1、 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 Table_Title 【华西固收【华西固收研究研究】中国财政透视专题（一）中国财政透视专题（一） ： 省管县的前世今生省管县的前世今生 地方财政分析手册地方财政分析手册 20200902 Table_Title2 报告摘要：报告摘要： Table_Summary “省管县省管县”有哪几种模式有哪几种模式？ 1）县县财政省财政省直直管管。县财政与地级市财政完全或部分脱钩，直接与省财政进行对接。省财政在收支范围划定、预决算管理、转移支付、资金调度、财政结算、政府债务等方面对县级财政直接进行安排。 2）县行政省直管县行政省直管。省级政府在各项行政事务上对县级

2、政府直接管理，主要涉及到党委、政府、人大、政协等的工作直接向省汇报，主要领导干部由省直任命和管理。 3）县经济省直管。）县经济省直管。赋予县级政府与地级市政府基本同等的经济、社会管理权限，主要涉及计划上报、项目申报、用地报批、资质认证、价格管理、统计监测等，可以分为强县扩权和扩权强县两种模式。 蜜糖还是毒药蜜糖还是毒药？“省管县省管县”之辨之辨 省管县的优点省管县的优点 1）提高县的资源可得性；2）管理层级扁平化；3）增加县的自主性和独立性。 省管县的省管县的缺点缺点 1）容易遇到“两头不顾”的阻碍；2）容易形成“多头管理”的局面；3）容易造成干部流动的不畅通。 我国我国省以下管理省以下管理体

3、制现状体制现状-多种体制并存多种体制并存 我国目前的省以下体制存在着“管理方式多样” “财政收入分成方式“管理方式多样” “财政收入分成方式多样” “各省差异较大” “省内多种体制并存”多样” “各省差异较大” “省内多种体制并存”的特点。从管理的角度上看，我国目前地方县管理体制可以分为“省管县”和“市管县”两种，其中“省管县”还可以根据直管领域的不同分为“彻底的省管县” （三大领域全部省管）和“不彻底的省管县” （某个或某几个领域省管） 。 “财政省直管”还需根据结算是否经过地级市是否经过地级市，县财政收入县财政收入是否与地级市分成做进一步是否与地级市分成做进一步区区分。分。 加上加上四大直

4、辖市，我国目前共有四大直辖市，我国目前共有 1304 个广义的“省管县”个广义的“省管县” ，其中在财政、经济、行政三个领域同时由省直管的有 130 个县（市） ，个县（市） ，在财政、经济两个领域同时由省直管的有 583 个县（市） ，个县（市） ，仅财政由省直管的有 534 个县（市）个县（市） ，仅经济由省直管的有 57 个县（市） 。个县（市） 。 财政省直管：财政省直管：28 个省份结算到县个省份结算到县，7 省份县收入需与地级市分成省份县收入需与地级市分成 从实行范围看从实行范围看， 11个省份（含四大直辖市）在全域范围内实行，8个省份在除个别民族自治地区、省会城市或计划单列市以外

5、的大部分市、县实行，另有 11 个省份仅在少数试点县（市）实行。 从财政结算方式看从财政结算方式看，有 28 个省份采用结算到县的模式，仅青海、黑龙江两省仍然采用先结算到市、再结算到县的模式。从收入分配方从收入分配方式看式看， 18 个省份地级市不再分享县级收入；而除四大直辖市外，吉吉林、江西、广西、安徽、贵州、湖北、青海林、江西、广西、安徽、贵州、湖北、青海 7省县的财政收入仍需向省县的财政收入仍需向所在地级市进行分成。所在地级市进行分成。 分析师信息 Table_Author 首席首席分析师：分析师：樊信江樊信江 邮箱： SAC NO：S06 联系电话：010-597

6、75359 分析师：分析师：颜子琦颜子琦 邮箱： SAC NO：S01 联系电话： Table_Report 研究助理：孙嘉伦研究助理：孙嘉伦 邮箱： 联系电话： 研究助理：张伟研究助理：张伟 邮箱： 联系电话： 仅供机构投资者使用 证券研究报告|固定收益专题报告 Table_Date 2020 年 9 月 2 日 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 2 经济省直管：经济省直管： 在全域范围内实行“经济省直管县”的仅有四大直辖市和安徽、福建、黑龙江、广西、海南；在大部

7、分区域实行的仅有浙江和四川；另有 16 个省仅在部分县（市）进行了“经济省直管”的试点。 行政省直管：行政省直管：推行进展较慢推行进展较慢，8 个省份个省份个别试点为主个别试点为主 除了四大直辖市和实行“省辖县”的海南以外，目前仅安徽、新疆、河北、河南、江西、湖北、广东、江苏存在个别试点县（市） 。 省管省管 vs 市管市管地方管理体制趋势展望地方管理体制趋势展望 市县分治的扁平化改革还在继续市县分治的扁平化改革还在继续 “省管县”还伴随着“乡财县管乡用”的改革，二者反映的都是层二者反映的都是层级扁平化的财政管理思路，以及市县分治、壮大县域经济的经济发级扁平化的财政管理思路，以及市县分治、壮大

8、县域经济的经济发展思想。展思想。纵观我国改革的历史，我国省以下管理体制经历了“扁平化-金字塔式-再扁平化”的演变过程，有的省份（如湖南）已经完成了“再扁平化”并且还在继续保持，某些省份（如山东）仍在持续地推进。 部分“省管县”试点正在退出部分“省管县”试点正在退出 根据我们对 31 个省份 2000 年以来财政体制改革历史的梳理，除了浙浙江省江省因为要强化都市圈经济和大中城市，从 2016 年起不再继续推进“省管县”和“扩权强县”改革外，河南、河北、辽宁、广西河南、河北、辽宁、广西四个省还出现了“省管县”体制部分退出的情况。 新趋势：都市圈时代下的撤县（市）设区新趋势：都市圈时代下的撤县（市）

9、设区 近几年部分省份再度掀起了“撤县（市）设区”的热潮，省以下财近几年部分省份再度掀起了“撤县（市）设区”的热潮，省以下财政、行政体制改革也渐渐分化为“省直管县” 、 “撤县（市）政、行政体制改革也渐渐分化为“省直管县” 、 “撤县（市）设设区”区”两个方向。两个方向。部分需着重发展县域经济的省份还在持续推进“省直管县” ，如山东 2019 年仍在发文扩大“省直管县”范围；部分已经完成县域经济发展阶段或更加适合都市圈经济的省份则放缓了“省直管县”的改革，转而推进对中小城市的做大做强，如浙江在“十三五”规划中删除了“省管县”的内容。 风险提示风险提示 地方财政体制演变方向仍有不确定性。 mNpM

10、sPqNpNrQtPmRzRzQmP8OcM7NoMpPsQoOeRpPzQfQqQsR9PoOyQwMtQwOuOpMzR 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 3 正文目录 1. 重要概念区分重要概念区分 . 5 1.1. 行政区划层级 vs行政级别 . 5 1.2. 县级行政区划梳理. 6 2. 何为何为“省管县省管县”？ . 8 2.1. “省管县”产生的背景 . 8 2.2. “省管县”有哪几种模式？ . 8 3. 蜜糖还是毒药蜜糖还是毒药“省管县省管县”之辨之辨 . 12 3.1. “省管县”有哪些优点？. 12 3.2. “省管县”有哪些缺点？.

11、13 4. 我国省以下管理体制现状我国省以下管理体制现状 . 14 4.1. 各省“县财政省直管”现状 . 16 4.2. 各省“县经济省直管”现状 . 18 4.3. 各省“县行政省直管”现状 . 19 5. 省管省管 vs市管市管地方管理体制发展趋势地方管理体制发展趋势 . 21 5.1. 市县分治的扁平化改革还在继续. 21 5.2. 部分“省管县”试点正在退出 . 21 5.3. 新的趋势：都市圈时代下的撤县（市）设区 . 24 6. 附录附录：“省管县省管县”发债城投平台名单发债城投平台名单以安徽省为例以安徽省为例 . 26 7. 风险提示：风险提示： 地方财政体制演变方向仍有不确定

12、性地方财政体制演变方向仍有不确定性. 27 图表目录 图 1：根据民政部资料，直辖市所辖区县行政区划级别为“县级” . 6 图 2：我国目前实行“四级”行政区划体系 . 7 图 3：我国目前主要的“县财政省直管”体制路径. 9 图 4：“县行政省直管”主要涉及到党委、政府、人大、政协 . 10 图 5：部分“县行政省直管”改革还涉及到司法体系 . 10 图 6：我国目前主要的“县经济省直管”体制路径. 11 图 7：我国目前常见的省以下财政、经济、行政体制 . 14 图 8：各省份“省管县”数量. 15 图 9：截至 2020年 8月，各省份财政省管县率（单位：%）. 17 图 10：截至 2

