请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明、Table_Main证券研究报告|行业深度 煤炭开采 2024 年 01 月 23 日 煤炭开采煤炭开采优于大市优于大市（维持维持）证券分析师证券分析师 翟堃翟.

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煤炭煤炭 请务必参阅正文后面的信息披露和法律声明 1/20 煤炭煤炭 2024 年 01 月 22 日 投资评级：投资评级：看好看好（维持维持）行业走势图行业走势图 数据来源：聚源 国内焦煤矿井安监趋. 

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煤炭行业税务合规报告（2024）前 言煤炭行业税务合规报告（2024）前 言我国“富煤、贫油、少气”的能源资源特点造就了“以煤为主”的能源消费结构。煤炭作为我国的基础能源，在一次能源消费结构中的占比超五成，在国民经济中占据重要的战略地位。在税收领域，近年来，煤炭行业税收风险呈现出多税种、多环节的特点，煤炭企业经营过程中的涉税问题愈加凸显，引致诸多税务合规问题。在煤炭开采配额制的背景下，采煤企业通常采取账外经营等方式销售超配额开采的煤炭，下游煤炭贸易企业向其采购煤炭时难以取得增值税专用发票作为增值税进项抵扣及企业所得税税前列支的凭证。与此同时，近年来煤炭行业兼并重组整合频繁，贸易企业能够从正规大型煤矿采购配额内煤炭的数量十分有限，为满足下游企业用煤需求，煤炭贸易企业只能从小型煤矿处采购超采煤炭，宏观市场的变动加剧了煤炭行业面临的发票困境问题。为解决进项发票抵扣不足的问题，部分煤炭企业重构业务模式，利用挂靠、代开等方式取得进项发票，但因模式的多样性、复杂性及税企对业务模式的理解差异，存在较大的虚开风险。随着“打虚打骗”专项行动逐渐深入并转变成七部门联合常态化打击，煤炭行业爆发了大量虚开、偷税案件，企业及其负责人面临行政责任甚至刑事责任。除虚开问题外，近年来煤炭行业曝出多起开采环节偷逃资源税、加工环节偷逃消费税，以及股权变动过程偷逃所得税的案件，煤炭行业的税收风险正逐步延伸至多环节、多税种。在司法实践方面，2023 年公开的煤炭企业虚开发票案件中，出现了受票企业以偷税进行处罚而未移送公安机关的案例，以及环开、对开行为再审改判无罪的案例。随着检察院刑事合规机制改革在全国范围推开，多地法院也在审判阶段开展合规试点，以上变化为煤炭行业涉税刑事辩护带来了新的契机。基于此，为使广大煤炭行业企业在今后的经营中，合规合法地进行税务管理、加强内部风险防控与外部风险隔离，有效应对和化解涉税法律风险，华税基于对煤炭行业的深入观察以及煤炭企业涉税刑事案件代理经验撰写本报告，深入分析税收征管新形势下煤炭行业的税收环境，汇总 2023 年最新的煤炭企业涉税刑事、行政案件，揭示煤炭行业涉税刑事风险的现状、成因及最新变化，并在此基础上提出企业管理合规建议，以期为煤炭企业防控涉税法律风险提供参考。目 录目 录一、2023 年我国煤炭行业发展情况二、2023 年煤炭行业税收环境分析三、2023 年煤炭行业涉税案件观察四、煤炭行业涉税风险成因分析五、煤炭行业各环节常见涉税风险六、煤炭行业涉税刑事案件六大实操要点及案例分享七、2024 年煤炭行业税务合规管理建议第 1 页 共 31 页一、2023 年我国煤炭行业发展情况一、2023 年我国煤炭行业发展情况历经“十三五”时期的供给侧改革，煤炭行业正逐步进入成熟发展阶段，行业集中度随着市场出清与兼并重组持续提升，行业竞争格局日趋稳定。随着我国经济社会、经济秩序持续向好，煤炭行业经济效益明显改善，在国家发改委出台指导价格及长协签约率与履约率提升的背景下，煤炭价格趋于稳定。在绿色发展理念的引领下，我国能源行业持续发展，能源结构不断优化，煤炭优质产能加快释放、清洁高效利用率不断提升，煤电结构不断优化，能效水平大幅提高。同时，新型煤化工得到大力发展，预计化工行业对煤炭的需求增速将保持较高水平，全国煤炭产量和市场供应量均呈现上升趋势。