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1、 通过融担促进普惠信贷研究报告 国务院发展研究中心金融研究所 二一九年十月 目 录 一、融担行业发展现状与政策要求的落差/2 （一）国家政策要求融担在普惠金融中发挥重要作用/2 （二）行业发展现状与政策要求有落差/4 二、融担发挥普惠信贷促进作用的必要性和可能性/7 （一）融资担保促进普惠信贷发展的作用不可或缺/8 （二）融资担保机构可以与银行机构互补合作/11 三、各类融担机构的应有定位及主要挑战/13 （一）政府性融担机构/14 （二）民营融担机构/15 四、对各类融担机构促进普惠信贷的建议/16 （一）政府性融担机构应促进风控合作/17 （二）民营等商业性融资担保机构应创新风控模式/21

2、 1 通过融担促进普惠信贷研究报告 中国在未来相当长一段时期内，将面临推进发展方式转型、 实现高质量发展的关键任务。 在此过程中， 必须在改善要素供给、 优化资源配置基础上持续提升劳动生产率。 金融服务是实现这一 目标的重要保障，改善金融服务实体经济十分关键，是一项长期 任务。其中，发展普惠金融服务尤其提高小微信贷的可获得性、 降低小微企业融资成本是当前面临的重要任务。 自2010年以来， 监管部门完善政策指引1， 民营资本加快进入融资担保领域。 2012 年全国各类融资担保机构曾达到 8512 家， 其中民营机构占 8 成。 但总体而言，可持续发展的机制问题尚未得到健全，存在发展不 规范、服

3、务质量不高等问题。国务院围绕促进融资担保业健康发 展， 健全完善全国融资担保体系， 先后出台一系列政策2。 经过几 年努力，我国融资担保行业整体格局取得重要突破，国资对融资 担保行业支持力度增大， 国有或国有控股融资担保机构数量增加， 1 2010 年，原银监会、发改委、工信部、财政部、商务部、人民银行、工商总局发布融资性担保公司管 理暂行办法 （3 号令） ，原银监会印发融资性担保公司内部控制指引 。 2 国务院先后出台关于促进融资担保行业加快发展的意见 （国发201543 号文） 、 融资担保公司监 督管理条例 （国务院令第 683 号，2017 年 10 月 1 日实施） 。银保监会、发

4、改委、工信部、财政部、农业 部、人民银行、市场监督管理总局等单位联合印发了融资担保业务经营许可证管理办法 、 融资担保责 任余额计量办法 、 融资担保公司资产比例管理办法 、 银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引 等四项配套管理制度（银保监发20181 号） 。 2 国有机构的行业主导地位进一步确立3。 但与之同时，也存在一些值得关注的问题，主要是：现阶段 融资担保体系的服务覆盖离政策预期尚有差距， 融资担保机构的 商业可持续发展机制也有待完善。如何在促进信贷服务的同时， 有效管控业务风险，是迫切需要解决的核心问题。这也是民营融 资担保机构面临的关键难点。 一、融担行业发展现状与政策要求的

5、落差 （一）国家政策要求融担在普惠金融中发挥重要作用 自 2010 年以来，融资担保业主管部门和国务院先后出台了 一系列政策文件，旨在促进融资担保业务发展，更好服务实体经 济。国务院在关于促进融资担保行业加快发展的意见 （国发 201543 号文）中，明确强调融资担保是破解小微企业和“三 农”融资难、融资贵问题的重要手段和关键环节，希望以此来促 进大众创业、万众创新；并提出明确的发展目标，包括形成数量 适中、结构合理、竞争有序、稳健运行的机构体系，完善银担合 作模式，建立健全融资担保业务风险分散机制，要求五年内达到 小微企业和“三农”融资担保在保户数占比不低于 60%的目标。 这些政策明确普惠

6、金融领域服务小微、 三农的融资担保业务的公 共产品属性，明确加强政府扶持，鼓励其他融资担保业务按市场 3 2014 年之后，全国融资担保机构数量连续下降，到 2018 年 9 月，全国融资担保企业减少到 6313 家。其 中国有 2552 家，占 4 成；民营 3761 家，下降到占 6 成。但在国有资本带动下，平均注册资本规模逐步上 升，从 2014 年 1 亿元增加到 2017 年的 1.7 亿元。国家农业信贷担保联盟有限责任公司、国家融资担保基 金有限责任公司先后成立，政府支持的融资再担保体系逐步建立健全。 3 规律积极创新发展。 在这些政策推动下，国内融资担保业形成政府性、政策性、 商

