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1、 长寿时代中国养老机构高质量发展长寿时代中国养老机构高质量发展研究报告研究报告 北京泰康溢彩公益基金会北京泰康溢彩公益基金会 智睿养老产业研究院智睿养老产业研究院 北京师范大学中国公益研究院北京师范大学中国公益研究院 20222022 年年 1111 月月 长寿时代中国养老机构高质量发展长寿时代中国养老机构高质量发展 研究报告研究报告 致致 谢谢 为推动长寿时代我国养老机构的高质量发展，北京泰康溢彩公益基金会联合智睿养老产业研究院、北京师范大学中国公益研究院，在研究我国养老机构发展现状与特点的基础上，梳理养老机构高质量发展面临的形势，提出新时代养老机构实现高质量的对策。此项研究过程中，日本女子

2、大学社会福利学系教授沈洁、德国创新护理协会专家郭芳、民政部规划财务司原副巡视员何珊珊等专家学者为报告撰写提供了帮助，在此一并感谢！4 目 录 导导 论论-9 一、我国养老机构发展的主要特点一、我国养老机构发展的主要特点-12（一）全国养老机构结构调整取得成效-12 1.总量上：养老机构数量波动发展，从“增量”转向“提质”-13 2.城乡发展上：城市养老机构社会化程度高，农村仍以敬老院为主-14 3.机构规模上：小型机构占比过半，大型机构持续增长-17（二）养老机构照护和医养结合能力明显提升-19 1.收住结构上：养老机构照护功能提升，收住失能老人逐年增长-19 2.医养结合上：两证齐全的医养结

3、合机构的比例提升-20 3.人员配置上：养老机构工作人员数量增长，照护比提高-21（三）养老机构区域发展存在差异-23 1.区域分布上：东部沿海省份和中部人口大省养老机构密集-23 2.大城养老上：核心城区养老机构“一床难求”，社区嵌入式养老机构明显增长-25（四）养老机构服务市场已呈多元化发展格局-27 1.运营主体上：社会力量已成主力，企业类型养老机构增长迅速-27 2.品牌发展上：涌现一批规模发展、连锁化运营的养老机构-32（五）养老服务综合监管建设力度显著加强-34 1.多措并行的综合监管方式开始实施-34 2.标准化建设成为养老机构服务质量提升和监管重要抓手-35 3.以会员制为代表

4、的预付费管理受到严格约束-37（六）疫情下养老机构抗经济风险能力得到考验-38 1.疫情下养老机构入住率总体稳定-38 2.纾困政策为养老机构注入“强心剂”-39 二、长寿时代我国养老机构高质量发展的机遇二、长寿时代我国养老机构高质量发展的机遇-40（一）中央和地方为养老机构发展提供了良好的政策环境-40 1.国家明确养老机构发展方向，养老机构进入高质量发展阶段-40 5 2.养老机构护理型床位建设成为规划任务约束性指标-41 3.养老服务市场全面放开，普惠养老等扶持政策持续优化-43 4.不断完善的老年社会保障体系持续提升老年人购买能力-46（二）长寿时代多层次、多样化养老服务需求带来新的市

5、场机遇-48 1.长寿时代老年人机构养老需求总量持续增加-48 2.老年人高龄、失能特点突出，对医养结合型养老机构需求大-50 3.老年人支付能力提升推动着消费结构升级-51（三）共同富裕目标下公益力量等支持养老机构发展-52 1.助老成为公益力量发展的重要方向-52 2.社区居家机构协调发展要求下，养老机构可以持续发挥专业优势-53（四）“互联网+养老”为养老机构服务提供技术支撑-54 1.“十四五”智慧健康养老产业发展行动计划明确机构导向-54 2.互联网技术支撑，机构养老服务效能进一步提升-55 三、长寿时代我国养老机构高质量发展的挑战三、长寿时代我国养老机构高质量发展的挑战-55（一）

6、养老机构实际功能与失能失智老年人照护需求存在错位-55 1.养老机构失能失智照护功能发挥不足-55 2.占全国半数的公办养老机构还停留在保障经济困难老年人-56 3.养老机构专业人才缺乏，工作人员年龄结构逐步老化-57（二）养老机构勉强维持生存，发展能力不足-58 1.养老机构总体入住率下滑凸显运营压力-58 2.企业类型养老机构总体上运营存在困难-59（三）养老机构管理体制和供需机制存在缺陷-60 1.城乡公办养老机构缺少有机联系-60 2.养老机构供需尚未实现有效对接-60 四、促进长寿时代我国养老机构高质量发展的对四、促进长寿时代我国养老机构高质量发展的对策策-60（一）调整政策，推动养

7、老机构高质量发展-61 1.国家出台加强新时代养老机构高质量发展的意见-61 2.明确养老机构的龙头和轴心作用，加强分类管理和能力提升-61 3.打通城乡公办养老机构工作机制，提升失能失智照护功能-62 6 4.加大失能失智老年人照护服务保障，促进机构普惠发展-63 5.动态掌握失能失智老年人底数，促进养老机构供需衔接-64（二）提升养老机构发展体系化、专业化、智能化水平-64 1.加强与社区联系，实现机构与居家社区的协调发展-64 2.推进机构专业化、标准化和连锁化发展-65 3.提高养老机构信息化智能化管理水平-66（三）鼓励支持更多社会力量参与养老机构发展-66 1.鼓励公益力量多维促进

8、养老机构服务高质量发展-66 2.积极参与养老服务人才培养、职场环境改善等软件建设-67 3.开展多种形式的交流和学习，通过经常性咨询持续推动创新-68 7 图表目录 图表 1 我国养老机构数量变化情况（2010-2020）.13 图表 2 我国养老机构床位数量变化情况（2010-2020）.14 图表 3 社会福利院、特困人员供养机构和其他类型机构比例结构（2020）.15 图表 4 特困人员供养机构的注册登记情况变化（2018-2020）.16 图表 5 城市社会福利院在各个省份的分布情况（2020）.17 图表 6 不同规模养老机构数量变化情况（2014-2020）.18 图表 7 不同

9、规模养老机构的占比变化（2014-2020）.18 图表 8 全国养老机构年末在院人数变化（2010-2020）.19 图表 9 全国养老机构年末在院人数的自理情况变化（2010-2020）.20 图表 10 养老机构医养结合的类型与做法.20 图表 11 两证齐全的医养结合机构数量变化（2019-2020）.21 图表 12 养老机构年末职工数量变化（2016-2020）.22 图表 13 养老机构人员配置和照护比情况变化（2016-2020）.22 图表 14 养老机构工作人员学历和职业资格水平情况变化（2016-2020）.23 图表 15 地方养老机构床位情况与差异（2020）.24

10、图表 16 地方养老机构数量变化情况（2016-2020）.24 图表 17 地方不同类型养老机构占比情况（2020）.25 图表 18 不同登记类型养老机构的区域性差异情况（2020）.25 图表 19 超大和特大城市老龄化情况（2020）.26 图表 20 上海嵌入式小微机构发展变化情况（2016-2020）.27 图表 21 不同登记类型养老机构变化情况（2013-2020）.28 图表 22 市场监管部门登记的养老机构变化情况（2013-2020）.28 图表 23 部分地区市场监管部门登记养老机构变化情况.29 图表 24 头部险资企业养老机构布局情况.30 图表 25 中外合资举办

11、养老机构典型（美邸）.31 图表 26 境外独资举办养老机构典型（凯健）.32 图表 27 险资企业典型泰康之家养老社区全国分布情况.33 图表 28 地产企业典型保利在全国的养老业务分布情况.33 8 图表 29 养老服务综合监管重点和监管方式.34 图表 30 养老机构相关国家标准一览表.35 图表 31 养老机构相关行业标准一览表.35 图表 32 五（星）级养老机构分布及数量变化（2019-2021）.37 图表 33 地方对养老服务会员制的规范要求.38 图表 34 疫情前后养老机构年末入住人数情况对比（2018-2020）.39 图表 35 部分地区“十四五”时期养老床位发展目标.

12、42 图表 36 地方“十四五”时期养老机构护理型床位发展指标.43 图表 37 普惠养老专项再贷款的试点地区和试点金融机构一览.44 图表 38 养老机构税费减免政策一览表.45 图表 39 我国城镇职工离退休人员数量和待遇水平变化（2010-2020）.46 图表 40 我国高龄津贴、护理补贴和养老服务补贴覆盖情况（2013-2021）.47 图表 41 部分长期护理保险试点地区养老机构护理服务支付标准.48 图表 42“六普”至“七普”机构养老潜在需求变化.49 图表 43 部分险资、地产和和互联网基金会助老方向.53 图表 44 入住养老机构的特困供养人员变化情况（2010-2020）

13、.56 图表 45 养老机构工作人员年龄结构（2016-2020）.57 图表 46 养老机构工作人员年龄变化曲线（2016-2020）.58 图表 47 养老机构总体入住率变化曲线（2010-2020）.59 图表 48 三种登记类型养老机构固定资产情况（2020）.59 9 导导 论论 人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是今后较长一段时期我国的基本国情。国家统计局发布的2021 年国民经济和社会发展统计公报显示，2021 年末，我国 60 岁及以上人口 26736 万人，占全国人口的 18.9%，其中 65 岁及以上人口20056 万人，占全国人口的 14.2%。较第七次人口普查，人口老龄

14、化程度进一步加深。当前，我国正处在从轻度老龄化迈进中度老龄化的发展阶段，逐步进入长寿时代。泰康保险集团创始人、董事长兼首席执行官陈东升先生在长寿时代的理论与对策中提出，这一时代伴随着五大特征：低死亡率、低生育率、预期寿命持续提升、人口年龄结构趋向柱状、平台期老龄人口占比超越四分之一。党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题。2021 年 3 月，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要将实施积极应对人口老龄化纳入国家战略。推动养老服务高质量发展成为实施积极应对人口老龄化国家战略的关键支撑。养老机构作为提供专业养老服务的集中场

15、所，经过“十二五”到“十三五”这十年的增量发展和提质增效后，“十四五”时期步入高质量发展阶段。近年来，中国经济持续增长，人均消费支出和服务性消费持续提高，2021 年人均国民生产总值达到 12551 美元，按世界银行的标准已初步迈入高收入国家行列。老年人支付能力显著提高，养老服务消费结构升级。随着老龄化进程的加速发展，长寿时代下，机构养老服务潜在需求规模持续扩大，专业化、普惠化、综合性的服务需求更加突出。为了更好地推动养老机构行业发展，本报告从养老机构发展的现状着手，分析趋势、机遇和挑战，为长寿时代养老机构高质量发展提出对策。在国家系列政策引导和社会需求的刺激下，近年来，养老机构建设与发展呈现

16、强劲势头，社会力量积极参与发展养老服务，我国养老机构经历了快速发展，取得了显著成就。截至 2020 年末，我国注册登记的养老机构 38158 个，养老机构床位 488.2 万张，年末在院人数 222.4 万，职工人数 51.8 万。其中，社会福 10 利院 1524 个，年末在院人数 18.6 万；特困人员救助供养机构（敬老院）17153个，年末在院人数 83.4 万；其他各类养老机构 19481 个，年末在院人数 120.4万。可以看到，政府办的养老机构（社会福利院和敬老院）在兜底保障上发挥了显著作用；社会力量已成运营主体，民办养老机构占 57%。企业类型养老机构增长迅速，2020 年市场登

17、记的养老机构达到 4201 家，较 2013 年增长了近 40 倍。养老机构服务市场已呈多元化发展格局，一批险资、地产、央企国企、外资等建设的养老机构开始品牌化、连锁化运营，并成为区域养老服务龙头。疫情下，养老机构的总体抗风险能力得到考验，养老服务供给能力稳定。在取得显著进展的同时，也发现，我国养老机构发展还存在结构性缺陷，机构作为集中解决失能失智老年人专业照护服务需求的场所，照护功能不足，我国3.8 万余家养老机构仅解决了全国 0.84%的老年人养老需求。根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查总数据集推算，全国最需要照护的重度失能老年人近 250 万人，养老机构目前只解决了 1/5 重度失

18、能老年人照护需求。养老机构勉强维持生存，发展能力不足，普遍缺少长期护理保障支撑。公办养老机构的社会化功能尚未有效发挥，以敬老院为主体的公办养老机构还停留在保障特困供养人员的水平上。近十年，养老机构内特困救助供养人数减少近百万，直接导致全国养老机构平均入住率持续下滑。城乡二元管理的格局尚未打破，城市社会福利院对农村敬老院缺少示范带动作用。党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业。高质量发展阶段，人口老龄化的应对更需要发挥养老机构的专业支撑作用和龙头带动作用，实现从量的发展到质的飞跃，推动养老机构资源的合理化和效率化。“十四五”时期，我国进入中度老龄化社会以后，养

19、老机构总体存在巨大发展空间。从养老机构的发展趋势看，整体呈现出布局社区化、床位家庭化、运作民营化、价格平民化、管理智能化、服务专业化、业态连锁化、类型多样化等发展趋势。建议，建议，一是调整政策，推动养老机构高质量发展。一是调整政策，推动养老机构高质量发展。明确养老机构定位，重视其龙头与轴心作用，加强分类管理和功能优化，尤其注重管理人员和服务人员的能力提升。打通城乡公办养老机构的工作机制，使城乡养老机构真正能够履行照护失能失智老年人的基本养老服务职能。解决筹资和支付问题，从最紧迫的近 250 万重度失能失智老年人入手，投入 250 亿元全面普及养老护理保险或 11 护理补贴制度；增加普惠型养老服

20、务供给，提高养老机构持续运营能力。动态掌握失能老年人底数，促进供需精准对接。二是二是提升养老机构发展体系化、专业化、提升养老机构发展体系化、专业化、智能化水平。智能化水平。养老机构应加强与社区的联系，开展体系化布局。依托养老机构专业优势，参与社区养老服务体系建设。持续推进机构专业化、标准化和连锁化。提高养老机构信息化智能化管理水平，强化管理、技术和服务，实现机构的长足进步和发展。三是鼓励支持更多社会力量参与养老机构发展。三是鼓励支持更多社会力量参与养老机构发展。养老机构肩负缓解贫富差距的公共服务职能，体现以人为本，体现生命伦理，需要公益力量介入。鼓励公益力量助力养老机构发展，多方共建养老服务联

21、合体，促进居家社区机构协调发展；积极支持养老人才队伍培养和能力建设；推动论坛等交流平台，吸收国内外经验，持续推动创新，从更大的层面为养老机构高质量发展提供更好的社会环境。12 “十二五”时期，国家提出建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系，养老机构的建设提上重要议事日程。2013 年，国务院关于加快发展养老服务业的若干意见明确“充分发挥社会力量的主体作用”之后，各类社会主体开始密集进入养老服务市场，建设养老机构。2016 年，国务院办公厅印发 关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（国办发 201691 号），从放宽准入条件、优化市场环境两大方面，推进全面放开养老服