据国家统计局数据显示，2022 年我国能源消费总量为 54.1 亿吨标准煤，煤炭消费量占能源消费总量的 56.2%，占比超能源消费总量的半数；全国原煤产量45.6 亿吨，比 2021 年同比增长 10.5%，原煤生产增速再次提升；全国规模以上煤炭企业营业收入 4.02 万亿元，比上年增长 19.5%；煤炭开采和洗选业固定资产投资额比上年增长 24.4%，增速上涨 13.3%。煤炭生产重心持续向资源禀赋好、开采条件好的地区集中。据国家统计局数据显示，2022 年，全国规模以上煤炭企业原煤产量超亿吨省份共 6 个，原煤产量超 10 亿吨省份 2 个，分别为山西（13.07 亿吨）和内蒙古（11.74 亿吨）；其余为陕西（7.46 亿吨），新疆（4.13 亿吨），贵州（1.28 亿吨），安徽（1.12亿吨），上述 6 省份产量合计 38.8 亿吨，同比增长 9.4%，占全国规模以上煤炭企业原煤产量的 86.3%，比 2021 年提高 0.4 个百分点。年产量在 5000 万吨至亿吨省份 6 个，河南（9772.8 万吨），宁夏（9355.4 万吨），山东（8753.1 万吨），黑龙江（6951.8 万吨），云南（6659.4 万吨）、甘肃（5351.8 万吨），合计产量为 4.68 亿吨，同比增长 7.1%，占全国产量的 10.4%，其中甘肃省产量大幅增长 23.2%，首次超过 5000 万吨。第 2 页 共 31 页2022 年我国各地区原煤产量分布2023 年是我国“十四五”规划承上启下的关键之年，是推动我国经济社会全面发展绿色转型的关键时期，也是推动国家能源绿色低碳发展的关键时期，煤炭行业在有关部门的关注和政策的扶持下，逐步进入成熟发展阶段，将迎来新的发展契机。二、2023 年煤炭行业税收环境分析（一）七部门联合打击涉税违法犯罪持续推进二、2023 年煤炭行业税收环境分析（一）七部门联合打击涉税违法犯罪持续推进2018 年 8 月，国家税务总局、公安部、海关总署、中国人民银行四部委联合开展打击“假企业”“假出口”“假申报”专项行动，专项行动于 2021 年 10月底圆满收官，共依法查处涉嫌虚开骗税企业 44 万户，挽回税收损失 909 亿元。2021 年 3 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步深化税收征管第 3 页 共 31 页改革的意见，对深化税收征管改革，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治作出全面部署。为更好应对涉税违法犯罪形势变化，进一步强化境外资金分析监控、密切执法司法机关协作配合、加强执法工作法律监督，专项打击行动在四部门联合的基础上，最高人民检察院、国家外汇管理局正式加入打击虚开骗税工作机制。通过整合六部门的专业优势、侦查优势、数据优势等，使虚开骗税违法犯罪打击行动更为精准、高效。2023 年 7 月 3 日，国家税务总局、公安部、最高人民检察院、最高人民法院、海关总署、中国人民银行、国家外汇管理局在北京召开全国联合打击涉税违法犯罪工作推进会议，最高人民法院加入打击行动队伍，联合打击行动由六部门拓展到七部门，会议强调要精准打击“假企业”“假出口”“假申报”，精准打击行业性、区域性重大案件。在此背景下，税警联合查处多起煤炭领域的虚开骗税大案，煤炭行业作为涉税违法犯罪打击的重点行业之一，涉税刑事风险一触即发。（二）全电发票全面推行，税收征管迈入“以数治税”新时代（二）全电发票全面推行，税收征管迈入“以数治税”新时代关于进一步深化税收征管改革的意见指出，要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，要全面推进税收征管数字化升级和智能化改造，充分运用大数据、云计算、人工智能、移动互联网等现代信息技术，着力推进内外部涉税数据汇聚联通、线上线下有机贯通，驱动税务执法、服务、监管制度创新和业务变革，进一步优化组织体系和资源配置。