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1、i 前 言 前 言 中国实现了让 8 亿人口摆脱贫困的巨大成就,得到了全球赞 誉。中国过去的成就令人瞩目,现在仍然坚定不移地坚持高标准 地扶贫,在实现两大扶贫目标上阔步前进。第一个目标是在 2020 年之前消除绝对收入贫困,这比 2030 年全球可持续发展目标的 实现日期早十年。第二个目标是重新定义贫困,并持续减贫,与 中国快速提升的发展水平相适应。 中国能够取得如此迅速的发展,其中一个主要原因是国家决 策者能够借鉴大量的国际经验来克服国内面临的艰巨挑战。中国 领导人十分重视宝贵的国际经验教训,仔细研究,并因地制宜加 以利用。在努力实现扶贫新目标的道路上,中国依然可以利用国 际社会在该领域积累
2、的丰富经验。 在过去 40 年中,中国发生了翻天覆地的变化,世界对减贫 的理解和采取的方法同时发生了变化。 “消除贫困”的全球承诺 首先出现在联合国千年发展目标中,目前则属于 2030 可持续发 展目标的一部分。在这一承诺下,国际社会一道努力,制定了新 的减贫政策和制度,帮助包括中等和高等收入国家在内的所有国 家实现减贫。在这一期间, “人类发展”的概念变得更加突出,全 世界不再仅仅从收入角度评估发展,而开始考虑结果和机会方面 ii 国际减贫理念与启示 的因素。 “人类发展指数”和“多维贫困指数”现已被广泛用于 衡量发展状况和已取得的进展。 2015 年,联合国 190 个国家批准了全球203
3、0 年可持续发 展议程 ,将社会和环境可持续性充分纳入全球性发展议程,以 应对气候变化、环境退化和不平等现象加剧等一系列问题对人类 未来构成的威胁。可持续发展目标的核心是坚决承诺“不让任何 一个人掉队” ,以应对近年来伴随经济增长而不断扩大的不平等 现象。在这一点以及其他多个方面上,全球发展议程与中国今后 几年的国家目标之间有很多相似之处。 这里介绍了许多联合国和其他发展机构、学者以及各国政府 的工作经验,希望对中国有借鉴意义,助力中国继续走向可持续 和繁荣的未来。在此,我感谢我在联合国的诸多同事,以及中国 商务部和中国国际扶贫中心的合作伙伴在编写本书方面给予我的 支持和贡献。 罗世礼 联合国
4、驻华协调员 联合国开发计划署驻华代表 2018 年 3 月 15 日 iii 致 谢 致 谢 在商务部国际司的组织协调下,中国国际扶贫中心、联合国 开发计划署、中国农业科学院海外农业研究中心共同完成了国 际减贫理念与启示一书。在此,特别感谢商务部国际司、国务 院扶贫办在本书编写过程所给予的关怀与指导。本书的主要内容 由商务部国际司、中国国际扶贫中心和联合国开发计划署共同协 调完成,没有他们的发起策划与执行管理,本项目将无法在有限 的时间内完成。 本书作者团队主要包括中国农业科学院聂凤英、毕洁颖、薛 曜祖、郑海霞、黄佳琦、顾蕊、邓婷鹤、段畅、赵鱼;联合国开 发计划署 Bill Bikales、周
5、舒文、郑元、卫栎、朗天琪、Greta Lai、 Tuulia Koivistoinen、翟悦竹等,感谢他们的努力与付出。还要感 谢联合国驻华系统各机构,包括联合国粮食及农业组织、国际农 业发展基金、联合国国际劳工组织、联合国教科文组织、联合国 人口基金、联合国人类住区规划署、联合国儿童基金会、世界卫 生组织、联合国工业发展组织、联合国世界粮食计划署、联合国 项目事务厅、联合国亚太农业工程与机械中心等机构,以及世界 银行与亚洲开发银行为本书贡献项目素材与图片。感谢他们的专 业知识和敬业精神,以及紧密的团队协作。 1 目 录 目 录 第 1 章 引言和背景 001 1.1 减少和消除贫困的历史性全
6、球承诺001 1.2 2030 年可持续发展议程的应用007 1.3中国减贫经验对全球的贡献008 1.4实现 2020 年减贫目标面临的挑战009 1.52020 年后的挑战010 1.6本书的目标与方法012 第 2 章 通过包容性和可持续经济增长实现减贫: 农业、文化、信息与金融 015 2.1通过农业发展实现减贫016 2.2文化扶贫035 2.3信息扶贫057 2.4金融扶贫064 第 3 章 应对跨领域贫困挑战的国际经验:社会 保障、教育、健康与营养 086 3.1社会保障的两大干预创新088 3.2养老保障108 3.3就业保障115 3.4教育保障126 3.5健康保障143
7、2 国际减贫理念与启示 3.6营养改善171 第 4 章 深度聚焦全球亟待解决的三个重点挑战: 社会性别、城市化、生态环境 196 4.1 社会性别与贫困198 4.2城市化与贫困221 4.3生态环境与贫困245 第 5 章 有效的减贫项目:贫困治理、部门协作、项 目评估 289 5.1部门协作291 5.2贫困瞄准294 5.3监测与评估303 5.4减少腐败305 5.5能力建设309 5.6社区参与311 5.7私营部门参与314 第 6 章 结语与政策建议 325 附录一:联合国机构介绍 335 附录二:缩略语对照 342 001 第 1 章 引言和背景 第 1 章 引言和背景 1.