13、020年 8月，各省份经济省管县率（单位：%）. 18 图 11：截至 2020年 8月，各省份行政省管县率（单位：%）. 19 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 4 图 12：我国财政管理体制演变过程. 21 图 13：2016年，绥中县、昌图县 GDP 大幅“跳水”（单位：亿元） . 23 图 14：浙江省“十二五”规划中仍在推进“省管县”改革，但相关内容在“十三五”规划中被删去 . 24 图 15：浙江、山东、江苏三省入围百强县的数量较多 . 25 图 16：2016-2019年江苏省入围百强城市的总分持续高于浙江 . 25 图 17：2012-201

14、6年，掀起了一轮“撤县（市）设区”的高潮（单位：个）. 26 表 1：“县财政省直管”可根据地级市是否分成进行划分以贵州、云南为例. 9 表 2：“县财政省直管”可根据结算方式进行划分以黑龙江、河北为例. 9 表 3： 河南省深化省直管体制改革实施意见主要的行政改革内容 . 11 表 4：湖南省对经济省直管县下放的有关国土资源的 13项权限 . 12 表 5：我国目前各省实行“省管县”体制的县（市）统计 . 15 表 6：省管县名单以陕西省为例 . 15 表 7：我国目前各省实行“县财政省直管”体制的范围大小. 16 表 8：我国目前各省实行“县财政省直管”体制是关于财政结算和收入分配的规定

15、. 18 表 9：我国目前各省实行“县经济省直管”体制的范围大小. 19 表 10：我国目前各省实行“行政省直管”体制现状 . 20 表 11：广西在“财政省直管”体制执行过程中所出现的问题. 23 表 12：浙江省 2013年以来“撤县（市）设区”情况 . 24 表 13：截至 2020年 8月，安徽省“省管县”城投平台名单（wind口径）. 27 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 5 1.重要概念区分重要概念区分 我国在进行地方政府行政、财政、经济社会管理等体制改革的过程中，中央主要在原则和方向上进行部署，具体工作则由各省根据自身实际情况进行安排。同时，

16、我国在法律、行政、民族、经济社会等多个维度对地方行政单位同时进行管理，不同维度的层级划分并不完全一致。这些情况导致我国当前我国当前在在省以下的行政区划及“省管省以下的行政区划及“省管县”的改革上存在着多种不同的概念，县”的改革上存在着多种不同的概念，种类繁杂，种类繁杂，极易混淆，因此有必要在进行省极易混淆，因此有必要在进行省以下财政体制研究之前，率先厘清相关概念。以下财政体制研究之前，率先厘清相关概念。 1.1.行政区划层级行政区划层级 vs行政级别行政级别 我国现行行政区划和行政级别我国现行行政区划和行政级别遵循两套体系规则是造成当前易混淆局面的原因遵循两套体系规则是造成当前易混淆局面的原因

17、之一。之一。 我国现行的宪法第三十条规定， “中华人民共和国的行政区域划分如下： （一）全国分为省、自治区、直辖市； （二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市； （三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。 直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。 自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。 ” 根据我国宪法的规定来看，原则上我国目前只有原则上我国目前只有三三个行政区划层级个行政区划层级（不含（不含中央）中央） ：省级：省级-县级县级-乡级。乡级。但在实际的行政过程中，由于历史上曾经出现过行政公署、地区等省政府派出机关代管市、县的情况，在 20 世纪 80 年代的地区改革中，大多数行政公

18、署和地区被改为市，并沿袭原来地区管理县的制度，成为了目前所称的“地级市” 。所以，当前我国实际上的行政区划所以，当前我国实际上的行政区划分为分为四四个层级：省级个层级：省级-地级地级-县级县级-乡级。乡级。 但行政区划层级与我们通常讲的行政级别仍有一定的错位。但行政区划层级与我们通常讲的行政级别仍有一定的错位。出于特定的发展需要，国家或上级政府对部分城市进行了特别的安排，因此需要对其领导干部在级别上进行高配来体现政策意图、便于开展工作，使得其行政级别较行政区划层级有所升格。如直辖市下辖的区县在行政区划上属于县级，但行政级别为地级；国家计划单列市和部分重点省会在行政区划上属于地级市，但行政级别为

19、副省级；部分省份还设置了省内计划单列市，行政区划仍为县级，但行政级别被升格为副厅级。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 6 图图 1：根据民政部资料，直辖市所辖区县行政区划级别为“县级”根据民政部资料，直辖市所辖区县行政区划级别为“县级” 资料来源：民政部，华西证券研究所整理 1.2.县级行政区划梳理县级行政区划梳理 （1）省内计划单列市省内计划单列市： 与国家计划单列市类似，部分省份也在省内选择了一些经济发展较快的县级市在经济、财政等方面由省政府直管。这些省内计划单列市行政级别通常为副地级，但仍然受所在设区市管辖。 （2）省直辖县级行政单位（省省直辖县级行

20、政单位（省直直辖县辖县） ： 我国个别县级行政区实行独立于地级行政区之外，由省直接管辖的体制。这些由省直辖的县级单位在行政、财政、经济等各方面全面接受省级政府的领导，与地级市的权限基本一致。根据民政部资料显示，目前我国仅有 30 个省直辖县，分布在海南（15 个） 、新疆（10 个） 、湖北（4 个） 、河南（1 个） 。其中海南省因面积较小，设立地级市管辖县、市的必要性较小，自建省以来所有县、市便由省直辖；而新疆的 10个省直辖县均为新疆自治区与新疆兵团共建的师市合一的县级市。 （3）省直管县级行政单位（省省直管县级行政单位（省直管县直管县） ：） ： 与省直辖县不同，省直管县在行政区划上仍

21、然是地级市的一部分，接受地级市的领导和管辖，但在经济、财政、行政等方面的部分事务由省级政府直接管理，其享有的权限大于完全由地级市管辖的县、市。根据各省改革力度和进度不同，仅财政由省直管的涉及 2 个省，财政和经济同时由省直管的涉及 16 个省，财政、经济、行政均由省直管的涉及 12 个省。 （4）代管代管市（县级市）市（县级市） ： 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 7 部分经济发展较强的县经历“撤县设市”后，成为了县级市。根据我国法律规定，市应由中央或省级行政区直接管辖，而一个市并没有管辖另一个市的权力。但由省来管辖所有的市并不现实，因此省将这些县级市委托

22、给地级市进行管辖，便形成了地级市代管县级市的关系。从实质上看，如果没有从实质上看，如果没有出台专门的“省直管县”的规定，代出台专门的“省直管县”的规定，代管市与一般的市辖县在管理权限方面并无太大区别。管市与一般的市辖县在管理权限方面并无太大区别。 （5）市辖区市辖区： 市所下辖的区为我国县级行政区划，直辖市和地级市可以设区。从工作重心上看，市辖区主要体现管理城市的职能，居民以城镇人口为主，城镇化率较高；而县则主要体现管理农村的职能，居民以农村人口为主，城镇化率较低。从城市规划上看，市辖区的发展、基建等需要纳入设区市的统一规划建设中；而县则由本级政府自行规划建设。从管理上看，市辖区的一些部门（如

23、公安、国土、规划等）由设区市垂直管理；而县的部门则由本级政府管理。从财政上看，市辖区的财政收支需要与设区市统一，独立性较弱；而县的财政则更加独立于所在设区市。整体来看，市辖区类似于设区市的分公司，而市辖县类似于设区市的子公司。 （6）市辖市辖县县、旗、旗（自治县（自治县、自治旗、自治旗） ： 市辖县为我国最常见的县级行政区划，由设区市管辖，主要负责农村地区工作。在少数民族聚居地区还设有自治县。在内蒙古，根据民族习俗还设有旗和自治旗，与县、自治县对应。 （7）特区、林区特区、林区： 我国早期，为了开发特定区域的自然资源，设立了矿区、垦区、林区、特区、工农区等县级行政区划。后随着经济的不断发展，大

24、部分特殊县级行政区转变为县或市。目前，我国特殊的县级行政区仅有位于贵州省六盘水市的六枝特区和位于湖北省的我国特殊的县级行政区仅有位于贵州省六盘水市的六枝特区和位于湖北省的神农架林区。神农架林区。 图图 2：我国目前实行“四级”行政区划体系我国目前实行“四级”行政区划体系 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 8 2.何为“省管县”？何为“省管县”？ 2.1. “省管县”产生的“省管县”产生的背景背景 “省管县”是相对于“市管县”的一种政府管理体制。“省管县”是相对于“市管县”的一种政府管理体制。自 1983 年开始，我国大

25、部分省份开始实行由地级市全面管辖县（市）的管理模式， 形成了“中央-省-市-县-乡”五级行政、财政体制，以期通过“市带县”的方式来加快地方经济的发展。但在“市管县”的实践过程中产生了一定的“副作用” ，地级市管辖了县以后，通常会将财政等资源向地级市本级归拢，甚至截留上级对县（市）的转移支付和税收返还资财政等资源向地级市本级归拢，甚至截留上级对县（市）的转移支付和税收返还资金，用以支持核心区域的发展。金，用以支持核心区域的发展。随着“市管县”体制的不断深化， “市吃县、市刮县、随着“市管县”体制的不断深化， “市吃县、市刮县、市卡县”的现象频繁发生，虽然壮大了中心城市的经济发展，但却对县域经济造

