1、互联网反垄断与投资影响报告（2021）1互联网反垄断与投资影响报告（2021）1前言FOREWORD多年后再来定义 2021 年的话，“反垄断”必然是一个重要的注脚。这一年，中国针对平台企业的法律、行政法规、规范性文件不断完善，数字法治的框架逐渐清晰。国家反垄断局挂牌成立，执法力量强化。阿里、美团因实施“二选一”垄断行为被国家市场监督管理总局分别罚款 182.28 亿元、34.42 亿元，虎牙斗鱼合并被叫停，多家平台巨头领到违法实施经营者集中行政处罚罚单席卷的反垄断风暴之下，大案陆续落地，监管态度果决严厉，执法手段也呈现出穿透式、多元化特点，中国的监管模式逐渐确立。在互联网平台反垄断这一趋势上

2、，环球同此凉热。2021 年，美国、德国、韩国、欧洲等多个国家与地区加快反垄断立法与修法进程，对于企业滥用市场支配地位、违法实施经营者集中等垄断行为进行更严厉、更全面的打击。苹果、谷歌、亚马逊、脸书四大互联网巨头的滥用市场支配地位行为，被多国反垄断机构通过调查、诉讼、处罚等手段加以规制。资本市场也因反垄断而演变。2021 年，海外科技公司股价无视反垄断监管继续向上，而中国互联网公司则多数遭遇了近乎“腰斩”的巨幅下跌。股价趋势反映了资金的长期偏好，也反映出反垄断监管影响力的中外差异。反垄断对部分互联网企业的业务逻辑和未来空间影响剧烈。2021 年，南财合规科技研究院推出互联网反垄断与投资影响报告

3、（2020），解读反垄断监管趋势与资本市场动向。2022 年初，南财合规科技研究院联合 21 世纪资本研究院，继续推出互联网反垄断与投资影响报告（2021），聚焦国内外反垄断的立法修法、执法监管、典型案例、企业影响，详细解剖 2021 年在互联网领域发生的监管水温变化以及互联网底层逻辑的变革，研判 2022 年反垄断趋势，从政府监管、企业合规、行业投资等方面给出建议。反垄断，既是规范平台经济健康发展必要举措，也是数字经济高质量发展的内在要求，对平台经济应平衡规范与发展。反垄断的最终目的是实现公平竞争的市场环境与社会福利最大化，我们未来共同期待。互联网反垄断与投资影响报告（2021）12前言 第

4、一章 反垄断立法立规 （一）中国平台治理法治框架逐渐搭建 1.平台经济领域反垄断指南明确反垄断执法原则 2.平台分类分级监管模式逐渐搭建 3.反垄断法首次修订回应数字经济新挑战 （二）海外多国加速立法修法 1.美国加速推进多个法案，GAFA迎更严监管 2.德国通过反对限制竞争法第十修正案，创新平台监管 3.韩国通过电子通信事业法修正案，剑指应用商店抽成 4.欧洲议会通过数字市场法，限制“杀手级收购” 第二章 反垄断执法（一）执法大案落地 1.国内平台反垄断交出“沉甸甸”成绩单 2. 国外GAFA迎全球监管 （二）密集、常态化监管 1.中国探索平台治理新解法2.国外聚焦前置式反垄断监管 （三）执

5、法力量增加 1.国内执法升级开启新纪元 2.国外强化细分领域监管力量 第三章 反垄断司法 （一）反垄断成司法领域重要工作内容 0762728293132CONTENTS2 2互联网反垄断与投资影响报告（2021）31.发布规范性文件加强反垄断司法 2.相关司法解释稳步推进 （二）公益诉讼取得重要突破 第四章 投资影响（一）海外公司 1.股价影响 2.业务影响 （二）国内公司 1.股价影响 2.业务影响 第五章 建议与趋势 （一）反垄断监管建议 1.增加执法专业性，升级执法工具 2.协同管理，避免执法竞争 3.执法司法加强衔接，统

6、一标准 （二）互联网企业合规建议 1.加强算法规则与数据处理合规 2.注重细分领域的市场力量评估 3.投资并购需谨慎（三）2022年反垄断动向研判 （四）投资建议 1.密切关注反垄断监管对企业核心竞争力的影响 2.把握企业遭反垄断监管后的短期波动 附录 2021年中国互联网反垄断典型案例分析 323233343535363737394243434344444445454647474748互联网反垄断与投资影响报告（2021）3互联网反垄断与投资影响报告（2021）3442021 年是数字经济领域反垄断的强监管年，也是监管规范完善之年。相关立法、法规、规范性文件密集出台，规则的空白和漏洞在逐步填