8、1 减少和消除贫困的历史性全球承诺 2000年9月8日,189个国家的元首和其他高级别代表在联合国总部聚首, 通过了千年宣言 。这一历史性文件衍生出了第一套具体目标,用以衡量全 球对人类发展的承诺,其中包括以下内容: “我们将不遗余力地帮助我们十亿 多男女老少同胞摆脱目前凄苦可怜和毫无尊严的极端贫穷状况。我们决心使每 一个人实现发展权,并使全人类免于匮乏(2000 年联合国千年宣言 ,联合 国大会通过的 55/2 项决议) 。 ”这一承诺列出的七项(后来增加到八项)千年 发展目标中的第一项即为减贫,这一目标进一步强化了消灭极端贫困这一承诺 的核心重要性。 宣言称: “我们进一步决定,到 201
9、5 年,将世界上每天收 入低于 1 美元的人口比例和饥饿比例减半,同样到 2015 年,将无法得到或无 经济能力购买饮用水的人口比例减半(2000 年联合国千年宣言 ,联合国大 会通过的 55/2 项决议) 。 ” 002 国际减贫理念与启示 2000 年以来,全球社会一直在努力消除贫困。在此项工作中,中国发挥 了重要作用,为全球进步做出了重大贡献。其他许多国家,不论大小,也都取 得了令人瞩目的成绩。消除贫困这一目标是一项真正将世界团结起来且将持续 下去的努力。从 2000 年到 2015 年目标年,联合国及全球成员国每年出版千年 发展目标报告,追踪实现这一目标的进展情况。2015 年,联合国
10、发布了最终 的千年发展目标报告,强调了 15 年中取得的成就及许多未得到解决的挑战。 就全球层面而言,贫困率减半的目标 2010 年就已实现,这是一项了不起的成 就。但这一努力在发展中地区的成效差异很大。东亚的绝对贫困率从 1990 年 的 61下降到 2015 年的 4,这主要归于中国在减贫方面取得的非凡成就。 在东南亚,这一比例从 46下降到 7。南亚也取得了令人瞩目的进展,同期 绝对贫困人口比例从 52下降到 17。在拉丁美洲和加勒比地区,主要是中 等收入国家(MICs) ,绝对贫困率也从 13下降到 4。然而,撒哈拉以南非 洲地区的进展速度要慢得多,截至 2002 年的绝对贫困率仍高于
11、 1990 年。虽然 这种上升趋势在 2002 年后出现逆转,但截至 2015 年该地区人口贫困人口比例 仍然为 41,比 1990 年的 57有所下降,远低于减半的目标。由于这一时期 该地区的总人口急剧增加,贫困人口的绝对数量实际上增加了。从绝对数量来 看,千年发展目标期间世界极端贫困人口的数量从 19 亿减少到了 8.36 亿。由 于人口众多,少数大国尤其是中国和印度贫困大幅下降为这一进展做出了重大 贡献。然而,同样由于人口众多,尽管贫困人口在其人口总数中占比较小,中 印两国仍是世界绝对贫困人口数量最大的国家。即便如此,总体而言,全球减 贫在绝大多数国家或地区取得了进展,只在撒哈拉以南非洲
12、地区收效甚微。 这种极端贫困的大幅度减少是如何发生的?我们可以为未来发展吸取什么 教训?这项成就有两个关键组成部分。首先,在千年发展目标实施开始阶段, 大多数贫困人口居住的低收入国家中,持续的经济增长与减贫之间存在着密切 的联系。其次,起初总人口和贫困人口总数均比低收入国家小的中等收入国家, 在大幅度减少贫困发生率和严重程度方面取得了令人瞩目的进展。经济的增长 003 第 1 章 引言和背景 是贫困减少的次要原因,而更多的是因为创造和扩大了新型和有效的社会保障、 健康、教育、营养和其他社会项目,且惠及到了之前被排除在外的群体。 中国,印度及其他亚洲国家在减贫过程中取得了令人瞩目的成果。在这一
13、时期,这些国家全部从低收入国家转变为中等收入国家,这主要归功于其持续 强劲的经济增长,且具有相对包容性。经济分析表明,经济增长本身并不能确 保减贫。重要的是增长的质量和包容性,其中包括促进农村发展的政策,特别 是通过投资提高农业生产力,以及通过投资新部门,允许甚至鼓励劳动力从低 生产力到高生产力部门的流动。全球经验表明,虽然不平等在经济增长期间往 往会上升,但在过度依赖自然资源开采和商品出口的国家,不平等现象过于严 重会导致减贫工作举步维艰。尽管如此,在千年发展目标实施期间,减贫进展 显著的低收入国家仍然保持了经济的强劲增长。 这一进展使得低收入国家的数量减少到了 29 个,且居住在这些国家的
