1、 作者作者: David Robinson 博士和李鑫博士 关闭煤炭发电在中国关闭煤炭发电在中国： 国国际经验际经验及其与中国及其与中国电电力系力系统统改革的相关性改革的相关性 工作报告 2017年2月 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 2 关于可持续金融项目 牛津大学史密斯企业与环境学院的可持续金融项目旨在可持续金融和投资领域成为全球领先的研究和教育中心。该项目启动于 2012 年（原为搁浅资产项目），项目的主要目的是了解与资本重新分配到与全球环境可持续性相一致的投资和其相关的要求、挑战和机遇。 我们致力于了解不同经济部门，资产类别和地理位置与环境相关的机会与风险，并指出

2、这些机会和风险如何出现，他们如何从正反两方面影响资产价值。我们同时在了解这些因素如何相互关联，其重要性（从其规模，影响程度，影响时间节点和可能性方面），被影响的人群，以及哪些受影响的人群可以做到预先管理相应的风险。 我们认识到，对环境相关因素进行高水平的研究是将这些因素成功融入决策的必要但非充分条件。因此，我们开发了将这些信息整合到决策中所需的数据，分析结构，框架和模型。我们从金融机构，公司，政府，监管部门等方面入手，对可能阻碍此整合的因素进行研究并提供相应的解决方案，自 2012 年以来，我们还对搁浅资产这一课题进行了开拓性的研究。截至目前，我们仍旧是唯一对此课题进行广泛而系统研究的学术机构

3、。 可持续金融项目目前坐落于一个具有全球影响力和获得极高赞誉的，世界领先的大学之中。我们的合作者来自很多不同的领域，包括投资界相关领域的顶尖从业者（包括精算师，资产所有者，资产经理，会计师，银行，数据供应商，投资顾问，律师，评级机构，证券交易所），企业及其管理层，牛津大学及其以外的相关领域的专家（包括金融学、经济学、管理学、地理学、人类学、气候科学、法律、地区研究和心理学等领域）。 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 3 全球咨询委员会 可持续金融项目（Sustainable Finance Programme）由 Ben Caldecott 领导，其工作由全球可持续金融咨询

4、委员会指导，由牛津史密斯学院院长 Gordon L. Clark 教授主持。目前全球咨询委员会会员包括： Jane Ambachtsheer, Partner and Global Head of Responsible Investment, Mercer Investment Rob Bailey, Research Director, Energy, Environment and Resources, Chatham House Vicki Bakhshi, Head of Governance & Sustainable Investment, BMO Global Asset Ma

5、nagement (EMEA) Morgan Bazilian, Affiliate Professor, The Royal Institute of Technology of Sweden David Blood, Co-Founder and Senior Partner, Generation IM Yvo de Boer, President, Sustainability Challenge Foundation Susan Burns, Founder and CEO, Global Footprint Network James Cameron, Chairman, Over

6、seas Development Institute Diana Fox Carney, Pi Capital Mike Clark, Institute and Faculty of Actuaries Rowan Douglas, Head, Capital Science and Policy Practice, Willis Towers Watson Professor Robert Eccles, Chairman of Arabesque Partners and Visiting Professor of Management Practice, Sad Business Sc

7、hool, University of Oxford Emily Farnworth, Head of Climate Initiatives, World Economic Forum Jessica Fries, Executive Chairman, The Prince of Waless Accounting for Sustainability Project (A4S) Ben Goldsmith, CEO, Menhaden Capital Kristin Halvorsen, Director, Center for International Climate and Env

8、ironmental Research (CICERO) and former Norwegian Minister of Finance Connie Hedegaard, Chair, KR Foundation, and former European Commissioner for Climate Action Thomas Heller, Chairman of the Board and Founder, Climate Policy Initiative Anthony Hobley, CEO, Carbon Tracker Initiative Christina Hood,

9、 Head of Unit, Environment and Climate Change, International Energy Agency Andrew Howard, Head of Sustainable Research, Schroder Investment Management Catherine Howarth, CEO, ShareAction Zoe Knight, Head, Climate Change Centre of Excellence, HSBC Bernice Lee, Executive Director, Hoffmann Centre for