22、务市场，深化“放管服”改革。2019 年，民政部关于贯彻落实新修改的的通知（民函20191 号）明确提出“不再实施养老机构设立许可”“依法做好登记和备案管理”，全面取消养老机构设立许可。2020 年新修订的养老机构管理办法，对养老机构备案管理做出具体规定。我国养老机构准入门槛持续放宽，在此期间，养老机构经历了快速发展。一、我国养老机构发展的主要特点一、我国养老机构发展的主要特点 本报告以 2021 中国民政统计年鉴 数据为支撑，将全面分析近十年（2010-2020 年）我国养老机构发展的主要特点。（一）全国养老机构结构调整取得成效（一）全国养老机构结构调整取得成效 截至 2020 年末，我国注

23、册登记的养老机构 38158 个，养老机构床位 488.2万张，年末在院人数 222.4 万，职工人数 51.8 万。按照统计分类来看，社会福利院 1524 个，床位 37.7 万张，年末在院人数 18.6 万，职工人数 4.6 万；特困人员救助供养机构（敬老院）17153 个，床位 174.8 万张，年末在院人数 83.4万，职工人数 12.3 万；其他各类养老机构 19481 个，床位 275.7 万张，年末在院人数 120.4 万，职工人数 34.9 万。按付费情况来看，自费人员 124.2 万，特困人员 88.3 万，其他人员 9.8 万。按自理情况分，完全失能 49.1 万，部分失能

24、60.7 万，能力完好 112.6 万。13 1 1.总量上：养老机构数量波动发总量上：养老机构数量波动发展，展，从从“增量”“增量”转转向“提质”向“提质”近年来，养老机构在政策的引导和社会需求的刺激下快速发展。养老机构管理办法规定，养老机构是指依法办理登记，为老年人提供全日集中住宿和照料护理服务，床位数在 10 张以上的机构。2021 中国民政统计年鉴显示，截至 2020 年底，全国共有注册登记的养老机构 3.8 万个。图表 1 我国养老机构数量变化情况（2010-2020）从近 10 年来的养老机构数量来看，总量变化不大。2010 至 2020 年间，全国养老机构数量经历先增后降再增的过

25、程，印证了养老机构建设从重“数量”向重“质量”发展模式转变。2010-2012 年国家频繁出台支持养老服务业的政策，刺激养老机构迅速增加；2013-2018 年养老机构数量波动下降。下降原因主要在两个方面：一是养老机构定位更加精确。2013 年开始实施的 养老机构设立许可办法和养老机构管理办法规范了养老机构管理，注册登记的养老机构与未注册登记的养老服务设施进行分开统计，养老机构法人治理逐渐完善，减少了一个机构多块牌子的现象。二是从 2017 年开始民政部等部门联合启动实施为期四年的全国养老院服务质量建设专项行动。通过专项行动，对于一些质量不达标、安全存在隐患的养老机构进行整改和清退，一部分养老

26、机构退出，从而减少了养老床位数量。在经历了一段时间的规范管理之后，2019 年社会力量参与养老机构建设的速度加快，养老机构数又开始快速增加。14 图表 2 我国养老机构床位数量变化情况（2010-2020）2.2.城乡发展上：城市养老机构社会化程度高，农村仍以敬老院为主城乡发展上：城市养老机构社会化程度高，农村仍以敬老院为主 根据 2021 年中国民政统计年鉴 的统计分类，我国现有的养老机构包括社会福利院、特困人员救助供养机构、其他各类养老机构三大类。其中，社会福利院主要指不以营利为目的且提供食宿的，主要以城市中无亲属子女赡养、无生活来源、无劳动能力的孤老、孤儿和残疾人为服务对象的综合性社会福

27、利事业单位。特困人员救助供养机构主要指为农村特困老年人等提供 24 小时集中居住和收留抚养照料服务的办理了注册登记、拥有统一社会信用代码的机构。其他各类养老机构是指除了社会福利院、农村特困人员救助供养机构以外，在编办、民政或者市场监管部门办理了登记注册手续，为老年人提供 24 小时集中居住和照料服务的机构。社会福利院和农村特困人员救助供养机构（即敬老院）以公办为主。2020年，全国 38158 个养老机构中，社会福利院 1524 个，农村特困人员救助供养机构（敬老院）17153 个，其他各类养老机构 19481 个。从比例结构上来看，以社会福利院和敬老院为主体的公办养老机构，与社会办养老机构基

28、本呈现 1:1 的比例。15 图表 3 社会福利院、特困人员供养机构和其他类型机构比例结构（2020）（1 1）公办敬老院仍是我国农村养老服务机构的主体）公办敬老院仍是我国农村养老服务机构的主体 敬老院是我国最早的社会养老制度安排，主要解决部分困境老年人社会照护问题。敬老院是农村集体福利事业单位，以乡镇办为主，五保对象较多的村也可以兴办。2011 年农村五保供养服务机构管理办法实施，1997 年 3 月 18 日民政部发布的农村敬老院管理暂行办法同时废止，敬老院更名为农村五保供养服务机构。2014 年，国务院颁布施行 社会救助暂行办法(国务院令第 649 号)，明确将农村五保供养制度与城市“三

29、无”人员救助制度统一为特困人员供养制度。敬老院更名为农村特困人员供养机构。截至 2020 年底，全国共有农村特困人员供养机构（敬老院）2.08 万家，床位 196.7 万张。其中，已经登记的特困供养机构 1.72 万家，床位 174.8 万张；未登记的特困供养机构 3660 家，床位 21.9 万张。特困人员供养机构（敬老院）承担着特困人员兜底保障的重要功能，发挥着农村养老服务体系建设的重要支撑作用，是农村地区的重要民政服务设施。2019 年，民政部、发展改革委、财政部印发关于实施特困人员供养服务设施（敬老院）改造提升工程的意见（民发201980 号）；民政部、财政部、人力资源社会保障部印发关

30、于进一步加强特困人员供养服务设施（敬老院）管理有关工作的通知（民发 2019 83 号），对于特困人员供养服务设施改造提升和加强管理分别作出具体部署。提出到2020 年底前，现有县级供养服务设施的照护能力得到大幅提升，设施设备重大 16 安全隐患全部整改到位。2022 年底前，每个县至少有 1 所以照护功能为主的供养服务设施，医养结合服务能力得到提升，安全隐患全部清除。总体来看，近年来特困供养机构规范登记的数量持续增加。图表 4 特困人员供养机构的注册登记情况变化（2018-2020）（2 2）城市公办社会福利院逐步承担社会化养老职能）城市公办社会福利院逐步承担社会化养老职能 与农村相比，城市

31、养老机构发展迅速。1979 年 11 月，全国城市社会救济福利工作会议进一步明确，要突破以“三无”对象为收养范围的规定，积极创造条件，有计划地开展双职工家庭残疾人员和退休孤老职工的自费收养业务。之后在全国范围内，许多社会福利事业单位开始突破原有的收养范围，有条件向社会敞开，为社会福利扩大保障范围开了先河。还有不少社会福利事业单位积极拓展院外服务功能，举办养老、育幼、助残、康复等多种活动1。2020 年，全国 38158 个养老机构中，社会福利院 1524 个，床位 37.7 万张，年末在院人数 18.6 万，职工人数 4.6 万。从在院人员的分类来看，自费人员 85016，占 46%；特困人员

32、 84362，占 45%；其他人员 16371，占 9%。可以看到，城市社会福利院已经承担了社会化养老的部分需求，但收住人员数量较为有限。从区域分布来看，城市社会福利院在 31 个省份均有分布，其中湖北和四川数量最多，分别达到 122 个和 124 个。1 林闽钢，梁誉.我国社会福利 70 年发展历程与总体趋势，行政管理改革2019 年第 7 期 17 图表 5 城市社会福利院在各个省份的分布情况（2020）此外，城市养老机构中，社会力量举办的养老机构快速发展。2020 年末，其他各类养老机构已经达到 19481 个，床位 275.7 万张，年末在院人数 120.4 万，职工人数 34.9 万

33、，成为城市养老机构中的主体。3.3.机构规模上：小型机构占比过半，大型机构持续增长机构规模上：小型机构占比过半，大型机构持续增长 2021 中国民政统计年鉴显示，截至 2020 年底，全国养老机构床位数在500 张以上的机构有 1142 个，占比 3.0%；300-499 张以上的机构有 2173 个，占比 5.7%；100-299 张以上的机构有 13740 个，占比 36.0%；0-99 张以上的机构有21103 个，占比 55.3%。从 2014-2020 年养老机构大中小型数量和比例变化来看，0-99 张床位的小型机构大幅度减少后又明显增加，这与近些年“嵌入式”养老机构的发展有关；10

34、0-299 张床位的中型机构发展平稳，比例变化不大；500 张以上特大型和 300 张以上大型机构增长幅度较大，其中 500 张以上特大型在 2019年首次超过 1000 个，2020 年达到 1142 个。18 图表 6 不同规模养老机构数量变化情况（2014-2020）从不同规模的养老机构占比来看，各种类型养老机构占比总体稳定。其中大型养老机构占比略有提升。从全国各省份单个养老机构床位数分别情况来看，2020 年全国单个养老机构平均床位集中在 100-200 张之间，其中上海为 208.3，平均床位数最高；北京、浙江分别为 193.2、191.6，位列第二、第三。图表 7 不同规模养老机构

35、的占比变化（2014-2020）19 （二）养老机构照护和医养结合能力明显提升（二）养老机构照护和医养结合能力明显提升 2020 年末，各类养老机构在院人数 222.4 万人，按照入住机构类型来看，其中社会福利院 18.6 万人，特困人员救助供养机构（敬老院）83.4 万，其他各类养老机构 120.4 万。按付费情况分，自费人员 124.2 万，特困人员 88.3 万，其他人员 9.8 万。按自理情况分，完全失能 49.1 万，部分失能 60.7 万，能力完好 112.6 万。其中，15.2%的自费老人居住在社会福利院和敬老院。按登记类型分，市场监管部门登记养老机构 20.9 万人，编制部门登

36、记 90.6 万人，民政部门登记 108.3 万人，一个机构多块牌子 2.58 万人。1 1.收住结构上：养老机构照护功能提升，收住失能老人逐年增长收住结构上：养老机构照护功能提升，收住失能老人逐年增长 根据中国民政统计年鉴数据，2010-2020 年，养老机构年末在院人数呈现波动发展、总体平稳的发展态势。近 10 年来，养老机构在院人数峰值出现在 2013年，之后略有下降，近两年开始微步上涨。图表 8 全国养老机构年末在院人数变化（2010-2020）养老机构的功能变化反映在入住人员的身体情况和自理程度上。2010-2020年，养老机构收住半自理、不能自理老年人数量和比例整体保持增长势头，侧

37、面反映出养老机构的专业化照护服务能力在逐步提升。2010-2020 年，全国养老服务机构年末收住半自理和不能自理老年人从 51.8 万人增长到 109.8 万人，收住 20 失能半失能老年人的比例从 21.35%增长到 49.38%。图表 9 全国养老机构年末在院人数的自理情况变化（2010-2020）2.2.医养结合上：两证齐全的医养结合机构医养结合上：两证齐全的医养结合机构的比例的比例提升提升 机构医养结合模式大致可以分为五大类，包括养老机构引入医疗资源、医疗机构提供养护功能、医疗机构转型为养老机构、养老机构与医疗机构合作、兴建医养结合社区。其中，“养老机构引入医疗资源”即是指通过设立老年

38、病医院、康复医院、护理院、中医医院、临终关怀等医疗机构，或者内设门诊部、诊所、医务室、护理站等医疗机构实现。“医疗机构提供养护功能”是指医疗机构可以通过设立养老机构，综合医院开设老年病科、增设老年病床，医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道，为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务来实现养护功能。大型医养结合型养老社区近年来发展较快，多由社会力量参与兴办运营，在为老年人提供整合养老资源方面具有充分的优势。图表 10 养老机构医养结合的类型与做法 主要类型主要类型 具体做法具体做法 养老机构引入医疗资源 养老机构设立老年病医院、康复医院、护理院、中

39、医医院、临终关怀等医疗机构 养老机构内设门诊部、诊所、医务室、护理站等医疗机构 医疗机构提供养护功能 医疗机构设立养老机构 21 综合医院开设老年病科，增设老年病床 医疗卫生机构为养老机构开通预约就诊绿色通道 医疗卫生机构为入住老年人提供医疗巡诊、健康管理、保健咨询、预约就诊、急诊急救、中医养生保健等服务 医疗机构转型为养老机构 通过结合三甲医院的品牌和空置的二级医院和乡镇医院，实现空置的二级医院向医养结合的养老服务产业转型 养老机构与医疗机构合作 由双方机构签订合作协议，实行双向转诊 兴建医养结合社区 大型医养结合型社区等 在推进医养结合工作中，国家卫健委逐步规范医养结合机构的管理，明确医养

40、结合机构是指兼具医疗卫生资质和养老服务能力的医疗机构或养老机构。机构设置应当依法取得医疗机构执业许可或在卫生健康行政部门（含中医药主管部门）备案，并在民政部门进行养老机构备案。从 2019 年开始，国家卫健委发布的 我国卫生健康事业发展统计公报开始统计并公布医养结合机构数据，截至 2020年底，全国共有两证齐全的医养结合机构 5857 家，比 2019 年底增加了 1062 家，在养老机构中的比例也明显提升，从 2019 年的 14%提高到 2020 年的 15.3%。两证齐全的医养结合机构床位数达到 158.5 万张，能够以不同形式为入住的老年人提供医疗卫生服务。图表 11 两证齐全的医养结

41、合机构数量变化（2019-2020）3.3.人员配置上：养老机构工作人员数量增长，照护比提高人员配置上：养老机构工作人员数量增长，照护比提高 2020 年，各类养老机构年末职工人数 51.8 万人。按照入住机构类型来看，22 其中社会福利院 4.6 万人，特困人员救助供养机构（敬老院）12.3 万，其他各类养老机构 34.9 万。从注册登记情况来看，“十三五”期间养老机构职工人数的变化主要体现在企业类型养老机构工作人员的增长上。图表 12 养老机构年末职工数量变化（2016-2020）从人员配置来看，“十三五”期间养老机构人员照护比提高，从 2016 年的平均 6 位老人配备一名工作人员转变为