26、成市卡县”的现象频繁发生，虽然壮大了中心城市的经济发展，但却对县域经济造成了损害。了损害。 为了解决以上问题，2003 年起，各省份陆续开始了“省管县”改革的试点工作。2009 年 6 月，随着财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见 （财预200978 号）出台， “省管县”体制正式在全国范围内大面积推广（严格意义上讲， “省管县”体制起源于上世纪 80 年代，浙江省当时并未效仿其他省份完全实行“市管县”浙江省当时并未效仿其他省份完全实行“市管县”体制，而是借助“撤地设市”的改革直接实行了“省管县”体制体制，而是借助“撤地设市”的改革直接实行了“省管县”体制） 。 2.2.“省管县”有哪几种

27、模式“省管县”有哪几种模式？ 在“省管县”改革之前，我国地方政府的财政、经济等管理体制附属于行政体制，行政关系决定财政、经济关系。在“省管县”之后，财政、经济、行政等不同条线的管理体制开始脱钩。结合我们对各省份“省管县”改革做法的梳理，目前我国“省管县”可以分为三大领域，即“财政省管” 、 “行政省管” 、 “经济省管”三大领域，其即“财政省管” 、 “行政省管” 、 “经济省管”三大领域，其中经济省管还可以分为“强县扩权”和“扩权强县”两个模式。中经济省管还可以分为“强县扩权”和“扩权强县”两个模式。在实际的执行过程中，这四种模式并非互斥的关系，有的省份可以同时推进多个“省管县”模式；而改革

28、的先后顺序也各不相同，部分省份先推进财政省管、再推进经济省管，而有的则经济、财政省管同步推进。 （1）县县财政财政省省直直管管 县级财政与地级市财政完全或部分脱钩，直接与省级财政进行对接。省财政在收支范围划定、预决算管理、转移支付、资金调度、财政结算、政府债务收支范围划定、预决算管理、转移支付、资金调度、财政结算、政府债务等方面对县级财政直接进行安排。在财政被省直管后，县级政府在财政方面与地级市政府享有基本一致的权限。 根据省与县财政结算是否需要经过地级市可以分为“结算到市”和“结算到县”“结算到市”和“结算到县” ；根据县财政收入是否要与地级市进行分成可以分为“市级分成”和“市级不分成”“市

29、级分成”和“市级不分成” 。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 9 图图 3：我国目前主要的“县财政省直管”体制路径我国目前主要的“县财政省直管”体制路径 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 表表 1： “县财政省直管”可根据地级市是否分成进行划分： “县财政省直管”可根据地级市是否分成进行划分以贵州、云南为例以贵州、云南为例 省份省份 收入分成方式收入分成方式 政策依据政策依据 内容内容 贵州 地级市分成 贵州省实施更大规模减税降费后调整省以下收入划分改革推进方案的通知 比照中央与地方增值税“五五分享”比例稳定的做法，在省人民政府关于印发贵州省全面推开

30、营改增试点后省以下增值税收入划分变动过渡方案的通知(黔府发201617号)确定的 23 年过渡期到期后，增值税收入继续保持省、增值税收入继续保持省、市、县“市、县“232319195858”分享比例不变”分享比例不变。 云南 地级市不分成 云南省人民政府关于开展省直管县财政改革试点的通知 试点县(市)范围内实现的各项财政收入由中央、省与县(市)分享。分享内容与比例，按照云南省人民政府关于印发云南省省对州市“十一五”财政管理体制方案的通知(云政发 (20053195 号)有关规定执行。市对试点县市对试点县( (市市) )的一切收入分的一切收入分成政策停止执行。成政策停止执行。 资料来源：贵州、云

31、南省政府，华西证券研究所整理 表表 2： “县财政省直管”可根据结算方式进行划分“县财政省直管”可根据结算方式进行划分以黑龙江、河北为例以黑龙江、河北为例 省份省份 结算方式结算方式 政策依据政策依据 内容内容 黑龙江 结算到市 黑龙江省人民政府关于进一步完善省管县财政管理体制的实施意见 省财政部门按照财政体制和有关政策规定，年终就相关结算数据与县财政部门核对后，通过市财政部门对县财政部门办通过市财政部门对县财政部门办理结算理结算。市对县的有关结算事项及时上报省财政部门备案。 河北 结算到县 河北省人民政府关于实行省直管县财政体制的通知 财政结算事项，由省财政直接对直管县办理由省财政直接对直管

32、县办理，直管县直接向省财政厅报送本地财政结算有关资料。 资料来源：黑龙江、河北省政府，华西证券研究所整理 （2）县县行政省行政省直直管管 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 10 省级政府在各项行政事务上对县级政府直接管理，主要涉及到党委、政府、人党委、政府、人大、政协大、政协等的工作直接向省汇报，主要领导干部由省直任命和管理。在部分省份，行政被省直管后的县还会进行司法体制的改革，设置中级人民法院、中级人民检察院，直接接受省高级人民法院、检察院的管理。目前，我国进行行政省管改革的县、市较少，部分先行试点甚至在后期取消了行政省管的体制，重新恢复了“省管市，市管县

33、”的模式。 图图 4： “县行政省直管”主要涉及到党委、政府、人大、政协县行政省直管”主要涉及到党委、政府、人大、政协 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 图图 5：部分“县行政省直管”改革还涉及到司法体系部分“县行政省直管”改革还涉及到司法体系 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 以河南省为例（尽管后来被取消，但其做法较为典型）以河南省为例（尽管后来被取消，但其做法较为典型） ，河南省 2013 年发布的河南省深化省直管县体制改革实施意见指出，直管县党委、纪委、党委各部门、群团组织接受省委、省纪委、省委对应部门、省群团组织的领导或指导，直管县人大接受省人大指导和监督，直管县政协接受省

34、政协指导。 司法方面，河南省此前在省直辖县级济源市设立济源市中级人民法院、省检察院济源分院，由省高法、省高检直接管理或领导。在 2013 年的改革中，在原济源市中 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 11 级人民法院、省检察院济源分院的基础上，改建设立了河南省人民第一、第二中级人民法院，河南省人民检察院第一、第二分院，管辖 10 个直管县和 1 个直辖县。 表表 3： 河南省深化省直管体制改革实施意见主要的行政改革内容： 河南省深化省直管体制改革实施意见主要的行政改革内容 直管领域直管领域 内容内容 党委、纪委 直管县党委直接受省委领导，向省委负责并报告工作。

35、直管县纪委和党委各部门直接受省纪委和省委对应部门领导或指导。 人大 直管县人大常委会直接受省人大常委会指导和监督。 政协 直管县政协直接受省政协的指导。 群团组织 直管县群团组织直接受省级群团组织领导或指导。 司法 设立河南省第一中级人民法院、河南省人民检察院第一分院，依法行使中级人民法院、检察分院的职权，管辖巩义市、汝州市、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县。济源市中级人民法院更名为河南省第二中级人民法院，河南省人民检察院济源分院更名为河南省人民检察院第二分院，管辖济源市、兰考县、滑县、长垣县。河南省第一、第二中级人民法院均由省高级人民法院直接管理；河南省人民检察院第一、第二分院均为省人

36、民检察院派出机构，由省人民检察院直接领导。 资料来源：河南省政府，华西证券研究所整理 注：该文件未提及政府管理体制，或是因为在 2011年最开始试点时已经进行了相关的改革。 （3）县县经济省经济省直直管管 赋予县级政府与地级市政府同等或基本同等的经济、社会管理权限，主要涉及计划上报、项目申报、用地报批、资质认证、价格管理、统计监测计划上报、项目申报、用地报批、资质认证、价格管理、统计监测等，部分地方还包括财政管理财政管理权限。一般来说，经过经济省管后的县（市） ，除国家法规有明确规定外，原需经市审批或管理的经济事项，县（市）可自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的事项，县（市）可直

37、接报省审批，报市备案。 图图 6：我国目前主要的“县经济省直管”体制路径我国目前主要的“县经济省直管”体制路径 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 12 以湖南省为例，在 2015 年开始推进的“县经济省直管”试点改革中，湖南省共下放了涉及 36 个条线领域合计个条线领域合计 406 项市级经济社会管理权限项市级经济社会管理权限，其中 184 项直管县可直接实施，222 项可直接向省报批。 表表 4：湖南省对经济省直管县下放的有关国土资源的：湖南省对经济省直管县下放的有关国土资源的 14项权限项权限 序号序号 事项名称事