10、the Sustainable Resource Economy, Chatham House Bob Litterman, Senior Partner and Chairman of Risk Committee, Kepos Capital Mindy Lubber, President, Ceres Nick Mabey, CEO, E3G Richard Mattison, CEO, Trucost Stephanie Pfeifer, CEO, Institutional Investors Group on Climate Change Fiona Reynolds, Manag

11、ing Director, UN Principles for Responsible Investment Nick Robins, Co-Director, UNEP Inquiry into a Sustainable Financial System Paul Simpson, CEO, Carbon Disclosure Project Andrew Steer, President and CEO, World Resources Institute James Thornton, CEO, ClientEarth Simon Upton, Director, Environmen

12、t Directorate, OECD Steve Waygood, Chief Responsible Investment Officer, Aviva Investors Peter Wheeler, Executive Vice President, The Nature Conservancy (TNC) Michael Wilkins, Managing Director, Infrastructure Finance Ratings, Standard & Poors Baroness Bryony Worthington, Executive Director Europe,

13、Environmental Defense Fund Simon Zadek, Co-Director, UNEP Inquiry into a Sustainable Financial System Dimitri Zenghelis, Principal Research Fellow, Grantham Institute, London School of Economics 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 4 关于作者 David Robinson 博士是一位专门从事能源和其他行业公共政策和企业战略咨询的经济学家。 他是 David Robinson and

14、Associates 咨询公司主席和牛津能源研究院的高级研究员。 他作为史密斯企业与环境学院的顾问合作撰写了本报告。 李鑫博士目前是英国东安吉利亚大学高级研究员。他从利兹大学获得了生态经济学博士学位，此后在牛津能源研究院从事中国能源相关的研究。目前他所做的研究是由欧盟地平线 2020 项目资助的，主要关于提高电池储藏在偏远地区应用的政策分析。 致谢 我们感谢 Malcolm Keay、 Daniel Tulloch、 Ben Caldecott、 Alex Pfeiffer、 袁家海和马娟在报告的写作过程中所提供的帮助。报告中所涉及内容仅代表作者个人观点，与作者所在机构和其成员无关。 工作报告

15、系列 本报告旨在促进学术界和其他研究相关人员的讨论。文章中所表达的观点仅代表作者个人观点，与主办机构或其赞助机构无关。 牛津大学免责声明 牛津大学的校长、教师和学者不代表也不担保与本出版物任何方面有关的观点，包括对任何具体公司、投资 基金或其它金融工具进行投资是否明智的观点。尽管我们已经获得了据信是可靠的信息，但本大学的任何员工、 学生和指定人员对与本文件所含信息有关的任何性质的赔偿或损失不承担任何责任，包括收益损失、处罚或从属损害。 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 5 目录 关于可持续金融项目 . 2 全球咨询委员会 . 3 关于作者 . 4 致谢 . 4 工作报告系列

16、 . 4 牛津大学免责声明 . 4 执执行摘要行摘要 . 7 7 1.1. 介介绍绍 . 1212 2.2. 燃煤燃煤发电发电的全球的全球趋势趋势 . 1414 2.1 很多发达国家正在逐步淘汰燃煤发电 . 14 2.2 如何解释从燃煤发电的转型 . 20 2.3 燃煤发电与气候变化 . 21 2.4 总结 . 24 3.3. 中国中国 . 2525 3.1 中国的煤炭和气候变化政策 . 25 3.2 关闭现有资产 . 28 3.3 新资产投资 . 29 3.4 总结 . 35 4.4. 在关在关闭闭无无减减排措施燃煤排措施燃煤电电厂的厂的过过程中降低成本及程中降低成本及减减少摩擦的方法少摩擦

17、的方法 . 3636 4.1 供应安全：资源充足性和灵活性 . 36 4.2 国家安全问题 . 40 4.3 电费成本和价格 . 42 4.4 与煤炭相关的环境法规 . 44 4.5 受影响的电力公司是否因为搁浅的资产得到补偿？ . 48 4.6 与中国的潜在相关性 . 48 5.5. 减减少少对对燃煤燃煤发电资产发电资产的投的投资资 . . 5151 5.1 监管，财政或政治限制 . 51 5.2 区域协调 . 52 5.3 资本市场信息披露 . 53 5.4 长期规划 . 54 5.5 减少或消除补贴 . 54 5.6 对公共信用的限制 . 54 5.7 公众反对 . 55 5.8 与中国