14、世 界人口的比例下降到 8。如今剩余的低收入国家主要集中在撒哈拉以南非洲 地区,亚洲国家中只有阿富汗、朝鲜民主主义人民共和国和尼泊尔仍属于这一 群体。亚洲最后剩余的这几个低收入国家面临着比该区域其他地区更大的贫困 挑战。增长与减贫之间的此种联系具有重要的政策含义。对于剩下的低收入国 家来说,与创造持续、强大且具有包容性的经济增长相比,更迫切需要是制定 减贫办法。中国在创造包容性增长方面的卓越成就,使亿万人摆脱了贫困,也 为发展中国家提供了学习范本。 成功减少贫困的国家的经济增长通常伴随着一系列社会服务改革和扩张, 特别是卫生保健和教育,到 2015 年实现了所有千年发展目标的关键部分。这 是人
15、类发展投资和创新大幅度增加的时期。经济增长和社会服务发展相互依 存;完善的服务可为经济增长创造条件,而经济增长又为完善的服务创造条件 及需求。在其余的低收入国家中,必须迅速采用这些社会方案来为经济增长创 造条件,并减少当前贫穷对未来的影响,特别是对儿童的影响。为儿童提供教 育和卫生服务,包括充足的营养,可以帮助确保他们从经济发展中受益并为之 004 国际减贫理念与启示 作做贡献。没有经济增长,贫困率很可能持续多年走高。虽然低收入国家的贫 困率较高,但如今全球 73的贫困人口居住在中等收入国家。这是世界上大 多数人口最多的国家向中等收入国家转变的必然结果;尽管他们的贫困率下降 了,但从绝对值来看
16、,贫困人口的数量仍然很高。上诉国家状况的变化以及减 贫面临的变化是世界未来几年将持续面临的挑战。 在千年发展目标实施阶段,中等收入国家也取得了令人瞩目的减贫成果。 减少贫困是创新和扩大的政府社会政策的结果,这些政策直接针对贫困人口和 边缘化人口群体,而非经济增长。政策非常多样化,通常针对各个国家面临的 具体挑战而制定。主要包括:1) 着重努力扩大经济增长及推动这一进程的市 场和其他机构;集中力量解决剩余的贫困问题,特别是仍有一些家庭仍处于维 持生计或从事低收入农业生产的偏远农村地区;2) 发展高度创新的大规模社 会援助方案,以更有效地惠及之前边缘化的社会成员,例如严重残疾的人群, 发展其它创新
17、措施,如有条件的现金转移支付,为贫困家庭提供资金支持,同 时,创造旨在打破贫穷代际传播的激励机制;3) 社会保护项目的重大进展旨 在减轻贫困并防止弱势家庭陷入贫困,通常以普遍惠及而非发放救济的方式 实施;4) 以创新方式,确定并惠及农村和城市环境中剩余的绝对贫困人口;5) 扩大核心社会服务包括教育,保健和营养在内的包容性;6) 基于妇女及她们 所提供服务常被排除在政府安全网外这一事实的认知,关注贫困的社会性别考 虑;7)基于对贫困家庭通常首先感受到环境问题的影响这一事实的认知,将 环境问题融入到扶贫工作中。近年来,减贫举措中越来越多的措施将减缓气候 变化相关活动包含在内。 目前,中等收入国家在
18、实现千年发展目标方面的经验具有更大的相关性, 因为许多国家,如中国,已上升到中等和中上等收入水平的经济发展水平,贫 困人口的规模大大减少。它们现在面临的贫困挑战与之前相比有了本质上的差 异,但与近几十年来其他中等收入国家所面临的挑战类似。它们正面临着怎样 的挑战呢?首先,尽管经济增长始终保持强劲的增长态势,这些新中等收入成 005 第 1 章 引言和背景 员国家仍处于贫困状态的地区可能反映出我们需要集中力量解决地理、社会及 文化阻碍的棘手难题。此外,当国家从低收入水平转向中高收入水平时,贫困 的动态性成了一个关键因素;刚刚脱贫一年的家庭可能会再次陷入贫困。这是 中等收入国家贫困的另一个重要特征
19、;在许多情况下,脆弱性已经取代贫困, 成了最大的挑战。其次,随着国家越来越富裕,不平等和相对贫困等相关问题 会成为比极端绝对贫困更为关切的问题。例如,有这样两个家庭,他们的收入 都略高于本国的绝对贫困线。第一个家庭生活在一个低收入国家,其人均国内 生产总值只是贫困线的两倍,因此绝对贫困率非常高。第二个家庭居住在中高 收入国家,其人均国内生产总值是贫困线的十倍,绝对贫困率则低得多。尽管 根据传统的收入措施,这两个家庭都不会被视为贫困,但第二个家庭一定会感 觉比第一个家庭贫穷得多,因为身边大多数人收入比他们要多得多。从社会凝 聚力和稳定性及避免贫困人口群体的边缘化角度来看,相对贫困是一个强有力 的