7、业性机构共同发展格局。其中，农业信贷担保体系各级机构是 政策性机构。相关政策性业务有严格标准，例如单户担保余额控 制在 10-200 万元之间，最高不超过 300 万元。同时，国家对政策 性农业信贷担保业务统筹安排中央财政补助， 地方实施担保业务 奖补政策，并落实相关税收优惠政策。 政府性融资担保机构由政府支持，基于政府、银行业金融机 构、融资担保机构的合作机制，面向小微企业和“三农”提供服 务，并根据国家规定降低融资担保业务费率水平。政府性融资担 保机构坚持准公共定位，不以盈利为目的，是重点发展对象，包 括国家融资担保基金省级再担保机构地方政府性融资 担保机构这三级体系。需要指出的是，国家对

8、政府性融资担保机 构业务运作机制有特定要求， 关键在于要按商业可持续原则运营， 由政府提供资本注入、政策激励等支持，但不是依靠由财政补贴 来维持。政府性融资担保机构与政策性融资担保机构存在区别。 商业性融资担保机构包括民营等各类社会资本投资的机构， 业务范围范围覆盖小微企业，但不局限于此。由于股东存在资本 回报要求，故需要考虑盈利性。 国务院强调要按商业可持续、风险可防控原则，实现融资担 保业与信贷服务共同发展。即使是政府性融资担保机构，也应遵 4 循收入覆盖成本和风险原则，在保本微利基础上可持续发展，而 不是依赖政府补贴来维持运行。这要求包括国有机构在内，各类 融资担保机构应立足自身风险管理

9、能力， 尤其是对客户信用风险 的识别能力来实现可持续发展，有效甄别具有还款能力的客户。 为此，需要根据客户现金流风险点，有效判断客户的还款能力和 还款意愿，而不仅仅是寻求抵质押物等第二还款来源。后者作用 有限： 如果客户有合适的第二还款来源， 可以直接获得银行信贷； 如果高风险客户勉强提供不合适的抵质押物， 这意味着代偿率高 且代偿回收率偏低，相关业务商业可持续性较弱。 在现实中， 无论是政策性融资担保机构或民营融资担保机构， 按照商业规则经营意味着在客户违约后都必须及时代偿， 否则很 难与银行持续合作，就会失去自身发展基础。只有融资担保机构 基于风险管理能力走上商业可持续发展轨道、 遵守商业

10、规则才能 与商业银行形成有机互补，实现共同发展。这是融资担保机构发 挥重要作用的根本前提。 （二）行业发展现状与政策要求有落差 从实际发展进程看， 国内融资担保业离国家政策要求存在差 距。 从调研了解到的情况看， 2017 年全国融资担保机构的营业利 润总体呈下降趋势，相关机构的平均净资产收益率已低于 1%。 除了部分规模较大的融资担保机构， 多数融资担保机构盈利能力 较弱，处于微利或亏损状态，商业可持续性不足。其中，民营融 5 资担保机构面临的经营压力更大。 除了业务模式缺乏核心竞争优 势， 风控模式照搬银行4， 有一些民营融资担保公司难以及时代偿 不良贷款，导致同类机构的整体信誉不佳。 这

11、种格局意味着三方面问题， 一是风控成为融资担保行业面 临的普遍挑战，离风险可防控的要求还存在距离。由于融资担保 机构的风控模式参照银行， 主要依靠客户的不动产等第二还款来 源作为反担保，但客户本身不符合银行传统信用审查条件，风险 显著偏高。 融资担保机构难以通过降低信息不对称有效降筛选出 其中具有还款能力和还款意愿的客户， 实际上主要依靠被动分担 风险，缺乏控制信用风险水平的有效模式，相应的风险定价机制 也不完善。这种局面意味着融资担保机构的发展机制不完善，影 响行业发展。二是现有融资担保业务受风控能力制约，难以达到 政策预期要求。表现为融资担保业的杠杆倍率低，呈下降趋势， 2018 年全行业

12、平均不到 2 倍。即使是国资背景的融资担保机构， 也必须考虑国有资产保值增值问题， 风控质量同样影响杠杆倍率， 因而国有融资担保机构的杠杆倍率与民营机构差别有限。 但政策 导向是放大 10 倍， 小微企业和三农融资担保业务最高可达 15 倍。 4 传统融资担保业务依赖客户及其利益相关方提供反担保，以此作为第二还款来源。为增强自身安全性， 不少融资担保公司对反担保的要求较高。例如，有的民营融资担保机构要求小微企业高管和技术骨干以个 人房产为企业融资提供反担保，且总体抵押率偏低。这种模式存在诸多弊端，削弱对客户吸引力，加上商 业地产的处置折现比例偏低等，一旦进入追偿处置环节则面临双输，对民营融资担

13、保公司尤其如此。关键 问题在于融资担保机构识别客户生产经营风险的准确性有限，因而需要通过提高客户的反担保要求来弥 补，但这种做法实际上只是更多增强了客户的还款意愿，对于防范客户道德风险有所帮助，无助于识别那 些经营状况和发展前景好的小微企业。事实上，反担保要求过高会导致逆向选择，优质小微企业客户反而 会从其他渠道获得融资支持，而接受这些过高条件的小微企业则实际风险偏高。 6 这意味着国有的融资担保机构需要改进业务模式，以切实做到 “风险可防控”并扩大服务覆盖范围。三是民营融资担保机构发 展面临两难。如果继续维持现有业务模式，则盈利状况进一步变 差加上风控不佳，总体上缺乏商业可持续性，对社会资本