稳步实施发票电子化改革，实现发票全领域、全环节、全要素电子化，着力降低制度性交易成本。时间时间试点地区试点地区2021 年 12 月 1 日上海、广东（不含深圳）、内蒙古2022 年 10 月 28 日四川2023 年 1 月 28 日陕西、重庆、天津第 4 页 共 31 页2023 年 3 月 22 日吉林、河南2023 年 3 月 30 日福建、云南2023 年 4 月 27 日山西、浙江、甘肃、江西、江苏、广西、辽宁、海南2023 年 10 月 1 日河北、湖北、黑龙江、新疆2023 年 11 月 1 日北京、贵州、山东、湖南、宁夏、安徽、青海2023 年 12 月 1 日西藏截至 2023 年，除港澳台地区外，数电票试点工作已完成全国省级覆盖。数电票具有无需领用、开具便捷、信息集成、节约成本等优点，受到越来越多纳税人的欢迎，推动税收征管迈入“以数治税”新时代。数电票实现了全领域、全环节、全要素的电子化，税务机关在征管过程中能够更为全面、准确地获取企业的交易数据，并对企业的开票、抵扣等数据进行分析比对，通过多部门共享数据，挖掘企业交易行为的业务逻辑，以便于及时排查企业涉税风险，发现涉税违法行为。（三）多地清理违规财政返还政策，行业经营模式面临挑战（三）多地清理违规财政返还政策，行业经营模式面临挑战1、清理违规财政返还政策行动逐步推开1、清理违规财政返还政策行动逐步推开近年来，部分地方政府为招商引资、推动地方经济发展，对特定主体在税收、非税等收入和财政支出等方面给予了优惠政策，在特定的历史时期与经济环境背景下促进了投资增长和产业集聚。煤炭行业长期困扰于无法取得增值税专用发票的问题，部分煤炭企业选择在园区搭建贸易链条享受地方财政返还政策，以解决进项抵扣不足、无法取得企业所得税税前扣除凭证的问题。但是，实践中部分不法分子利用地方财税优惠政策恶意偷逃税款，扰乱市场秩序，致使国家税收流失，影响国家宏观调控政策效果。因此，2014 年 11 月国务院发布关于清理规范税收等优惠政策的通知（国发201462 号），提出“坚持税收法定原则，除依据专门税收法律法规和中华人民共和国民族区域自治法规定的税政管理权限外，各地区一律不得自行制定税收优惠政策；未经国务院批准，各部门起草其他法律法规、规章、发展规划和区域政策都不得规定具体税收优惠政策”，“未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴第 5 页 共 31 页或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消”，并要求“各地区、各有关部门要开展一次专项清理通过专项清理，违反国家法律法规的优惠政策一律停止执行，并发布文件予以废止”。基于前述文件精神，近年来各地清理财税返还政策循序渐进、逐步推开。2022 年 6 月，国务院办公厅发布关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见（国办发202220 号），进一步明确“除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排。逐步规范设区的市与所辖区之间的收入关系。结合税源实际合理编制各级收入预算，依法依规征税收费，严格落实退税减税降费政策，严禁虚收空转、收过头税费、乱收费，不得违规对税费收入指标进行考核排名。逐步清理不当干预市场和与税费收入相挂钩的补贴或返还政策”。2023 年 5 月，国家市场监督管理总局发布的公平竞争审查条例（征求意见稿）明确，“政策制定机关没有法律、行政法规或者国务院规定依据，不得制定含有下列影响生产经营成本内容的政策措施：（一）给予特定经营主体税收优惠政策；（二）对特定经营主体实施选择性、差异化的财政奖励或者补贴政策；（三）给予特定经营主体要素获取、资质标准、行政事业性收费、政府性基金、社会保险费等方面的优惠政策；（四）安排财政支出与经营主体缴纳的税收、非税收入等挂钩或者变相挂钩”。