20、概念,与以最低限度需求为基础的贫困收入定义相比,这一概念在相对发达 的社会中引起了更加高度的重视。几乎所有国家近年来的不平等现象都急剧上 升,其中包括那些在减少绝对贫穷方面成果显著的地区。全球关注减贫工作的 两种方式为:越来越关注脆弱性而非贫困本身,越来越关注相对贫困而非绝对 贫困。这两种方式千年发展目标宣言颁布后得到了深化。另一个关键的发 展是越来越多的人认识到,以收入为基础的贫困定义只占贫困本质的一部分, 相应,也出现了更广泛的扶贫措施。 长期以来,政府和国际组织都认为,仅从收入角度衡量贫困普遍成都和 严重程度在很多方面都存在问题。的确,千年发展目标 1 包括三个不同的指 标;1A)减少收
21、入贫困;1B)为所有人提供实现充足、富有成果且体面的工 作;1C)减少生活在饥饿中的人口比例。衡量这些非收入方面的贫困趋势原 因显而易见。短期收入提高,甚至政府援助导致的贫困增加往往是不可持续 的;可持续的收入增长基于良好条件下的生产性就业和个人能力的发展。中 国的减贫是世界上最引人注目的成功案例,中国大部分减贫措施是广泛的包 006 国际减贫理念与启示 容性经济增长的结果,尤其为农村人口创造了新的更好的就业机会。将饥饿 纳入减贫评估指标也很重要;收入是达到可接受的生活水平的一种手段,如 果不能使贫困家庭摆脱饥饿,收入增加至多只能算是不完整的成果。减贫千 年发展目标要求各国研究收入对家庭实际生
22、活的影响,特别是他们为所有成 员提供充足饮食的能力。 多维贫困指数(MPI) 多维贫困指数(MPI)是一个衡量多维贫困程度的指标。它反映了 104 个 国家在教育和健康以及获得资产和服务方面的问题。多维贫困指数包括三个维 度:健康、教育和生活水平。这三个维度利用 10 项指标来衡量,并采用 Alkire 和 Foster(2007 年,2009 年)提出的方法识别贫困家庭、加总测量贫困水平。 每个维度具有同等重要性;维度中的每个指标也具有相等的权重。多维贫困指数 揭示了同时影响一个家庭的多个贫困因素的组合。当且仅当被剥夺的几个组合指 标的加权总和高于 30时,一个家庭才能被认定为多维贫困。 近
23、年来,加深和扩大对贫困问题认识的趋势加快了。最重要的发展是多维 贫困的新概念,即评估非货币类型的贫困;营养、受教育机会、儿童死亡率, 住房质量包括饮用水供应,电力和改善卫生设施保障以及资产控制。这个概念 并不是新提出的。它源于联合国开发计划署的人类发展指数(HDI) ,该指数 为旨在更准确地,而非仅仅通过国内生产总值增长来反映国家发展状况的三维 指数。HDI 由经济学家马赫布卜 乌尔 哈克(Mahbub ul Haq)提出,体现了 他自己与阿玛提亚 森(Amartya Sen)研究的人类发展理念。如今,联合国和 全球贫困分析家在家庭层面应用了人类发展方法。由于一个国家的发展不仅仅 体现在国内生
24、产总值增长,还包括教育和卫生等问题,同样,对一个人或者 家庭来说,发展水平低到难以接受的贫困也不应该只以收入来衡量。2010 年, 联合国开发计划署和牛津大学贫困与人类发展倡议联合提议采用多维贫困指数 007 第 1 章 引言和背景 (MPI) ,用其他维度衡量贫困的方法为贫困的货币衡量方法作补充。这种多维 度的方法提供了一个更精确和有效的衡量家庭,地区或国家贫困程度的方法。 通过综合考虑这些因素,而非单独考虑某一个因素,政府可以确定最贫困的家 庭和最有效的干预措施以帮助他们摆脱贫困。正如本书所述,一些国家已经在 使用多维贫困指数而非单纯收入指标来确定社会援助计划的受益者并将其作为 脱贫目标。
25、信息通信技术的迅速发展也使得政府能够迅速获得更优的数据,以 便更加密切监测之前难以跟踪的指标。 1.22030 年可持续发展议程的应用 在千年发展目标议程取得瞩目成就的基础上,国际社会在消除全球贫 困方面迈出了新的一步。2015 年 9 月 25 日,超过 150 位国家领导人出席了联 合国可持续发展峰会,并通过了新的2030 年可持续发展议程 。在完成先前 将全球贫困发生率减半的目标之后,新的可持续发展目标(SDGs)明确了全 球社会新的历史目标:在全世界消除一切形式的贫困。为此, 2030 年可持续 发展议程承诺,在 15 年内(而不是千年发展目标中提出的 25 年时限)消除 一切形式的极