18、的潜在相关性 . 55 6.6. 机遇机遇 . 5757 6.1 通过当地空气和水质的改善，从而促进健康状况的改善 . 57 6.2 新型的可持续的能源公司战略 . 57 6.3 能源市场的转型意味着电气化发展 . 59 6.4 与中国的潜在相关性 . 59 7.7. 总结总结：最佳最佳实实践和与中国的潜在相关性践和与中国的潜在相关性 . 6161 7.1 可信的长期政策信号 . 61 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 6 7.2 加快市场改革 . 62 7.3 碳排放配额价格和交易机制 . 62 7.4 区域协调和竞争 . 63 7.5 所有制结构和治理 . 63 7.6

19、 对于当地空气污染治理的立法是淘汰燃煤发电的强有力依据 . 63 7.7 对现有电厂所有者的补偿？ . 63 7.8 限制对新的无减排措施燃煤电厂的投资 . 64 7.9 利用过渡的机会 . 64 8.8. 参考文献参考文献 . 6666 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 7 执行摘要 这项研究聚焦于与燃煤发电相关的两个议题。 第一个议题是欧盟和北美正如何从无减排燃煤发电1向其他发电方式进行转型。 第二个议题是讨论可以帮助中国完成类似转型的方法。本文着重于燃煤发电，而不是煤的开采，煤的工业使用，或者对于关闭用煤设施所引起的政治经济摩擦。 国国际际共共识识 目前，学术界与政策

20、制定者逐渐达成的共识是：实现巴黎协定的中心目标是需要尽早在全球范围内将无减排措施燃煤发电量控制在一个峰值以下，并在接下来的时间里快速缩减燃煤发电量。这就意味着过早关闭许多现有燃煤发电站，并大大减少仍旧继续运营的燃煤电厂的二氧化碳排放。同时还意味着不能够再建造新的无减排措施燃煤电站。这一共识推动了许多发达的经合组织国家的政策和财务决策，特别是在欧盟和北美，这也是本报告的重点研究对象。 尽管有越来越多的国家达成这样的共识，燃煤发电在大型新兴国家仍然持续增长。这是因为在环境成本不被计入时，燃煤发电在许多国家仍然具有经济上的吸引力。然而，随着煤炭燃烧产生的碳排放对当地和全球环境影响得到越来越多的关注，

21、越来越多的政府正在引入对无减排煤炭发电的经济性构成威胁的一系列的政策和法规。这也涉及到了如何从对煤炭依赖的能源系统过渡到新的能源体系的问题。 国际经验为正在进行这一过渡或希望进行过渡的国家提供了一些借鉴经验。 中国与作为本报告的研究重点的经合组织国家有很大的不同。 尽管存在这样的差异，甚至在某些情况下正是由于这些差异，国际经验对很多中国能源转型中所面临的机遇与挑战可以提供一些参考价值。本报告重点回答了三个与淘汰燃煤发电相关的问题。 首先，政府、监管机构和电力公司对过早关闭发电厂的进程如何应对？ 第二，政府和市场如何引导，或者说限制，对无减排措施燃煤发电资产的投资？ 第三，在能源转型过程当中存在

22、什么样的发展机会？以及这些机会如何被发觉和利用？执行摘要的其余部分提到了国际经验的最佳做法及其与中国的潜在相关性。 具有公信力的具有公信力的长长期政策信号期政策信号 国际上最常用及有效的方法是由政府针对煤炭或者说更广泛的气候变化议题释放出明确而且长期的（例如到 2050年之前）政策信号。如果政府的意图是显著减少煤炭使用及其相关的二氧化碳排放，则需要制定在所有部门淘汰煤炭使用和减少相关排放的总体政策，而不仅仅是将政策局限于电力部门。 否则，对于电力部门的煤炭使用和排放的限制政策可能会间接地成为工业其他部门用煤的鼓励机制，而非向电气化或者使用低碳燃料的转变。此外，除去对煤炭使用的整体规划，政府需要