38、项名称 管理形式管理形式 1 中小型地质环境治理项目立项审批 试点县（市）直接实施，报市（州）备案 2 矿产资源规划（含专项规划）编制和修改审查 试点县（市）直接报省，抄送市州 3 建设项目使用四公顷以上国有未利用土地审批 试点县（市）直接报省，抄送市州 4 县级人民政府所在地的镇的土地利用总体规划审批 试点县（市）直接报省，抄送市州 5 低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点年度实施方案审批 试点县（市）直接报省，抄送市州 6 城乡建设用地增减挂钩试点项目实施方案审批 试点县（市）直接报省，抄送市州 7 基本农田划定审核 试点县（市）直接报省，抄送市州 8 建设用地耕地占补平衡指标挂钩审查 试点

39、县（市）直接报省，抄送市州 9 土地复垦方案审查 试点县（市）直接报省，抄送市州 10 开采矿产资源审批（部、省发证） 试点县（市）直接报省，抄送市州 11 勘查矿产资源审批（部、省发证） 试点县（市）直接报省，抄送市州 12 永久性测量标志拆迁审批 试点县（市）直接报省，抄送市州 13 农用地转用、征收土地审查（含城市批次、乡镇批次、单独选址项目用地） 试点县（市）直接报省，抄送市州 14 建设项目用地预审（省级预审项目） 试点县（市）直接报省，抄送市州 资料来源：湖南省政府，华西证券研究所整理 强县扩权强县扩权 vs扩权强县扩权强县 在经济省管的改革过程中，根据改革推进的试点范围不同，可以

40、分为强县扩权和扩权强县两种模式。二者在改革内容上没有实质性的区别，核心不同点在于改革试点的选择和改革目的。 强县扩权是单点突破、强上加强，通常出现在经济省管改革的早期强县扩权是单点突破、强上加强，通常出现在经济省管改革的早期。各省选择省内个别经济实力较强、发展空间较大的县（市） ，通过扩大其经济、社会管理权限，进一步促进其经济的发展。 扩权强县是由点及面，通常是强县扩权后经济省管改革的第二阶段。扩权强县是由点及面，通常是强县扩权后经济省管改革的第二阶段。在强县扩权试点取得成功经验后，各省通常会将扩权模式进行更大范围的推广，部分省份最终推广至全省范围，以期通过扩权的方式促进县域经济的发展。需要注

41、意的是，在部分省份的文件中，尽管使用的是“扩权强县” ，但仍然是挑选经济强县进行先行试点，其实质属于“强县扩权” 。 3.蜜糖还是毒药蜜糖还是毒药“省管县”之辨“省管县”之辨 3.1.“省管县”有哪些优点？“省管县”有哪些优点？ （1）提高县的资源可得性）提高县的资源可得性 “市管县”体制设立的初衷是希望经济发展较快的地级市能够以自身资源带动周围县域经济的发展，但在执行的过程中，地级市往往更加重视市本级的发展建设，希望将更多的资源留在市本级，从而形成了财政收入等其他资源向地级市集中的现象。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 13 相比于“市管县”而言， “省

42、管县”的体制赋予了县级政府更大的管理权限，部分决策无需地级市批准，部分县甚至不再需要向地级市上缴财政收入，解决了此前“市刮县、市吃县、市卡县”的问题，避免了地级市对县资源的侵占，有助于县域经济的加速发展。 （2）管理层级扁平化）管理层级扁平化 在“省管市，市管县”的体制下，省级出台的政策需要先传达到地级市，再由地级市向县部署安排。中间层级的存在拉长了信息传导的链条，降低了行政效率。而“省管县”之后，省级政府的政策能够直达县，在一定程度上提高了行政和资金运转的效率。比如在今年抗疫特别国债的资金使用上，中央多次强调要确保直达市县，以确保资金能够尽快投入使用。 （3）增加县的自主性）增加县的自主性和

43、独立性和独立性 在“市管县”的体制下，县需要接受所在市的领导，尽管其发展、规划等相比市辖区更加独立，但仍然需要受到市的约束。但对于经济较强、资源禀赋充足的县而言，市的整体规划可能并不适合县的发展， “市管县”有时候非但没有起到市带动县的作用，反而在一定程度上对县形成拖累。在实行“省管县”之后，由于经济、财政等不在需要受到市的约束，强县可以根据自身特点来安排发展路径，有助于释放其潜在的增长动能。 3.2.“省管县”有哪些缺点？“省管县”有哪些缺点？ （1）容易遇到“两头不顾”的阻碍）容易遇到“两头不顾”的阻碍 在原有的“市管县”体制下，由于县是地级市 GDP、财政等组成的一部分，县在遇到经济或财

44、政等方面困难的时候，地级市通常会协调资源予以救助。但在实行“省管县”之后，由于县逐渐与所在地级市脱钩，在县出现困难的时候，地级市帮扶县的意愿也会相应减弱，有力而无心；而如果省需要同时管辖多个单位，或省自身资源较为有限，有时则不能及时顾及每个直管单位，有心而无力。这种情况下，脱离地级市的县可能会在发展的过程中遇到“两头不顾”的阻碍。 如广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见 （桂政办发201796 号）明确指出县财政省直管实行中的一个问题“自治区与设区市对县的管理衔接不够顺畅，自治区管理对象过多，设自治区与设区市对县的管理衔接不够顺畅，自治区管理对象

45、过多，设区市管理及监督责任弱化，积极性有待增强区市管理及监督责任弱化，积极性有待增强” 。 （2）容易形成“多头管理”的局面）容易形成“多头管理”的局面 目前，我国大部分省份仅实行“财政省直管”或“经济省直管” ，而没有实行“行政省直管” 。对于这些县而言，官员的工作直接向省级政府汇报，但官员升迁、任免等人事权则仍然保留在所在地级市，形成了既要接受省领导、又要接受市领导的“多头管理”局面，令出多门，从而影响县级政府官员的施政效率。 （3）容易造成干部流动的不畅通）容易造成干部流动的不畅通 我国多数省份在推进“省管县”体制的时候采取的是“先试点，再推广”的路线，这种路线会导致试点县被周边市、县所

46、孤立。在“市管县”体制下，县级干部通常在所处地级市逐渐晋升，提高行政级别。而在采取局部试点“省管县”的地区，试点县的工作由省直接管理，因此地级市在选拔干部或安排同级调动时，通常会优先考虑其他非省直管县，同时省直部门对应职级的岗位数量并未增加，且县级干部直接调任省直部门的难度较大，留给“省管县”干部的晋升空间相对被收窄。虽然干部的流动晋 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 14 升并不会直接反映在当地的财政和经济之上，但久而久之会影响官员的积极性，产生一定的摩擦成本。河南省取消行政省直管县试点的原因之一便是干部流动的不畅通。 4.我国我国省以下管理体制省以下管理

47、体制现状现状 我国我国目前的目前的省以下省以下体制体制存在存在着着 “管理方式多样” “管理方式多样” “财政财政收入分成方式多样” “各收入分成方式多样” “各省差异较大” “省内多种体制并存”的省差异较大” “省内多种体制并存”的特点特点，给地方财政研究带来了较大的困难。 造成这种现象的原因主要有三个：造成这种现象的原因主要有三个：1）我国很少在中央层面出台针对省以下财政、行政等体制调整的规定，更多是在调整中央与地方的关系或出台方向性意见。因此，各省在安排省以下体制的时候具有较大的自主权。2）进入 21 世纪以后，在“省管县”改革推进的过程中，财政、经济、行政体制开始脱钩，一个县可以在行政

48、上由地级市管辖，而财政或经济由省直管。3）与上世纪中央集中推动的改革不同，当前的改革中央更多的是出台指导性意见，具体的做法和改革节奏则由各省自己把握，省情的不同导致各省改革的范围和力度差异较大。 从管理的角度上看，我国目前地方管理体制可以分为“省管县”和“市管县”两种，其中“省管县”还可以根据直管领域的不同分为“彻底的省管县”和“不彻底其中“省管县”还可以根据直管领域的不同分为“彻底的省管县”和“不彻底的省管县”的省管县” 。 “彻底的省管县”就是省在财政、经济、行政等多个领域全方位的对县进行管理，与省直辖县类似，只不过县在行政区划上仍属于地级市的一部分。 “不彻底的省管县”则是省只负责管理县

49、某个或某几个领域的事务，目前“不彻底的省管县”主要体现在财政或经济方面，尚未出现省只管理县行政而不管理财政和经济的案例。 从各省执行的效果来看，彻底的省管县从各省执行的效果来看，彻底的省管县不彻底的省管县，大范围实行的省管县不彻底的省管县，大范围实行的省管县个别试点的省管县，经济强县的省管县个别试点的省管县，经济强县的省管县经济弱县的省管县。经济弱县的省管县。 图图 7：我国我国目前常见的省以下目前常见的省以下财政、经济、行政财政、经济、行政体制体制 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 根据我们的统计整理根据我们的统计整理，目前“财政省直管”的改革推进的最为顺利目前“财政省直管”的改革推进