26、端贫困。与 2000 年千年宣言一样,消除贫困被置于可持续 发展目标的首要位置,作为首要可持续发展目标。由于时限较短,且新目标的 实现必须依赖于剩余低收入国家以更快的速度实现减贫,因此,这一新目标较 上一个目标更加雄心勃勃也更为艰巨。 新目标还将贫困人口划分成不同的群体,并要求帮助所有贫困人口脱贫。 2030 年可持续发展议程提出的确切目标是: “到 2030 年,按各国标准界定 的陷入各种形式贫困的各年龄段男女和儿童至少减半。 ”可持续发展目标议程 明确地将减少不平等现象作为关注核心和重点。 “绝不让任何一个人掉队”是 可持续发展目标的关键主题之一,摒弃过去只看平均数或总数而不深入挖掘、 发
27、现不平等根源的方法。最后,新目标本质上是多维度的。 “一切表现形式的 008 国际减贫理念与启示 贫困”都要消除,而不仅是收入贫困。虽然健康、教育、体面工作、卫生和其 他多维贫困方面都有其各自的可持续发展目标和具体目标,但是减少一切形式 贫困的总体目标要求在所有这些方面取得进展。 1.3 中国减贫经验对全球的贡献 中国改革开放以来的高速经济增长,为保障中国作为世界第一人口大国 的长期稳定提供了坚实基础,为中国消除极端贫困提供了巨大机遇。2016 年, 中国国内生产总值(GDP)较 1980 年增长近 25 倍,年实际平均增长率达到 9.8,人均 GDP 从 1980 年的 464 元增长到 2
28、016 年的 53980 元,按可比价格 计算年均增长率 8.5(国家统计局,2016) 。 中国经济稳步快速发展,对当前一个时期和未来中国乃至全球的减贫事业 产生了重大影响。中国在过去近 40 年里取得的减贫成果有目共睹。世界银行 数据表明,中国绝对贫困人口 ( 即按购买力平价计算,每天生活费用不足 1.9 美元的一部分人 ) 的数量从 1981 年的 8.35 亿降至 2012 年的 8700 多万,减 少约 7.4 亿人,占同期全球减贫人数的 70以上。从 2001 年到 2010 年的十 年间,中国每年减少农村贫困人口 673 万。2011 年,中国将贫困标准提高至 2300 元,当年
29、绝对贫困人口为 1.22 亿。2012 年至 2017 年,中国现行标准下 的贫困人口由 9899 万人减少至 3046 万人(国务院扶贫办,2018) 。此外,贫 困人口的营养状况、教育程度、寿命等健康指标以及其他的福利指标均得到了 全面的改善。联合国开发计划署(UNDP)与牛津大学贫困与人类发展研究中 心(OPHI)首次将多维贫困指数引入 2010 年人类发展报告。按照 OPHI 的测 算,中国 2014 年多维贫困发生率为 4(OPHI,2017) ,高于 2013 年按照世 行 1.9 美元绝对贫困线衡量的贫困发生率(1.9) ,但低于按照 3.1 美元的中 等贫困线衡量的发生率(Wo
30、rld Bank, 2017) ,总体而言,中国在减贫上取得的 历史性成就对全球减贫事业起到了重要作用。 009 第 1 章 引言和背景 中国近四十年的减贫工作也为全球减贫事业探索出了宝贵的经验。首先, 强有力的政府支持为中国减贫工作提供了政治保障,从中央到省、市、县、 乡、村各级政府将扶贫作为党政工作、经济发展、社会进步的重要指标,有力 推动了各项资源的投入,以中央和地方扶贫资金为代表的财政扶贫投入长期稳 定增长。其次,快速经济增长是中国减贫的根本动力,农业生产力的提高,劳 动密集型产业的发展,以及让一部分人先富起来进而带动型经济发展模式,为 普惠型减贫提供了基础。第三,中国在减贫实践中探索
31、了一系列制度和模式创 新。自 1978 年以来,减贫政策和战略不断出台,贫困瞄准目标越来越精准, 从瞄准最脆弱地区,到瞄准贫困县、贫困村,再到精准扶贫到村入户,中国的 减贫模式既适应了不断变化的减贫形势也满足了不同人群的发展需求。同时, 中国倡导开发式扶贫,在改善基础设施条件的同时,大力发展产业,增强地方 经济以及贫困人口的内生动力,实现可持续稳定脱贫。此外,中国倡导的东西 协作扶贫、定点帮扶等政策,既有效配置了东西部及不同部门的资源又动员了 社会力量,为国际社会提供了良好范例。第四,中国在减贫工作中注重国际合 作,既重视与联合国各机构为代表的多边合作,也积极投入中非等双边减贫行 动,既积极引