42、 2020 年的平均 4 位老人配备一名工作人员。图表 13 养老机构人员配置和照护比情况变化（2016-2020）23 2020 年，各类养老机构年末职工中，专业技术人员 378897 人，大学专科人数 80071 人，大学本科及以上 42742 人，助理社工师 8379 人，社工师 7643 人。图表 14 养老机构工作人员学历和职业资格水平情况变化（2016-2020）（三）养老机构区域发展存在差异（三）养老机构区域发展存在差异 1.1.区域分布上：东部沿海省份和中部人口大省养老机构密集区域分布上：东部沿海省份和中部人口大省养老机构密集 我国养老床位区域分布集中，主要分布在东部沿海省份和

43、中部人口大省。2021 年中国民政统计年鉴 数据显示，江苏省养老床位最多，达到 44.3 万张，比第二名安徽省多出 8.2 万张。养老床位与当地人口总量紧密相关，江苏、安徽、山东、浙江、河南 5 个省份养老床位总量全国排名前 5，共计 180.9 万张，占到全国总量的 37%。但从平均每家机构床位数来看，2020 年，全国单个养老机构平均床位在 126 张，床位总量较小的省份反而出现更多床位规模较大的机构，例如西藏单个机构平均床位数达到 181 张，海南单个机构平均床位数达到 188 张。24 图表 15 地方养老机构床位情况与差异（2020）从 2016-2020 年养老机构数量变化来看，我

44、国养老机构增长较快的省份是河南（增长 2096 个）、安徽（增长 1288 个）、黑龙江（增长 869 个）、河北（增长 672 个）、湖南（增长 594 个）、辽宁（增长 588 个）、云南（增长 468 个）、浙江（增长 412 个）、广东（增长 400 个）。图表 16 地方养老机构数量变化情况（2016-2020）从机构类型来看，一些地区的养老机构社会化水平较高，例如，北京、天津和上海；也有一些地区以传统敬老院和社会福利院为主，例如西藏、江西、湖南。25 图表 17 地方不同类型养老机构占比情况（2020）除了养老机构床位的区域集中外，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝城市群还具有养老

45、机构市场运营主体活跃的特点。2020 年，川渝地区、京津冀地区市场监管部门登记养老机构占比分别为 16%、14%，超过全国水平（11%）。图表 18 不同登记类型养老机构的区域性差异情况（2020）2.2.大城养老上：核心城区养老机构“一床难求”，社区嵌入式养老机构明显增长大城养老上：核心城区养老机构“一床难求”，社区嵌入式养老机构明显增长 大城市核心区域老年人口密集，养老机构“核心区域密集，规模小；郊区分散，规模大”特点突出，养老机构“一床难求”现象异常严峻。国家统计局资料 26 显示，依据七普数据，我国现有 7 个超大城市，分别为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津；14 个特大城市，

46、分别为武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。以北京为例，北京市各城区的老龄人口数与床位数大致呈现由中心向周边城区递减的趋势。靠近市中心区域的床位供不应求，东城区老年人口数与床位数的比例是 9.92：1，即近10 个老人共用一张床位2；然而远离市中心的房山区、大兴区、平谷区、延庆区和昌平区仍有大量床位剩余。图表 19 超大和特大城市老龄化情况（2020）类型类型 城市及常住人口老龄化比例城市及常住人口老龄化比例 超大城市（城区人口超过 1000 万）上海（23.38%）、北京（19.63%）、深圳（5.33%）、重庆（21.87%）、成都（11.4

47、1%）、天津（21.66%）特大城市（城区人口超过500万小于1000万）武汉（17.23%）、东莞（5.47%）、西安（16.05%）、杭州（16.87%）、佛山（10.52%）、南京（18.98%）、沈阳（23.24%）、青岛（20.28%）、济南（19.96%）、长沙（15.33%）、哈尔滨（21.98%）、郑州（12.84%）、昆明（14.40%）、大连（24.71%）近年来，国家大力支持社区嵌入式小型化、多功能养老机构建设。社区嵌入式机构兼具日间照料中心、老年人托养、老年助餐、为老服务中心等功能，在满足多层次养老需求方面发挥着重要作用。对于大城市而言，积极发展社区嵌入式养老机构是应对

48、养老用地紧张、缓解养老机构入住压力的有效举措。长远来看，养老机构社区化、小型化、连锁化、专业化、复合型趋势更加明显。从近年来北京市推动建设的养老照料中心（50-150 张）以及上海推动的长者照护之家（10-49 张床）可以看出嵌入式养老机构发展的增长态势。北京在街乡层面支持社会力量建设街乡镇养老照料中心，使其成为就近养老的集中养老专业服务平台。养老照料中心建成运营数量由 2015 年底的 56 家增长到 2020 年底的 262 家。上海的长者照护之家也从 2016 年的 73 家增长至 2020 年的 204 家。2 核心城区近 10 人共用一床位 廊坊养老成趋势，https:/ 27 图表

49、 20 上海嵌入式小微机构发展变化情况（2016-2020）（四）养老机构服务市场已呈多元化发展格局（四）养老机构服务市场已呈多元化发展格局 1.1.运营主体上：社会力量已成主运营主体上：社会力量已成主力力，企业类型养老机构增长迅速，企业类型养老机构增长迅速 养老机构服务供给结构变化主要从 2013 年开始。这一年，国务院印发的 关于加快发展养老服务业的若干意见 提出，充分发挥社会力量的主体作用。31 个省份相继出台鼓励社会力量参与发展养老服务业的政策措施。也是在这一年养老服务业开始市场化发展，各类企业纷纷涉足，从 2014 年地产、保险、医疗服务、康复辅具等企业的蜂拥而入，到 2015 年医

50、疗、康护、器械、互联网、大健康等企业的快速跟进，再到 2016 年至今国有大型企业、民营企业、跨国企业的资本介入与跨界涌入，彰显养老产业参与主体多元性的同时，也逐步显现着养老产业未来竞争格局。自 2017 年中央推动全面放开养老服务市场、先照后证制度降低各类服务主体准入门槛，社会力量在养老服务业的积极作用得到充分发挥，养老服务业的市场活力逐步增强，竞争也愈加激烈。2020 年末，我国编制登记的机构 1.6 万家，即公办养老机构；民非登记的1.75 万家，主要民办（也有少部分的公办机构进行民非登记的）；市场监管部门登记的 0.42 万家，主要为民办养老机构。可以看出，民办养老机构已经超过公办机构

51、数量。28 图表 21 不同登记类型养老机构变化情况（2013-2020）从市场监管部门（原工商部门）登记的养老机构数量和比例来看，政策引导作用开始发挥。目前社会力量举办的养老服务机构正在逐渐增加，从个人举办的社区型养老院到险资、地产等社会力量投资建设的大型养老社区，企业类型养老机构开始快速发展。2013 年，全国仅有 106 家市场监管部门（原工商部门）登记的养老机构，到 2020 年末，全国已经发展到 4201 家，增长了近 40 倍。图表 22 市场监管部门登记的养老机构变化情况（2013-2020）“十三五”期间，各省以企业类型登记开办的养老机构出现显著增长，在一 29 些地区尤为凸显

52、，吉林、江苏、山东、河南 4 省市场监管部门登记的养老机构均已超过 300 家，其中河南数量最多，已经达到 590 家。图表 23 部分地区市场监管部门登记养老机构变化情况 险资企业大力发展养老社区险资企业大力发展养老社区。在国内，CCRC 养老社区（或老年公寓）与传统养老机构虽有差别，但在备案时，集中收住老年人的机构统一为备案养老机构。也就是说，实际上养老社区也被认定为养老机构。近 10 多年来，国内已经有多家保险企业开始以轻、重资产等多种模式布局养老产业，它们一方面建设运营养老社区，吸引老年客户入住，获取运营收益；另一方面以“养老保险支付+实体养老服务”的方式主要面向高净值客户人群，销售对

53、接养老社区的大额寿险保单，极大地拉动了寿险保费的增长。根据中国保险资产管理业协会数据，截至 2021年 3 月，已经有 10 家保险机构投资 47 个养老社区项目，床位数超过 8.4 万个。其中泰康保险集团、中国太保、中国人寿、中国平安、新华保险最具代表性。从布局特点来看，五家都是打造系列养老社区品牌，在全国一二线和省会城市开展连锁化运营。这些险企以重资产或轻重资产相结合的方式布局中高端养老，以“养老保险+实体养老服务”模式发展养老产业。30 图表 24 头部险资企业养老机构布局情况 保险企业保险企业 品牌名称品牌名称 项目项目 进入城市进入城市 泰 康 保 险泰 康 保 险集团集团 泰康之家

54、 燕园；申园；锦绣府；粤园；蜀园；吴园；湘园；豫园；津园；楚园；赣园；鹭园；大清谷；锦官府；甬园；徽园；苏园；琴园；福园；瓯园；浙园；渝园；儒园；三亚海棠湾度假村（非养老社区）；桂园；鹏园；沈园；蒙园；滇园 华北：北京、天津、呼和浩特 华东：上海、苏州、南昌、厦门、杭州、宁波、合肥、南京、青岛、福州、温州、济南 华南：广州、深圳、三亚、南宁 西南：成都、重庆、昆明 华中：武汉、长沙、郑州 东北：沈阳 中国太保中国太保 太保家园 成都国际颐养社区；杭州国际颐养社区；上海崇明国际颐养中心；上海普陀国际颐康养社区；厦门国际颐养社区；南京国际颐养社区；武汉国际颐养社区；大理国际乐养社区；青岛国际康养社

55、区；郑州国际康养社区；北京国际颐养社区 华北：北京 华东：上海、青岛、南京、厦门、杭州 华中：郑州、武汉 西南：成都、大理 中国人寿中国人寿 国寿嘉园 天津乐境；雅境；逸境；韵境；国寿康欣社区颐康之家；国寿福保社区颐康之家；国寿悠享家健康护老中心；国寿盐田区悦享中心 华北：天津、北京 华南：三亚、深圳 华东：苏州 中国平安中国平安 平安臻颐年 平安养生养老综合服务社区、“平安臻颐年”康养品牌：“颐年城”综合养老社区（布局中）华东：浙江桐乡 新华保险新华保险 新华家园 北京莲花池尊享公寓、北京延庆颐享社区、海南博鳌乐享社区 华北：北京 华南：海南博鳌 资料来源：各险资企业网站和自媒体平台，北京师

56、范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 央企相继布局养老服务项目，多地纷纷建立国有康养平台央企相继布局养老服务项目，多地纷纷建立国有康养平台。根据 2021 年 6月 24 日国资委公布的央企名录数据，国务院国资委监管的央企数量现有 96 家，经公开信息统计共有 19 家央企涉及养老产业，其中进入养老服务领域有 16 家，占比 84%；进入智慧养老领域 5 家，占比 26%。积极应对人口老龄化上升为国家战略后，新发展格局下，国有企业开始在我国养老服务体系建设中发挥重要作用，探索出具有中国特色的养老产业发展模式。2017 年国务院国资委管理局指导中国诚通积极发挥国有资本运营公司功能作用，成立中

57、国康养作为改革资产统一接收、管理、处置和转型发展养老专项运作平台。自此之后，各地纷纷建立以康养为核心的资产平台，以产业转型升级为目标发展康养业务。2022 年 1 月，北京 31 健康养老集团有限公司正式成立，将力争五年内发展养老照护床位 1.5 万张，辐射服务 3.5 万户家庭。2022 年 2 月，上海市人民政府办公厅关于印发上海市促进养老托育服务高质量发展实施方案的通知（沪府办发20223 号），提出鼓励各类资本投资养老服务业，组建上海健康养老领域国有企业集团。6 月，上海市健康养老发展（集团）有限公司正式揭牌成立。中外合资或境外独资养老机构以管理和服务技术优势取得快速发展。中外合资或境

58、外独资养老机构以管理和服务技术优势取得快速发展。自2013 年国家出台文件鼓励境外资本投资养老服务业以来，相关政策逐步清晰，放宽外资准入，全面落实外资举办养老服务机构国民待遇。近几年随着政策环境优化，尤其是长期护理保险试点推行，中外合资和境外独资企业发展布局加速。以日本美邸和凯健养老为例：日本美邸养老服务公司（简称 MCS）成立于 1999 年，2001 年 6 月开设第一家认知症照护之家，经过多年发展，认知症床位运营数在日本国内排名第一(引自高龄者住宅新闻2017 年 10 月 18 日版)。MCS 以认知症照护为中心，向外拓展一些新的介护服务业务，在完善护理型老年公寓的同时，也开展了长期入

59、住型介护服务业务。美邸养老服务（上海）有限公司成立于 2016 年 12 月，是日本美邸养老服务公司的子公司，目前在中国通过合资等方式在南通、广州、成都等城市开展机构养老服务。图表 25 中外合资举办养老机构典型（美邸）序号序号 机构名称机构名称/品牌品牌 本土合资主体本土合资主体 机构所在地机构所在地 机构床位机构床位（张）（张）运营时间运营时间 1 南通瑞慈美邸护理院 三级民营综合医院瑞慈医院 江苏省南通市 106 2014 年 12 月 2 国投健康嘉栖长者公寓 广州国投悦康养老服务公司(国家投资开发公司全资子公司)广州市 140 2018 年 6 月 3 兴城康养美邸舒养之家海桐苑 成

60、都市重点国有企业成都兴城投资集团下属全资子公司成都医疗健康投资集团有限公司 成都市锦江区 328 2022 年 3 月 4 兴城康养美邸照护之家枫树苑 成都市锦江区 173 2022 年 3 月 资料来源：美邸，北京师范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 32 作为境外独资举办养老机构的典型，根据凯健官网信息，由美国资深的养老及医疗投资商 Columbia Pacific Management Co.（CPM）以及新加坡薛尔思医疗集团（Sheares）携手创建的凯健养老，以上海为中心，专注服务长三角地区，目前旗下有医院、诊所和多家养老护理机构。依托雄厚的国际投资支持，秉承美国成熟、先进的医

61、疗护理理念，拥有精简高效的管理系统，并由旗下多家医疗机构专业支撑，养老机构打造长者舒心、家人放心的高品质、人性化康复护理养老服务。目前已经在上海、江苏苏州、浙江宁波布局 5 家养老机构。图表 26 境外独资举办养老机构典型（凯健）序号序号 机构名称机构名称/品牌品牌 机构所在地机构所在地 机构床位（张）机构床位（张）运营时间运营时间 1 上海凯健华展苑 上海徐汇区 86 2013 年 2 上海凯健华鹏苑 上海浦东新区 78 2014 年 3 上海凯健康宁苑 上海市宝山区 258 2022 年 4 苏州凯健友谊苑 苏州古城区 202 2021 年 5 宁波凯健夏映苑 宁波市鄞州区 243 202