2、清理地方财政返还政策是近年审计查处重点2、清理地方财政返还政策是近年审计查处重点近几年，中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告中均提及对财政返还政策的清理与规范要求：发布年度发布年度文件文件内容内容2023 年国务院关于 2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告审计发现一些问题：（四）地方财政管理不够严格。重点审计了 18 省本级及 36 个市县共 54个地区的财政收支管理情况，并就共性问题延伸了其他地区。主要发现 4 方面问题“一是违规组织和返还财政收入。还有 55 个地区违规或变相返还税收或土地出让金等 225.08 亿元。”2022 年国务院关于 2021“8.税收征管审计问题。有的地方在近年来第 6 页 共 31 页年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告连续查处少数高收入群体偷逃税款的情况下，仍以财政扶持资金等名义，违规向 10 省市 22 县的高收入人员返还个税，有违个税调节收入差异、促进社会公平的初衷。”2021 年国务院关于 2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告“（四）税收征管和减税降费政策落实审计情况。2.违规返还税款造成财政收入流失。15省市以财政奖励等名义返还税款 238.73 亿元，返还比例大多为地方分成收入的 90%以上。要抓紧清理和规范部分地方违规返还税收行为，避免财政收入大量流失影响财政可持续性。”2023 年 12 月 26 日，受国务院委托，审计署审计长侯凯向十四届全国人大常委会第三次会议作国务院关于 2022 年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告，报告指出“关于地方财政管理不够严格的问题。审计的相关地区已整改 516.27 亿元。针对违规组织和返还财政收入问题，70 个地区开展专项整治或完善财政收入管理制度等，已将 31.49 亿元虚增收入退库，追责问责 55 人；6 个地区已退还过头费、乱罚款等；55 个地区清理废止违规出台的税收返还优惠等，规范招商引资行为”。3、各地加强财政返还管理，煤炭行业经营模式面临挑战3、各地加强财政返还管理，煤炭行业经营模式面临挑战为解决源头缺乏进项票、控制企业经营成本，部分煤炭企业根据园区财税优惠政策与地方政府签订财政返还协议，并构建出相应的交易链条以享受财政返还。但在目前的宏观环境下，园区财政返还政策存在较大的不稳定性，利用财政返还弥补进项不足问题的煤炭企业将面临较大的税收风险，且风险可能会向下游用煤企业传导，此类经营模式面临着挑战。（四）煤炭领域税务监管加强，涉税风险需重视（四）煤炭领域税务监管加强，涉税风险需重视第 7 页 共 31 页2021 年 3 月，中办、国办印发关于进一步深化税收征管改革的意见（以下简称“意见”），对深化税收征管改革，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治作出全面部署。意见提出各地税务部门以税收风险为导向、以“双随机、一公开”为基本方式，针对逃避税问题多发的重点领域，适当提高抽查比例，有序开展随机抽查，精准实施税务监管，打击涉税违法行为。煤炭购销是税务稽查的重点打击领域，涉税风险更易爆发。自 2020 年内蒙古开展煤炭领域专项整治倒查 20 年工作以来，山西、云南、四川、新疆等省份陆续开展自查自纠行动，多部门聚焦煤炭交易、矿产交易、煤矿股权转让、煤炭资源整合与兼并重组等经济事项建立联动机制，相继查处了一批煤炭企业税收违法违规案件。（五）煤炭行业多税种稽查案例频发，合规管理形势严峻（五）煤炭行业多税种稽查案例频发，合规管理形势严峻煤炭行业涉及税种众多，除增值税、企业所得税、个人所得税、印花税等常见税种外，还涵盖了资源税、水资源税、消费税等税种。