23、提供对于煤炭发电未来发展的清晰的发展思路和信号。 中国已经提出在 2030 年左右达到温室气体排放峰值，提高非化石燃料的比例到 20%，以及在 2005 年的水平上降低碳排放强度 60 到 65%。2 此外，中国还引入了包括几个工业部门的总量管制和排放交易机制， 3 大幅提高了可再生能源在能源供给中的比重，以及采取一系列措施来降低煤炭的使用，包括对京津冀、长三角和珠三角地区下 1无减排措施的燃煤发电，在本文意指没有安装煤炭捕捉及储藏设备（CCS），或者其他减排设备的发电厂。 “燃煤发电” 泛指没有二氧化碳减排的电厂。 2 J. Tollefson, China pledges to curb

24、emissions, Nature news, 2015. 3 R. Mao et al., China Carbon Market Research Report, edited, Beijing, Environomist, 2016. 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 8 达关于审批新的煤电厂（除热电联产电厂）的禁令。4 中国还在“十三五”控制温室气体排放工作方案中纳入了一些雄心勃勃的二氧化碳排放绩效目标。 尽管如此，我们意识到政府没有在以下几个问题上提出官方的政策指导，例如燃煤发电在未来发电体系中的作用，或者是否通过关闭或改造发电厂来减少排放（例如引入碳捕捉与储存技

25、术CCS 或其他减排技术） 在我们研究的这些国家当中，长期的政策信号是通过一个或者多个渠道传播出去的：例如(a)引入气候变化或其他立法以逐步淘汰煤炭，或者提出严厉的减排目标，使得无减排措施的煤炭发电的继续运行无法达到该目标的要求（b）设定排放标准，以便能够有效地要求新建的和/或现有的发电站采用 CCS 或类似减排设备 (c) 对于新建电厂安装提供可以进行碳捕捉的准备 （d）提出具有公信力的，长期的二氧化碳排放的地板价格（最低价格），并且随着时间的推移对该价格进行上调（e）拒绝对无减排措施煤炭发电提供公共财政上的支持；（f）向金融市场披露有关搁浅资产风险的信息。 在许多具有竞争性电力市场的国家，

26、政府正在提供这种长期信号。本报告假定，尽管形成一个竞争性市场存在很多困难，中国还是计划朝着与本报告涉及的国家相同的方向发展，虽然是以一个不同的步伐。如果这样的假设成立，中国对于煤炭发展应该提供一个长期的清晰的政策信号。 如果中国计划维持燃煤发电，同时大幅度减少二氧化碳排放，那么就需要提出明确的有关限制现有发电厂排放的政策。 在美国和欧盟，由于这些国家和地区的大多数发电场都是老旧且往往效率低下，所以对煤电厂进行碳捕集和封存（CCS）的技术改造几乎没有获得什么支持。 然而，由于中国的发电厂普遍来说是较新的并且高效的，进行碳捕集合和封存以及利用不活的二氧化碳寻求新的商业模式会形成更大的潜在经济利益。

27、 加速加速电电力市力市场场改革改革 本报告中提到的大多数国际经验发生在自由的电力系统中，在自由的电力系统中，一系列的竞争性市场机制可以得到应用，例如支持最低成本调度，零售竞争，跨区域交易，可再生能源整合，资源充足性和灵活性等等。 中国在本世纪初开始了电力改革，但是在某种程度上来说电力系统仍然缺少改变和适应的能力。这样的电力系统对燃煤发电提供了有效的保护，并阻止可再生能源、需求响应和其他清洁能源带来的竞争。 这种缺少改变的能力促进了煤炭的使用并且与有效的减碳目的不一致。 幸运的是中国正在讨论对电力系统的进一步改革，特别是考虑到国务院于 2015 年 5 月发布的第 9 号文件。例如，最近公布的电

28、力发展“十三五”规划提出，中国到 2018 年将开始试点电力现货交易，并在 2020 年理顺输配电价格后，电力现货交易将全面投入运行。虽然其中的一些细节并没有得到披露，但是这些改革看起来与其他国家的市场机制的使用达到了广泛的一致性。9 号文件中的中心思想是根据“准许成本加合理利润”的原则对输电和配电分别进行定价，借以将零售从电网活动中分离出来。这样的分离是重要的，因为它可以促进电力零售市场和电力批发市场中更大的竞争，支持最小成本调度和定价，并且能够反映短期边际成本。无论电力系统的整体结构是否变化， 引入最低成本调度都是至关重要的。最低成本调度将采用短期价格信号来支持即期交易，并鼓励需求响应和其