7、补，数字法治框架逐渐确立，反垄断监管轮廓逐渐清晰。从中央到部委，发展和监管规范数字经济的态度旗帜鲜明。随着我国反垄断监管的轮廓渐渐清晰，全方位、多层次、立体化监管体系将加速构建。反垄断立法立规CHAPTER 14互联网反垄断与投资影响报告（2021）5互联网反垄断与投资影响报告（2021）5（一） 中国平台治理法治框架逐渐搭建反垄断工作本身专业性技术性强、复杂性高、挑战难度大，平台经济反垄断迥异于传统竞争分析，监管更为复杂。进一步完善反垄断执法制度保障来作为监管前提成为必要，2021 年中国反垄断多个法律法规、部门规章、规范性文件等密集落地。1. 平台经济领域反垄断指南明确反垄断执法原则关于平

8、台经济领域的反垄断指南（以下简称指南）系我国第一部官方正式发布的、专门针对平台经济领域的反垄断指南。作为导向性文件，指南不具有法律约束力，但进一步明确平台经济领域反垄断执法原则，为平台经济领域经营者依法合规经营提供更加明确的指引。（详见图 1 2021 年中国反垄断相关政策和重要精神、图 2 中国 2021 年地方反垄断合规指引）(1) 算法共谋需警惕平台是以数据为关键生产要素，以网络作为重要载体，以算法作为配置资源方式的集合体。平台经济领域借助大数据和算法的力量可以隐秘地实现排除、限制市场竞争的行为，业内将此称为“算法共谋”。这一问题日益成为全球反垄断司法执法的难点。指南 用了大量笔墨对数据

9、和算法的运用进行判定。 在第二章 “垄断协议” 中，分别就达成横向垄断协议、纵向垄断协议的行为方式提到了“利用数据和算法实现协调一致行为”以及“利用数据和算法对价格进行直接或间接限定” “利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式限定其他交易条件，排除、限制市场竞争”。2021 年，中国对互联网领域的监管进入深水区，从对行业的规范、企业的约束逐渐走向对互联网运行逻辑、 运行规则的治理。 算法治理将是企业未来合规的重头戏。（详见图 3 2021 平台算法治理时间轴）(2) 直击“二选一”“大数据杀熟”指南明确“大数据杀熟”可能构成滥用市场支配地位差别待遇行为。构成差别待遇可以考虑的因素包括：平台经

10、济领域经营者基于大数据和算法，根据交易相对人的支付能力、 消费偏好、 使用习惯等， 实行差异性交易价格或者其他交易条件。“二选一”也被指南明确为可能构成滥用市场支配地位限定交易行为，并从惩罚性措施和激励性措施两个角度，进一步细化了判断“二选一”等行为是否构互联网反垄断与投资影响报告（2021）56（图1）互联网反垄断与投资影响报告（2021）7（图2）（图3）8成限定交易的标准：平台经营者通过屏蔽店铺、搜索降权、流量限制、技术障碍、扣取保证金等惩罚性措施实施的限制，因对市场竞争和消费者利益产生直接损害，一般可以认定构成限定交易行为；平台经营者通过补贴、折扣、优惠、流量资源支持等激励性方式实施的

11、限制， 如果有证据证明对市场竞争产生明显的排除、 限制影响，也可能被认定构成限定交易行为。(3)VIE 架构企业并购需申报过去二十年，包括新浪、网易、阿里巴巴、京东在内的互联网企业纷纷采用VIE 架构实现赴美上市融资，在引入外资的同时间接游走在国内反垄断监管的灰色地带。VIE 架构通过设立境外控股公司来控制境内业务主营企业，由于这种特殊性，此前反垄断执法机构基本不受理涉 VIE 架构企业的反垄断申报。指南 明确涉及VIE架构的经营者集中， 属于经营者集中反垄断审查范围。 指南发布后，2021 年有数十起处罚涉及 VIE 架构的经营者集中案例。2. 平台分类分级监管模式逐渐搭建2021 年 10

12、 月 29 日，国家市场监管总局发布两个文件征求意见，分别是互联网平台分类分级指南（征求意见稿）与互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿），二者相互联系，确立了平台分类分级的监管思路。如何为平台企业配置相应的权利义务与责任，成为反垄断重要课题。不同类型、不同规模的平台，社会影响力以及对各类主体的控制力千差万别，因此实施合理的分级分类规范要求，而非“一刀切”非常必要。1两个文件作为指南，强制力较弱，更多的是行为倡议，体现了对平台企业规制而非强制的思路，是一种事前监管的方式，体现了科学管理的精神。(1) 平台分级分类分配责任根据互联网平台分级分类指南（征求意见稿），平台分为以下六大类：网络销售类平

13、台、 生活服务类平台、 社交娱乐类平台、 信息资讯类平台、 金融服务类平台、计算应用类平台。 【详见图 4 互联网平台分级分类指南（征求意见稿）平台分类】对平台进行分级，需要综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力。互联网平台分级分类指南（征求意见稿）解释，用户规模即平台在中国的年活跃用户数量，业务种类即平台分类涉及的平台业务，限制能力即平台具有的限制或阻碍商户接触消费者的能力。互联网反垄断与投资影响报告（2021）9据此，将互联网平台分为以下三级：超级平台、大型平台、中小平台。【详见图 5 互联网平台分级分类指南（征求意见稿）平台分级】可见，微信、支付宝、淘宝、QQ、抖音、快手、拼多多、微博等

