1、监管可以被视为一种现代化的治理模式。当现代国家的治理内涵越来越复杂以后，学者们开始讨论如何有效率地应对治理难题。在过去，由政府以绝对威权对社会、经济等活动进行简单控制的模式已经被证明是无效率的治理方法(会损害运作效率)。20 世纪后半出现的监管型国家理论因此主张将国家治理模式转变为一种结合立法、执行及不作为的可预期治理手段(Glaeser & Shleifer, 2003) 6。监管型国家理论后来被认为应进一步细化出不同的监管概念，例如发展中国家在某些制度能力仍不健全的情况下，其对市场进行的监管将很大程度不同于基于发达国家的监管型治理模式(Braithwaite, 2006)7。因此，
2、为了更好地响应中国的实践，本文依监管方式区分出两种监管概念，其定义如下：监管指那些由公共机构执行，持续且聚焦，横跨各种有价值社会行动的控制。由某机构持续且聚焦的控制意味着监管并非简单通过法律来完成，而是要求更细致的知识与深度参与监管行动。此要求将创造特定机构更快或更慢地发掘事实、制定规则及执行上来承担责任。在大部分情况下，政治科学将监管视为一种严苛的，由不涉及私部门代理问题的公共权威单位形塑的控制意图。综合来说，监管可以被定义成一种为了促进公共利益以及社会行为而意图限制私人行为的限制型公共行动。或者用更为通俗的方法来形容：监管即是具有控制意图的一系列规则(Francis, 1993, Majo
3、ne, 1994)89。在重视经济发展的文献中，政府监管被理解成影响企业、产业及整个经济体创新活动的复合元素(Blind, 2012)10。从传统的公共福利理论来看，监管是用来保护消费者不受市场负外部性、不充分竞争、价格欺瞒、信息不对称、不公平博弈以及其他”市场失灵”原因影响的工具(Koopman et al., 2015)11。在此基础上，经济学家们进一步主张监管是一种超出了限制行为的使能制度(不一味强调风险控制)，这种观点将监管本身远离那种将之视为创新外部阻碍的看法，而是将监管看作一种通过不同利益相关者互动及随着社会经济变迁演进而塑造的制度(Paraskevopoulou, 2012)12
4、。若更细致讨论监管如何响应创新发展，学者们提出监管作为平衡社会损害及创新发展的一种要素，其影响(经济)创新绩效的主要动态是刺激(incentive)。而刺激创新的具体方法又可以细分为三种”创新塑造”路径：自由放任、授权及惩罚。政府依照不同的制度脉络应出台不同的监管来获取最大的公共利益(Immordino et al., 2011)13。为了进一步将国家监管纳入政策分析的脉络之中，本文进一步将政策科学的内涵结合国家治理理论来增进对政府管制(监管)政策的理解。从上述政府监管市场的概念出发，学者们依政策目标的不同将管制政策再分为两类：一类是直接介入市场主体的生产过程来优化整个市场效率，另一类的则是通过间接(不直接介入生产过程)方式，通过控制或倒逼生产来解决因市场失灵所导致的无效率。在这个意义上，可以将管制政策视为直接处理特定市场目标(例如知识产权治理、竞争及产学连结等)以及其他不直接指向市场机制，但显着影响到市场有效的目标(例如环境、健康、安全及就业条件等基础价值)的综合性政策组合(Paraskevopoulou, 2012)。举例来说，美国政府对制药产业发展所开展的监管就包含了横跨保障安全性、促进创新效率以及提高透明度等不同内涵的政策工具。
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