近年来，随着税收征管信息化程度提升，税务机关的监管能力与效率得到增强，实践中出现了不少煤炭企业偷逃资源税、消费税的案件。实践中，不少企业忽视小税种的合规管理，在严格的小税种征管态势下，企业面临更为严峻的合规管理挑战。三、2023 年煤炭行业涉税案件观察三、2023 年煤炭行业涉税案件观察第 8 页 共 31 页（一）2023 年煤炭行业涉税刑事案件观察（一）2023 年煤炭行业涉税刑事案件观察2023 年，国家税务总局、裁判文书网等公开渠道共披露了煤炭行业 8 起虚开刑事案件，其中一审判决 2 起、二审判决 3 起、再审判决 3 起。上述案例中，除一起再审案件改判外，其余 5 起二审、再审案件均遭到驳回；从涉案金额看，有 6 起案件税额超 250 万元，其中有 4 起涉案税额在 3000 万元以上；从判决结果看，除改判案例外，有 3 起案件的被告被判处十年以上有期徒刑，其余案例的被告也均被判处五年以上有期徒刑。煤炭行业虚开案件呈现出高税额、高风险的特点，虚开风险依然是煤炭行业不可忽视的“黑天鹅”。本报告分享以下三则煤炭行业刑事案件：1、虚开团伙控制煤炭空壳公司暴力虚开，涉案金额达 2.8 亿元1、虚开团伙控制煤炭空壳公司暴力虚开，涉案金额达 2.8 亿元内蒙古巴彦淖尔市税警协作破获“X16”特大团伙虚开增值税专用发票案。犯罪团伙在巴彦淖尔市 4 个旗县区分别控制着 5 个空壳公司，对外宣称从事煤炭购销业务，实际是以虚开增值税专用发票牟取暴利，赚取“开票费”。经查，该团伙在作案期间累计虚开发票份数 2248 份，涉案金额 2.8 亿元。目前，团伙主犯已于 2022 年 12 月由乌拉特后旗人民法院依法作出判决，判处其有期徒刑 11年，其他团伙成员分别获刑 3 年以上 10 年以下有期徒刑。2、煤炭企业虚开专票、普票被判 16 年，二审维持原判2、煤炭企业虚开专票、普票被判 16 年，二审维持原判第 9 页 共 31 页2017 年，詹某经人介绍于长春认识了苏某，双方开展虚开合作，由詹某负责提供进项发票，并联系销售渠道，苏某等人在长春负责雇佣他人担任挂名法人成立公司并骗领发票，为詹某联系好的下游公司开具。2017 年至 2019 年期间，苏某等人成立了“金某煤炭经销有限责任公司”等 30 余家一般纳税人企业，詹某为上述公司非法取得进项发票两千余份，税额合计 3500 余万元。同时，詹某通过网络等方式联系“买家”，利用苏某等人控制的 30 余家小规模纳税人公司骗领的发票，在没有真实货物交易的情况下，开出增值税普通发票 696 份，金额4360 余万元，发往全国各地。一审法院认为被告人詹某犯虚开增值税专用发票罪，判处有期徒刑十三年，并处罚金人民币二十万元；犯虚开发票罪，判处有期徒刑四年，并处罚金人民币十万元，合并执行为有期徒刑十六年，并处罚金人民币三十万元。二审法院维持原判。3、虚开专票超十亿元，介绍人自首、退回违法所得仍判处十年有期徒刑3、虚开专票超十亿元，介绍人自首、退回违法所得仍判处十年有期徒刑2017 年 4 月至 8 月，杨某等人为赚取开票费用，在未实际从事煤炭交易的情况下，向甲公司提供品名为“煤炭”的增值税专用发票 3228 份，价税合计约13.7 亿元。而后，杨某又为甲公司寻找需要煤炭发票的下游公司，甲公司共计向下游公司开具增值税专用发票 1011 份，价税合计约 9.7 亿元。为掩盖犯罪事实，甲公司与下游公司订立虚假的买卖合同，并取得了虚假的过磅单等凭证。其中 2017 年 7 月，杨某向甲公司提供了津某公司开具的增值税专用发票 276份，价税合计约 3.2 亿元，前述发票被税务机关认定为失控发票。为逃避缴纳已第 10 页 共 31 页抵扣的税额，杨某让乙公司等四家企业为甲公司开具 1,282 份增值税专用发票，价税合计约为 4.3 亿元，并重新签订虚假买卖合同。案发后，杨某主动投案自首、如实供述犯罪事实、并退回违法所得，法院认为杨某构成介绍他人虚开增值税专用发票，虚开的税款数额巨大，判处有期徒刑十年。