62、0 年 资料来源：凯健，上海市养老服务平台，北京师范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 2.2.品牌发展上：涌现一批规模发展、连锁化运营的养老机构品牌发展上：涌现一批规模发展、连锁化运营的养老机构 随着养老服务市场的全面放开，国内涌现了一批规模发展、连锁化运营的品牌化、专业示范星级养老机构，比如泰康之家、保利和熹会等。一个明显的趋势是大型企业开始关注提升专业化服务水平，将聚焦点放在市场细分领域。未来涉老企业不管以何种商业模式切入养老产业，康复、护理等养老服务的专业技术能力将成为支撑养老企业发展的核心内生力量，并成为衡量和评定养老企业价值量级的核心指标，专业深耕、服务升级、建立品牌将是抢占制

63、高点的关键。作为险资进入养老行业的先行者，泰康保险集团早在 2009 年率先获得保险机构投资养老社区的试点资格。目前，泰康已完成北京、上海、广州、成都、苏州、武汉、三亚、杭州、南昌、厦门、沈阳、长沙、南宁、宁波、合肥、深圳、重庆、南京、郑州、青岛、福州、温州、天津、济南、呼和浩特和昆明等 26 个核心城市 29 个医养社区布局，已有 12 地 13 个养老社区开业运营，服务在住居民约 6800 人，成为全国最大的高品质连锁养老品牌。33 图表 27 险资企业典型泰康之家养老社区全国分布情况 保利是地产行业、央企布局养老机构项目的佼佼者。2012 年，保利健投落地旗下首个养老项目“北京和熹会”，

64、探索中国式养老。旗下养老机构北京和熹会、广州中科和熹会、嘉善银福苑获评“五星级养老机构”，成为各地养老机构中的标杆项目。图表 28 地产企业典型保利在全国的养老业务分布情况 各省份也有响亮的养老机构品牌。比如江苏的九如城集团，已经在 10 个省份，63 个城市连锁运营养老机构 208 家；南京的朗诗常青藤，目前已进入北京、上海、杭州、苏州等多个城市，逐步实现规模化、连锁化战略布局。上海的红日，34 通过公建民营、自建自营、合建合营、管理输出等运营管理 8 家养老机构，床位共计 1680 张。湖南长沙的康乐年华，直营医养机构 30 余家，运营床位 9000 余张；安徽的九久夕阳红，在合肥、铜陵、

65、宿州、六安、江苏无锡、浙江海宁等地布局 20 家机构运营，6500 张养老床位，累计服务机构入住对象 10 万余人，打造全方位、全业务链条的养老服务，构建运营良好的医养产业生态体系。（五）养老服务综合监管建设力度显著加强（五）养老服务综合监管建设力度显著加强 1 1.多措并行的综合监管方式开始实施多措并行的综合监管方式开始实施 2020 年 12 月，国务院办公厅印发关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见，这是我国养老服务领域第一份以监管为主题促进高质量发展的文件，是落实习近平总书记 2016 年关于提高养老院服务质量重要讲话要求的最新制度性成果。该文件对养老服务综合监管

66、工作重点、监管责任、监管方式作出部署。文件明确提出加强质量安全监管、从业人员监管、涉及资金监管、运营秩序监管以及加强突发事件应对 5 大监管重点。同时，强化政府在制度建设、行业规划、行政执法等方面的主导作用，压实养老机构主体责任，发挥行业自律和社会监督作用，逐步建立健全养老服务综合监管制度，不断优化营商环境，引导和激励养老服务机构积极转型升级、持续优化服务，更好适应养老服务高质量发展要求，更好满足人民群众日益增长的养老服务需求。图表 29 养老服务综合监管重点和监管方式 35 2.2.标准化建设成为养老机构服务质量提升和监管重要抓手标准化建设成为养老机构服务质量提升和监管重要抓手 当前，我国养

67、老服务标准体系已基本形成，26 项养老服务国家和行业标准发布，涉及养老机构等级评定、老年人能力评估、多项服务规范、满意度测评等内容，这些标准与我国养老服务领域第一项强制性国家标准养老机构服务安全基本规范 互为支撑、相互补充，形成强制性和推荐性标准功能互补的格局。2022年 1 月 1 日起，强标正式实施，标志着我国 3.8 万家养老机构受强标约束与监管，200 多万入住养老机构老年人的权益受到保护，养老机构服务能力将进一步提升。2021 年 10 月，中共中央、国务院印发国家标准化发展纲要，把“开展养老服务标准化专项行动”明确为需要重点推动落实的 5 项专项行动之一，为新时期养老服务标准化工作

68、指明了方向，促进养老服务高质量发展。图表 30 养老机构相关国家标准一览表 序号序号 标准编号标准编号 标准名称标准名称 实施时间实施时间 1 GB/T 24433-2009 老年人、残疾人康复服务信息规范 2009-12-01 2 GB/T 29353-2012 养老机构基本规范 2013-05-01 3 GB/T 33168-2016 社区老年人日间照料中心服务基本要求 2017-05-01 4 GB/T 33169-2016 社区老年人日间照料中心设施设备配置 2017-05-01 5 GB/T 35796-2017 养老机构服务质量基本规范 2017-12-01 6 GB/T 3727

69、6-2018 养老机构等级划分与评定 2019-07-01 7 GB 38600-2019 养老机构服务安全基本规范 2022-01-01 资料来源：全国标准信息公共服务平台，北京师范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 图表 31 养老机构相关行业标准一览表 序号序号 标准编号标准编号 标准名称标准名称 实施时间实施时间 1 MZ/T 008-2001 老年人社会福利机构基本规范 2001-03-01 2 MZ/T 032-2012 养老机构安全管理 2012-04-01 3 MZ/T 039-2013 老年人能力评估 2013-10-01 4 MZ/T 064-2016 老年社会工作服务

70、指南 2016-01-01 5 MZ/T 1312019 养老服务常用图形符号及标志 2019-12-01 36 6 MZ/T 1322019 养老机构预防压疮服务规范 2019-12-01 7 MZ/T 1332019 养老机构顾客满意度测评 2019-12-01 8 MZ/T 168-2021 养老机构老年人健康档案管理规范 2021-03-11 9 MZ/T 169-2021 养老机构社会工作服务规范 2021-03-11 10 MZ/T 170-2021 养老机构服务标准体系建设指南 2021-03-11 11 MZ/T 171-2021 养老机构生活照料服务规范 2021-03-11

71、 12 MZ/T 190-2021 养老机构服务礼仪规范 2022-01-01 13 MZ/T 189-2021 养老机构洗涤服务规范 2022-01-01 14 MZ/T 188-2021 养老机构接待服务基本规范 2022-01-01 15 MZ/T 187-2021 养老机构岗位设置及人员配备规范 2022-01-01 16 MZ/T 186-2021 养老机构膳食服务基本规范 2022-01-01 17 MZ/T 185-2021 养老机构老年人跌倒预防基本规范 2022-01-01 18 MZ/T 184-2021 养老机构老年人营养状况监测和评价服务规范 2022-01-01 19

72、 MZ/T 174-2021 养老机构康复辅助器具基本配置 2022-01-01 资料来源：全国标准信息公共服务平台，北京师范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 在通过标准引导养老机构质量提升方面，2020 年，民政部发布了 关于加快建立全国统一养老机构等级评定体系的指导意见，就实施养老机构等级划分与评定国家标准（GB/T37276-2018），推动建立全国统一养老机构等级评定体系作出部署，提出到 2022 年基本建立全国统一的养老机构等级评定体系，养老机构服务质量有新提升。截至 2022 年 8 月，全国共有北京、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南

73、、广西、海南、重庆、贵州、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆等 21 个省份出台了养老机构等级评定管理办法。从各省市开展养老机构等级评定情况来看，北京市养老机构星级评定工作走在全国前列。其他省份养老机构等级评定工作也已陆续开展。根据各省级民政部门公布的评定结果，全国已有北京、天津、河北、上海、江苏、福建、湖北、广东、广西、37 海南、重庆、陕西 12 个省份评出 187 个五（星）级养老机构。在开展全国养老机构等级评定的有效期三年内，以 4 个直辖市养老机构星级占比情况为例，北京市未参评比例最高，达到 79.38%。图表 32 五（星）级养老机构分布及数量变化（2019-2021）3.3.以会员制为

74、代表的预付费管理受到严格约束以会员制为代表的预付费管理受到严格约束 随着养老机构综合监管制度的实施，围绕养老机构预付费的资金监管开始收紧。2021 年 5 月，江西在全国率先印发养老机构预付费管理的专项政策 关于加强养老机构预付费管理的指导意见（试行），对于养老机构实行会员制、预付费进行严格规范。目前，天津、安徽、贵州、福建厦门、湖北等地也已出台专项文件，广东已发布征求意见稿，加强养老机构预付费管理，规避非法集资风险。集中体现在对养老机构的土地获取方式、房屋产权、机构规模、运营时间提出要求，并对养老服务机构收取预定金、质押金、预收费等资金的去向及用途，以及存管账户管理、监管措施等问题作出相应规

75、定。38 图表 33 地方对养老服务会员制的规范要求 （六）疫情下养老机构抗经济风险能力得到考验（六）疫情下养老机构抗经济风险能力得到考验 养老机构一直是疫情防控重点场所。高龄和有基础疾病的老年人是新冠肺炎中非常明显的高危人群。养老机构作为人员密集场所，是疫情防控重点区域。自2020 年以来，民政部先后发布了养老机构新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指南第一版和第二版，还印发了新冠肺炎疫情高风险地区及被感染养老机构防控指南。从近两年的疫情应对可以看到，全国现在将近 4 万家养老机构总体防控情况是平稳的。从各地民政系统发布信息和媒体报道来看，除疫情初期个别地区养老机构出现老人确诊外，各地管理部门和养

76、老机构快速部署，科学应对，养老机构普遍经受住疫情考验。1 1.疫情下养老机构入住率总体稳定疫情下养老机构入住率总体稳定 新冠疫情爆发之后，餐饮、交通、运输、旅游等服务行业需求骤降，受到灾难性冲击，现金流岌岌可危。新冠肺炎疫情对于养老机构个体来讲，冲击较大。在疫情期间尤其是封闭管理期间，养老机构还是面临一些困难，例如较长时期封闭管理下的就医转院困难加大；老人和员工心理疏导问题，户外活动和亲友探访暂停，老人产生焦虑、压抑、抑郁等心理健康问题的情况非常普遍，员工工作压力增大。此外，疫情期间一些养老机构还会出现用药、护理用品短缺和防疫物资不足等问题。但从宏观层面来看，对提供集中照护服务的养老机构来说，

77、疫情带来的经济 39 压力与风险相对小。根据2021 年中国民政统计年鉴，2020 年末全国养老机构年末在院人数 222.4 万人，较 2018 和 2019 年都有明显增长。养老机构封闭管理，在院人数基本保持平稳，经济运营相对稳定，养老机构的抗风险能力较其他服务业更强。从财务层面来说，养老机构受疫情的冲击要比其他服务业小得多。图表 34 疫情前后养老机构年末入住人数情况对比（2018-2020）年份 年末床位数（张）年末在院人数(人)2018 年 3793724 1975728 2019 年 4387879 2175309 2020 年 4882366 2223641 数据来源：2019-2

78、021 中国民政统计年鉴，北京师范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 2 2.纾困政策为养老机构注入“强心剂”纾困政策为养老机构注入“强心剂”新冠肺炎疫情对养老机构尤其是民营养老机构造成了比较大的影响。民政部出台支持民办养老服务机构的税收、融资、就业等政策措施，并有序推进养老机构恢复服务。指导各地结合实际出台提高运营补贴标准，降低房租成本等扶持政策，帮助养老机构渡过疫情难关。2020 年 2 月，全国民政“一老一小”服务机构疫情防控工作视频会议提出统筹推进疫情防控与服务秩序恢复工作，紧接着各地陆续出台养老服务业纾困政策。这些措施精准聚焦在养老机构存在的人、财、物等实际困难，帮助养老服务业渡

79、过难关、助推其稳定发展。从资金扶持方面看，一方面是政府财政直接向养老机构发补贴，比如 2020年深圳市以入住老人数的 500-1000 元/人标准发放一次性运营补贴，合肥市在现行机构运营补贴标准的基础上上调 30%，山东省则下拨总额达 3.2 亿多元的财政资金支持养老服务发展；另一方面是强化金融对机构的支持，上海市联合中国银行为养老服务行业提供首期 30 亿元专项信贷资源，安徽省则对养老机构贷款贴息补贴标准从 30%上调至 60%。从政策内容方面看，纾困政策内容分为 3 类 16 项，第一类是针对养老服务机构资金短缺问题，提出减免机构租金、提高运营补贴、落实税收减免、减免社保费用、机构等级奖补

80、、发动慈善捐赠等 6 项内容；第二类是针对养老服务机构 40 人员短缺问题，提出增派医护力量、加强心理疏导、表彰防疫典型、一线人员补助等 4 项措施；第三类是针对养老服务机构复工程序问题，提出支持老人返院、支持有序复工、特殊群体保障、防疫物资保障、延期各项手续、网上备案服务等6 项措施。2022 年，江苏全省 2240 家在业养老机构全面实行封闭管理。受疫情冲击，养老机构普遍收入减少，成本增加，服务和运营受到严重影响。为稳定养老服务行业预期，促进养老服务事业平稳健康发展，江苏省出台养老机构纾困政策，对民营养老机构给予一次性纾困补贴，为养老服务业发展注入“强心剂”。此次补贴对象为全省在民政部门备

81、案、由社会力量举办或经营的养老机构，兼顾机构床位规模和入住率因素，每张床位一次性补贴 1000 元。为体现对小微型养老机构的纾困扶持，对补贴不足 5 万元的，最低按 5 万元发放。补贴资金由省和地方财政共同承担，合计 1.4572 亿元。为缓解机构运营压力，山东省级财政根据老人身体状况，按照能力完好、轻度中度失能、重度失能老年人每人 100 元、200 元、400 元的标准，向符合条件的养老机构发放一次性纾困补贴。广东省出台扶持政策为各地发放运营补贴，其中广州、深圳、佛山、湛江等地率先落实，分别发放一次性疫情防控专项补贴 602.1 万元、693.78 万元、300 万元、116 万元。二、长