14、多款 App 符合超大平台标准。（详见图 6 中国超大平台）(2) 超大平台经营者应开放生态基于明确的分类分级，互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）从公平竞争示范、平等治理、开放生态、反垄断、反不正当竞争、算法规则、价格行为规范等 34 个方面进行规范。特别针对超大型平台经营者，单独从 9 个方面规范。 “平等治理”要求超大型平台经营者应当遵守公平和非歧视原则 , 提供相关产品或服务时，平等对待平台自身（或关联企业）和平台内经营者，不实施自我优待。（图4）（图5）10（图6）互联网反垄断与投资影响报告（2021）11“开放生态”则要求超大型平台经营者应当在符合安全以及相关主体权益保障的前提

15、下，推动其提供的服务与其他平台经营者提供的服务具有互操作性。超大型平台经营者没有正当合理的理由，应当为符合条件的其他经营者和用户获取其提供的服务提供便利。这与 2021 年下半年互联网领域的“互联互通”的推进工作异曲同工。未来平台生态将在保障安全前提下，实现开放的应有之义。3. 反垄断法首次修订回应数字经济新挑战实施十三年，被称为“经济宪法”的反垄断法迎修订。中国数字经济发展迅猛，需要通过修法回应数字经济发展提出的新挑战，对相关的反垄断规则进行明确和必要的调整。国家市场监管总局 2020 年 1 月公布反垄断法修订草案，时隔一年半，2021 年10 月 19 日，反垄断法（修正草案）首次提请十

16、三届全国人大常委会第三十一次会议审议。从反垄断法（修正草案）可以看出，数据、算法、技术、资本元素被纳入反垄断法的规制体系，有利于加强对互联网平台的法律监管，为科技创新和新业态、新模式的发展提供更多空间。(1) 全面应对新型限制竞争行为针对平台经济领域中的滥用市场支配地位行为，反垄断法（修正草案）第十条与第二十二条明确规定，经营者不得滥用数据和算法、技术、资本优势以及平台规则等排除、限制竞争。具有市场支配地位的经营者利用数据和算法、技术以及平台规则等设置障碍，对其他经营者进行不合理性限制的，属于滥用市场支配地位的行为。这一定程度上解决了现行反垄断法列举式的滥用行为规定，无法全面应对互联网平台衍生

17、的新型限制竞争行为。如上述法条最终通过，平台经营者应全面地审查自身经营行为可能存在的限制竞争影响，自我优待、差别待遇、歧视性定价等行为予以更高重视。可以根据平台经济领域的反垄断指南中提及的“利用数据和算法、技术以及平台规则实施滥用行为的具体表现形式”进行合规处理。(2)“轴辐协议”或成未来关注焦点（图7）12现行反垄断法采用的是横向与纵向垄断协议二分法，将“轴辐协议（hub-and-spoke conspiracy）”这一新型垄断形式纳入反垄断法的考量一定程度上回应了平台经济的特点。典型的“轴辐协议”行为在反垄断法（修正草案）第十八条规定中得以规制：经营者不得组织其他经营者达成垄断协议或者为其

18、他经营者达成垄断协议提供实质性帮助。此前出台的关于平台经济领域的反垄断指南中首次明确了轴辐协议：具有竞争关系的平台内经营者借助与平台经营者之间的纵向关系，或者由平台经营者组织、 协调， 所达成具有横向垄断协议效果的轴辐协议。 分析该协议是否属于 反垄断法规制的垄断协议，可考虑具有竞争关系的经营者之间是否利用技术手段、平台规则、数据和算法等方式，达成、实施垄断协议，排除、限制相关市场竞争。反垄断法（修正草案）对“轴辐协议”的规定一定程度上给指南提供了法律支撑。不过，以往学术及法律上没有垄断协议的“实质性帮助”问题的表述，如何认定“实质性帮助”存在较大的空间。在实践中，认定“轴辐协议”时如何与滥用

19、市场支配地位加以界分仍存在争议。可以预见，平台经济领域的轴辐合谋，或将成为未来反垄断执法中重点关注的行为。平台需更加谨慎地处理对平台内经营者的管理措施以及与平台内经营者之间的竞争性敏感信息的互换、共同算法软件的使用等。2实践中如电商平台、 外卖平台等聚拢了大量商家的平台企业， 以及采用分销模式、与众多经销商开展合作的企业，在与处于自身上下游的平台内商家、合作方、经销商互动的过程中需要保持足够的谨慎，避免成为“辐条”企业之间沟通联络、达成一致意思的渠道。反垄断法（修正草案）增加了对达成垄断协议的经营者的法定代表人、主要负责人和直接责任人员的处罚规定，以及信用惩戒的规定。这是对垄断协议这种严重垄断