50、的最为顺利，除西藏以外，其余 30 个省份均已或多或少进行了“财政省直管县”的改革。 “经济省管县”的“经济省管县”的改革推进的也较为顺利改革推进的也较为顺利，目前除青海、贵州、甘肃、西藏外的 27 个省份已经展开了试点，部分省份甚至在全域范围内推行。而而“行政行政省管县”推进的困难省管县”推进的困难则比较大则比较大，目前除了四大直辖市外，仅海南、安徽、新疆、河北、河南、江西、湖北、广东、江苏全部或部分地实行了“行政省直管县”体制。 从统计结果来看，从统计结果来看，算上四大直辖市，我国目前共有算上四大直辖市，我国目前共有 1304个广义的“省管县”个广义的“省管县” ，其中在财政、经济、行政三

51、个领域同时由省直管的有 130 个县（市） ，在财政、经济两 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 15 个领域同时由省直管的有 583 个县（市） ，仅财政由省直管的有 534 个县（市） ，仅经济由省直管的有 57 个县（市） 。 图图 8：各省份“省管县”数量各省份“省管县”数量 资料来源：公开资料，华西证券研究所 表表 5：我国目前各省实行“省管县”体制的县（市）统计：我国目前各省实行“省管县”体制的县（市）统计 类型类型 省份省份 财政+经济+行政 北京、上海、天津、重庆、海南、安徽（2）、新疆（10 个）、河北（2 个）、河南（1）、江西（6）、湖北

52、（4 个）、广东（1） 财政+经济 安徽、福建、黑龙江、浙江（49，除宁波）、四川（81，除阿坝、甘孜、凉山民族自治州和成都市）、河北（19）、山西（21）、内蒙（22）、辽宁（13）、吉林（10）、山东（41）、河南（24）、湖北（36）、湖南（13）、广西（70）、宁夏（2） 财政+行政 无 经济+行政 无 仅财政 青海、贵州、甘肃 仅经济 吉林（4）、山东（9）、河南（25）、湖北（2）、云南（6）、陕西（11） 仅行政 无 资料来源：公开资料，华西证券研究所 表表 6：省管县名单：省管县名单以陕西省为例以陕西省为例 地级地级 县级县级 类型类型 是否财政直管是否财政直管 是否经济直管是

53、否经济直管 是否行政直管是否行政直管 西安市 蓝田县 县 铜川市 宜君县 县 宝鸡市 太白县 县 咸阳市 永寿县 县 渭南市 大荔县 县 延安市 延长县 县 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 16 延安市 黄龙县 县 汉中市 留坝县 县 汉中市 佛坪县 县 榆林市 定边县 县 榆林市 佳县 县 安康市 宁陕县 县 安康市 岚皋县 县 商洛市 丹凤县 县 商洛市 镇安县 县 宝鸡市 凤翔县 县 宝鸡市 岐山县 县 咸阳市 三原县 县 咸阳市 兴平市 县级市 渭南市 韩城市 县级市 延安市 志丹县 县 延安市 吴起县 县 榆林市 靖边县 县 榆林市 神木市 县级

54、市 安康市 旬阳县 县 商洛市 柞水县 县 资料来源：陕西省政府，华西证券研究所 4.1.各省各省“县财政省直管县财政省直管”现状现状 从实行的范围上来看从实行的范围上来看，我国目前共有 11 个省份（含四大直辖市）在全域范围内实行了“财政省直管县”的体制，8 个省份在除个别民族自治地区、省会城市或计划单列市以外的大部分市、县实行，另有 11 个省份仅在少数试点县（市）实行。 表表 7：我国：我国目前目前各省实行“县财政省直管”体制的范围大小各省实行“县财政省直管”体制的范围大小 省直管范围省直管范围 省份省份 全域 北京、上海、天津、重庆、海南、安徽、福建、黑龙江、江苏、江西、辽宁 大部分县

55、市 湖南（除湘西自治州、长沙县）、甘肃（除临夏市、合作市）、湖北（除恩施州）、吉林（除延边州）、浙江（除宁波市）、广西（除南宁市、柳州市、北海市、钦州市、防城港市所辖县以及北流市）、四川（除阿坝、甘孜、凉山民族自治州和成都市）、贵州（除兴义市） 部分试点 内蒙古（22）、云南（3）、陕西（15）、新疆（10）、河北（91）、山东（41）、山西（53）、河南（25）、广东（35）、青海（7）、宁夏（2） 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 我们以各省份我们以各省份财政省管财政省管县数量县数量占该省县级行政单位（除直辖市外，不包括市辖占该省县级行政单位（除直辖市外，不包括市辖区）的比重定义为“

56、财政省管县率” 。区）的比重定义为“财政省管县率” 。目前我国有 17 个省份（含直辖市）的财政省管县率高于 80%，6 个省份的财政省管县率低于 20%。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 17 图图 9：截至截至 2020年年 8月，月，各省份各省份财政省管县率财政省管县率（单位：（单位：%） 资料来源：公开资料，华西证券研究所 从财政结算方式来看从财政结算方式来看，我国目前实行或试点“县财政省直管”的 30 个省份中，共有 28 个采用财政资金直接结算到县的模式，仅青海、黑龙江两省仍然采用由省先结算到市、再由市结算到县的模式。是否直接结算到县并不影响县

57、级财政的收入情况以及财权独立性， 但由于结算到市多了一个中间层级，可能会影响到财政资金的运转效率。 从收入分配方式来看，从收入分配方式来看， 18 个省份规定实行“财政省直管”体制后，地级市财政不再分享县级收入，扩大了县级财政的收入规模；而除四大直辖市外，吉林、江西、广西、安徽、贵州、湖北、青海 7 省中，即使财政被省直接管理，但县的财政收入仍需向所在地级市进行分成，并未有效扩大县级财政的收入规模；内蒙古由于相关资料的缺失，暂时无法确定其收入分配方式。需要注意的是，大部分省份在改革的过程中，均秉承了“确保既得财力”“确保既得财力”的原则，即使改革后所在市不参与县级收入分成，但地级市因此减少的收

58、入需要县级财政通过上解来补足。此外，辽宁的收入分配方式较为特殊，在改革之后，仅新设立企业的税收不与所在市分成。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 18 表表 8：我国：我国目前目前各省实行“县财政省直管”体制是关于财政结算和收入分配的规定各省实行“县财政省直管”体制是关于财政结算和收入分配的规定 结算到县结算到县 结算到市结算到市 市级分成市级分成 北京、上海、天津、重庆、吉林、江西、广西、安徽、贵州、湖北 青海 市级不分成市级不分成 山西、海南、河北、山东、浙江、四川、河南、江苏、广东、福建、湖南、云南、陕西、甘肃、新疆、宁夏、辽宁（新设立企业） 黑龙江

59、待确定待确定 内蒙古 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 4.2.各省“县经济省直管”现状各省“县经济省直管”现状 相比于财政而言，经济管理领域的“省管县”改革推进的节奏较为缓慢，相比于财政而言，经济管理领域的“省管县”改革推进的节奏较为缓慢，各省各省的试点范围也较窄。的试点范围也较窄。截至目前，在全域范围内实行“经济省直管县”的仅有四大直辖市和安徽、福建、黑龙江、广西、海南。在大部分区域实行的仅有浙江和四川，其中浙江省不包括宁波市，四川省不包括阿坝、甘孜、凉山民族自治州和成都市。另有16 个省仅在部分县（市）进行了“经济省直管”的改革。 从省管县率来看，经济省管县率高于 80%的共有 1

60、0 个省份，而低于 20%的共有13 个省份。 图图 10：截至截至 2020年年 8月，月，各省份经济省管县率各省份经济省管县率（单位：（单位：%） 资料来源：公开资料，华西证券研究所 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 19 表表 9：我国目前各省实行“县经济省直管”体制的范围大小：我国目前各省实行“县经济省直管”体制的范围大小 省直管范围省直管范围 省份省份 全域 北京、上海、天津、重庆、安徽、福建、黑龙江、广西、海南 大部分县市 浙江（除宁波市）、四川（除阿坝、甘孜、凉山民族自治州和成都市） 部分试点 内蒙古（22 个）、湖南（13 个）、云南（6 个

61、）、新疆（10 个师市合一市）、湖北（40个）、河北（21 个）、山东（50 个）、山西（22 个）、陕西（15 个）、河南（50 个）、广东（1个）、宁夏（2 个）、辽宁（15 个）、吉林（42 个）、江苏（3 个）、江西（6 个） 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 4.3.各省“县行政省直管”现状各省“县行政省直管”现状 由于行政体制改革更加复杂，同时涉及到人事安排等关键性领域，因此我国目我国目前实行或试点“行政省直管县”的省份少之又少前实行或试点“行政省直管县”的省份少之又少。除了四大直辖市和实行“省辖县”的海南以外，目前仅安徽、新疆、河北、河南、江西、湖北、广东、江苏存在个别试点