82、寿时代我国养老机构高质量发展的机遇二、长寿时代我国养老机构高质量发展的机遇（一）中央和地方为养老机构发展提供了良好的政策环境（一）中央和地方为养老机构发展提供了良好的政策环境 1.1.国家明确养老机构发展方向，养老机构进入高质量发展阶段国家明确养老机构发展方向，养老机构进入高质量发展阶段 党的十八大以来，习近平总书记对老龄工作做出重要指示、批示、讲话达 30余次。以习近平同志为核心的党中央高度重视应对人口老龄化工作，我国老龄事业发展实现了从“老龄不是问题”“老龄成为问题”到“老龄国家战略”的历史性转变3。2021 年 3 月，中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景

83、目标纲要 中提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。2021 3 吴玉韶 赵新阳，推动新时代老龄工作高质量发展的纲领性文件中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见解读，行政管理改革2022 年第 4 期。41 年 5 月 31 日，习近平总书记主持中央政治局会议，听取“十四五”时期积极应对老龄化重大政策举措汇报，强调积极应对人口老龄化，事关国家发展和民生福祉，是实现经济高质量发展、维护国家安全和社会稳定的重要举措。根据中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要，“十四五”时期，我国将构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，并从养老事业和养老产

84、业两方面协同发展角度，明确指出“十四五”期间我国养老服务体系构建的重点内容。在养老机构发展上，明确了几个方面的政策导向：一是构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。二是推动专业机构服务向社区延伸，整合利用存量资源发展社区嵌入式养老。三是强化对失能、部分失能特困老年人的兜底保障。四是深化公办养老机构改革。五是加强对护理型民办养老机构的政策扶持。六是扩大养老机构护理型床位供给，养老机构护理型床位占比提高到 55%。可以看到，养老机构在经过集中的增量建设、养老服务提质增效以后，“十四五”时期养老机构开始进入高质量发展的阶段。2 2.养老机构护理型床位建设成为规划任务约束性指标养老机构护

85、理型床位建设成为规划任务约束性指标 国务院印发的“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划提出，到 2025 年，我国养老服务床位总量达到 900 万张以上，明确了“十四五”养老服务发展硬指标。地方也纷纷将相关指标纳入规划中。截至 2022 年 10 月，全国已有北京等 26 个省份发布了老龄事业发展或养老服务体系规划。其中，北京、上海、安徽、山东和江西还出台了“双规划”。明确 2025 年养老服务床位数量目标的有 10 个省份，分别是北京（15.3 万张）、天津（10 万张）、河北（50 万张）、黑龙江（25 万张）、上海（17.8 万张）、江西（30 万张）、安徽（45 万张）、河南（6

86、8 万张）、湖北（50 万张）、重庆（25 万张）。对比“十三五”养老服务床位发展基础，不难看出各地养老床位的增量发展空间，当然也要看到，这个床位增量里包含养老机构，也包含各类社区为老服务设施的床位。42 图表 35 部分地区“十四五”时期养老床位发展目标 序号序号 地区地区 十三五末基础值十三五末基础值 十四五末发展目标十四五末发展目标 增量增量 1 北京 10.7 万张 15.3 万张 2 天津 7.6 万张 10 万张 2.4 万张 3 河北 50 万张左右 4 黑龙江 23 万张 25 万张左右 2 万张 5 上海 16.1 万张 17.8 万张 1.7 万张 6 江西 30 万张左右

87、 7 安徽 40.5 万张 45 万张 4.5 万张 8 河南 39.97 万张 68 万张 28.03 万张 9 重庆 23 万张 达到 25 万张 2 万张 10 湖北 42 万张 达到 60 万张 18 万张 资料来源：各地老龄事业或养老服务体系十四五规划，北京师范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 注：北京市“十四五”时期老龄事业发展规划显示，十三五时期，建成运营养老机构 544 家，养老床位 10.7 万张。北京市养老服务专项规划（2021 年-2035 年）提出，到 2025 年，全市千人养老床位数达到 7 张，养老床位总数 15.3 万张。由于两者所指床位概念不同，不能简单相

88、减，仅作参考。失能老年人的照护是养老服务刚需，我国在经过“十二五”时期的养老机构快速增量发展之后，“十三五”时期，国家开始将“护理型床位”纳入规划主要指标。“十四五”时期，提高养老机构服务能力，尤其是长期照护服务能力仍然是重点。从已经发布老龄事业发展或养老服务体系规划的地方来看，“养老机构护理型床位占比”成为各个规划中必然出现的指标。但在 2025 年的目标值上略有差异，其中江苏省的指标定的最高，达到 70%，陕西省的指标定的最低，达到50%。多数省份与国家定的平均指标 55%持平，或略高于平均水平，定在 60%上。养老机构的护理功能提升已经成为养老机构高质量发展的重要内容。43 图表 36

89、地方“十四五”时期养老机构护理型床位发展指标 序号序号 地区地区“十四五”护理型床位“十四五”护理型床位发展指标发展指标 1 陕西 50%2 河北、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南、湖南、广东、广西、贵州、云南、甘肃 55%3 浙江 58%4 北京、天津、上海、福建、江西、山东、湖北、重庆、青海、宁夏 60%5 江苏 70%资料来源：各地老龄事业或养老服务体系十四五规划，北京师范大学中国公益研究院，智睿养老产业研究院 3 3.养老服务市场全面放开，普惠养老等扶持政策持续优化养老服务市场全面放开，普惠养老等扶持政策持续优化 近年来，我国养老服务市场全面放开，社会活力进一步激发，为养老机构发展营造

90、了良好的政策环境，养老机构扶持政策持续深化。民政部联合相关部门在规划建设、购买服务、土地供应、税费优惠、补贴支持、人才培养和就业等方面出台了一系列配套政策，基本建立了激励引导社会力量参与养老服务业发展、养老机构建设的政策体系。（1 1）养老机构补贴注重护理型养老床位并考虑养老机构服务质量）养老机构补贴注重护理型养老床位并考虑养老机构服务质量 在具体的补贴标准上，各地差别较大。基本上是以新建和改建项目为区分，按照床位数发放建设补贴；同时，根据入住老人是自理还是失能的护理状况，发放运营补贴；此外，还有重点服务项目补贴、奖励补贴等内容。从养老机构建设补贴来看，各省市大致以自建和租赁为区分维度。但发展

91、水平较高的浙江、江苏、山东已开始注重护理型养老床位的建设，并向其倾斜。地方的建设补贴额度从每张床位补贴 1000 元至 50000 元不等。从养老机构床位运营补贴来看，补贴额度大多以接收老人的身体健康状况为区分，也有按照养老机构的星级评定及综合评分等来区分，如杭州市及上海市杨浦区。（2 2）普惠养老专项行动和普惠养老专项再贷款提供资金支持）普惠养老专项行动和普惠养老专项再贷款提供资金支持 44 普惠养老行动始于“十三五”末期，目标在于在做好“保基本、兜底线”的基础上，继续推动增加普惠养老服务有效供给。2019 年 2 月，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委联合发布关于印发的通知（发改社会2

92、019333 号），宣布通过中央预算内投资的方式，推动开展城企合作，以实现普惠性养老服务的全面发展。对于符合申请并符合城企联动要求的养老机构，采用补助的方式，按每张养老床位 2 万的标准测算补助金额，原则上每个城市年度补助床位数不超过 10000 张，高于年度补助床位数上限的按 10000 张补助，或者分年度实施。同年 5 月，国家发展改革委宣布安排 14 亿元，用于支持养老服务骨干网建设、专业化养老服务机构建设、体系化养老服务建设等 119 个项目，以全面提升普惠养老的供给能力。2022 年，国家推动的普惠养老行动进入第二阶段，同年 4 月，人民银行、发展改革委对外公布，决定开展普惠养老专项

93、再贷款试点工作，引导金融机构向普惠养老机构提供优惠贷款，降低养老机构融资成本。图表 37 普惠养老专项再贷款的试点地区和试点金融机构一览 （3 3）养老机构用地扶持、税费优惠政策更加明晰）养老机构用地扶持、税费优惠政策更加明晰 2019 年 11 月 27 日，自然资源部发布关于加强规划和用地保障支持养老服务发展的指导意见（自然资规20193 号），指导各地合理规划养老服务设施空间布局，统筹规划养老服务设施用地空间布局，强化国土空间规划统筹协调作用，落实“多规合一”，因地制宜提出养老服务设施用地规模、标准和布局原则，老龄人口占比较高和老龄化趋势较快的地区，要适当提高养老服务设施用 45 地比例

94、。该指导意见明确了年度建设用地供应计划安排、非营利性养老机构申请划拨土地、营利性养老服务设施用地供应方式等政策措施。要求合理确定养老服务设施用地供应价格，以出让方式供应的社会福利用地，出让底价可按照不低于所在级别公共服务用地基准地价的 70%确定，利用存量土地建设养老服务设施并由非营利性养老机构使用的，原有偿使用的土地可不增收改变规划条件的地价款。因此，企业在进行产业布局时可以详细了解当地用地供应计划安排合理选择用地。2019 年 3 月 26 日，国务院办公厅发布 关于推进养老服务发展的意见（国办发20195 号），文件明确提出“减轻养老服务税费负担，聚焦减税降费”。同年 6 月，财政部 税

95、务总局等六部门联合印发关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告，明确为社区提供养老服务的机构免征增值税和契税。图表 38 养老机构税费减免政策一览表 序号序号 名目名目 减免对象减免对象 优惠措施优惠措施 政策依据政策依据 执行日期执行日期 1 企业所得税企业所得税 政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，主要包括：老年社会福利院、敬老院（养老院）、老年服务中心、老年公寓（含老年护理院、康复中心、托老所）等 暂免征 财政部 国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知（财税200097 号）2000 年 10月 1 日 2

96、 房产税、城镇房产税、城镇土地使用税、土地使用税、车船使用税车船使用税 对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构自用房产、土地、车船 暂免征 财政部 国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知（财税200097 号）2000 年 10月 1 日 3 增值税增值税 为社区提供养老服务的机构 免征 财政部 税务总局 发展改革委 民政部 商务部 卫生健康委关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告（财政部公告 2019 年第 76 号）2019 年 6月1 日起执行至 2025 年12 月 31 日 4 契税契税 为社区提供养老

97、服务的机构 免征 财政部 税务总局 发展改革委 民政部 商务部 卫生健康委关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告（财政部公告 2019 年第 76 号）2019 年 6月1 日起执行至 2025 年12 月 31 日 46 4 4.不断完善的老年社会保障体系持续提升老年人购买能力不断完善的老年社会保障体系持续提升老年人购买能力 养老金实现养老金实现 1 18 8 连涨，多层次养老保险提高养老消费能力。连涨，多层次养老保险提高养老消费能力。我国各类养老金平均水平稳步提高。城镇职工基本养老金已实现“18 连涨”，机构养老付费能力提升。2022 年 5 月，人社部、财政部网站公布了关

98、于 2022 年调整退休人员基本养老金的通知。明确从 2022 年 1 月 1 日起，为 2021 年底前已按规定办理退休手续并按月领取基本养老金的企业和机关事业单位退休人员提高基本养老金水平，总体调整水平为 2021 年退休人员月人均基本养老金的 4%，实现第 18 次上涨调整。根据人社部数据来看，企业职工人均养老金从 2012 年的 1686 元/月增长到 2020 年的 2900 元/月再到 2021 年的 3030 元/月，呈持续上涨趋势。根据上调后的月养老金指数，2021 年北京、上海退休人员的基本养老金平均水平分别为 4561 元、4779 元，均高于全国平均水平。养老金的提高，也

99、意味着老人退休后的人均支付水平的提高，老人付费能力的增强。全国城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准也经过多次调整，提高至每人每月 88 元。2021 年 7 月 22日，人社部第二季度的新闻发布会数据显示，2021 年调整增加的养老金已全部发放到位，涉及 1.27 亿退休人员。12 个省份提高城乡居民养老保险省级基础养老金。此外，2022 年，个人养老金制度的出台，对我国多层次、多支柱养老保险体系建设具有标志性意义，可以更好地满足人们对补充养老的需要。图表 39 我国城镇职工离退休人员数量和待遇水平变化（2010-2020）47 老年福利和救助持续提高老年人机构养老的兜底保障水平。老年福利和

100、救助持续提高老年人机构养老的兜底保障水平。我国各项福利和服务制度正在逐步建立，如高龄津（补）贴、居家养老服务补贴、护理补贴等，覆盖范围逐步扩大。这些政策的出台与完善，一定程度上解决入住养老机构的老人的基本生活问题，也为养老机构的发展起着兜底保障作用。从全国来看，高龄津贴是覆盖面最广的一项福利政策，2021 年，全国领取高龄津贴的老年人达到3246.6 万人。护理补贴和养老服务补贴虽然起步晚，但也能看到明显的扩展趋势。2021 年，享受养老服务补贴的老年人达到 573.6 万人，享受护理补贴的老年人达到 84.2 万。从地方来看，北京率先建立全国首个面向所有重度失能老年人的护理补贴制度。2019

101、 年开始实施的北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法，发放的补贴津贴共分为困难老年人养老服务补贴、失能老年人护理补贴、高龄老年人津贴等 3 类。其中，经综合评估为重度失能的老年人将可申领护理补贴，每人每月最多可领取 600 元。失能老年人入住养老机构时，可以用于冲抵部分费用。这些补贴提高了失能老年人的付费能力，也在一定程度上为养老机构的持续运营提供了更加友好的环境。由此可见，国家和地方都在加强老年福利保障制度建设。同时，各地在制定“十四五”养老规划时，将进一步完善老年福利保障制度，在老年福利保障制度建设上会迈出更大步伐。图表 40 我国高龄津贴、护理补贴和养老服务补贴覆盖情况（2013-20

102、21）长期照护保险长期照护保险试点试点扩大为扩大为失能老人失能老人机构养老提供重要保障。机构养老提供重要保障。长期护理保险旨在解决重度失能人员长期护理保障问题，以社会互助共济方式筹集资金，对评估 48 认定符合重度失能标准的参保人员，为其提供基本生活照料和与之密切相关的医疗护理服务或资金保障的社会保险制度。我国长期护理保险于 2016 年开始试点推行。当年 6 月，人力资源社会保障部办公厅印发关于开展长期护理保险制度试点的指导意见（人社厅发201680 号），确定首批 15 个长期护理保险制度试点城市和 2 个重点联系省份。2020 年，第二批长期护理保险制度试点城市名单公开，新增北京市石景山

103、区、天津市等 14 个试点城市，“第六险”试点扩至 49 个城市。截至目前，全国已有 64 个试点建立长期护理保险制度，其中，国家级试点城市单位 49 个、地方自主试点 15 个。从试点地区长期护理保险对养老机构的支付保障力度来看，各地差异较大。支付保障标准与当地长期护理保险缴费标准、失能评定标准、经济社会发展水平以及医疗服务定价等因素密切相关。多数试点地区采用支付费用的固定比例限制支出总额，也有试点地区采取固定支付金额的方式。整体来看，长护险在为失能老年人机构养老提供了重要的保障，对各地养老机构促进作用明显。图表 41 部分长期护理保险试点地区养老机构护理服务支付标准 序号序号 试点试点 支