14、缺乏吸 引力；如果改变业务模式，则需要以风控模式创新为基础，包括 应用金融科技改进业务模式，否则并不现实，但民营融资担保机 构总体上缺乏相应创新能力。 全国融资担保机构的平均员工数量 不到 15 人，绝大多数机构的资本、技术、人才都难以支撑技术 创新。 在此背景下，融资担保行业处于分化阶段。随着国有资本注 入，政府性融资担保公司发展较快。国家农担公司、国家融资担 保基金等再担保机构先后成立并开展业务， 当前正处于发展完善 阶段，下一步重点是推进省、市、县地方性国有控股融资担保机 构建设5。 但风控仍然是制约业务发展的重要因素。 另一方面， 民 营融资担保机构及其传统助贷业务逐步萎缩6。 5从现

15、有的治理机制看，主要有两种模式：一种是自上而下持股的股份制架构，例如国家融资担保基金公 司对省级融资担保公司进行持股，形成治理纽带；另一种是自下而上的联合框架，例如国家农担公司由省 级农业融资担保机构联合发展成立，省级公司是股东，国家农担公司的全称是国家农业信贷担保联盟有限 公司，实质与合作框架的治理模式有相通之处。 6导致民营融资担保机构业务萎缩的原因有三方面：一是从银行角度看，不少民营融资担保机构存在为关联 公司担保现象， 实际上存在加杠杆行为， 加上信贷资金用途管理难度大， 而担保公司自身抗风险能力不足， 相关信贷资产风险偏高，故限制与民营融资担保机构的新增信贷业务合作。随着市场风险逐步

16、暴露，一些 民营融资担保公司无法履行代偿责任，是重要触发因素。二是民营融资担保公司股东重视资本回报率，但 为小微企业提供间接融资担保的业务盈利性差，由此部分大型融资担保机构的大股东推动业务转向资本回 报理想的资本市场债券融资等直接融资担保业务，以及非融资担保业务，如诉讼保全担保。但这对融资担 保公司的规模实力和市场信誉要求较高。 中小型民营融资担保机构则采取审慎策略， 除了提高反担保要求， 在发展非银行融资担保业务（例如为小贷公司的信贷业务提供担保）时对客户选择持非常谨慎态度。三是 民营融资担保公司与国有控股的融资担保公司相比，缺乏竞争优势，对优质客户缺乏吸引力，其市场份额 在逐步缩小。 7

17、从国务院 推进普惠金融发展规划 2016-2020 关于普惠金融 客户的定义看，重点是小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困 人群和残疾人、老年人等群体。但从普惠本质看，根本目的是为 有金融服务需求的社会各阶层和群体提供服务， 应该覆盖城镇个 体工商户、白领等，后者相关业务更具商业可持续基础。然而， 融资担保机构的重点服务对象是小微企业， 政策性涉农融资担保 机构覆盖农户， 城镇个体工商户和白领融资担保需求还难以得到 覆盖；民营融资担保机构则更难拓展面向个人的融资担保服务。 原因在于，如果进一步向个人信贷拓展融资担保服务，将会面临 更大挑战：风险识别的技术难度更大，单笔业务规模更小，成本 效率偏

18、低， 难以实现商业可持续7。 在面向中等及以上收入个人的 融资担保服务有待完善的情况下， 面向低收入弱势群体个人提供 融资担保并且实现商业可持续的难度则更大。 这些都表明， 融资担保机构发展的实际情况与政策目标之间 存在落差。 二、融担发挥普惠信贷促进作用的必要性和可能性 普惠金融发展目标与现阶段的信贷服务实际覆盖面之间存 7融资担保公司的收费标准一般按银行利率的 50%，在不少地方按基准利率的 50%收费，政策性融资担保 公司的收费标准更低。由此面临的根本性挑战是收益如何覆盖风险损失。特别是随着经济增速逐步下行和 产业结构调整深化，小微企业面临更大市场压力，潜在风险逐步暴露，银行不良贷款比率

19、有所上升，融资 担保公司面临的压力更大。代偿比例增加，但追偿效果不尽人意，实际损失扩大，这导致资本回报率偏 低，甚至收益难以覆盖损失。一些民营融资担保公司因大量代偿而出现流动性困难，加上损失扩大，因而 难以为继。同时，除了少数政策性融资担保机构如农业融资担保公司，大多数融资担保公司人员数量、专 业化能力、业务模式等方面尚难适应零售业务潜在需求，表现为人员数量偏少、专业人才不足、业务模式 单一。 8 在差距，需要融资担保机构更好发挥促进作用。在金融科技推动 下，银行机构正通过创新拓展普惠金融服务，但在风险识别、成 本控制方面还面临现实问题。融资担保机构与银行在成本结构、 风险传导、 监管体制等方