20、行为实现“双罚制”，即不仅处罚单位，而且处罚相关负责人，双罚制使得威慑效果极大提升。(3) 民生、金融、科技、媒体投资并购重点审查反垄断法（修正草案）第三十八条规定，国务院反垄断执法机构应依法加强对民生、金融、科技、媒体等领域经营者集中的审查。民生、金融、科技、媒体等涉及国计民生、经济安全、科技创新或者意识形态等重要甚至关键的领域，加强经营者集中审查，有助于及时发现潜在问题。中央以及监管侧表现出对上述领域的重视，国家市场监管总局副局长、国家反垄断局局长互联网反垄断与投资影响报告（2021）13甘霖 2021 年 12 月接受采访时强调“持续规范平台经济、科技创新、信息安全、民生保障等重点领域竞

21、争行为”。3(4) 拟大幅提高对违法实施经营者集中的处罚力度现行反垄断法第四十八条，对应申报而未申报可以处 50 万元以下的罚款，近年来争议较大。尤其是对于互联网领域动辄几十亿元计算的交易规模来说，50 万的罚款数额起不到足够威慑。并购方在交易进程的压力、庞大利益的驱使之下，可能会选择不去申报或是事后才补报。反垄断法（修正草案）强化了处罚力度。第五十八条规定，违法实施经营者集中，具有或者可能具有排除限制竞争效果的，除由执法机关责令采取必要措施恢复到集中前状态外，还将处以上一年度销售额 10% 以下罚款；不具有排除、限制竞争效果的，将处以 500 万元以下罚款。根据修正草案，企业未依法申报或在“

22、抢跑”交割面临的处罚将从五十万元大幅提升至数千万元甚至上亿元。4（二） 海外多国加速立法修法在互联网平台反垄断这一趋势上，环球同此凉热。2021 年，美国、德国、韩国、欧洲等多个国家与地区加快反垄断立法与修法进程。对于企业滥用市场支配地位、违法实施经营者集中等垄断行为进行更严厉、更全面的规制。( 详见图 7 2021 年海外反垄断相关立法 )1. 美国加速推进多个法案，GAFA 迎更严监管2020 年 7 月，四大科技巨头亚马逊、苹果、脸书、谷歌母公司 Alphabet掌门人罕见同框，出席美国国会反垄断听证会，被视为美国向科技巨头举起反垄断的“镰刀”。2021 年，美国提出多个反垄断的法案推动

23、监管进程。2 月，美国参议员提出新法案竞争和反垄断执法改革法案，旨在改革美国反垄断法。法案重点聚焦三个方面：加强对反竞争合并的规制， 更新允许合并的法律标准， 让合并方承担举证责任；为监管机构增加执法经费资源；防止有害的排他性行为。法案一旦通过，美国科技巨头们将迎更严监管，通过并购寻求主导优势的行为需警惕。144 月，美国参议院举行反垄断听证会，苹果与谷歌对智能手机生态系统的影响力成为焦点。流媒体音乐平台 Spotify 和在线约会网站 Tinder 等应用开发者指控大型科技平台不当利用市场支配地位破坏竞争。苹果被指禁止 iOS 上的应用从苹果App Store 之外安装，谷歌的指控集中在搜索

24、和广告业务上。美国参议院 8 月提出的开放应用市场法案，规范对象为在美国拥有 5000万及以上用户的应用商店拥有者。法案将禁止应用商店迫使开发者只使用商店内的支付系统，以及禁止这些公司“不合理地优先或排名”自己的应用程序或业务合作伙伴的应用程序领先于其他公司。同时，应用商店不得对通过其他系统使用不同定价条款的开发商进行惩罚，并允许侧载应用程序，这意味着用户无需从手机官方应用商店下载应用。（图7）互联网反垄断与投资影响报告（2021）15美国众议院也在推行反垄断法规。2021 年 6 月，众议院司法委员会审议通过 6项重要反垄断法案，包括合并申报费现代化法案州反垄断执法场所法案通过启用服务交换法

25、案平台竞争和机会法案美国选择与创新在线法案终止平台垄断法案，聚焦增加反垄断执法机构预算、平台互操作性、扼杀式并购、拆分巨头业务线等问题。2. 德国通过反对限制竞争法第十修正案，创新平台监管2021 年 1 月，德国联邦议会通过反对限制竞争法第十修正案，针对平台经济垄断问题进行监管回应，体现出欧洲数字竞争政策的重要走向。此次修订的创新体现在引入“中介势力”概念、高度重视数据问题、强化对平台规则的监管、拓展相对市场势力范畴、改革并购审查制度、扩大事前监管权力等六个方面。5例如，对于平台跨市场的影响，新修正案第 19a 条新增不得“在一个自身并不占支配地位的市场上，利用迅速的扩张能力直接或间接地阻碍