104、付标准支付标准 养老机构护理标准养老机构护理标准 异地居住护理标准异地居住护理标准 1 天津 按照每人每天 70 元标准，长护险报销 70%，个人负担 30%。即每月报销约 1470 元，个人负担约 630 元；2 福州 每人每月待遇标准为 1800 元 按标准的 75%（1350 元/月/人）支付 3 南宁 每人每月护理待遇标准 2463 元 按标准的 70%（1724 元/月/人)支付 按标准的 60%（1477.8 元/月/人)结算（二）长寿时代多层次、多样化养老服务需求带来新的市场机遇（二）长寿时代多层次、多样化养老服务需求带来新的市场机遇 1.1.长寿时代老年人机构养老需求总量持续增

105、加长寿时代老年人机构养老需求总量持续增加 国家卫健委统计数据显示，我国人均预期寿命由建国初期的 35.0 岁提升到2021 年的 78.2 岁。随着人类寿命的增长，个体所经历的老年期比以往延长，“人生 80 年的时代”，甚至“人生 90 年的时代”来临。“十四五”国民健康规划提出到 2025 年，人均预期寿命在 2020 年基础上继续提高 1 岁左右，人均健康预 49 期寿命同比例提高。到 2035 年，人均预期寿命达到 80 岁以上，人均健康预期寿命逐步提高。人口结构的变化和医疗服务水平的提升，正在给经济和社会带来深远影响。长寿时代，老年人与疾病共存的现象更为普遍。全球发展趋势表明：越是长寿

106、，带病生存越将成为普遍现象。这意味着老年人的健康需求和照料需求也将增加。近几年，疫情的反复也催生出更多的养老服务需求和老年健康需求。机构养老需求总量持续增加机构养老需求总量持续增加。全国第七次人口普查数据显示，我国 60 岁以上人口达到 2.64 亿，占全国总人口的 18.7%，其中 65 岁及以上人口 1.91 亿，占比 13.5%。与 2010 年全国第六次人口普查数据相比，我国 60 岁及以上老年人口增加 8637 万人，占总人口的比重上升 5.44%；65 岁及以上老年人口增加 7181万人，占总人口的比重上升 4.63%。从“六普”到“七普”来看，按照“9073”推算，机构养老的总体

107、需求从 534 万人增长到 792 万人，同比增加 258 万人。按照“9064”推算，机构养老的总体需求从 712 万人增长到 1056 万人，同比增加344 万人。图表 42“六普”至“七普”机构养老潜在需求变化 区域性养老需求差异凸显区域性养老需求差异凸显。地区之间养老需求差异主要体现在两个方面，一是养老需求总量差异明显。根据 31 省份七普数据，河北、辽宁、江苏、浙江、安徽、山东、河南、湖北、湖南、广东、四川 11 个省份 60 岁及以上人口超过1000 万，其中山东老年人口达到 2122.1 万。河北、江苏、山东、河南、广东、四川 6 个省份 65 岁及以上人口已经超过 1000 万

108、。与此形成强烈对比的是，西藏、宁夏、青海等省份老年人口不足百万。二是地区之间养老机构消费意愿差异 50 较大。江苏省消保委 2021 年 10 月发布的江苏省养老方式及服务需求研究报告调查显示，7.9%的老年人愿意选择机构养老。鄂尔多斯市统计局于 2022 年发布的鄂尔多斯市老年人养老需求调查报告显示，19.7%的受访者选择机构养老。2 2.老年人高龄、失能特点突出，对医养结合型养老机构需求大老年人高龄、失能特点突出，对医养结合型养老机构需求大 我国即将从轻度老龄化阶段进入中度老龄化阶段4。一些区域已经提前进入中度老龄化阶段。七普数据显示，天津、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、山东、湖北、重庆

109、、四川等 10 个省份 60 岁及以上老年人口已经超过 20%。北京市也于 2021 年正式进入中度老龄化社会行列。在老龄化形势日益严峻的同时，我国老年人高龄化、失能化特点突出。尽管中国人的平均预期寿命有了较大提高，但寿命的延长并不一定意味着健康寿命的延长以及生命质量的提高。由于高龄老人快速增长，老年人口总体健康水平呈下降趋势，患认知症的老年人、卧床不起的老年人增加，需要家庭和社会照料护理的老年人也会大量增多。七普数据显示，我国 80 岁及以上高龄老年人 3580 万人，高龄老年人口占全国老年人口的比重至少为 13.5%。根据全国老龄办第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查总数据集，以老年人为基

110、数，按城乡、年龄和性别分的老年人自理情况，其中失能老年人占 0.91%，半失能占 10.23%，自理占 88.86%。2021 年末，我国 60 岁及以上人口 26736 万人，以此推算，最需要照护的失能老年人约为 243.3 万人、半失能老年人 2735.1 万。老年人长期照护需求高，对专业的医疗护理、康复、居家护理服务等呈现庞大而刚性的需求，医养结合新型养老机构需求大。目前，我国老年人的健康状况不容乐观。慢性病患病老年人数持续增加，2012年为 0.97 亿人。根据国家卫健委相关负责人介绍，2021 年达到 1.9 亿人5。2008年第四次国家卫生服务调查的结果显示，65 岁以上人口慢性病

111、罹患率城乡合计 4 2021 年 5 月 17 日国务院新闻办公室举行的新闻发布会上国家统计局新闻发言人付凌晖介绍，国际上一般认为，一个国家如果 60 岁及以上人口占全部人口的比重超过 10%，这个国家进入到老龄化社会。如果60 岁及以上人口比重在 10-20%之间，属于轻度老龄化阶段；20-30%之间的占比为中度老龄化阶段；超过30%是重度老龄化阶段。5 2021 年 12 月 9 日国新办新闻发布会上，国家卫生健康委老龄健康司司长王海东介绍老年人有慢性病的数据。51 为 64.5%，城市为 85.2%，农村为 52.4%。大城市中 65 岁以上人口慢性病罹患率高达 97.6%。老年人主要的

112、慢性病患病率依次是高血压、脑血管病、糖尿病、慢性阻塞性肺部疾患、类风湿性关节炎和缺血性心脏病。此外，老年人失智状况不容忽视。中国疾控中心统计数据显示，2005-2016 年的 10 余年中，因阿尔茨海默病死亡的人数增长比例高达 57.8%。超过 1.8 亿老年人患有慢性病，60 岁及以上老年人中老年痴呆患者约有 1507 万。据中国老龄协会预测，2030 年我国老年痴呆人数将达到 2220 万，2050 年将达到 2898 万，认知症老年人的照护服务需求将呈现快速增长趋势。推动认知症养老机构或者认知症照护床位建设，是未来养老机构发展重点。随着我国家庭规模缩小、核心家庭及空巢独居家庭增多，长期护

113、理保险保障服务日趋健全，认知症等特殊老年群体专业养老机构照护需求将持续增长，对专一化养老机构的需求也将持续增加。医养康养相融合是养老机构发展大势所趋。我国老年人养老需求不再局限于生活照料、机构托管等生存型需求，而是转向医养康养、慢性病管理、健康管理、自我实现等发展型需求。老年人的身体机能变化和服务需求体量增长，也将促进养老机构根据需求适时调整服务功能，推动医养康养功能转变与提升，在激烈的市场竞争中生存发展。3 3.老年人老年人支付支付能力提升推动着消费结构升级能力提升推动着消费结构升级 随着经济社会的不断发展，人民生活条件不断改善，养老福利、待遇水平不断提高，推动老年人消费理念逐步转变，我国老

114、年人消费需求升级态势明显，需求结构已从生存型向发展型转变。2020 年中国中高净值人群医养白皮书显示，我国中高净值人群年纪越大，对长寿越有信心，超过一半的中高净值人群都认为自己能活过 85 岁，他们对自己未来养老的最大担忧是健康，到 60 岁时近半数会担心养老院照料问题以及在家中意外的可能性，更加看重可信赖的高品质养老机构。老年人支付能力显著提高，养老服务消费结构升级。近年来，中国经济持续增长，已由低收入国家迈进中等偏上收入国家行列6，人均消费支出和服务 6 2021 年 9 月 28 日，国务院新闻办公室发表的中国的全面小康白皮书指出，我国人均国内生产总值从 1952 年的几十美元增至 20

115、20 年的超过 1 万美元，实现从低收入国家到中等偏上收入国家的历史性跨越。52 性消费持续提高。2021 年国民经济和社会发展统计公报显示，全年全国居民人均消费支出 24100 元，比上年增长 13.6%，扣除价格因素，实际增长 12.6%。其中，人均服务性消费支出 10645 元，比上年增长 17.8%，占居民人均消费支出的比重为 44.2%。（三）共同富（三）共同富裕目标下公益力量等支持养老机构发展裕目标下公益力量等支持养老机构发展 1.1.助老成为公益力量发展的重要方向助老成为公益力量发展的重要方向 2021 年 8 月，习近平总书记主持召开中央财经委员会第十次会议，研究扎实促进共同富

116、裕问题。会议强调，共同富裕是全体人民的富裕，是人民群众物质生活和精神生活都富裕，坚持在发展中保障和改善民生，要促进基本公共服务均等化，加大普惠性人力资本投入，完善养老和医疗保障体系、兜底救助体系、住房供应和保障体系。公益慈善事业已经不再是企业发展的备选项，而是必选项。国家正在大力推进公共服务建设，在这个过程中需要企业将自身的理念使命与社会的需求对接融合，以对待项目开发、对待投资的认真态度开展公益慈善活动。在国家政策导向下，慈善公益力量正在踊跃参与共同促进养老服务业发展。尤其是一些企业基金会，依托企业自身的发展优势，输出技术、人才、养老模式等，为养老机构发展赋能。例如，北京泰康溢彩公益基金会推动

117、的“溢彩千家养老机构资助项目”，这也是泰康溢彩基金会的旗舰项目。自基金会成立三年来，通过资助适老康复设备、培训养老从业者、支持信息化建设，多维赋能养老机构发展，提升老人的生活质量。截至目前已在全国资助养老机构超 200 家，覆盖 31 省市自治区和新疆生产建设兵团，惠及老人超 5 万名，捐赠适老康复设备超 1.5 万件，培训养老从业人员 3.5 万人次。53 图表 43 部分险资、地产和和互联网基金会助老方向 基金会基金会 项目项目 公益助老主要方向公益助老主要方向 北京泰康溢北京泰康溢彩公益基金彩公益基金会会 溢彩千家项目 通过提供“溢彩设备”“溢彩培训”“溢彩科技”等公益产品，提升院内老年

118、人生活质量 溢彩星光项目 以老年人群的需求为本，联动当地民政，通过资助支持养老领域的社区组织，为各地老人开展助老服务 阿里公益基阿里公益基金会金会“五社联动”项目 扩展至全国示范性城乡，前期聚焦于城乡社区养老问题，支持并扩大合作伙伴的“养老助餐”项目 龙湖公益基龙湖公益基金会金会“万年青计划”项目 通过室内外适老化改造，增强老年生活设施的安全性和便利性的公益项目 腾讯公益慈腾讯公益慈善基金会善基金会 SSV 银发科技实验室 利用物联网、人工智能等前沿技术打造的“隐形护理员”AI 照护系统 北京字节跳北京字节跳动公益基金动公益基金会会“银杏家园”助老公益项目 以 60 岁以上的留守、空巢、孤寡老

119、年人为服务对象,主要解决他们的核心刚需“吃饭问题”及日趋严重的“数字化鸿沟”和“反诈骗”问题 2 2.社区居家机构协调发展要求下，养老机构可以持续发挥专业优势社区居家机构协调发展要求下，养老机构可以持续发挥专业优势 当前，我国正在大力推动城乡社区服务体系建设，另一方面也在推动社区居家机构协调发展。在社区服务体系建设中，服务主体上，明确强化政府在基本公共服务供给保障中的主体地位，调动社会组织、社会工作者、社区志愿者和社区公益慈善资源等社会力量，构建多方参与格局。在服务方式上，强调公共服务、市场服务、自我服务协同发展，鼓励发挥市场主体作用，引导村（居）民广泛参与社区服务。在服务机制上，完善服务统筹

120、、及时响应等机制，健全群众满意度调查评估制度，推广社区服务“好差评”评价激励制度。在“9064”或“9073”的发展格局中，90%以上的需求都在社区，养老机构作为专业服务主体，以机构为支撑，与家庭、社区养老服务设施等多主体协作，共享专业化服务团队，将有助于养老机构发挥专业优势，推动持续发展。54 （四）“互联网（四）“互联网+养老”为养老机构服务提供技术支撑养老”为养老机构服务提供技术支撑 1.1.“十四五”智慧健康养老产业发展行动计划明确机构导向“十四五”智慧健康养老产业发展行动计划明确机构导向 随着科技的进步，智能化的养老产业正在逐渐成为新型养老服务模式。2012年全国老龄办提出智慧养老理

121、念，2013 年，全国老龄委专门成立了“全国智能化养老专家委员会”，2015 年国务院印发了关于积极推进“互联网+”行动的指导意见，明确提出了“促进智慧健康养老产业发展”的目标任务，2017 年工信部民政部等三部门在联合印发了智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年），后组织开展了四批智慧健康养老应用试点示范工作，在全国范围内共遴选出 168 个智慧健康养老示范企业、297 个智慧健康养老示范街道（乡镇）、69个智慧健康养老示范基地。到 2021 年 10 月，工信部、民政部、国家卫健委又联合印发智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025），进一步提出了六大重点任务。智慧养老是

122、运用各种先进的信息技术（物联网、互联网、移动互联网技术、智能呼叫、云技术、人工智能、GPS 定位技术等），创建“系统+服务+老人+终端”的智慧养老服务模式，并且涵盖了机构养老、居家养老、社区日间照料等多种养老形式。智能设备和一些其他的新兴技术的辅助是大势所趋，国家大力支持相关科技的发展，例如自助机器人的出现，具备多功能于一体的智能设备，监测老人吃药、点餐、陪老人聊天、呼叫服务人员、监测身体状况等在很大程度上可以弥补儿女不在身边时情感的亏空，也方便了养老机构的管理，节省大量人力成本，智慧养老的前景非常美好，同时也更需要科技类产品和养老结合。互联网技术的飞速发展为养老和医疗服务提供了技术支持，起到