62、县（市） 。新疆、江西、江苏、湖北、安徽、广东、河北、河南的行政省管县率分别为 10.64%、8.22%、7.32%、6.15%、3.28%、1.75%、1.65%、0.95%。 图图 11：截至截至 2020年年 8月，月，各省份行政省管县率各省份行政省管县率（单位：（单位：%） 资料来源：公开资料，华西证券研究所 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 20 表表 10：我国目前各省实行“行政省直管”体制现状：我国目前各省实行“行政省直管”体制现状 省份省份 行政省直管县行政省直管县 直管原因直管原因 直管内容直管内容 北京 全域 直辖市 略 上海 全域 直辖

63、市 略 天津 全域 直辖市 略 重庆 全域 直辖市 略 海南 全域 省直辖县 略 河南 济源市 省直辖县 略 湖北 仙桃市、潜江市、天门市、神农架林区 省直辖县 略 新疆 阿拉尔市、铁门关市、图木舒克市、可克达拉市、双河市、五家渠市、石河子市、北屯市、昆玉市 省直辖县 师市合一 广东 顺德区 关于进一步完善和深化顺德行政体制改革的意见 除党委、纪检、监察、法院、检察院系统和市现有的规划、统计管理模式，社保基金、住房公积金等各项市级统筹基金及东平新城维持现有管理体制外，其他经济、社会、文化等事务由省直接管理，行使法律、法规、规章和各类规范性文件中规定的由“地级市人民政府”、“设区的市人民政府”、

64、“城市人民政府”、“市、县人民政府”等由地级市行使的有关职权。 安徽 广德县、宿松县 中共安徽省委、安徽省人民政府关于推进省直接管理县体制试点工作的意见（皖发201110 号） 试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作。试点县的党政主要负责人由省委直接管理。其他副县(处)级以上领导干部由省委委托省委组织部管理。 河北 定州市、辛集市 中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅印发的通知（冀办发201313 号） 江西 共青城市、瑞金市、丰城市、鄱阳县、安福县、南城县 关于开展省直接管理县（市）体制改革试点工作的意见(赣办发201416 号) 试点县（市）党委、政府直接向省委、省政府负责并

65、报告工作，党政主要领导由省委直接管理；试点县（市）党委、政府各部门直接接受省委、省政府主管部门的业务指导；试点县（市）人大常委会直接接受省人大常委会指导和监督；试点县（市）政协直接接受省政协指导；试点县（市）纪委直接接受省纪委的指导和监督。 江苏 昆山市、泰兴市、沐阳县 关于开展省直管县体制改革试点工作的意见（苏发201139号） 在维持试点县（市）行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情况下，由省政府直接领导试点县（市）政府的工作。试点县（市）政府各工作部门依照法律、法规和规章的规定，接受省政府主管部门的业务指导或领导。 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 证券研究报告|固定收益

66、专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 21 5.省管省管 vs 市管市管地方管理体制地方管理体制发展发展趋势趋势 我国地方管理体制目前仍然处在新、旧体制的变革转换期， “省管县”与“市管县”孰优孰劣在学界和业界均存在较大的争议，多种趋势并存。一方面， “省管县”的改革尚处探索期：部分省份早早完成了“省管县”的改革，部分省份则在小范围试点后选择了暂停改革，部分省份甚至选择退出“省管县”重回“市管县”模式。另一方面，都市圈经济战略下在部分省份催生出了“撤县（市）设区”的新趋势，进一步强化地级市的资源，与“省管县”的理念背向而行。 5.1.市县分治的扁平化改革还在继续市县分治的扁平化改革还

67、在继续 在财政方面， “省管县”还伴随着“乡财县管乡用”的改革。 “分税制”和利税改革以后，原大部分归属乡级财政的乡镇企业税收和利润只能少部分留在乡镇，导致乡镇财政收入明显下降，专设人员管理乡镇财政的必要性有所下降。因此，在“县财政省直管”的改革过程中，大部分省份还推进了“乡财县管乡用” ，由县级财政参与乡级财政的管理工作，但财政收入仍用于乡镇事务。 “省管县省管县”和“乡财县管乡用”的改革反映的是层级扁平化的财政管理思路，”和“乡财县管乡用”的改革反映的是层级扁平化的财政管理思路，以及市县分治、壮大县域经济的经济发展思想。以及市县分治、壮大县域经济的经济发展思想。纵观我国改革的历史，我国省以

68、下管理体制经历了“扁平化-金字塔式-再扁平化”的演变过程，有的省份已经完成了“再扁平化”并且还在继续保持，某些省份（如山东）仍在持续地推进。 图图 12：我国财政管理体制演变过程我国财政管理体制演变过程 资料来源：公开资料，华西证券研究所整理 5.2.部分“省管县”部分“省管县”试点试点正在退出正在退出 根据我们对 31个省份 2000年以来财政体制改革历史的梳理，除了浙江省除了浙江省从从 2016年起不再继续推进“省管县”和“扩权强县”改革外，还有四个省出现了“省管县”年起不再继续推进“省管县”和“扩权强县”改革外，还有四个省出现了“省管县”体制部分退出的情况。体制部分退出的情况。 （1）河

69、南：）河南：取消取消 “行政省直管”“行政省直管” 河南省的省管县改革起始于 2004年，到 2013年达到顶峰，遵循“经济直管-财政直管-行政直管”的路径。2004 年 5 月，河南省首先选择了 35 个经济较强的县（市）扩大其经济管理权限，其中巩义、项城、永城、固始、邓州 5 个县（市）同时试点“财政省直管” 。2009 年 5 月，河南新增 15 个试点县，并将“财政省直管”推广到所 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 22 有省直管县。2014年，河南省开始试点“行政省直管” ，在义市、兰考县等前期10个试点县实行财政、经济、行政等全方位的省直管。 2

70、018 年 1 月 17 日，河南省委、省政府发布关于深化省直管县管理体制改革完善省直管县管理体制的意见 （豫发20183 号文） ，重新将管理县党委、人大、政重新将管理县党委、人大、政府、政协、法院检察院、群团组织的权限下放给地级市对口组织，从实质上取消了府、政协、法院检察院、群团组织的权限下放给地级市对口组织，从实质上取消了此前的“行政省直管”的模式。此前的“行政省直管”的模式。 根据河南省编办 2018 年在人民网领导留言板对群众提问的回复来看，取消“行政省直管”的主要原因是在之前的试点县中出现了“干部交流、法检体制不顺畅等，不同程度上影响和制约了直管县的协调发展” 。从我国干部晋升机制

71、来看，尽管在管理方面被省级组织直接领导，但省管县的书记、县（市）长的行政级别并未提升，但原地级市在选拔干部的时候更倾向于能够接受自己领导的非省管县干部，造成了行政省管县在体制上的阻碍。 （2）河北：第二批）河北：第二批全面直管全面直管试点试点不足不足半年便取消半年便取消 河北省的改革路径是“先财政+经济直管，再试点行政直管” ，在 2009 年便在 90个县（市）中实行了“财政+经济省直管” 。2013 年，河北省选择定州、辛集两县试点全面的省直管体制。 在第一批全面直管试点推进两年之后，河北省于 2015 年 4 月扩大了全面直管的试点范围，新增迁安、宁晋等 8 个县（市）作为第二批试点。但

72、但第二批试点仅运行了第二批试点仅运行了不足半年时间，便于不足半年时间，便于 2015 年年 9 月被宣告取消。月被宣告取消。 （3）辽宁：取消仅有两个）辽宁：取消仅有两个财政财政全面全面直管县直管县 辽宁的省管县改革推进的较为缓慢，力度也相对较弱，长期仅停留在“财政省直管”的层面。2006-2010 年，辽宁先后在全域范围内实行了“财政半省管”体制，即转移支付、财政补助由省直接管理到县，其余仍由地级市管。2011、2012 年，辽宁分别选择经济较强的绥中县、昌图县推进财政工作全面由省直管的改革工作。 但 2016 年 12 月，辽宁省发布辽宁省人民政府办公厅关于取消对绥中县和昌图县实行省直管县

73、财政管理体制的通知 （辽政办发2016147 号） ，宣布“取消对绥取消对绥中县和昌图县实行省直管县财政管理体制，统一纳入到现行省中县和昌图县实行省直管县财政管理体制，统一纳入到现行省市财政管理体制政策市财政管理体制政策管理管理” 。 结合辽宁省 2017 年两会宣布的部分市、县 2011-2014 年存在财政、GDP 数据造假的情况，以及绥中、昌图二县 GDP 数据来看，我们认为辽宁省取消两个仅有的财我们认为辽宁省取消两个仅有的财政政全面全面直管县或与直管县或与 GDP缩水缩水有关。有关。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 23 图图 13：2016年，年