26、其他竞争者”，同时严禁具有市场支配地位的企业未获用户授权跨平台将数据合并使用；对于滥用市场支配地位行为，新增“平台企业给予自营业务相对于其他经营者的优待”；改革并购审查制度，大幅度提高经营者集中申报营业额门槛。3. 韩国通过电子通信事业法修正案，剑指应用商店抽成2021 年 8 月，电子通信事业法修正案被韩国国会表决通过，这意味着韩国将成为全球首个限制谷歌和苹果等科技巨头在应用商店抽成的国家。新修正案要求，谷歌的 Google Play 商店与苹果的 App Store 商店均不得再强制要求开发者使用平台唯一的支付系统。同时，应用商店还被禁止不合理地拖延审核应用程序，或从市场平台删除应用程序，

27、以防止软件开发商遭受报复。如有公司违反规定，最高将面临在韩国营收 3% 的罚款。法案通过次日，苹果修改 App Store 规则，允许开发者通过电子邮件等方式与用户共享第三方支付方式，但在 App 内的购买仍然只允许使用苹果支付。4. 欧洲议会通过数字市场法，限制“杀手级收购”2021 年 12 月，欧洲议会审议通过数字市场法，修改包括提高了“守门人”1616互联网反垄断与投资影响报告（2021）17的判定标准，新增对“杀手级收购”的限制等。监管对象为被定义为“守门人”的互联网企业。这些企业主要提供中介服务、社交网络、搜索引擎、操作系统、在线广告、云计算、视频共享等核心平台服务，需满足三个要求

28、：至少在三个欧盟国家提供核心平台服务，每月至少有 4500 万的终端用户以及超过 1 万个商家用户，在欧洲经济区（EEA）的年营业额达到 80 亿欧元，市值达 800 亿欧元。该草案重点对可能形成行业垄断的收购交易，即“杀手级收购”进行规定。并购意向必须在事前获得欧盟委员会许可，如“守门人”企业违反规定，将被处以年营业额 4%-20% 的罚款。16互联网反垄断与投资影响报告（2021）17互联网反垄断与投资影响报告（2021）17反垄断执法CHAPTER 22021 年一场持续的反垄断风暴在全球掀起，对平台巨头的约束规范已成为各大司法辖区的共识。从国内执法来看，经历了 2021 年密集、常态、

29、严厉的执法后，有效规范了平台经济发展。在 2021 年年底召开的中央经济工作会议中， 提及 “要提振市场主体信心，深入推进公平竞争政策实施，加强反垄断和反不正当竞争，以公正监管保障公平竞争”。可见，平台反垄断将走实走深，科学监管继续推进，稳定市场预期，培育可持续的竞争守法意识，打造公平有序创新的市场环境。互联网反垄断与投资影响报告（2021）1718（一）执法大案落地2021 年无论是国内还是国外，在常态化、密集度的执法态势之下，多家平台巨头吃到巨额罚单，并且不少执法案例极具典型意义，为平台监管提供了参考依据。1. 国内平台反垄断交出“沉甸甸”成绩单阿里、美团因实施“二选一”垄断行为被国家市场

30、监督管理总局分别罚款182.28 亿元、34.42 亿元，虎牙斗鱼合并被叫停，多家平台巨头领到违法实施经营者集中行政处罚罚单2021 年平台反垄断交出了沉甸甸的“成绩单”。大案陆续落地，监管态度果决严厉，执法手段也呈现出穿透式、多元化特点，中国的监管模式逐渐确立。（1）经营者集中关注度上升2021 年互联网领域有 85 起违法实施经营者集中被罚案件，包括 4 批次集中处罚、腾讯音乐违法实施经营者集中被处罚，以及对虎牙斗鱼合并采取禁止形式。监管呈现出以下特点：案件多，巨头频领罚单。2021 年，执法部门对互联网领域违法实施经营者集中案件密集展开，火力集中在平台巨头。经梳理发现，上述 85 起案件

31、中涉及腾讯系23 起、阿里系 21 起、滴滴系 14 起、美团系 6 起、苏宁 6 起、百度 4 起、京东 4起、58 同城 3 起、字节跳动 2 起、新浪与好未来、牛卡福、百世各 1 起。( 详见图8 2021 年互联网违法实施经营者集中被处罚案件 )创新监管手段，开创多个“首例”。经营者集中审查力度加大，形式也更为多样多样，除却对违法实施经营者集中进行处罚外，还开创了两个“首例”。虎牙与斗鱼的合并被禁止，成为互联网领域第一起被禁止的经营者集中案，也是反垄断法实施 13 年以来第三件禁止集中的案件。在腾讯音乐处罚案件中，首次适用“恢复原状”的行政措施，成为反垄断法实施后对违法实施经营者集中采

32、取必要措施恢复市场竞争秩序的第一起案件。追溯处罚， 时间跨度长。 从案件中可以看到， 违法交易时间追溯最早的为十年前，分别是 2011 年腾讯收购猎豹，苏宁与三菱重工建立合营企业。最近的案件为 2021年 1 月，百度在线与吉利设立合营企业未依法申报。违法实施经营者集中的追溯期比较特殊，只要违法行为仍在持续即没有补报，就处于违法行为的持续状态，执法机关可以追溯调查处罚。这意味着，随着执法深入，企业此前应申报经营者集中审互联网反垄断与投资影响报告（2021）19查而未申报的案件，都会相应处理。6（2）滥用市场支配地位典型案例多2021 年互联网领域出现了多起重大典型的滥用市场支配地位实施“二选一