32、进国际减贫理念和经验,也以开放共享的理念倡议建立共享合作 平台为全球减贫工作提供资源和经验的支持。 1.4 实现 2020 年减贫目标面临的挑战 中国政府在其“十三五”规划中(20162020 年)制定了明确的减贫目 标。 2015年11月29日颁布的中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定 中,中国政府提出“到 2020 年,中国要保证农村贫困人口温饱充足,保证义 务教育、基本医疗和住房安全的实现;使贫困地区农民人均可支配收入增长 率高于全国平均水平及确保基本公共服务的关键指标接近全国平均水平。按 照现行标准,农村贫困人口脱贫;所有贫困县实现脱贫,解决地区全面贫困 010 国际减贫理念与启示
33、 问题。 ”为了实现这一减贫目标,中国政府已经启动了一整套社会方案来消除 农村贫困。 这个满怀壮志的目标与全球可持续发展目标的努力密切相关,引起了全世 界的关注。要实现这一目标,需要克服一系列挑战,而在当前经济增长更加温 和的“新常态”模式的经济环境下,这将异常艰难。首先,使剩余的农村贫 困地区摆脱贫困是一项非常艰巨的任务,且将成为实现 2020 年全面小康目标 的最大难题。由于历史等原因,贫困率较高,基础设施相对较差,解决这些地 区和群体的贫困问题成本较高,难度较大。如果不在这些地区做出积极努力, 2020 年完全消除贫困的目标将很难实现。其次,近几十年来中国扶贫行业的 发展势头和影响逐渐减
34、弱。因此,对发展新的工业增长领域提出更多的要求, 以促进经济发展和减轻贫困。第三,过去农村快速发展的经济在一些地区面临 着生态和环境方面的困难。第四,农村人口结构变化和城乡公共服务差距导致 农村地区进一步下降。第五,薄弱的社会保障制度也对减少农村贫困人口构成 了挑战。 1.5 2020 年后的挑战 即使农村贫困人口,即那些收入低于目前中国贫困线的人摆脱了贫困,并 且按照“十三五”扶贫计划中国实现了小康社会,到 2020 年中国在扶贫方面 仍将面临新的挑战。首先,中国的经济结构正在从以农业为基础转变为以制造 业和服务业为基础,农业劳动力比例持续下降,已经从 1980 年的 67.1下降 到 20
35、16 年的 29,同时劳动密集型制造业就业人数下降,这为中国一直以来 倡导的开发式扶贫、产业扶贫提出了挑战。 其次,中国人口老龄化速度明显加快,2016 年,65 岁及以上人口达到 10.8,人均寿命达到 76.3 岁世界银行 n.d.(a) ;世界银行 n.d.(b) 。到 2020 年,中国 60 岁以上人口将达到 2.5 亿,占总人口的 17(Statista) 。尽 011 第 1 章 引言和背景 管“放开二胎”政策旨在提高出生率,但仍尚未实现,即便出生率确实实现增 长,增加的幅度可能会非常小。预计中国将在 2030 年达到人口峰值,老龄化 问题将更加严重,导致老年人陷入贫困的风险增加
36、。 (Bai,2017)老龄化社会 将对中国的经济发展模式和社会形成将产生巨大影响。这也将增加中国扶贫计 划的压力,特别是在城乡一体化的背景下,为贫困老年人提供救济和关怀将变 得越来越重要。 第三,制定新的贫困标准将具有挑战性。目前,关于贫困标准的讨论侧重 于相对贫困和绝对贫困,以及收入贫困和多维贫困。2020 年后的贫困标准需 要将中国 2020 年后的经济社会背景考虑在内,包括城乡协调、区域发展差距、 收入指标与其他可衡量指标的结合、城乡统一、基本生活保障及扶贫联系等问 题。世界银行最近宣布,从 2018 年起,其全球贫困率将通过以下四条贫困线 进行评估:低收入国家为 1.90 美元 /
37、天(使用购买力平价汇率) ,中低收入国 家为 3.21 美元 / 天,中高收入国家为 5.48 美元 / 天及高收入国家(Sanchez 和 Ferreira,2017)为 21.71 美元 / 天。尽管为评估实现可持续发展目标 1 的进展 情况,将继续使用 1.90 美元 / 天的贫困线便于统计全球贫困人口数量,但新的 更高的贫困线更能反映大多数国家的经济和社会状况。 第四,贫困目标定位和干预将变得越来越困难,因为其工作重点不再仅限 于农村,城市也将包含在内。2020 年之后的贫困统计数据很可能覆盖统一系 统中的城市和农村人口。贫困目标定位的方法需要进行相应的审查和修改,以 保持其可行性,并