74、，绥中县、昌图县绥中县、昌图县 GDP 大幅“跳水” （单位：亿元）大幅“跳水” （单位：亿元） 资料来源：民政部，华西证券研究所 注：两县 2017年 GDP数据未披露 （4）广西：由全面“财政省直管”改为“省管县）广西：由全面“财政省直管”改为“省管县+市管县”相结合市管县”相结合 广西的“财政省直管”改革自 2005 年起开始推行，到 2011 年开始在全域范围内实行。但从 2017 年 7 月起，广西部分取消了“财政省直管”的体制，改为一部分县改为一部分县（市）财政由省直管，一部分则继续由地级市管理的模式（市）财政由省直管，一部分则继续由地级市管理的模式。广西省 2017 年 7 月发

75、布的广西壮族自治区人民政府办公厅关于改革完善自治区对县财政体制促进县域经济发展的实施意见 （桂政办发201796 号）指出了广西财政省直管体制执行过程中出现的四大问题，强调“改革完善现行自治区对县财政体制十分迫切和必要” 。 根据桂政办发201796 号的规定，经济强、距中心城市近、适宜统一规划布局的县（市）实行市管县，目的是增强城市统筹发展能力，包括南宁市、柳州市、南宁市、柳州市、北海市、钦州市北海市、钦州市、防城港市下辖所有县、市防城港市下辖所有县、市，以及玉林市下辖北流市，以及玉林市下辖北流市；其余县、市的财政仍然由省直管。 表表 11：广西在“财政省直管”体制执行过程中所出现的问题：广

76、西在“财政省直管”体制执行过程中所出现的问题 序号序号 出现的问题出现的问题 1 自治区与设区市对县的管理衔接不够顺畅，自治区管理对象过多，设区市管理及监督责任弱化，积极性有待增强 2 政策过于强调平均公平，激励机制有待强化 3 设区市对所辖县的财政扶持力度减弱，财政事权和支出责任不匹配 4 中心城市对周边县辐射和带动作用发挥不够，发展条件好的县发展不够快，县域经济发展缺少排头兵 资料来源：广西壮族自治区政府网站，华西证券研究所整理 （5）浙江：不再推进“省管县” ，启动“撤县（市）设区”）浙江：不再推进“省管县” ，启动“撤县（市）设区” 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾

77、部的重要法律声明 24 相比于以上四个省份在改革过程中受阻而导致了“省管县”退出的情况，浙江浙江“省管县”的退出更像是一种完成历史使命之后的“功成身退” 。“省管县”的退出更像是一种完成历史使命之后的“功成身退” 。浙江省的“省管县”体制最早可以追随到上世纪 80 年代初，在各省撤销地区、构建“市管县”体制时，浙江反其道而行之，直接实行了“县财政省直管”的制度，并在 1992-2009 年推动了5 轮强县扩权或扩权强县，形成了几乎在全域（宁波为计划单列市除外）范围内的财政+经济“省管县”格局。得益于长期的“省管县”体制，浙江的县域经济和民营经得益于长期的“省管县”体制，浙江的县域经济和民营经济

78、得到了强有力的发展，走在全国的前列，甚至催生了我国目前唯一一个“撤镇设济得到了强有力的发展，走在全国的前列，甚至催生了我国目前唯一一个“撤镇设市”的案例市”的案例温州市代管县级龙港市。温州市代管县级龙港市。 强大的县域经济和民营经济帮助浙江实现了经济总量和基层发展的超越，但相比于同等经济水平的省份而言，浙江的大中城市发展则稍显薄弱，这是长期资源向县域倾斜所直接产生的结果。为了适应区域一体化和都市圈经济的发展战略，浙江省在为了适应区域一体化和都市圈经济的发展战略，浙江省在2016 年编写的“十三五”规划中删去了有关“省管县”的内容，标志着浙江省的年编写的“十三五”规划中删去了有关“省管县”的内容

79、，标志着浙江省的“省管县”改革暂告一段落。“省管县”改革暂告一段落。 图图 14：浙江省“十二五”规划中仍在推进“省管县”改革，但相关内容在“十三五”规划中被删去浙江省“十二五”规划中仍在推进“省管县”改革，但相关内容在“十三五”规划中被删去 资料来源：浙江省政府，华西证券研究所整理 此外，浙江省还从 2013 年开始推进“撤县（市）设区”的行政区划改革，进一步对地级市进行加强。根据民政部数据显示，自根据民政部数据显示，自 2013 年至今，浙江共有年至今，浙江共有 5 个县（市）个县（市）被改为市辖区。被改为市辖区。 表表 12：浙江省：浙江省 2013年以来“撤县（市）设区”情况年以来“撤

80、县（市）设区”情况 地级地级 变动后变动后 变动前变动前 变动时间变动时间 变动情况变动情况 绍兴市 柯桥区 绍兴县 2013-10-18 撤销绍兴县，设立绍兴市柯桥区，以原绍兴县（不含孙端镇、陶堰镇、富盛镇）的行政区域为柯桥区的行政区域。 绍兴市 上虞区 县级上虞市 2013-10-18 撤销县级上虞市，设立绍兴市上虞区，以原上虞市的行政区域为上虞区的行政区域。 杭州市 富阳区 县级富阳市 2014-12-13 撤销县级富阳市，设立杭州市富阳区，以原富阳市的行政区域为富阳区的行政区域。 温州市 洞头区 洞头县 2015-07-23 撤销洞头县，设立温州市洞头区，将温州市龙湾区灵昆街道划归洞头

81、区管辖。以原洞头县和龙湾区灵昆街道的行政区域为洞头区的行政区域。 杭州市 临安区 县级临安市 2017-07-18 撤销县级临安市，设立杭州市临安区，以原临安市的行政区域为临安区的行政区域。 资料来源：民政部，华西证券研究所整理 5.3.新新的的趋势：都市圈时代下的撤县（市）设区趋势：都市圈时代下的撤县（市）设区 尽管“省直管县”的设计在一定程度上有助于县的发展，但对大多数地级市而言却是在原有格局上削弱了可以动用的资源，不利于地级市本身的发展，因此地级市地级市本身对“省直管县”的改革有所抗拒，形成了改革过程中的阻力本身对“省直管县”的改革有所抗拒，形成了改革过程中的阻力。财政部在 2012 年

82、发布的关于省直接管理县财政改革的情况通报中也指出， “因条件不成熟 2012 年 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 25 不能完全达到改革目标的地区，可根据实际情况研究确定实施省直管县财政改革的内容、时间、范围和步骤” ，从中央层面放缓了“县财政省直管”的改革节奏。 同时， “省直管县”所支持的县域经济在某些方面也与我国当前大的经济发展战“省直管县”所支持的县域经济在某些方面也与我国当前大的经济发展战略存在冲突。略存在冲突。尽管浙江长期坚持的“省直管县”体制帮助浙江在 21 世纪初形成了强大的县域经济和民营经济（浙江入围百强县的数量持续保持在前三） ，但另一

83、方面相比于其他经济强省，浙江的大中城市、中心城市的发展建设进度则较为缓慢。根据华顿经济研究院自 2016 年起编制的中国百强城市排名来看，江苏每年都有 13 个城市入围，而浙江仅有 8 个，江苏入围城市的总分也持续高于浙江。由于资源是有限的，因此在体制改革路径的选择上，各省不得不考虑在都市圈经济与县域经济中更加侧重哪一个。 图图 15：浙江、山东、江苏三省入围百强县的数量较多浙江、山东、江苏三省入围百强县的数量较多 资料来源：中郡县域研究所，华西证券研究所 图图 16：2016-2019年江苏省入围百强城市的总分持续高于浙江年江苏省入围百强城市的总分持续高于浙江 资料来源：华顿经济研究院，华西

84、证券研究所 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 26 因此，基于以上两个方面的考虑，近几年部分省份再度掀起了“撤县（市）设因此，基于以上两个方面的考虑，近几年部分省份再度掀起了“撤县（市）设区”的热潮，省以下财政、行政体制改革也渐渐分化为“省直管县” 、 “撤县（市）区”的热潮，省以下财政、行政体制改革也渐渐分化为“省直管县” 、 “撤县（市）设设区”两个方向。区”两个方向。部分需着重发展县域经济的省份还在持续推进“省直管县” ，如山东 2019 年仍在发文扩大“省直管县”范围；部分已经完成县域经济发展阶段或更加适合都市圈经济的省份则放缓了“省直管县”的改革，

85、转而推进对大中城市的做大做强，如浙江在“十三五”规划中删除了“省管县”的内容。根据民政部披露，2012-2016 年我国掀起了一波“撤县（市）设区”的高潮，2015、2016 年“撤县（市）设区”的数量分别达到了 26、30 个，从侧面反映了地方政府强化大中城市的意愿。 图图 17：2012-2016年，掀起了一轮“撤县（市）设区”的高潮（单位：个）年，掀起了一轮“撤县（市）设区”的高潮（单位：个） 资料来源：民政部，华西证券研究所 此外，发改委于 2018年发布的国家发展改革委关于实施 2018 年推进新型城镇化建设重点任务的通知明确指出“稳妥有序增设一批中小城市增设一批中小城市，继续开展撤