33、”垄断行为的案件：阿里巴巴被罚 182.28 亿元、美团被罚 34.42 亿元、上海英文外卖平台食派士被罚，三起案件对相关市场的界定、对市场支配地位的认定，对滥用市场支配定位以及竞争损害的分析，为未来反垄断执法提供了参考依据。上述案例呈现出以下特点：罚款数额大、影响大。对阿里巴巴的罚款是中国反垄断执法中的最高纪录，远远超过了 2015 年高通受到的 60.88 亿元处罚。处罚金额按阿里巴巴 2019 年中国境内销售额4557.12亿元4%的罚款。 这也延续了国家市场监管总局近年来 “全口径”的罚款基数认定标准，采用了涉案企业上市主体在立案前上一年度包含了其他业务的营业额，而不仅限于涉案的网络零

34、售平台服务业务。这一处罚形式同样也适用美团案。值得注意的是，美团除了罚款外，还需全额退赔独家合作保证金 12.89 亿元，减轻平台内商家特别是中小商家的负担。细分领域注意垄断风险，反垄断不止巨头。判定滥用市场支配地位行为有四个（图8）20前提要件：界定相关市场，是否具有支配地位，是否存在滥用市场支配地位行为，是否排除、限制了竞争。在这几个案例中，执法机构均对四个要件进行了详细、科学的分析。阿里案中，相关市场界定为网络零售平台服务市场，美团案则界定为网络餐饮外卖平台服务市场，上海食派士案件的市场界定更为细化，为“上海市提供英文服务的在线餐饮外送平台服务市场”。尤其是食派士案件中，从界定相关市场，

35、论证提供英文服务的在线餐饮外送平台服务和中文平台服务不具有替代关系，到判断是否构成相关市场的市场支配地位，以及是否构成滥用市场支配地位，既使用了复杂的数学公式“假定垄断者测试”，也运用了临界损失分析法等专业分析方法。可见反垄断法对各个领域、类型、规模的市场主体普遍适用，区域性、在细分领域有一定市场支配定位的企业，同样应注意自身的垄断风险。2. 国外 GAFA 迎全球监管进入数字经济时代，科技巨头成为全球反垄断的重点监管对象，最引人关注的便是脸书、苹果、谷歌和亚马逊四大科技巨头面临的反垄断监管。2021 年，四大巨头的各种滥用市场支配地位行为，被多国反垄断监管机构通过调查、诉讼、处罚等手段加以规

36、制。（详见图 9 2021 年海外反垄断监管动态）（1）谷歌滥用市场支配地位被多国处罚近年来， 谷歌收到全球多国的反垄断罚单， 仅来自欧盟的罚款就已超80亿欧元。2021 年，因谷歌的安卓操作系统、在线广告定价等方面涉垄断而被多个国家处罚与调查。谷歌在 2021 年面临来自意大利、韩国、法国的反垄断处罚。5 月，因谷歌的安卓移动操作系统及其应用商店 Google Play 滥用市场主导地位，谷歌被意大利罚超 1 亿欧元。6 月，因谷歌滥用在网络广告市场的支配地位自我优待被法国罚款 2.2亿欧元，理由是谷歌在广告管理器服务中自动计算出广告空间，并在用户点击网页时向广告商和出版商提供广告价格，以此

37、帮助谷歌自身线上广告系统获得优势地位，损害竞争对手与出版商的利益。9 月，韩国以谷歌与设备制造商的合同条款涉嫌滥用市场主导地位为由，开出 1.77 亿美元的罚单。7 月，美国 37 个州的总检察长向谷歌提起反垄断诉讼，认为其在应用商店领域存在反竞争行为。这些总检察长认为，谷歌采取反竞争策略抑制竞争，使安卓设备用户很难从谷歌 Play Store 之外的应用商店下载应用，而这些竞争原本可以令安卓设备用户享有更多选择和创新，并显著降低移动设备应用的价格。互联网反垄断与投资影响报告（2021）21欧盟竞争委员会 6 月与 9 月分别对谷歌开展了反垄断调查，一次聚焦谷歌在视频分享网站 YouTube

38、服务中的数字广告活动，了解谷歌是否限制第三方公司获取用户数据并留为己用；一次聚焦谷歌是否强迫设备制造商将谷歌的语音助手 Google Assistant 设为安卓设备的默认语音助手。德国对谷歌开展的反垄断调查，则就其市（图9）22场地位和数据处理条款深入分析。英国对谷歌安卓操作系统、应用商店 Play Store和 Chrome 浏览器均展开市场调查，了解是否妨碍了数字市场的竞争与创新，以及数字广告定价是否会导致设备、应用或其他商品和服务的价格上涨。（2）苹果遭遇全球处罚、诉讼与调查苹果凭借 IOS 生态影响力，在移动应用商店内进行多种不公平交易近年来被全球热议。2021 年，涉及音乐服务、数