29、他具备灵活性的电力资源的发展，从而促进可再生能源的接入以及提高区域电力贸易活跃程度。除此以外，改革还有助于大幅度减少甚至消除每年“非市场”煤炭配额。 简而言之，国际经验所传递的一个重要信息是，竞争性的电力市场机制提高了电力系统运行效率，并且能够有效地降低淘汰煤炭的成本（例如在煤炭被取代时，确保电力系统资源的充足性和灵活性）。与此同时，气候变化和地方污染所带来的挑战为加快中国电力部门改革进程提供了良好的机会。 我们乐于见到中国确实正在加速市场改革，并期待看到更多改革的细节。 4 State Council, Air Pollution Prevention and Control Action

30、Plan, edited by State Council, Beijing in Chinese, 2013. 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 9 碳排放配碳排放配额额价格和交易价格和交易 针对碳排放进行定价在国际上得到越来越多共识。 中国正在根据其十多年来清洁发展机制和七个试点碳市场的经验，准备在 2017 年推出全国范围内的碳交易制度。 毫无疑问，中国从其他碳市场的成功和失败中吸取了经验和教训。 在这里我们强调从国际经验中得到的三个重要信息。 首先，可信的，长期的碳价格信号对鼓励低碳技术的投资和创新非常重要。这可以通过对排放配额引入前瞻性和逐步提升碳价格底线来实现。

31、另一种方法是利用中央银行系统调整配额供应，以确保价格保持在上限和下限之内。当然这中间最重要的环节是保持碳价格的可信度和稳定性，这样的可信度和稳定性是中国政府较之其他政府更容易提供的。 第二，中国可以考虑参照大气中温室气体的浓度来确定排放配额的价格下限，以便在需要时提供更为尖锐的价格信号。 由于这是一个在全球层面具有意义并且对特定行业的竞争力具有影响的想法，中国可以考虑将其作为所有国家在未来“联合国气候变化框架公约”谈判中需要通过的提案。 第三，通过拍卖配额或通过环境税收筹集的资金可以在经济体内回收，以减少更高能源成本对脆弱消费群体的影响或用以支持对脱碳项目的投资。 至少一半的欧盟排放交易体系的

32、资金必须用于气候变化或能源相关目的。 财政收入中立的概念 即富余的拍卖或税收收入在经济中完全回收利用 - 也具有相当大的优点，它的特别之处在于可以减少对碳排放定价或征税的反对声音。 所有所有权结权结构和治理构和治理 在本报告中提到的大多数国际经验都是来自于在电力市场中经营的私营公司，在这些市场中电力网络将发电和售电环节分离开来，无论发电环节还是售电环节都面临激烈竞争。在这些国际经验中，政府界定电力系统相关的法律和法规。在绝大多数情况下，发电和售电的基础设施建设是由电力公司根据投资回报分析做出相应的投资决定。在公司的运营过程中，可自由改变其业务模式和公司结构。 但是在中国，所有制结构和对电网和零

33、售端的垄断可能会削弱重要的经济信号进而导致政策扭曲。 例如， 因为一些燃煤电厂为国有资产，并且由于其在当地经济社会生活中的重要作用，可能使得关闭这些电厂更加困难（比关闭私营电厂更困难）。 这样的所有制结构还可能鼓励在不需要扩大生产规模时兴建新的电厂，这是因为搁浅资产的风险并不会立刻显现，而这样的风险有时甚至被忽略。 从这方面来说，我们支持 9 号文件中确定的电力结构改革思想和其他措施，例如降低准入条件（私人投资者的进入）和鼓励电力价值链所有阶段的竞争。 对对地方空气地方空气污污染的染的监监管得到了公众的广泛支持管得到了公众的广泛支持 虽然气候变化是逐步淘汰燃煤发电的一个强有力的理由，但国际经验