（二）2023 年煤炭行业涉税行政案件观察（二）2023 年煤炭行业涉税行政案件观察1、案件数据统计1、案件数据统计根据国家税务总局、各地税务机关官方网站以及威科先行数据库公示的税务处理、税务行政处罚及重大税收违法失信等信息，2023 年煤炭行业涉税行政案例 145 件，其中山西省公示案件数量最多，共计 47 件，其次为新疆、内蒙古、江苏、陕西。可见，煤炭行业涉税行政案件的地区分布与我国原煤的地区分布基本一致。2023 年煤炭行业涉税行政案件地区分布2、案件类型统计2、案件类型统计第 11 页 共 31 页2023 年煤炭行业涉税行政案件类型与数量上述案件中，偷税类案件数量最多，高达 67 件（其中涉及 15 起利用虚开发票抵扣税款的案件，最终以偷税进行处罚）；虚开类案件数量次之，为 34 件；发票违法类案件 15 件。通过对上述案件进行分析，可以发现煤炭行业涉税风险覆盖多个税种。一方面，由于配额制政策的延续，煤炭贸易企业难以取得合法凭证用于抵扣进项税款及进行企业所得税税前扣除，通过代开、财政返还等模式解决发票问题存在较大的虚开及偷税风险；另一方面，由于煤炭企业股权价值难以估量，存在股权转让环节的所得税风险；此外，煤炭的开采、加工等环节涉及资源税、消费税等多个税种，税收风险居高不下。本报告摘录四类煤炭行业典型案例：（1）煤炭企业隐匿收入、进行虚假纳税申报被稽查，连补带罚近 1000 万元（1）煤炭企业隐匿收入、进行虚假纳税申报被稽查，连补带罚近 1000 万元第 12 页 共 31 页山东省泰安市税务局稽查局公示的一起煤炭企业偷税案件显示，“近期，国家税务总局泰安市税务局稽查局根据精准分析线索，依法查处了山东亨某煤业有限公司偷税案件。经查，该企业通过隐匿销售收入、进行虚假申报等手段，少缴增值税、企业所得税等税费 568.77 万元，国家税务总局泰安市税务局稽查局依据 中华人民共和国税收征收管理法 等相关规定，对该企业依法追缴少缴税费、加收滞纳金并处罚款，共计 988.97 万元”。（2）个人转让煤炭企业股权未足额申报纳税，被核定征收个人所得税超2000 万元（2）个人转让煤炭企业股权未足额申报纳税，被核定征收个人所得税超2000 万元近期，鄂尔多斯市税务局第二稽查局公示了一则个人转让煤炭企业股权偷税的案件。廖某于 2009 年 7 月转让某煤炭企业股权并完成工商变更登记，未进行申报纳税，股权转让价格为 2.05 亿元，因税务机关并未获取廖某取得煤矿股权的成本资料证据，因此采用核定征收方式核定廖某的应纳个人所得税，核定税率为 10%，经计算，此次股权转让廖某应申报个人所得税 2050 万元。随后，税务机关向廖某下发了税务处理决定书不予行政处罚决定书，认定廖某的行为构成偷税，因超过五年，不予行政处罚，要求廖某 15 日内补缴税款及滞纳金1500 余万元。（3）煤炭企业少缴资源税、水资源税 1300 万，被处以 50%罚款（3）煤炭企业少缴资源税、水资源税 1300 万，被处以 50%罚款2023 年 8 月 28 日，山西省晋中市税务局稽查局公布一起煤炭企业偷税案例，该企业在账簿上不列或少列收入，少缴增值税 500 余万元、资源税 300 余万元，水资源税近 1000 万元，企业所得税 130 余万元，要求该单位补缴税款并对该单位处以少缴税款 50%的罚款。第 13 页 共 31 页四、煤炭行业涉税风险成因分析（一）超配额采煤不开票，煤炭企业进项发票难以获取四、煤炭行业涉税风险成因分析（一）超配额采煤不开票，煤炭企业进项发票难以获取为促进能源产业的优化升级，我国对煤矿的开采实施了配额制度，超开采额度部分即不能正常销售，导致中小型煤矿超过配额开采的煤炭无法以自己的名义销售并提供增值税专用发票，采购方难以获取进项发票。同时，自 2010 年国家发改委发布关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见启动煤炭化解过剩产能工作以来，煤炭行业转为卖方市场，煤炭贸易企业能够从正规大型煤矿采购配额内煤炭的数量愈发紧张，因此不得不从小型煤矿采购超采煤炭。这种矛盾现象造成了煤炭行业进项抵扣不足的行业痼疾。