20、面存在差异， 可以发挥互补作用。 因此， 有必要发挥融资担保机构的助贷作用， 促使信贷服务向小微企业 和弱势人群渗透。 同时，针对银行业发展面临的新形势、新挑战，融资担保机 构可以更好发展自身优势。一方面，可以通过代偿机制使银行更 好控制资产不良率；另一方面，可以发挥贴近客户优势，改善信 贷风控质量；还可以为小银行提供金融科技服务，降低信息不对 称。 （一）融资担保促进普惠信贷发展的作用不可或缺 普惠金融的服务对象是小微企业和弱势人群， 信贷客户的抗 风险能力较弱，意味着信用风险相对较高，加上传统业务模式下 信贷业务成本效率又相对较低， 这导致商业银行普惠金融服务面 临现实挑战。难点在于如何解

21、决好商业可持续、风险可防控等问 题。这类客户往往具有财务信息透明度不足、缺乏合格抵质押物 等特点。在传统模式下，银行主要依靠客户征信信息和抵质押物 来评估还款能力。但在普惠金融领域，这几方面条件都不理想， 对客户信用评估存在困难。同时，在传统业务模式下，越向底层 渗透普惠金融服务， 收益与成本、 风险不匹配矛盾越突出。 因此， 9 银行向底层渗透普惠金融服务受到客户信用风险和服务成本双 重约束。对此，银行业的基本思路是借助金融科技推动银行创新 业务模式，以降低信息不对称和服务成本问题。 在普惠金融的零售领域， 为小微企业和弱势人群在内的个人 提供融资服务， 需创新业务形态和模式， 关键在于借助

22、金融科技， 在获客、尽职调查、业务办理、信贷决策、贷后管理等方面引入 大数据、移动通讯、人工智能、云计算等技术，在改善风控效果 的同时，提高成本效率。围绕农业产业链金融服务，借助金融科 技， 结合与上下游客户的相关业务合作信息， 包括供应链、 仓储、 运输、销售等环节信息，可以为评估客户还款能力、还款意愿以 及现金流风险点提供更有效的判断依据。 从现实情况看，银行机构由于规模不同，创新能力存在很大 差距，原因在于投资金融科技门槛成本偏高，且更新换代快，中 小银行难以持续跟进。 金融科技扩大增加服务客户的边际成本低， 客户数量越多， 就越容易分摊成本， 大银行可借此发挥规模优势。 因此，大银行往

23、往借助金融科技向中小银行的传统领域渗透，以 实现下沉服务，包括拓展普惠金融服务，在此过程中必然争取中 小银行的优质客户。随着利率市场化改革进一步深化，这种同业 竞争会逐步深化，意味着银行信贷服务持续向下渗透。大银行进 入普惠金融市场必然会面临不良率上升等风控问题， 需要更好管 理信贷风险，融资担保机构可以提供支持，形成功能互补机制。 10 另一方面， 中小银行在利差缩小和大银行侵蚀现有市场份额 的双重压力之下，需要开拓新市场，包括通过下沉业务，向那些 难以满足传统信贷条件的普惠金融客户渗透。 中小银行一方面需 发挥自身决策链条短、反应灵活、贴近基层客户的优势，提供更 有针对性的服务，以提高客户

24、忠诚度；另一方面需要努力拓展市 场，重点针对那些被传统信贷条件排斥的个人和小微企业，通过 引入更有效风控机制，识别出其中具有还款能力和意愿的客户。 只有这样才能更好生存下来。 为此需要中小银行创新服务模式和 风控机制，包括与融资担保公司等其它金融机构合作，在服务创 新、成本管理、风险控制等方面适应新的竞争形势要求。 融资担保机构基于自有优势，主动与银行互补合作，非常有 必要。 首先， 通过将融资担保服务帮助银行覆盖既有服务渠道无法 渗透的长尾部分人群，使信贷服务更具普惠性，同时健全完善其 中的商业可持续机制。具体包括：完善风险分担机制。针对普惠 信贷人群特点， 银行和融资担保机构各自发挥资金提

25、供和风险分 担优势，共同促进信贷服务渗透。其中，银行在降低信贷业务收 益的同时，向融资担保机构转移客户违约风险，通过风险分担降 低单一主体风险，提高覆盖普惠人群的积极性和商业可持续性。 融资担保公司在承担部分信贷违约风险的同时， 获得相应业务收 入。 这有利于提高银行资本的使用效率， 扩大信贷的服务覆盖面。 其次，融资担保机构可为银行提供风控辅助功能。向普惠金 11 融服务渗透时，银行所面临的关键问题是信息不对称，通过传统 业务模式难以有效识别、管理信用风险。融资担保机构发挥专业 化优势，例如利用大数据、云计算、人工智能等新技术，在反欺 诈、信用评估等方面形成独特优势，有效甄别出那些具有还款意