34、传达的另一个信息是，地方空气污染和相关的健康问题触发了监管层面的重视和公众对低碳能源替代煤的支持。当然在中国也是如此。 对现对现有燃煤有燃煤电电厂所有者厂所有者进进行行赔偿赔偿？ 在自由电力市场中，国际实践通常是对于任何监管、法律法规的变化（例如需要额外投资以满足新的排放标准），监管者会提前很多年通知现有发电厂。现有发电厂可以选择进行投资以达到新的标准或选择退出。 如果现有电厂选择退出，则通常在电厂关闭之前政府会给予一定的过渡期或者将其运营纳入受控操作状态。 此外， 国际 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 10 上的通常做法是政府不会补贴为达到新标准所需的投资。 这样的做法

35、通常会提供良好的激励机制，并且特别适用于电力系统中存在相对老和低效率的设备的电厂。 很重要的是，政府不需要对现有电厂的关闭支付赔偿。 然而，政府有时会同意补偿电厂拥有者的“利益损失”（通常是因为过早关闭煤电厂，或者说电厂还没有在达到其设计使用寿命时关闭），或对于满足新的环境标准的投资给予经济上的资助。这种补偿一般发生在电厂相对较新并且业主已经获得成本回收的明确保证时。为了鼓励尽早关闭燃煤发电或者在相对新的和高效的电厂进行碳排放捕捉的改造，中国可能需要考虑某种形式的经济补偿。 劝劝阻投阻投资资新的无减排措施燃煤新的无减排措施燃煤电电厂厂 现有电厂的关闭，特别是当它们相对较新时（例如在中国），比阻

36、止对新的无减排措施煤电厂的投资困难得多。 过早关闭电厂意味着投资者无法收回沉没投资成本（即已经发生，无法收回的成本支出）。它可能会导致投资者，员工和当地居民的强烈反对。 关闭老旧，效率低下的电厂的情况要容易得多，并且中国对于用新电厂代替老电厂的实际操作有着丰富的经验。同样，关闭那些对当地造成污染的电厂也要相对容易一些，这也是中国近年来采取的措施之一。 对新电厂的投资涉及将潜在的收益置于风险之中，而不是沉没成本的损失。如果公司决议不进行投资，其相应的损失相对于已经发生的投资却无法得到回报是非常有限的。 在考虑对新电厂进行投资的情况下，投资者应该对那些可能造成其资产贬值的风险进行评估。在这样的评估

37、过程中， 政府可以通过为投资者提供清晰的长期信号来提供帮助。 发现发现煤炭煤炭转转型中存在的机会型中存在的机会 欧洲和北美的政府和公司正在寻找从无减排措施的煤炭转型中所呈现出的机会。 这种转型与能源体制的改革，涉及电力部门的减碳化和分散化，与关键终端市场（如运输和建筑）的电气化相辅相成。这样的能源系统转型对社会也有一系列的好处，也为促进新的低碳技术和商业模式的发展提供了机会。转型中得到发展的技术和商业模式是可持续的，并且可以在全球范围内得到应用。 这对中国意味着什么？ 9 号文件中确定的改革，特别是那些支持最优顺序调度和基于短期边际成本价格的改革，可以为建立能源、容量、灵活性和其他服务的竞争性

38、批发市场敞开大门。 这样的改革将鼓励更有效地利用现有资源，协调区域市场的投资和运行，整合可再生能源并在总体上降低系统成本和价格。 此外，它们将鼓励对数字技术（包括区块链）的投资和新的商业模式的开发，这将使消费者能够通过自主发电，需求响应和存储的方式，作为“能源公民”参与电力市场。 同时消费者对电力市场的直接参与也将支持终端能源市场的电气化进程，并以此降低中国对进口化石燃料的依赖。 目前我们已经看到这种转变如何改变其他国家的电力运营的商业模式。 它解释了现有电力公司（如 E.ON 和RWE）的重组。这些重组将已经搁浅的或者有被搁浅风险的资产 （如煤炭和核能发电）与那些最具潜力的部分（例如电力网络

39、的改造，可再生能源的发展和消费者服务）分开。 它同时解释了电力市场中新的参与者的加入，如特斯拉，谷歌和苹果为何选择加入电力领域，更不用说那些专门从事可再生能源生产的企业。 与中国过去可再生能源领域所进行的一系列活动一样，中国有可能可以利用到能源部门转型带来的机遇。 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 11 与其他国家一样，中国应鼓励公共叙事，这样的叙事应重点关注如何最好地发现建设低碳经济的机会。 随着低碳技术进入市场，气候政策辩论的实质正在发生变化。 现在的挑战是如何使经济更好 - 更智能、更便宜和更清洁，并在此过程中获得最大的效益。 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2