39、字广告等领域竞争，苹果面临来自多国的反垄断诉讼、调查与处罚。4 月，俄罗斯对苹果处以 1200 万美元的罚款，理由是苹果涉嫌滥用在移动应用市场中的主导地位，通过其 iOS 系统发布应用程序的做法使自有产品获得竞争优势。11 月，意大利因苹果在销售苹果和 Beats 产品的过程中与亚马逊存在“反竞争合作”, 对其处以 1.345 亿欧元罚款。同月，欧盟正式对苹果发起反垄断诉讼，这是欧盟首次对苹果公司提起反垄断诉讼，这可能导致苹果公司被处以相当于其全球营收 10% 的罚款。欧盟委员会反垄断负责人维斯塔格表示，就苹果在其应用程序商店设定限制性条款发起反垄断诉讼，苹果限制条款可能会扭曲苹果设备上的流媒

40、体音乐服务竞争。这一年，苹果依然面临着来自多个国家的反垄断调查。3 月，英国竞争与市场管理局（CMA）宣布已对苹果开展反垄断调查，评估苹果在英国 iOS 设备的应用分发是否占据主导地位，以及是否对使用 App Store 的开发者强加不公平或反竞争条款。同对谷歌的调查一样，CMA 6 月对苹果 iOS 操作系统、苹果商店、Safari 浏览器进行调查，聚焦其在移动生态中的地位是否妨碍数字市场竞争与创新，以及数字广告定价是否会导致设备、应用或其他商品和服务的价格上涨。德国竞争管理机构 6 月宣布的调查，则研究苹果是否在特定市场拥有垄断地位并利用优势阻碍正常竞争，苹果 iOS 和相关的生态体系影响

41、力将是研究重点。10 月，俄罗斯联邦反垄断局对苹果发起调查，称苹果滥用在应用程序市场的主导地位，不向消费者告知其他更为优惠的商品支付方式。（3）亚马逊“自我优待”被罚 11 亿欧元“自我优待” 是互联网平台涉嫌垄断的新迹象， 不少平台既是运营者当 “裁判” ，又下场经营成为 “运动员” 。 亚马逊近几年已因 “自我优待” 问题被欧盟数次巨额罚款，2021 年同样被多国监管重点关注。2021 年 5 月，德国联邦卡特尔局宣布，启动对亚马逊疑似滥用市场支配地位行为的调查。依据德国竞争法第 19 条 a 款的新规定，使反垄断执法机构能够针互联网反垄断与投资影响报告（2021）23对大型数字公司的反竞

42、争行为进行更早、更有效的干预。调查将首先考察亚马逊是否在跨市场竞争中具有强大市场力量。同月，亚马逊在美国首次遭到反垄断诉讼。华盛顿哥伦比亚特区起诉亚马逊违反了竞争法，称亚马逊非法将商家与限制性销售规则捆绑在一起，禁止商家在其他购物平台上提供更便宜的售价。9 月，亚马逊的反垄断诉讼范围被扩大，政府增加指控亚马逊与批发商签署具有反竞争效果的“最低保证金协议”。12 月，一张来自意大利 11.28 亿欧元的罚单锤向亚马逊，理由是亚马逊由于滥用市场主导地位，支持在其购物网站上的活跃卖家采用亚马逊物流，损害了竞争对手运营商提供的物流服务。不久前的 11 月，亚马逊已因在销售苹果和 Beats 产品的过程

43、中与苹果存在“反竞争合作”，被意大利处以 6870 万欧元的罚款。（4）脸书因广告业务受监管2021 年 6 月，欧盟委员会和英国竞争和市场管理局（CMA）正式宣布对脸书开展调查，将基于脸书收集和使用特定数据的方式，调查脸书是否在提供在线分类广告和在线交友服务时，获得相对于竞争对手的不公平竞争优势。至此，美国四大科技巨头 GAFA 均被欧盟正式反垄断调查。（二） 密集、 常态化监管推动互联网领域的规范发展，需建立全方位、多层次、立体化监管体系。除却反垄断执法，还要实现事前事中事后全链条全领域监管，统筹把握垄断规制重点，提高公平竞争规制能力。1. 中国探索平台治理新解法平台企业具有集成式特点，与

44、传统领域的线性市场不同，往往是双边或者多边市场，提供多种商品、服务，横跨多个行业，法律关系更为复杂。平台监管是“多法共治、多部门共管”监管体制，涉及市场监管与行业监管，市场监管对应的则是国家市场监管总局（包括新成立的国家反垄断局），行业监管对应的是网管办、工信部、交通运输部、央行、银保监会、税务等部门。2021 年对平台企业的监管态势呈现多部门推进，市场监管与行业监管并重，探索行政指导、专项行动等多元规制方式。未来需避免运动式竞争执法，推进多部门24协同，促进市场竞争执法的科学、常态，为资本设置红绿灯，促进平台规范、发展。（1）市场监管创新监管方式国家市场监管总局既通过密集、严厉的执法表现出对