（二）通过个体运力完成运输，煤炭企业难以取得运输发票（二）通过个体运力完成运输，煤炭企业难以取得运输发票公路运输以其适应性强、机动灵活、快速直达的优势，在煤炭行业中发挥着重要作用，中短距离的煤炭运输以公路运输为主要方式。但是，目前我国公路运输业务的经营主体呈现出“多、小、散、弱”的特征，即除少数运输主体由国有运输企业实行统一经营、集中管理外，大部分运输任务由个体运力承接。在煤炭运输领域，基于前述背景，大部分煤炭企业通常会选择委托个人车辆提供运输服务。但是，由于这些个人无法或不愿为服务接受方开具增值税专用发票，煤炭企业无法取得合规凭证用以抵扣进项税额及企业所得税税前扣除列支。（三）11 号公告出台，煤炭深加工环节面临消费税纳税调整（三）11 号公告出台，煤炭深加工环节面临消费税纳税调整第 14 页 共 31 页2023 年 6 月 30 日，财政部和国家税务总局发布了关于部分成品油消费税政策执行口径的公告（财政部 税务总局公告 2023 年第 11 号，以下简称“11号公告”），明确规定“对混合芳烃、重芳烃、混合碳八、稳定轻烃、轻油、轻质煤焦油按照石脑油征收消费税”。在此次扩大的消费税征税范围中，煤基稳定轻烃是煤间接液化工艺的一种产物，在 11 号公告出台前，根据国家税务总局关于消费税有关政策问题的公告（国家税务总局公告 2012 年第 47 号）的相关规定，对于符合GB9053-2013 稳定轻烃国家标准的煤基稳定轻烃是否征收消费税，实践中尚存争议，各地税务机关执行的口径存在一定差异。随着 11 号公告的公布，这一争议也尘埃落定，煤基稳定轻烃等煤基液态产品需要按照“石脑油”征收消费税。对于从事煤炭深加工的企业而言，上述规定将不可避免地提高企业的税负成本，若企业的生产、经营模式未及时作出调整，或将面临纳税调整的风险，甚至是行政及刑事风险。（四）煤炭企业股权价值难以估算，股权转让面临纳税调整（四）煤炭企业股权价值难以估算，股权转让面临纳税调整2005 年，国务院发布了关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知，众多煤炭企业以此为契机进行煤炭资源整合。兼并重组是煤炭企业资源整合的常见形式，其中涉及大量股权转让的税务问题，存在较大的涉税风险。近年来各地税务机关开展的煤炭领域专项整治行动也牵扯出多起转让煤炭企业股权未申报纳税或未足额申报纳税的案件。2014 年修订的探矿权采矿权转让管理办法对探矿权、采矿权的转让作出了诸多限制性规定，将审批权提升至国务院地质矿产主管部门和省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门，导致探矿权、采矿权的转让的程序较为繁琐。因此，部分煤炭企业通过股权转让的方式将探矿权、采矿权进行转让，以规避转让审查，但该行为的合法性受到质疑，且容易引发涉税风险。同时，探矿权、采矿权等无形资产的公允价值难以评估，部分股东在转让煤炭企业股权时，未将上述无形资产的价值在转让价格中充分体现，此种情况下可能会被税务机关认定为“股权转让收入明显偏低”，进而进行纳税调整，甚至以纳税人编造虚假计税依据为由而进行处罚。（五）上下游企业涉嫌虚开，企业无法隔离涉税风险（五）上下游企业涉嫌虚开，企业无法隔离涉税风险增值税链条环环相扣，上游企业是否合法合规地开具增值税专用发票、是否第 15 页 共 31 页按期、足额缴纳增值税税款直接影响到下游企业能否正常申报抵扣增值税进项税额及其抵扣行为是否会造成国家增值税损失。在煤炭行业虚开案件中，有相当部分案件是由于上游企业出现虚开问题进而牵连到下游企业，下游受票企业轻者接受税务检查、进行进项转出，影响企业的持续经营；重者可能移交公安机关以虚开发票刑事案件立案侦查。无论以上何种情形都将对企业的健康发展产生不良影响，具体阐述如下：1、虚开发票风险不止传导一个环节1、虚开发票风险不止传导一个环节从虚开类案件的缘起来看，有相当一部分案件系由上游企业（或上游企业的上游）涉嫌虚开刑事案件已被司法机关作出有罪判决而通过案件协查引出的。