40、017年2月 12 1. 介绍 本研究涉及与燃煤发电有关的两个问题。 第一是欧盟和北美如何正在从无减排燃煤发电5向其他发电方式转型。 第二是讨论如何帮助中国从燃煤发电向其他发电方式转变改革. 首先，定义本报告的研究范围是很重要的。 本文侧重于燃煤发电而非煤的开采，其工业使用或者关闭使用煤炭设施的相关政治经济摩擦。 我们同时着重于煤炭发电资产搁浅的国家，某种程度上来说这些国家已经经历或者有可能经历过因意外或过早减记、贬值或转化为负债而受损的资产。6 大多数这些国家中，公共政策和金融市场正逐渐地意识到现有的无减排措施的燃煤发电发展与达到全球气候目标背道而驰。在美国，煤电厂的关闭也同时反映了燃气发电

41、因其经济性超越煤炭发电而更具吸引力的事实。 投资者对煤电金融前景恶化的预期加速了许多燃煤电厂的关闭，并阻碍了对现有煤电厂升级或新建煤电厂的投资。 这项研究借鉴了从煤炭转型和为实现这一转型而进行的改革的国际经验。 如果中国意图限制煤电并进一步减少无减排煤电发展的话，这些国际经验对中国尤其重要。中国已经提出在 2030年左右达到温室气体排放峰值，提高非化石燃料的比例到 20%，以及在 2005 年的水平上将碳排放强度降低 60% 到 65% 。7 此外，中国还引入了包括几个工业部门的总量管制和排放交易机制,8 大幅提高了可再生能源在能源供给中的作用，以及采取一系列措施来降低煤炭的使用，包括在京津冀

42、，长三角和珠三角审批新的煤电厂（除热电联产电厂）的禁令。9中国还在“十三五”控制温室气体排放工作方案中纳入了一些雄心勃勃的二氧化碳排放绩效目标。10 尽管如此，我们意识到政府没有在以下几个问题上提出官方的政策指导，例如燃煤发电在未来发电体系中的作用，或者是否通过关闭或改造发电厂来减少排放（例如使用碳捕捉与储存或其他减排技术 ）。 中国与其他正在进行煤炭转型的国家有很大的区别。基于中国对煤电的依赖性和对于经济发展的担心，即使中国在短期内的目标是减少煤电的使用，在近期完全脱离煤炭发电并不是一个现实的选择。这与很多经济维持低增长率以及对煤炭依赖程度较低的发达国家有很大的区别。此外，对国内煤炭的依赖被

43、认为是中国的国家安全问题，而这些对于其他主要依赖进口煤炭的国家或者自身富于其他有竞争力的国内能源资源的国家则并非如此。另一个重要的区别是，中国需要保持煤炭发电资产的关闭与国内煤炭生产的关闭同步。事实上，中国最近一直在进行小煤矿的关闭。这样的政策直接导致煤价上涨。11这与大多数其他国家相比（美国除外），涉及到更宽泛的问题，即在中国发生的一系列煤炭产业相关活动将不可避免的影响世界煤炭市场和实现全球气候变化的目标。还有一个重要的区别是，在中国大部分煤炭需求来自工业，所以政策应该是减少所有部门无减排措施的煤炭使用。否则，局限于电力部门的煤炭使用及其相关排放的限制政策可能会间接地成为工业其他部门用煤的鼓

44、励机制，而非向电气化或者使用低碳燃料的转变。中国的煤炭发电设备相比于国际经合组织国家尤其是美国来说是非常新的。这使得 5 无减排措施的燃煤发电，在本文意指没有安装煤炭捕捉及储藏设备（CCS），或者其他减排设备的发电厂。 “燃煤发电” 泛指没有二氧化碳减排的电厂。 6 Ben Caldecott et al., Stranded Assets and Thermal Coal - An Analysis of Environment-Related Risk Exposure, edited, Oxford, UK, University of Oxford, 2016. Page 9 7 To