26、 愿以及还款能力、又不符合传统银行信贷条件的客户，与银行形 成互补。 再次，融担公司可发挥资产处置优势，帮助银行处置不良资 产。由于银行监管指标体系对不良率等问题高度敏感，需要及时 处置不良资产。但不良资产传统处置渠道周期较长，而普惠金融 服务的不良率相对偏高，因而需要融资担保机构发挥自身优势。 融资担保机构的杠杆倍率比银行低，具有更强的风险承受能力， 可以在信贷客户出现违约之后，尽快进行代偿，并负责后续的风 险资产处置和追偿等环节，从而提高整体的风险承受能力。 需要指出的是，融资担保机构与银行合作，实现商业可持续 的切入点仍在于降低信息不对称水平，从而降低整体风险水平。 这是银行和融资担保机

27、构可持续发展的保障。现实表明，如果不 有效降低信用风险， 仅仅依靠融资担保机构分担风险和处置不良 资产， 那么这种合作仍面临诸多挑战， 包括面临彼此的道德风险。 （二）融资担保机构可以与银行机构互补合作 国内金融与高科技行业的相互投资融合趋势在强化， 相应的 条件趋于成熟。 有的金融机构已经具有一流的信息科技研发体系， 12 可积极探索，先行先试，同时也可以为业内提供服务支持。从技 术路线的可行性看， 已有一些具备高科技背景的新型银行开拓全 线上授信服务，包括引入人工智能辅助反欺诈、基于大数据的授 信评估模型等新技术等，取得较好效果。对大银行而言，由于资 本规模雄厚、内部资源充足，有能力直接切

28、入普惠金融服务领域 拓展市场， 包括运用金融科技工具降低银行与普惠金融客户之间 的信息不对称，并通过人工服务的电子化替代降低业务成本。因 此大银行进入中小银行传统市场领域之后，从小微企业、个体工 商户到城市白领等等，具有全面竞争优质客户的能力。在此背景 下，中小银行综合实力相对较弱，在金融科技领域的投资能力相 对有限，需要借助外部专业化机构改进服务。尤其是在向普惠金 融客户深度渗透服务时，无论是客户授信评估，还是提高金融服 务专业化水平，以及不良资产处置等，都需要外部专业机构提供 配套的服务支持。 从识别和分担风险、处置不良资产的角度看，融资担保机构 可以发挥自身的专业化服务优势，与各类银行加

29、强合作，在普惠 金融服务领域时尤其如此。同时，围绕改善信贷风险管理效果， 中小型融资担保机构可以发挥贴近客户、 掌握更多客户生产经营 及现金流风险点信息的优势，推进与大银行互补合作，弥补大银 行拓展普惠金融服务时面临的软信息不足问题。 大型融资担保机 构则可以针对中小银行科技创新投入不足， 提供有针对性的风险 13 管理服务， 包括借助金融科技降低银行与客户之间信息不对称水 平、改进专业化服务、降低业务成本等等。 从现阶段实际进展看， 正是由于普惠金融服务存在迫切现实 需求和商业机会，已经有一些金融机构开展探索创新。一方面， 一些银行机构探索创新业务模式， 例如借助大数据和人工智能降 低信息不

30、对称水平，改进风控质量，并通过电子化辅助手段来提 高员工效能，降低业务成本。这在大型银行以及有互联网技术背 景的银行较普遍。这些也是中小银行面临的难题，一些大型融资 担保机构有能力为中小银行提供这方面的支持。另一方面，一些 融资担保机构创新业务模式，在传统分担风险、处置不良资产等 功能的基础上，把重心放在反欺诈和授信管理上，在传统银行客 户群体之外，发挥自身技术优势，通过筛选合格客户降低不良资 产比例，不但实现商业化可持续，而且具有合意的资本回报率。 这意味着部分融资担保机构有意愿、有能力填补市场空白。 这种格局表明，通过技术创新改进传统业务模式，融资担保 机构可更好发挥促进作用， 促使传统银

31、行向普惠金融领域渗透服 务。 三、各类融担机构的应有定位及主要挑战 根据普惠金融服务的特点， 融资担保公司需在信贷决策环节 发挥应有作用，包括对客户的生产经营与信用情况调查分析、行 业与企业发展趋势分析等，这是风控的关键环节。但在现实中不 14 同担保公司之间差异很大， 中小型融资担保公司受制于人员数量、 业务能力、信息资源等问题，较难形成比大型银行更强的分析与 评估能力。如果不在客户软信息获取、信用评估等方面形成自身 的比较优势，仅靠分担风险而不有效降低风险，相应业务模式的 商业可持续性不足，与大银行合作余地有限。也有一些大型融资 担保公司通过发展金融科技降低信息不对称，取得有效突破，包 括