123、整合资源，打破服务供给部门的壁垒，扩大养老服务辐射范围的作用，通过大数据分析监控病情，解决了更多老年人的生活照料问题。智慧养老的市场潜力是巨大的。通过智慧养老，可以更好地挖掘老人的潜在需求，帮助养老机构持续改进和优化其服务质量，提高服务水平，使老人享受更加美好的老年生活。55 2.2.互联网技术支撑，机构养老服务效能进一步提升互联网技术支撑，机构养老服务效能进一步提升 通过“互联网+养老”技术的支撑，整合机构线上线下的资源，拓展信息技术在养老服务领域的应用。智能养老产品得到越来越广泛的应用，养老服务机构的管理也日趋智慧化。机构“互联网+养老”不仅是一个技术体系，还是一个服务体系，更是一个管理体

124、系。机构通过利用互联网平台，便能了解到最全面、最实时的动态消息；利用信息化应用和智能化产品升级养老服务，形成依托数据的互联网老龄产业集群；依托“互联网+”的技术支撑，促进养老服务产业的革新，使不同地域、不同养老机构之间形成信息共享，从而使机构的管理体系更加完善和健全。随着信息技术发展、老年人养老需求升级、养老机构高效管理要求，养老机构管理模式由传统方式向智能化转变。当前，智能化管理尚处于初级阶段，还未全面普及。未来，养老机构发展也会随着信息化和智能化的发展，将信息技术、互联网产品融入养老机构发展中，加快建立智能化养老机构管理平台，并将机构管理纳入智能化养老服务管理系统中，集中统一管理、合理布局

125、调度，在减少人力资源投入基础上，持续提升养老机构管理、服务效率，实现社区居家养老服务、家政便民服务资源整合，提高老年人生活满意度。三、长寿时代我国养老机构高质量发展的挑战三、长寿时代我国养老机构高质量发展的挑战（一）养老机构（一）养老机构实际功能与实际功能与失能失智老年人失能失智老年人照护需求照护需求存在错位存在错位 1 1.养老机构失能失智照护功能发挥不足养老机构失能失智照护功能发挥不足 养老机构作为集中解决失能失智老年人专业照护服务需求的场所，照护功能明显不足。2020 年，我国养老机构年末在院人数仅 222.4 万，按照当年全国老年人口 2.64 亿计算，意味着我国 3.8 万余家养老机

126、构仅解决了全国 0.84%的老年人养老需求。根据 第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查总数据集 推算，最需要照护的失能老年人约为 243.3 万人，而养老机构年末在院的失能老年人有49.1 万人，可见，养老机构目前只解决了 1/5 失能老年人照护需求。56 2 2.占全国半数的公办养老机构还停留在保障经济困难老占全国半数的公办养老机构还停留在保障经济困难老年年人人 我国 3.8 万余家养老机构中，社会福利院 1524 个，农村特困人员救助供养机构（敬老院）17153 个，这两类是我国的公办养老机构，共 1.87 万家，占我国养老机构近半数。2020 年末全国社会福利院和农村特困人员救助供养机构

127、（敬老院）收住老人 102 万人，其中特困人员 79.32 万人，占收住老人的 78%；收住的失能老人 15.6 万人，半失能 25.6 万，分别占收住老人的 15%和 25%。也就是说公办养老机构的服务主体仍然是经济困难的特困人员，而非失能半失能老人。在养老服务的基本理念上，依然维持着“救穷不救急”的思维方式和工作机制。流行的观念认为，国家应该保证穷人即五保和低保对象的养老，其他人口则应当由家庭自身来承担。其实，养老服务与五保供养和低保的根本性区别，就是要针对各类家庭的失能失智人员，这里恰恰是超出了贫富的界线。此外，我国农村敬老院的机构数量和床位供给变化不大，但符合特困供养的人数以及愿意入住

128、的人数却持续减少。过去十年间，全国特困供养人员减少了110 万人，年末住在养老机构中的特困供养人员也从 187.2 万减少到 88.3 万人。现有公办养老机构仍停留在保障特困人员上，意味着入住率将逐步下降，也与高质量阶段养老机构发展存在重大差距。图表 44 入住养老机构的特困供养人员变化情况（2010-2020）57 3 3.养老机构专业人才缺乏，工作人员年龄结构逐步老化养老机构专业人才缺乏，工作人员年龄结构逐步老化 根据民政部举办的“全国养老护理职业技能大赛”通报数据，截至 2020 年底，全国养老机构从业人员 61.5 万人，其中养老护理员约 32.2 万人。一方面，养老服务人才数量严重不

129、足，区域分布上差异明显，多层次养老服务人才体系建设滞后。另一方面，相关政策体系不完善，尚未建立起全国范围内养老服务专业人才配置体制，主要依靠市一级政府在辖区范围内配备人力资源，养老服务专业人才整体规划的缺失限制了养老服务专业人才的全国统一配置，弱化了全国范围内养老服务专业人才的有序流动。图表 45 养老机构工作人员年龄结构（2016-2020）护理人员年龄偏大已经成为养老行业的普遍现象，尤其是在一些农村地区，更是出现老年人照顾老年人的现象。从近五年的养老机构工作人员结构来看，虽然各个年龄段的养老从业人员都在增加，但年龄结构却呈现老化。我国养老机构中 45-55 岁、56 岁以上的工作人员占比呈

130、现上升趋势，45 岁以下尤其是 36-45岁的人员比例下降明显。58 图表 46 养老机构工作人员年龄变化曲线（2016-2020）（二）养老机构勉强维持生存，发展能力不足（二）养老机构勉强维持生存，发展能力不足 1.1.养老机构总体入住率下滑凸显运营压力养老机构总体入住率下滑凸显运营压力 2021 年中国民政统计年鉴显示，2020 年末全国共有各类养老机构 3.8万个，床位 488.2 万张，年末在院人数 222.4 万人，可以得出养老机构平均入住率约为 45.5%。而从近十年养老机构的入住率来看，整体呈现下滑趋势。2010 年，我国养老机构床位 314.9 万张，年末在院人数 242.6

131、万人。十年里，养老床位增长了 173.4 万张，而年末在院人数却略有下降。从在院老人的类型来看，自费老人从 2010 年的 43.4 万增长至 2020 年的 124.2 万，增长了 80.8 万人，凸显了社会化养老需求的逐步释放；而特困人员却从 2010 年的 187.2 万减少至 2020 年的88.3 万，入住人员减少近 100 万。整体来看，一方面社会化的老年人机构养老需求增长滞后于养老机构床位增长速度；另一方面我国公办养老机构功能定位尚未进行有效调整，且经营状况不佳，面临着专业服务能力欠缺、管理方式僵化、运营活力不足、市场化不够等问题，尤其是特困人员救助供养机构（敬老院）问题较为突出

132、。59 图表 47 养老机构总体入住率变化曲线（2010-2020）养老机构床位 50%的空缺率意味着有一半的床位处于空置状态，也意味着机构无法获得更多的营业收入，更意味着养老机构与“五级养老院”绝缘，形成低入住率-低服务水平-低入住率的恶性循环，严重制约着养老机构的发展。2 2.企业类型养老机构总体上运营企业类型养老机构总体上运营存在困难存在困难 从我国三种登记类型的养老机构财务数据来看，事业单位类型养老机构收入大于支出；民非类型养老机构年度收入也大于年度费用；企业类型养老机构在营业利润方面呈现负数。图表 48 三种登记类型养老机构固定资产情况（2020）类型 数量（单位：个）固定资产原价（

133、单位：万元）市场监管部门登记养老机构 4201 2256915 编制部门登记养老机构 16059 5738986 民政部门登记养老机构 17526 4840575 中国民政统计年鉴数据显示，在企业、民非和事业单位三种性质的养老机构中，固定资产原价最高的是企业类型养老机构，可以看到市场力量对养老机构的持续投入。此外，2020 年企业类型养老机构总体营业利润为-72362.6 万元，凸 60 显出在单一年度的营业利润上，企业类型养老机构运营存在不同程度的压力，还需要加强运营管理，提高可持续运营能力。（三）养老机构管理体制和供需机制存在缺陷（三）养老机构管理体制和供需机制存在缺陷 1 1.城乡公办养

134、老机构缺少有机联系城乡公办养老机构缺少有机联系 在我国养老机构布局中，客观上存在着两个系统，一个是城镇的福利院，主要由地方财政支持运营，其工作人员列入事业编制；另一个是农村的敬老院，长期以来主要是由农村集体经济来负担，供养对象为农村五保户。2003 年税费改革过程中，取消了农村的“三提五统”，敬老院的五保老人由集体供养转为政府供养，但其工作人员主要为临时聘用。在民政管理系统中，两个系统曾经长期由不同的业务司局分别管理。尽管近年来国家通过福利彩票资金对敬老院实施了较为全面的改造，但整体而言，两个系统之间并没有建立起有机的联系，一方面城市的社会福利院承担着标准示范基地等职能，另一方面敬老院缺少相关

135、指导和培训。城乡二元机制，在这里表现得十分突出。这对于养老服务体系建设，形成体制性障碍。2 2.养老机构供需尚未实现有效对接养老机构供需尚未实现有效对接 从服务价格来看，我国机构养老服务供给可以分为三个层次：政府保基本、普惠服务和高端市场服务。当前，我国养老服务尤其是长期照料护理服务需求迫切，但养老服务机构和企业作用尚未充分发挥。究其原因关键在于养老服务供需匹配缺少衔接点，没有在社区管理体制中打通落实。不能精准掌握失能失智老年人情况，无论是政府需要保障的基本养老服务对象，还是各种类型的市场服务，没有排查，缺少失能失智供需衔接的平台。这就造成一方面老年人找不到合适的服务，另一方面养老机构盲目寻找

136、和拓展服务对象，增加了行业摩擦，造成供需错位。四、促进长寿时代我国养老机构高质量发展的对策四、促进长寿时代我国养老机构高质量发展的对策 人均预期寿命的提高是人民群众生活水平大幅改善和医疗技术进步的重要 61 体现。国家卫健委统计数据显示，我国人均预期寿命由建国初期的 35.0 岁提升到 2021 年的 78.2 岁。随着人类寿命的增长，个体所经历的老年期比以往延长，平均余命约有 20 年左右的时间，亦是人生中最为重要的阶段，阅历增长、积淀深厚、体验丰富，这 20 年的时间更加能够诠释生命存在的意义。随着老龄化进程的加速发展，长寿时代下，机构养老服务潜在需求规模持续扩大，专业化、普惠化、综合性的

137、机构服务需求更加突出。养老机构的高质量发展要以老年人多样化多层次需求为导向，以国家政策为指引，以持续创新为动力，经努力基本实现机构布局合理化与社区化、业态连锁化、运营主体民营化、功能细分化、服务专业化、管理智慧化、人员队伍专业化的目标。为此，需要在政策端、机构端、社会端三个方面持续加强创新，促进目标的实现。（一）（一）调整政策，推动养老机构高质量发展调整政策，推动养老机构高质量发展 1.1.国家出台加强新时代养老机构高质量发展的意见国家出台加强新时代养老机构高质量发展的意见 我国养老机构高质量发展，需要从政策、机构运营管理以及社会参与等多个方面进行调整和推动，建议以国办名义出台或者民政、卫健、

138、发展改革委等部门联合出台关于加强新时代养老机构高质量发展的意见，进一步加大支持鼓励养老机构高质量发展的政策力度。各地结合实际出台目标清晰，措施有力，具有操作性的实施方案，发挥政策的指引性作用。2.2.明确养老机构的龙头和轴心作用，加强分类管理和明确养老机构的龙头和轴心作用，加强分类管理和能力提升能力提升 日本女子大学社会福利学系沈洁教授的研究发现，从日本的养老服务经验来看，养老机构是养老事业的龙头和轴心。根据日本厚生劳动省统计数据，2019 年，在需要介护的 490.4 万老年人中，80%人员选择在社区和居家，但其护理需求不高；而选择在养老机构的人员大约占 20%，老年人到了最后没办法才会进入

139、养老机构，虽然在整个养老中的比例并不是最高，但作用非常重要，养老机构能够解决 20%-25%人群的养老问题。此外，养老机构的理念、服务、功能等还将辐射到整个社区和居家。养老机构的高质量发展，实现从量的发展到质的飞跃，首先要在明确养老机构职能定位下，对养老机构的功能细分，实现其合理化与效率化。日本养老机构 62 在护理功能（预防护理功能、居家服务功能、医疗和护理结合功能）、经济负担能力（健康、中度护理、重度护理老人群体）、财源人力资源方面（轻负担、中负担、重负担）均有细致的分类，可借鉴日本经验，通过不同的层面和视角对养老机构进行分类。其次，政策调整需要从硬件和软件两方面着手，在硬件管理方面，应在

140、资源配备方面实现合理化与效率化，避免养老机构资源配备浪费。在软件管理方面，主要是围绕人展开管理。具体应更重视三个方面举措，一是提高养老机构管理层资质，这是首要任务，养老院的发展离不开院长；二是改善养老机构职场环境，在养老机构中要有一些新的理念和职场设想以及环境刺激；三是强化养老机构员工职业提升机制，为中青年提供职业提升和发展前景。3.3.打通城乡公办养老机构工作机制，提升失能失智照护功能打通城乡公办养老机构工作机制，提升失能失智照护功能 政府办的养老机构要承担起对失能失智老年人护理的主要责任。我国养老机构入住率持续下滑的很大原因，就在于需要保障的经济困难群体持续减少，而现存的大量政府举办的特困

141、人员救助供养机构（敬老院）尚未承担起失能失智老年人照护的基本养老服务功能，因此造成床位闲置。公办养老机构应承担起托底保障、提供基本养老服务的重要功能。推动政府办的养老机构转型升级，首先就需要打破城乡公办养老机构的二元工作机制。这主要是因为公办养老机构是遍布城乡的一个完整系统，养老机构功能提升就要以这个系统为依托开展养老服务。要使城乡养老服务机构真正能够履行基本的养老服务功能，需要建立政府养老机构的统一服务标准，明确城市社会福利院（福利中心）与敬老院之间的指导、示范和带动关系，打破城乡二元结构，根据养老机构等级进行一定的人员与机构建设的投资。在巩固敬老院等消防和安全方面的管理标准基础上，更需要加

142、强服务标准，推动以敬老院为支撑的县域养老服务体系。可以从五个方面推动，一是政府主导，主要是政策引导和硬件设施的提供；二是引入专业服务力量，构建福利中心指导敬老院的 1+N 模式，建立覆盖县、乡、社区三级的专业养老服务网络；三是老年人的护理等级需求排查是基础，以养老护理为主线拓展服务五保老人与困难老人的生活照料，在保证公益属性的前提下，根据条件面向社会老年人开放；四是构建信息化的支持体系网络。促进养老服务业的转型，实现新旧动能转换，63 既具有挑战性，又成为搭建产业的平台和产业融合的交汇之地。五是加强养老机构服务监管，定期评估养老机构运营情况、服务供给、财务安全等情况，完善在院老年人及家属对机构