45、平台规范治理的决心，又通过行政指导会及行政指导书的行政指导方式来引导平台企业履行持续的合规自查和报告义务，调动平台企业自身参与到平台经济新秩序的构建中。召开行政指导会，引导企业自查。2021 年 4 月，市场监管总局会同中央网信办、税务总局召开互联网平台企业行政指导会，提出互联网平台企业要知敬畏守规矩，限期全面整改问题，建立平台经济新秩序。针对强迫“二选一”、“掐尖并购”、烧钱抢占“社区团购”、“大数据杀熟”、信息泄露等突出问题，会议要求“企业全面自检自查，逐项彻底整改”，强调平台自我规制、建立合规体系。行政指导会后，百度、京东、字节跳动、拼多多、美团、腾讯、滴滴、快手、哔哩哔哩、阿里、爱奇艺

46、等 34 家互联网平台企业公布了依法合规经营承诺。创新使用行政指导书，要求企业报送合规报告。在对阿里巴巴实施“二选一”滥用市场支配地位处罚案中，国家市场监管总局开创性地使用行政指导书配合行政处罚。行政指导书要求阿里巴巴全面规范其自身竞争行为，从落实平台企业主体责任、加强内控合规管理、维护公平竞争、保护平台内商家和消费者合法权益等方面进行全面整改，并连续三年向市场监管总局提交自查合规报告。（2）行业监管推动互联网生态向好A. 工信部推动互联互通工信部召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”，要求各平台限期内按标准解除屏蔽，是 2021 年互联网行业重大事件之一，标志着中国互联网平台“相互屏蔽”的时代正

47、在走向终结。2021 年 7 月，工信部启动“互联网行业专项整治行动”，将重点整治恶意屏蔽网址链接和干扰其他企业产品或服务运行等问题，包括无正当理由限制其他网址链接的正常访问、实施歧视性屏蔽措施等场景。9 月，工信部有关业务部门召开“屏蔽网址链接问题行政指导会”，提出有关即时通信软件的合规标准，要求限期内各平台必须按标准解除屏蔽。 （详见图 10 2021 年政府关于“互联互通”相关举措）以专项行动与行政指导的形式推进反垄断监管，虽相较于政策法律文件强制力低，但丰富监管方式，提出的指导、建议为互联网行业发展指明了方向。工信部对互联互通的推进强调以安全为底线，分阶段、分步骤进行。当前仍处于“破除

48、网页外链屏蔽”阶段，尚未涉及数据交互。互联网反垄断与投资影响报告（2021）25互联互通推进过程中，行业监管与市场监管如有交叉之处应如何协调平衡、是否放置在反垄断法规制范围之内等问题待解，平台经济领域涉及多种业态，需要完善相关前提性法律制度。 在多部门介入 “互联互通” 相关工作的背景下， 行业监管和市场监管应厘清边界、紧密衔接、协同推进互联网领域治理，加强配合，减少立法资源的损耗和制度权威的削弱。B. 交通运输部持续推进反垄断网约车市场的垄断、不正当竞争隐忧已久。早在 2018 年，交通运输部在一次例行新闻发布会上曾经直接指出一家网约车平台涉嫌行业垄断。2020 年底召开2021 年全国交通

49、运输工作会议上，提及强化交通运输领域反垄断为重要工作。2021 年 11 月，交通运输部等多部门发布关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见，要求继续推动维护公平竞争市场秩序。加强对交通运输新业态企业的事前事中事后全链条监管，及时预警垄断风险，加大反垄断、反不正当竞争监管执法力度。防范资本在交通运输新业态领域无序扩张，依法严厉查处低价倾销、“大数据杀熟”、诱导欺诈等违法违规行为。（图 10）26目前， 国内网约车市场呈现出 “一超多强” 的局面， 滴滴等头部平台垄断风险较高。作为行业主管部门的交通运输部需配合市场监管总局，加强行业运行状态的监测分析，着力预防和制止限制竞争的垄断行为。网

50、约车覆盖地域广、合规难点多，除却反垄断，网约车的数据隐私保护与安全、定价机制、平台抽成等问题也浮出水面。相关部门应综合运用数字监管、信用监管、协同监管、社会监管等多种监管方式来推进行业监管能力的水平提升，采取措施保障有效的竞争秩序、司机车辆双合规促进网约车市场良性发展，促进行业效率与公平的螺旋上升。C. 总结经过一年的专业性、 集成性及系统性的平台经济领域的竞争治理， 以平台为主要对象的新经济、 新业态、 新产业领域内的市场监管取得了不错的成效； 行业监管也在规制行业垄断， 推进行业、 产业规范发展。 通过行政指导这一事前监管的创新形式，专项行动这一稳准快的行政方式， 全方位、 多层次、 立体