32、借助反欺诈技术有效控制了不良率，但相应的科技投入很大， 需要借助业务规模化分摊成本， 包括探索与银行开展批量业务合 作。比较理想的合作模式是发挥融资担保机构的综合优势，例如 通过金融科技降低信息不对称与掌握客户更多软信息相结合， 在 此基础上再发挥融资担保机构的风险分担、 不良贷款代偿等功能。 但无论是政府支持的融资担保机构还是民营机构， 都需要以 实现商业可持续发展为前提。如果收入不能覆盖成本和风险，就 难以实现商业可持续发展。因此，这两类机构都需要结合自身服 务对象找准业务切入点。 （一）政府性融担机构 从定位看，根据国务院的指导意见，政府支持的融资担保机 构是服务小微企业和“三农”主力军

33、，在商业可持续前提下，引 领行业发展。从实际运行看，国家对农业融资担保体系提出具体 明确要求，重点向农村基层倾斜；同时推动国有控股融资担保机 构面向小微企业提供服务。 15 目前政府支持的融担机构面临科技、风控能力不足的挑战， 目前难以服务更加下沉的普惠金融人群。 小微企业融资担保的单 笔业务普遍超过 200 万。 如果进一步向 100200 万元或 30-50 万 元乃至更低信贷额的客户渗透， 风控模式需要进行调整。 对 30 万 元以下信贷额度的客户群体， 需要更多地运用科技手段和业务模 式创新来应对客户财务信息不足、业务人力成本过高等问题，也 需要以更强的专业化能力为基础提高风险识别能力

34、。 但现实中融 资担保机构的人员数量有限，每家机构平均不到 15 人，专业人 员更少，且金融科技投入相对有限。其科技、风控能力不足，服 务难以下沉到 200 万以下信贷额的普惠金融人群。 如果进一步面 向中低收入人群提供融资担保服务，其挑战更大。 （二）民营融担机构 民营融资担保机构的定位是与政府性融资担保机构形成服 务上的互补， 促使融资担保服务整体上更好覆盖普惠金融服务需 求，也包括覆盖小微企业和三农以外的信贷担保需求。这要求民 营融担机构的主营业务从对公业务向零售业务拓展，包括拓展 200 万以下的小微企业融资担保业务。 民营融资担保机构需要通过提升专业化能力来更好应对零 售业务转型。必

35、须在成本管理、风险控制方面形成更有效的业务 模式， 通过规模化分摊成本、 信息化甄别风险、 电子化替代人工、 专业化增值服务等措施形成核心竞争力。 16 目前民营融资担保机构面临新形势： 一方面， 银行风控能力、 金融科技发展水平不断提升，甄别合格客户的能力持续提高，民 营融担若要与之形成基于优势互补的合作， 必须具有较高专业能 力。另一方面，政府支持的融资担保业务持续快速发展，分流了 优质客户。 民营融资担保机构面临的挑战是收益难以覆盖成本和 风险。为此，需要针对传统融资担保业务模式中存在的问题进行 改进。 融资担保业务传统模式存在四方面问题： 一是风控模式相对 于银行缺乏优势，收益能否覆盖

36、风险损失存在不确定性，在市场 风险上升阶段尤其如此。 二是融资担保公司的发展受经济增速波 动影响。在经济增速较高阶段，小微企业发展顺利，融资担保公 司代偿损失偏低，各项指标尚好；但随着经济增速逐步下降，则 融资担保公司所受到的压力明显上升， 不良贷款上升导致举步维 艰。三是小担保机构缺乏抗足够的抗风险能力。这导致银行在利 率定价时考虑其发展可持续性问题，导致实际贷款利率偏高，加 上担保费用，小微企业客户实际融资成本偏高。四是传统业务模 式依赖对公业务和传统的银行客户资源， 缺乏服务弱势人群的能 力，自身也缺乏发展活力。 这些问题在政府性融资担保机构也有不同程度存在， 但民营 中小型融资担保机构

37、表现尤为突出。 四、对各类融担机构促进普惠信贷的建议 17 融资担保机构要与银行等信贷机构形成优势互补的协同效 应，实现 1+12 的效果，关键在于有效降低信用风险。融资担保 公司需要针对银行的风控模式，形成自身的比较优势，包括应用 大数据和人工智能等前沿技术。 具体可与相关的金融科技公司合 作，或独立投资研发。 同时， 融资担保要通过金融科技来降低成本、 提高服务效能， 这是必经之路，也是可行之路。 融资担保机构可进一步通过业务模式创新，与银行、保险、 信用分析等具有专业化优势的相关机构形成基于优势互补的协 同发展模式，向零售业务拓展，为更多更下沉客群提供融资增信 支持。 （一）政府性融担机