143、养老服务的反馈机制，确保养老机构高质量运转。4.4.加大失能失智老年人照护服务保障，促进机构普惠发展加大失能失智老年人照护服务保障，促进机构普惠发展 我国养老机构发展普遍缺少支付机制保障。当前，老年人福利和社会保障主要包括老年人社会保险、老年人社会救助和福利津补贴等。除了既有的基本养老保险制度、基本医疗保险制度、社会救助之外，长期护理保险和护理服务补贴是对老年人影响最大的制度。在子女尽赡养义务和基本养老、基本医疗社会保障的基础上，能否建立以长期护理保险为支撑，以护理补贴和重点人群兜底保障制度为补充的长期护理保障制度，直接关系着我国养老机构的发展和产业升级。从我国最早实施长期护理保险制度的青岛以

144、及老龄化程度最高的上海来看，长期护理保险已经成为促进养老产业发展的重要基石。国内试点地区实践显示,长期护理保险促进了养老机构、护理机构的发展，激活了护理培训市场，促进了养老护理、健康照护等人才队伍的培养。从国际经验来看，长期护理保险是解决老年人护理支付的重要方式。推行护理保险的国家不再进行经济状况的调查，而是面向所有的评估对象，以健康状况为主要依据，经评估认定后均可享受同等的服务内容；以税收支出为主的国家，一般先对老人的经济状况和家庭照顾能力进行核实，确属经济状况较差者或无人照顾者才能接受政府提供的护理照护服务和补贴。北京的失能老年人护理补贴，以及以上海为代表的 64 个城市的长期护理保险制度

145、试点，为全国探索出一条以服务保障为基础的制度。根据国内外经验，保障方式一般是根据老年人失能等级测算需要的照护服务时数，按市场服务成本价格确定补贴标准。如果按照严重失能的老年人约为 243.3 万人，每个老年人每年平均补贴一万元，全国即是约 250 亿元。以上海为例，该市长期照护保险针对重度失能人员的补贴是 7 小时/周，每月在 30 小时左右，全国按每小时 30 元计（上海为 40 元标准稍高），每年需要 10800 元。无论如何，250 亿元，应该能够使重度失能老年人得到基本护理保障。而 2020 年从民政事业费支出来看，386 亿老年福利支出中，仅高龄津贴支出就达到 242 亿元，如果进行

146、政策调整，完全可以实现老年人的护理保障。64 在加大投入和护理保障的同时，重点发展面向全体老年人的普惠型养老服务。推动养老机构收费平民化。创新养老机构运营管理模式，采用公建民营、连锁化等方式，降低运营成本，从而降低养老机构收费标准，打造普惠型养老机构。加大对普惠型养老机构的扶持政策，增加普惠养老服务供给。持续推动国有企业、社会力量在普惠养老服务中的社会责任，积极引导国企、央企等社会力量，将闲置资产转化为普惠养老服务，扩大普惠养老覆盖面。5.5.动态掌握失能失智老年人底数，促进养老机构供需衔接动态掌握失能失智老年人底数，促进养老机构供需衔接 在养老机构的供需衔接上，必须以社区为单位进行失能失智老

147、年人的体能评估。评估的关键，是使社区真正建立起经常性的评估工作机制，掌握动态，精准开展养老照料护理服务。当前，最为重要的是在全国范围内开展老年人普查性体能评估。民政部已经颁布了老年人体能评估标准，一些地方结合实际制定了本地的标准。需要依据这些标准，确定评估等级，建立专业评估机构与队伍，在一个较短的时期内全面完成对失能失智老年人普查性的评估，为宏观决策提供科学依据，也为养老机构提供失能老年人照护提供明确的需求来源。（二）（二）提升养老机构发展体系化、专业化、智提升养老机构发展体系化、专业化、智能化水平能化水平 1.1.加强与社区联系，实现机构与居家社区的协调发展加强与社区联系，实现机构与居家社区

148、的协调发展 构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系是“十四五”时期养老工作重点。我国由“居家为基础、社区为依托、机构为补充”到“居家社区机构相协调”的政策转变，是顺应经济社会发展、人口需求结构变化的结果。养老服务体系发展思路由相对单一转向多层次，由有所侧重调整为优化配置，由相互分割转换为“三位一体”，这为新时期养老服务体系建设以及养老机构发展指明了方向。当前，社区居家养老是多数老年人选择的养老模式。与此同时，我国家庭结构不断趋向小型化，家庭养老能力继续减退，需要专业化社会化的养老支撑。社区居家老人对托养、就餐、护理、医疗、精神关爱等需求较为强烈，而社区养老服务项目单一、设施不足等

149、问题阻碍老年人养老幸福感。以社区为依托进行机构养老与居家养老融合是我国社会养老服务发展的趋势，也是养老机构未来布局的重要方向。养老机构需要发挥专业优势，有组织地 65 统筹、延伸、辐射社区提供多类型养老服务。通过社区衔接家庭和需求，是养老机构深入开展老年照护服务的重要路径。立足社区，精准发现社区失能失智刚需老年人，及时掌握本社区居民养老服务需求，方便养老机构建立服务信誉，吸引有需求的老年人就近咨询机构养老服务事宜，为养老机构开发潜在的服务群体。养老机构应凭借专业服务、技术、资金、渠道等优势，加强与社区的衔接尤其是单位社区的衔接。依托机构的专业优势，参与社区养老服务体系建设，与公益力量、志愿力量

150、、老年社工等共同发挥作用，加强“五社联动”，建立多方共建养老服务联合体，实现居家、社区、机构养老相互衔接，让更多的老年人享受“床边、身边、周边”综合性养老服务。北航社区智慧养联体为专业化的机构养老服务延伸至社区提供了重要发展路径。在社区党委主导下，建立多主体参与、专业化运营、信息化管理的养老服务联合体，统筹调度专业服务机构和社区范围内的志愿服务力量，更好地满足老年人多样化的服务需求。也可以探索在社区新建或利用社区已有资源开办养老机构、设置养老床位、建设社区养老服务中心等，发展嵌入式养老服务。在精准发现社区失能半失能刚需照护老年人基础上，瞄准社区居家老年人现实需求，推动养老机构服务延伸至社区居家

151、，提供助餐、助浴上门服务及托养照料社区服务等，完善养老机构专业化服务网络。在与居家社区协调发展中，做好与潜在服务群体的需求对接，更好地满足老年人的迫切需求，实现养老机构的可持续运行。2 2.推进机构专业化、标准化和连锁化发展推进机构专业化、标准化和连锁化发展 加强养老机构自身的专业化和标准化建设是质量提升和持续发展的必由之路，也是实现连锁化的重要前提。当前，我国养老服务领域已发布实施养老机构服务安全基本规范、服务质量基本规范、等级划分与评定等 26 项国家和行业标准，养老机构可以依据国标、行标、地标来规范机构内部管理，有能力的机构可以在实践中建立企业标准。养老机构需要立足自身优势，发展具有特色

152、的专业化机构，例如，发展医养康养型、认知照护型等养老机构建设，需要根据老年人需求提升机构服务能力，从基本生活照料、康复护理等向医养康养等服务发展，开展主动照护和健康管理，依靠数据动态指导老年人膳食、运动等，将老年人的身体机能调动到最好状态。在专业能力的建设上，养老机构要制定明确的人才管理 66 体系、培训体系，定期开展多主题、多类型职业培训，有计划地推动机构内服务人员照护能力、管理能力提升。高质量发展阶段，在行业发展和资本推动下，区域规模化经营的养老机构将不断出现，在资源整合、专业化服务、制度化建设、标准化管理、品牌化加持等方面拓展出发展空间。养老机构发展可以立足社区，以连锁化方式扩大养老机构

153、服务规模，尤其对于嵌入式小型养老机构来说，实现连锁化运营也是降低其管理成本、实现机构盈利的重要途径。也可以通过公建民营，开展一定区域范围内的福利中心和敬老院的体系化运营。3.3.提高养老机构信息化智能化管理水平提高养老机构信息化智能化管理水平 数字化、网络化、智能化深入发展，在推动养老机构服务能力和管理能力方面发挥着越来越重要的作用。工信部、民政部、国家卫健委联合印发智慧健康养老产业发展行动计划（2021-2025），明确提出发展智慧健康养老产品供给、智慧健康创新应用和智慧养老服务推广三大专项工程，支持智慧养老院建设，集成应用智慧健康养老产品及信息化管理系统，提供入住管理、餐饮管理、健康管理、

154、生活照护等运营智慧化服务，提升养老机构运营效率。养老机构需要提升智能化管理水平。以智能产品和信息系统平台为载体，开发养老服务管理系统、为老服务信息平台，逐步强化物联网、人工智能等能力，丰富服务种类，提升服务质量，实现服务的流程化标准化。在推动信息化和智能化管理中，要特别注意将专业人才培养与养老机构智能化管理相结合，全面提升机构人才信息化水平。同时，注意加强机构养老与社区、居家养老之间的协作，实现智能化养老机构在社区居家养老服务的延伸。（三）（三）鼓励支持更多社会力量参与养老机构发展鼓励支持更多社会力量参与养老机构发展 养老机构肩负缓解贫富差距的公共服务职能，是调节贫富差距非常有利的调节器，必须

155、突出养老机构这一功能。同时，养老机构有一定的使命，体现以人为本、生命伦理，需要公益力量介入，反思生命的尊严与价值。1.1.鼓励公益力量多维促进养老机构服务高质量发展鼓励公益力量多维促进养老机构服务高质量发展 当前，积极应对人口老龄化已经上升为国家战略。在国家推动实现共同富裕 67 目标的大背景下，需要开拓一个更高标准、更高水平的公益慈善事业。当前，公益慈善被寄予了更大的期许，也站在了新的起点上。在积极应对人口老龄化国家战略和共同富裕的目标指导下，需要组织调动各种社会资源、共同推动养老事业发展。近年来，国家出台的一系列政策已经明确要鼓励公益慈善组织支持养老服务：引导公益慈善组织重点参与养老机构建

156、设、养老产品开发、养老服务提供，使公益慈善组织成为发展养老服务业的重要力量。积极培育发展为老服务公益慈善组织，积极扶持发展各类为老服务志愿组织，开展志愿服务活动。在公益力量参与养老机构发展上，要从多角度推动养老机构的持续发展和质量提升。一是推动养老机构设施设备优化，重点围绕养老机构失能失智照护能力，加强设备配置和相应的使用培训；二是从养老机构入住对象的资助和关爱上进行支持，鼓励公益组织积极参与养老服务，科学设计对老年人的公益援助项目，关注生命价值，支持面临困难的孤寡、高龄、失能等老年群体。具有专业能力的公益组织，可以深入养老服务一线，提供切实符合老人需求的养老服务。三是通过成立扶老助老慈善公益

157、组织等形式，汇集更多的资源助力养老机构服务的发展，挖掘更多的爱心力量参与养老服务事业。四是建立以志愿者为核心的养老志愿服务队伍，深入家庭、社区和养老机构等开展针对老年人的志愿服务活动，创新服务平台，拓宽服务领域。鼓励各类公益组织与养老机构，参与共建社区养老服务联合体，促进居家社区机构相协调发展。2.2.积极参与养老服务人才培养、职场环境改善等软件建设积极参与养老服务人才培养、职场环境改善等软件建设 提升养老机构专业化水平关键在于专业人才培养。除了政府的政策鼓励和扶持，公益慈善力量的加入尤为重要。公益力量助力养老服务人才建设方面，以泰康溢彩公益基金会为典型的慈善力量在推动人才培训方面提供经验借鉴

158、。在管理者、护理骨干、护理员三级培训体系基础上，开拓认知症领域系列公益活动，举办认知症论坛、引进国外专业书籍、建立公益讲师团、推出认知症公益课程，推动公众对认知症相关研究、诊疗和照护的关注，提高相关领域医护从业人员的专业水平。发起“溢起守护”养老专业人才赋能公益行动，挖掘一批优秀养老护理员、老年社会工作者、养老机构院长的典型案例，集中展示他们敬老助老、爱岗敬业、精益求精、无私奉献的职业精神和高尚品格，借助“媒体+公益”的力量 68 为他们专业赋能，营造关心关爱一线养老人的良好氛围，助力新时代养老服务人才队伍建设高质量发展。在养老服务人才和职场环境改善上，公益力量可以发挥优势推动开展。一是发挥专

159、业机构应急救护培训的优势，通过开展老年人应急救护、养老照护知识与技能培训，提高养老服务志愿者服务能力。二是加快养老领域慈善公益人才和老年社工人才培养。建立完善养老领域社会工作规范，在养老机构、社区养老服务中心按照一定的比例配备社会工作者，逐步完善养老领域专职慈善工作者的工资、福利和社会保险政策定期开展教育培训。三是协助养老机构改善职场环境，建立健全以养老领域水平评价、信用记录、社会保险等为主要内容的人力资源管理体系，持续增强养老领域对优秀人才的吸引力。从社会层面提高养老机构从业人员的社会认可度，提升养老机构人员认同感、归属感，吸引更多人群投入到养老机构服务。3.3.开展多种形式的交流和学习，开

160、展多种形式的交流和学习，通过经常性咨询通过经常性咨询持续推动创新持续推动创新 公益组织在参与养老服务时，需要加强与智库的合作咨询，建立起经常性的咨询与培训体制。可以通过国际国内交流或城市对话、参访等多种形式，凝聚产、官、学、社等多方力量，分析和研判养老服务发展形势和趋势，推动科学研究、专业人才培养、标准指南制定等，推动示范，创立标杆，形成品牌公益项目，为行业沟通、交流、合作开辟一个全新的渠道，打造一个资源对接、观点融合、思想碰撞的合作平台，立足国际视野推动养老服务的交流合作，着眼未来发展，从公益视角为养老服务高质量发展贡献智慧力量。进而促进各方深度交流合作，助推养老机构和养老服务的高质量发展。（报告结束）69 “长寿时代中国养老机构高质量发展长寿时代中国养老机构高质量发展研究研究”课题组课题组 总策划：王振耀 组 长：高华俊 副组长：高云霞 专家组：柳永法 尚德 沈洁 郭芳 何珊珊 执行负责人：成绯绯 执行团队：李曼 石洁 吕倩 张晨轩 传播团队：李静 张栋 欢迎关注微信公众号，了解更多公益动态和养老研究成果