45、llefson; ibid. 8 Mao et al.; ibid 9 State Council; ibid. 10中国的五年计划是一系列社会和经济发展举措。 最著名的五年计划是“社会和经济发展五年计划”，它为经济发展提供总体指导，制定增长目标，并在每五年期开始时提出改革建议，第十三个也是最新一个五年计划时期为 2016 年至 2020 年。根据“社会经济发展五年计划”的一般指导，不同行业和地区的具体计划由不同的国家/地区政府部门颁布。 例如，在本报告中，我们提到“关于电力系统发展的第十三个五年计划”和“关于控制温室气体排放的第十三个五年计划”。 这些具体计划通常定义更详细的任务和目标，以解

46、决诸如电力和温室气体等问题。 11 Bloomberg News, China Grappling With Runaway Market It Started, http:/ 2016, (accessed 11 November). 关闭煤炭发电在中国 - 工作报告 - 2017年2月 13 中国过早关闭煤电厂较其他国家来说难度更大。12 另外，中国是世界上煤炭发电量最大的国家。尽早关闭煤电的意义深远，尤其是对于实现全球气候变化目标来说。另外一个显著的不同是煤电站的所有权：从国际经验来看，煤电厂大多数是私有资产，但是在中国，国家和地方政府是煤电站的主要股东。与此同时，中国相对于其他国家有更

47、多的关闭小规模，生产效率低的煤电厂的经验；这些经验无疑将为中国解决当前产能过剩问题提供重要的帮助。最后，中国与其他正在进行煤炭转型国家的政治系统有很大不同，特别是其对于中央政策制定的依赖以及相对有限的市场机制。总之，中国与本文研究的其他国家有很大的不同，任何潜在的改革指导都必须通过这一事实加以证明。 尽管有以上这些不同的存在，中国在煤炭转型过程中所面临的一系列的机遇与挑战都可能在国际经验中找到相似的经验。本文将重点讨论与电力部门相关的问题，而不是在煤电转型中引起的更广泛的社会、经济和政治问题。本文将专注于回答以下三个问题：第一，政府，监管机构和电力公司如何平稳的完成煤电厂早于其服役期限的关闭？

48、第二，政府和市场采用何种手段以达到减少对于无减排煤电资产的投资？第三，在煤炭转型的过程中会有哪些机遇的出现，以及如何发现这些机会？ 从国际经验上可以传达出一个广泛的信息，就是市场与监管机制的改革可以有助于煤炭的转型。这并不意味着自由的电力市场本身更倾向于去碳化或关闭燃煤发电设备，而是市场机制可以帮助降低从煤炭转型的成本，并为创新和新低碳能源的开发提供激励。诚然，公共政策对于市场的设计以及监管的有效性是必要的，但是其最重要的作用是能够释放出明确的信号来引导对于长期资产投资的决策。 除去开篇介绍之外，本文分为六个章节。第二章节简要总结煤炭发电在全球范围内的总体形势，并指出正在进行煤炭转型或者已经结

49、束转型的国家。本章同时会简要回顾煤炭与气候变化关系的文献，着重于强调煤炭使用的总量控制和加快减少燃煤排放对于全球碳排放预算（与全球气候变暖在2度之内的预期一致）的重要性。第三章着重于中国目前所采取的一些对于关闭现有煤电资产和限制新资产投资的政策。本章将重点强调搁浅资产的潜在规模以及在现有资产不选择关闭的情况下其安装碳捕捉与储藏设备的成本。报告余下的部分（第四章到第六章）将考虑对于中国面对现有问题的相应的国际经验。第四章分析关闭现有发电厂的国际经验；第五章分析限制对煤电厂投资的经验；第六章介绍煤炭转型所出现的机遇。第七章总结，为中国的电力部门改革提出一些思路，以便平稳顺利地加快燃煤发电转型。在认

50、识到这样的转型存在的挑战的同时，我们的目标是强调以及加速已经在进行的电力改革。 12 截至 2013 年底，美国燃煤发电厂平均运行年份为 45 年 (见 Taylor Dimsdale, Julian Schwartzkopff, and Chris Littlecott, G7 Coal Phase Out: United States in A Review for Oxfam, edited, London, E3G, 2015.)。截至 2015 年底，英国燃煤发电厂的平均运行年份也是 45 年 (见 DECC, Electricity: Chapter 5, Digest of Un