38、构应促进风控合作 政府性融资担保机构应继续加大普惠金融服务力度， 从规模 上满足市场需求； 其服务人群应逐步下沉以充分履行政策赋予的 使命。 政府性融担机构的重点服务对象是小微和三农人群。 这些客 户量大面广、需求复杂、风险高。其中，具有还款能力但又不符 合银行信贷条件的占相当比例， 表面原因是缺乏合格的抵质押物， 根本障碍是信息不对称以及客户潜在生产经营风险。 服务这类客 群，有效的风险评估很关键，为此必须有效降低信息不对称，从 源头上有效把控客户的生产经营风险。 为此， 需要加强以下工作： 18 1. 整合公共信息资源 政府性融资担保机构既要控制收费标准， 又要为风险相对偏 高的小微企业和

39、个体农户提供服务，并实现商业可持续，这就要 求通过切实降低信息不对称水平来推进风险防控工作， 为此有必 要通过整合政府体系信息资源降低信息不对称。具体而言：一是 加快推进社会诚信体系建设，有效汇集各类市场主体诚信信息。 重点针对在信息汇集过程中遇到的问题，提升协调层级，强化协 调机制。从实践经验看，在地方政府层面需要具有较强协调权威 性的部门或领导出面推进， 例如由地方党委或政府主要负责人亲 自推动，办公厅负责抓好落实，由专职机构负责日常运营。二是 加强信息数据分析。引入大数据、人工智能、移动通讯、云计算 等技术，进行智能化、模型化分析，改善信息资源利用效果。地 方政府推动成立运营机构之后，结

40、合配套软件开发，利用计算机 建模技术提供基础性的数据分析、信用评估、风险预警等服务。 三是扩大信息采集范围。 尽可能地将各类金融相关信息纳入公共 信息平台，使普惠金融客户信用相关信息得到全面综合反映，提 高信用评估准确性，增强对客户潜在风险的预见性。从相关试点 经验看，这项工作的关键在于完善配套信息归集制度，并完善数 据挖掘分析、客户信用评估、潜在风险分析等基础服务。浙江台 州、安徽亳州等地有较好的实践探索。 虽然银行也可以直接从公共信用信息服务平台中受益， 直接 19 借助平台提供的信息服务发放贷款， 但普惠金融重点服务对象往 往是财政补贴的重点覆盖对象，政府性融资担保机构介入之后， 有助于

41、增强客户的还款意愿。 2. 完善风险防控机制 前面已经提到，国务院对融资担保行业明确提出“商业可持 续、风险可防控”的要求，涵盖政府支持的国资背景机构，因而 政府性融资担保机构也应做到收入能够覆盖成本和风险。 由于政 府性融资担保机构的收费标准受到严格限制， 由此风控成为首要 任务。只有信用风险得到有效控制，杠杆倍率才可能放大。现阶 段政府性融资担保机构的信用风险识别和管控模式尚不理想， 在 国有资产保值增值考核要求之下， 势必对融资担保业务持谨慎态 度，这是杠杆倍率难以放大的原因。 在审贷环节有效参与信用风险识别是关键， 在银行传统贷款 审核模式基础上创新是必经之举。这就要求在征信记录、财务

42、报 表之外，通过分析客户软信息和企业生产经营数据、个人收入消 费信息等关键数据， 包括关键人员的人品、 家庭关系、 社会诚信、 邻里关系等相关信息，综合分析客户的现金流风险点，为评估客 户还款能力和还款意愿提供客观依据。 上述各类因素都涉及诸多 的具体指标，例如人品涉及欺诈、涉赌等敏感问题，有必要在审 贷环节及时识别。 这些都需要综合运用线上线下渠道采集相关信 息并进行量化综合分析， 包括借助计算机模型， 综合运用大数据、 20 云计算、人工智能等技术。 鼓励政府性融资担保机构通过联合创新、 共享技术有效降低 信用风险。行业协会和地方政府可发挥牵头协调作用。考虑到发 展金融科技的资本和技术门槛

43、高，可在全国层面统筹推进，以省 为单位结合当地实际创新， 以促进政府性融资担保机构引入金融 科技，改进风控质量。这样做，一方面可分摊刚性成本，另一方 面便于普及相关风控技术。 具体可依托中央和省级再担保机构牵 头推进技术研发和应用推广工作。在此过程中，可鼓励政府性融 资担保机构与具有专业优势的机构合作， 例如借助那些掌握客户 信用相关信息、具有风险识别专长的专业服务机构，例如信用评 估、保险、信用信息咨询等机构，实现银行、融资担保、专业机 构的多方合作，共同改进风险防控机制。 3. 主动管理信用风险 针对普惠金融客户特点，通过主动管理信用风险，从源头改 进风控实际效果。 一是针对三农客户生产经