38、且需要根据不同地区的实际发展情况制定针对不同地区和家 庭的新制度。研究贫困群体的内外部状况,及对特殊人群(儿童、妇女、少数 民族地区、与疾病有关的贫困、老年人等)的关注也是至关重要的。 第五,制定城乡一体化的扶贫战略也将面临挑战。随着 2020 年小康社会 的实现和城市化进一步完善,中国将面临与以往农村扶贫开发项目不同的扶 贫开发新特点。2016 年,中国的城市化率达到 57.4,预计到 2030 年将达到 70世界银行 n.d.(c) 。2016 年,大量的劳动力完成迁移,中国的外来务 012 国际减贫理念与启示 工人员总数达到 2.82 亿,占总人口的 21.5(Statista,2016
39、) 。从农村迁移到 城市的人可能因各种原因而成为新的城市贫民,这可能会导致严重的社会问 题。在这些贫困人口群体中减少贫困将比前几年更加困难。这也意味着 2020 年以后,中国需要关注城乡结合的减贫战略。这就需要对城市贫困的原因进 行深入分析,其中包括社会福利、农民工社会保障、新公民和原住民,以及 2020 年后扶贫的相应政策要求。同时,农村扶贫将持续成为扶贫的重点。 第六,制定符合环保要求并符合气候变化新要求的扶贫计划将面临新的挑 战。2011 年的扶贫项目强调了“绿色”减贫的必要性,旨在实现可持续的减 贫,同时保护贫困农村的宝贵自然资源。但是,在通过环境保护和可持续发展 努力实现双赢的解决方
40、案以实现减贫目标时,仍存在相当大的挑战。中国自愿 性移民安置计划和20112020年休耕计划将继续为绿色扶贫保驾护航。但是, 该计划对环境的影响以及对稳定农民收入的影响仍有待评估和分析。 第七,需要进一步改进扶贫体系和相关机制。在 2020 年后的扶贫工作中, 需要探索新的扶贫体系和机制,包括城乡一体化机制;扶贫体系中的职责分 工,特别是政府中的劳动分工;市场和社会组织;地方政府的能力建设;财政 和社会资源的调动,一切工作均需要明确、加强。自改革开放以来,扶贫工作 取得如此重大的进展,中国未来还必须克服 2020 年前后几年所面临的挑战。 1.6 本书的目标与方法 消除极端贫困作为全球广泛广泛
41、关注的议题,也得到了中国政府的高度重 视。如前所述,到目前为止中国在减贫方面的成就为全球减贫工作做出了巨大 贡献,并为实现联合国“2030 年可持续发展目标”的新举措提供了许多相关 的经验。同时,世界各地的减贫经验对中国也有宝贵的借鉴意义。中国现在已 经步入中高收入国家之列,这意味着当前面临的贫困挑战与中国早期处于低收 入状态、人们普遍贫困的时代所面临的问题有很大不同。尽管政府在解决农村 013 第 1 章 引言和背景 地区绝对贫困问题方面也做出了巨大努力,但目前中等收入国家(MIC)面临 的关键贫困挑战脆弱性和不平等现象已经成为中国扶贫工作的重中之 重。为了给中国当前和未来的扶贫工作提供有益
42、参考,本书作者收集整理了联 合国机构在实现2030 年可持续发展议程减贫目标方面的全球战略、概念 和主要实践方法。其目的是梳理和总结国际减贫思路与实践方法,介绍国际上 先进的减贫经验,为中国“十三五”脱贫攻坚以及未来减贫工作提供有益的借 鉴。与此同时,另一本为国际社会介绍中国扶贫经验的书稿也在准备中。目前 中国政府正在大力推进现行贫困标准下贫困人口全部脱贫的工作,因此我们首 先整理国际减贫经验以期为中国的减贫工作添砖加瓦,在完成国际经验部分后 出版中国减贫经验。 本书是用三步法编写的。第一步,商务部、中国国际扶贫中心、中国农业 科学院海外农业研究中心和联合国驻华系统就这两本书的目标、提纲、格式
43、和 时间表进行初步磋商;第二步,与联合国机构、其他发展组织以及中国和世界 各地的研究机构建立广泛联系,收集有关减贫经验的材料,并辅以可用在线内 容的作者提供的案头审查。还与一些发展组织进行了当面讨论。所收集的材料 经分析汇编成一系列案例研究,构成本书的主要内容;第三步,与各方就本书 初稿进行进一步磋商,确定更多主题并收集更多案例研究,以提高本书对中国 减贫工作的指导实用性。 关于案例,国际减贫经验是个宏大的主题,因此采用了具体标准来选择合 适的案例。最重要的标准与中国的减贫挑战相关,这些挑战体现在以下几个方 面:1)产业选择:在中国产业扶贫计划中进行选择,如工业发展、信息通信 技术、教育和卫生
44、;2)着眼于 2020 年和 2030 年的减贫挑战:虽然大多数案 例都侧重于农村减贫工作,但也讨论了城市贫困问题,因为随着中国经济的继 续增长,减贫将成为中国日益重要的焦点问题;3)国家选择:在可能的情况 下,优先考虑中等收入国家,甚至是高收入国家的经验。由于中国一些农村贫 困地区的情况往往与低收入国家相似,因此案例研究部分也选择了一些低收入 014 国际减贫理念与启示 国家;4)受益者选择:涉及中国扶贫议程重点人口群体的案例研究,如幼儿、 青少年、妇女和老年人;5)及时性:优先选择较新的经验,而不是较旧的经 验;6)创新:优先选择较为创新且可以为中国读者提供新思路的方法;7)联 合国、世界