86、县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市级政府驻地特大镇率先设市。优化城市市辖区规模结构，制定市辖区设置标准市辖区设置审核办法 ，稳步推进撤县稳步推进撤县（市市）设区设区，增强设区市辐射带动作用增强设区市辐射带动作用”，标志着从中央层面对撤县（市）设区、做大中心城市的认可。 6.附录： “省管县”附录： “省管县”发债发债城投平台名单城投平台名单以安徽省为例以安徽省为例 目前，安徽省共有 61个“省管县” ，其中宿松市、广德县为财政+行政+经济彻底的“省管县” ，其余均为财政+经济由省直管。根据根据 Wind口径

87、的发债城投名单，安徽口径的发债城投名单，安徽61 个“省管县”中共涉及到个“省管县”中共涉及到 36 家发债城投平台。家发债城投平台。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 27 表表 13：截至截至 2020年年 8月，安徽省“省管县”城投平台名单（月，安徽省“省管县”城投平台名单（wind口径）口径） 公司名称公司名称 地级地级 县级县级 财政省管财政省管 行政省管行政省管 经济省管经济省管 巢湖市城镇建设投资有限公司 合肥市 巢湖市 枞阳县投资发展有限公司 铜陵市 枞阳县 当涂县城乡建设投资有限责任公司 马鞍山市 当涂县 当涂县清源水务投资有限公司 马鞍山

88、市 当涂县 定远县城乡发展投资集团有限公司 滁州市 定远县 东至县城市经营投资有限公司 池州市 东至县 肥西县城乡建设投资有限公司 合肥市 肥西县 凤台县华兴城市建设投资有限公司 淮南市 凤台县 凤阳县经济发展投资有限公司 滁州市 凤阳县 广德市国有资产投资经营有限公司 宣城市 广德市 含山县城市建设投资有限公司 马鞍山市 含山县 和县城市建设投资有限责任公司 马鞍山市 和县 安徽省怀宁县城乡建设投资发展有限责任公司 安庆市 怀宁县 怀远县城市投资发展有限责任公司 蚌埠市 怀远县 金寨县城镇开发投资有限公司 六安市 金寨县 泾县国有资产投资运营有限公司 宣城市 泾县 来安县城市基础设施开发有限

89、公司 滁州市 来安县 郎溪县国有资产运营投资有限公司 宣城市 郎溪县 庐江县城市建设投资有限公司 合肥市 庐江县 蒙城县城市发展投资控股集团有限公司 亳州市 蒙城县 明光跃龙投资控股集团有限公司 滁州市 明光市 南陵县建设投资有限责任公司 芜湖市 南陵县 宁国市国有资产投资运营有限公司 宣城市 宁国市 潜山市潜润投资控股集团有限公司 安庆市 潜山市 全椒县城市基础设施开发建设有限公司 滁州市 全椒县 寿县国有资产投资运营(集团)有限公司 淮南市 寿县 舒城县城镇建设投资有限责任公司 六安市 舒城县 泗县城市建设投资有限公司 宿州市 泗县 太和县国有资产投资控股集团有限公司 阜阳市 太和县 天长

90、市城市建设投资有限公司 滁州市 天长市 桐城市建设投资发展有限责任公司 安庆市 桐城市 安徽乐行城市建设集团有限公司 亳州市 涡阳县 芜湖县建设投资有限公司 芜湖市 芜湖县 歙县城市建设投资开发有限公司 黄山市 歙县 萧县建设投资有限责任公司 宿州市 萧县 颍上县慎祥实业发展有限公司 阜阳市 颍上县 资料来源：安徽省政府，Wind，华西证券研究所 7.风险提示：风险提示： 地方财政体制演变方向仍有不确定性地方财政体制演变方向仍有不确定性 目前， “省管县”在部分地区仍处在试点阶段，各地做法不一，所获成效也不尽相同；同时，关于发展大城市还是发展县域经济在学界和业界均存在一定的争论，各地发展路径仍

91、有发生变化的可能性。因此地方的财政体制改革仍在不断地摸索过程中，具体的演变方向仍有不确定性。 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 28 Table_AuthorInfo 分析师与研究助理简介分析师与研究助理简介 樊信江，固定收益方向首席分析师，CFA，清华大学工程管理硕士。2年证券研究经验，3年央企海外燃煤、燃机电站工程总承包开发及执行经验，2年国内基础设施融资租赁和PPP投资经验；曾任职于民生证券研究院，2019年加入华西证券。 颜子琦，新加坡南洋理工大学金融工程硕士，曾任卡耐基梅隆大学助理研究员，拥有2年证券研究经验。2019年加入华西证券研究所，主要从事

92、利率债、城投债、非标资产、债券交易研究。 孙嘉伦，约翰霍普金斯大学金融硕士。1年券商研究所工作经验，2019年加入华西证券，主要参与产业债、境外债与地方政府债研究。 张 伟，对外经济贸易大学金融学硕士。2019年加入华西证券，主要参与可转债、财政政策、宏观经济研究。 分析师承诺分析师承诺 作者具有中国证券业协会授予的证券投资咨询执业资格或相当的专业胜任能力，保证报告所采用的数据均来自合规渠道，分析逻辑基于作者的职业理解，通过合理判断并得出结论，力求客观、公正，结论不受任何第三方的授意、影响，特此声明。 评级说明评级说明 公司评级标准公司评级标准 投资投资评级评级 说明说明 以报告发布日后的 6

93、个月内公司股价相对上证指数的涨跌幅为基准。 买入 分析师预测在此期间股价相对强于上证指数达到或超过 15% 增持 分析师预测在此期间股价相对强于上证指数在 5%15%之间 中性 分析师预测在此期间股价相对上证指数在-5%5%之间 减持 分析师预测在此期间股价相对弱于上证指数 5%15%之间 卖出 分析师预测在此期间股价相对弱于上证指数达到或超过 15% 行业评级标准行业评级标准 投资投资评级评级 说明说明 以报告发布日后的 6个月内行业指数的涨跌幅为基准。 推荐 分析师预测在此期间行业指数相对强于上证指数达到或超过 10% 中性 分析师预测在此期间行业指数相对上证指数在-10%10%之间 回避

94、 分析师预测在此期间行业指数相对弱于上证指数达到或超过 10% 华西证券研究所华西证券研究所： 地址：北京市西城区太平桥大街丰汇园 11号丰汇时代大厦南座 5层 网址：http:/ 证券研究报告|固定收益专题报告 请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明 29 华西证券免责声明华西证券免责声明 华西证券（以下简称“本公司”）具备证券投资咨询业务资格。本报告仅供本公司签约客户使用。本公司不会因接收人收到或者经由其他渠道转发收到本报告而直接视其为本公司客户。 本报告基于本公司研究所及其研究人员认为的已经公开的资料或者研究人员的实地调研资料，但本公司对该等信息的准确性、完整性或可靠性不作任何保证。本报告

95、所载资料、意见以及推测仅于本报告发布当日的判断，且这种判断受到研究方法、研究依据等多方面的制约。在不同时期，本公司可发出与本报告所载资料、意见及预测不一致的报告。本公司不保证本报告所含信息始终保持在最新状态。同时，本公司对本报告所含信息可在不发出通知的情形下做出修改，投资者需自行关注相应更新或修改。 在任何情况下，本报告仅提供给签约客户参考使用，任何信息或所表述的意见绝不构成对任何人的投资建议。市场有风险，投资需谨慎。投资者不应将本报告视为做出投资决策的惟一参考因素，亦不应认为本报告可以取代自己的判断。在任何情况下，本报告均未考虑到个别客户的特殊投资目标、财务状况或需求，不能作为客户进行客户买

96、卖、认购证券或者其他金融工具的保证或邀请。在任何情况下，本公司、本公司员工或者其他关联方均不承诺投资者一定获利，不与投资者分享投资收益，也不对任何人因使用本报告而导致的任何可能损失负有任何责任。投资者因使用本公司研究报告做出的任何投资决策均是独立行为，与本公司、本公司员工及其他关联方无关。 本公司建立起信息隔离墙制度、跨墙制度来规范管理跨部门、跨关联机构之间的信息流动。务请投资者注意，在法律许可的前提下，本公司及其所属关联机构可能会持有报告中提到的公司所发行的证券或期权并进行证券或期权交易，也可能为这些公司提供或者争取提供投资银行、财务顾问或者金融产品等相关服务。在法律许可的前提下，本公司的董事、高级职员或员工可能担任本报告所提到的公司的董事。 所有报告版权均归本公司所有。未经本公司事先书面授权，任何机构或个人不得以任何形式复制、转发或公开传播本报告的全部或部分内容，如需引用、刊发或转载本报告，需注明出处为华西证券研究所，且不得对本报告进行任何有悖原意的引用、删节和修改。