可能消灭在萌芽状态，才能够起到事半功倍的效果，这也是基层社区和社会组织大有可为的地方。从社区治理和社会服务的角度看，需要切实加强社区层面的公共卫生和健康教育，评估整个社区的健康需求，规划社区健康预防服务项目。社会组织应积极寻求与各部门的合作，推动社区健康保护和促进项目的落实。比较成熟合理的社区健康保护和促进项目应尽可能地纳入到政府的公共服务购买清单中， 以落实经费和人员保障。社会组织作为链接社会和政府的桥梁，可从行为改变、环境改善以及社会生态模型等几个维度进行理论研究和相应的实务干预支持，

36、然后据此设计和评估具有可操作性的行动指南。 9.9. 加强制度建设、 规范操作流程、 明确权责义务， 充分发挥社工在建设加强制度建设、 规范操作流程、 明确权责义务， 充分发挥社工在建设“社社 会基础设施会基础设施”中的功能。中的功能。 在疫情防控和社会恢复过程中， 应该充分发挥社工在提高社会系统免疫功能、建设“社会基础设施”中的作用，具体包括四个方面：一是加强社工介入危机干预的制度性建设。社工可参与社区基础设施的建设，进行制度梳理，明确心理咨询、公共政策、公共卫生等不同专业的人员在系统中所扮演的角色。二是规范操作性流程的标准、制定详细的操作性手册，例如梳理“孤老”名单、标明分级状况、有序开展

37、服务等。三是明确执行的主体、内容和权责，分别制定对应个体、家庭和社群的应急行动方案。 四是， 社工应特别关注和回应边缘弱势群体的需求。此类群体在疫情中更可能遭遇一些次生灾难，同时也缺乏足够的自我修复能力，因此更应得到来自社会的关怀和支持性的服务。 16 10.10.疫后对创伤群体提供整体性辅助与扶持，切实缓解其后顾之忧。疫后对创伤群体提供整体性辅助与扶持，切实缓解其后顾之忧。 疫后社会修复阶段，对于创伤群体除了提供持续性的心理疏导与辅助，也需要在物质层面给予必要的优惠政策与补偿措施， 切实缓解他们的后顾之忧。 首先，优惠政策的覆盖面宜宽不宜窄。 在政策设计时除了涵盖已逝确诊患者的亲属之外，应适当拓宽覆盖面。例如部分病人尚未获得确诊便已去世、部分病人因其他疾病无法获得及时治疗而去世，他们的亲属亦是本次疫情中的创伤群体。其次，在充分考虑当地政府财政能力的基础上，政策方案的设计因人群而异、因地制宜。例如对于在疫情期间丧偶或失独的老年人， 在申请入住公立养老院时给予优先安排；对于疫情期间失去双亲的孤儿落实生活救助和照料安排； 疫情期间丧偶的单亲家庭在申请公租房或保障房时可优先排序。 应对新冠肺炎疫情的社会治理复旦大学社会发展与公共政策学院复旦大学发展研究院复旦大学人口与发展政策研究中心