45、银行和亚洲开发银行等其他国际组织的发展援助的作用。本书中的 案例研究按照产业和主题进行编排。例如,本书包含关于文化和旅游、教育和 农村发展的章节,还包含关于性别、项目管理和城市化的章节。 参考文献: 1. Alkire, S. (n.d.). Comment on Target 1.2 from Academic Stakeholder. 2. Bai, T. (2017, 3 11). Chinas population to peak at 1.45 billion in 2030, drop to 1.1 billion by 2100 3. Santos, S. A. (2010, J
46、uly). Multidimensional Poverty Index. 4. Statista. (2016). Number of migrant workers in China from 2008 to 2016 (in mil- lions). 5. Statista. (n.d.). Share of population aged 60 and older in China from 1950 to 2100. 6. The World Bank. (2017). Employment in agriculture ( of total employment) (modeled
47、 ILO estimate). 7. The World Bank. (n.d. (b). Life expectancy at birth, total (years). 8. The World Bank. (n.d. (a). Population ages 65 and above ( of total). 9. The World Bank. (n.d. (c). Urban population ( of total). 10. UN. (n.d.). #Envision2030 Goal 1: No Poverty. 11. UN. (2000, 9 8). Resolution
48、 adopted by the General Assembly,55/2. United Na- tions Millennium Declaration. 12. UN. (2016). The Sustainable Development Goals Report 2016. 13. Xinhua. (2018, 1 5). China cuts poor population by two-thirds 14. OPHI,2017. OPHI Country Briefi ng 2017: China. 15. World Bank, 2017, “The World Databan
49、k”. Washington, DC. 16. 国家统计局,2017. 国民经济和社会发展统计公报 . 17. 国务院扶贫办,2018. 015 第 2 章 通过包容性和可持续经济增长实现减贫:农业、文化、信息与金融 第 2 章 通过包容性和可持续经济增长实现减贫: 农业、文化、信息与金融 包容性经济增长一直是中国过去四十年减贫成果的核心。包容性增长可以 理解为产生大量优质就业和增加其他生计选择的增长方式,且这些机会在人口 中广泛而公平地分配。这种增长会通过政策消解边缘化群体面临的社会排斥, 包括贫困群体或贫困边缘群体。中国创造出前所未有的快速增长,改善了人们 的生活水平,堪称全世界的榜样。中国未来几年的减贫战略仍然强调包容性增 长或“开发式扶贫” ,其实质旨在通过发展产业、培养能够创造就业和创收的 技能使剩余农村贫困人口摆脱贫困,并将其与更广泛的国家和全球经济发展联 系起来。中国目前计划到 2020 年消除绝对贫困,这样便可以实现农村贫困人 口减半的目标。 国务院“十三五”脱贫攻坚规划(20162020 年) 指出, 中国实现 2020 年脱贫目标面临的主要挑战包括:产业发展活力不强,结构单 一