44、营能力不足导致的信 用风险，由地方政府组织提供职业技术能力培训服务，提高三农 客户的职业技能等级水平。 二是针对小微企业客户的生产经营情 况，提供技术辅导以及财务规划、市场营销等方面咨询支持，包 括举办相关专业辅导讲座。地方政府组织退休管理、技术人员组 成志愿团队，提供专门辅导。三是提供财务收支规划辅导。根据 三农普惠金融客户的生产经营需要， 帮助按月制定现金收支计划， 21 按需发放信贷资金，保障信贷资金合理使用。四是探索以产业链 为依托改善普惠金融服务风控效果。加强与上下游企业合作，通 过整合生产经营信息、控制信贷资金实际用途、保障信贷资金到 期回收、提高资金周转效率，进一步降低客户信用风

45、险。五是结 合“三位一体”综合合作组织体系建设，推进农村新型生产经营 主体组织化建设， 提升规模效应， 提高抗风险能力和市场竞争力。 在此基础上，推动融资担保服务逐步下沉，覆盖更多普惠客户。 （二）民营等商业性融资担保机构应创新风控模式 现阶段民营融资担保机构应提升能力， 以适应银行客户群逐 步下沉的趋势。从政策框架看，现阶段普惠金融重点服务对象是 小微企业和城镇弱势群体、农户，但实际上需要提供担保增信支 持的人群还包括城镇白领、个体工商户等，这部分潜在需求十分 庞大。 同时， 政策鼓励融资担保机构按同期贷款利率的 50%收费， 但也允许融资担保机构的收费在一定范围内浮动8。因此民营融 资担保

46、机构实现商业可持续的关键在于形成合理定价机制和有 效风控模式，并与政府性融资担保机构业务形成互补机制，避免 收费过高导致逆向选择而吸引高风险客户， 并通过有效的风险识 别来剔除缺乏还款能力和意愿的客户。 应针对拓展零售等业务需 8根据国务院办公厅转发发改委等部门关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知 （国办发 200690 号文）规定，基准担保费率可按照银行同期贷款利率的 50执行，具体担保费率可依项目风 险程度以基准费率为基础，最高可上浮 50%，也可经担保机构的监管部门同意后由双方自主商定。 融资 担保公司管理暂行办法 （银监会等七部委令20103 号文）也明确，融资性担保公司收取的担

47、保费，可 根据项目风险，由融资担保公司与被担保人自主协商确定，但不得违反国家有关规定。 22 要，形成降低成本的有效模式。具体应加强以下工作： 1.发展专业化风控能力 融资担保机构与银行合作，需建立在优势互补基础上，信用 风险防控是关键切入点。 融资担保机构传统风控模式依赖反担保， 需要以不动产等作为第二还款来源， 缺乏与银行风控机制的互补 性，也缺乏自身竞争优势。要形成与银行之间的协同效应，融资 担保机构需要创新模式，形成专业化风控优势，通过有效降低信 息不对称来改进风控效果， 加强对客户现金流风险点分析。 同时， 加强对客户软信息和生产经营、收入消费等信息的综合分析，整 合客户信用相关信息

48、，借助大数据技术进行深度分析。在此过程 中，针对客户还款意愿问题，提高反欺诈等风险识别能力。 为改进客户信用风险防控效果，需要加强以下工作：一是关 注重点行业发展前景。针对主要客户所处行业特点，结合市场发 展前景展望，分析客户生产经营潜在风险和发展空间，提高对客 户信用风险预期性分析。二是汇集客户信用相关信息。扩大客户 信息的来源渠道，加强与政府部门、公用事业单位、第三方信息 服务机构等单位合作， 对客户信用和经营状况进行综合交叉检验， 提高客户还款能力评估的有效性，完善反欺诈机制。三是加强自 身专业能力建设。为提升风控能力，还应促使业务人员了解重点 客户所处行业的专业知识， 吸收业内专业人士

49、进入内部专家团队， 提高对客户生产经营风险判断的准确性。 23 2.基于跨业合作推进风控模式创新 在此过程中需要围绕风控加强专业合作，推进模式创新，在 “银行担保”模式基础上拓展合作范围，加强与相关领域的机 构合作，整合更多市场主体形成协同效应。一是通过与保险、期 货机构合作，在完善增信机制的同时，借助保险集聚整合零售业 务，形成规模效应，以提高成本效率；通过保险业务分散风险， 通过期货业务对冲风险，以降低业务风险成本。以此为基础，形 成“银行担保保险期货”的业务模式。二是中小型融资担 保机构可通过与专业信用评估或咨询机构合作， 提高甄别客户还 款能力的有效性，形成“银行担保信用评估咨询机构”的三 方合作机制9。 三是通过与第三方信息服务商合作， 以补充完善客 户“软信息”导向，与掌握客户信用相关“软信息”的第三方机 构合作，实现