例如，一家煤炭企业通过享受地方税收返还降低了其增值税税负，在进项税额充足、有利润空间的情况下，向多家下游生产企业虚开，一旦该企业定罪，则下游企业均面临被指控虚开的风险。有罪判决的牵连作用对各行业的影响巨大，就煤炭行业而言，若交易链条中的某一企业被定性为虚开，风险有可能会向全链条传导，进而对上、下游煤炭企业的经营产生冲击。2、上游税务机关发出协查函、已证单，受票方面临虚开风险2、上游税务机关发出协查函、已证单，受票方面临虚开风险开票方主管税务机关在查处虚开问题后，将向受票方主管税务机关发送税收违法案件协查函及已证实虚开通知单，由受票方税务机关开展税务协查或立案检查。部分受票方税务机关或以上游已证实虚开为由，要求受票企业进行进项转出、补缴税款；司法层面，司法机关在查处虚开案件中存在两种做法，一是对异地企业行使管辖权，对上下游企业并案查处；二是在跨省/市调查后将本案企业的上下游企业犯罪线索信息通过内部传送，由上下游企业公安机关立案侦查。3、受票方接受发票各地处理不一3、受票方接受发票各地处理不一在虚开案件中，税收法律法规对于开票方和受票方的评价并不相同，在开票方构成虚开的情形下，对受票方行为的定性和处理存在以下五种不同情形：一是，开票方构成虚开，不对受票方进行处理，按照国家税务总局关于纳税人对外开具增值税专用发票有关问题的公告（国家税务总局公告 2014 年第39 号）的规定，符合条件的，受票方纳税人取得的增值税专用发票，可以作为增值税扣税凭证抵扣进项税额。第 16 页 共 31 页二是，开票方构成虚开，受票方构成善意取得。受票方善意取得虚开增值税专用发票的规定主要见于国家税务总局 关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知（国税发2020187 号）和国家税务总局关于纳税人善意取得虚开增值税专用发票已抵扣税款加收滞纳金问题的批复（国税函20071240 号）。此种情形下，受票方不以偷税或者骗取出口退税论处，不适用滞纳金和罚款的相关规定，如能够重新从销售方取得合法、有效专用发票的，准予抵扣进项税款。三是，开票方构成虚开，受票方行政定虚。根据增值税暂行条例第九条，国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告（国家税务总局公告 2012 年第 33 号）以及发票管理办法第二十一条的规定，此种情形下受票方进项税额不得抵扣，需作进项转出，并加收滞纳金。四是，开票方构成虚开，受票方构成偷税甚至面临刑事风险。根据国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知（国税发 1997134 号）第一条、第四条，此种情形下受票方构成利用他人虚开的专用发票，向税务机关申报抵扣税款进行偷税，对其处以偷税数额五倍以下的罚款，进项税金大于销项税金的，还会调减其留抵的进项税额。利用虚开的专用发票进行偷税构成犯罪的，税务机关依法进行追缴税款等行政处理，并移送司法机关追究刑事责任。五是，开票方构成虚开的，受票方面临虚开增值税专用发票罪的刑事风险。根据关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）第五十六条规定，虚开的税款数额在十万元以上或者造成国家税款损失数额在五万元以上的，公安机关应予立案并追究其刑事责任。五、煤炭行业各环节常见涉税风险（一）煤炭行业购销环节税收风险五、煤炭行业各环节常见涉税风险（一）煤炭行业购销环节税收风险1、挂靠经营模式不被认可，爆发虚开风险1、挂靠经营模式不被认可，爆发虚开风险一方面，由于煤炭开采配额的限制，采煤企业销售超过配额开采的煤炭无法以自己的名义销售并提供增值税专用发票，因此部分小型煤矿无法直接向用煤企业供煤。另一方面，尽管 2014 年煤炭经营行政许可制度取消，个人持有小型煤第 17 页 共 31 页矿也可从事煤炭经销活动，但对于小型煤矿主而言，以自己的名义从事煤炭经销活动面临向用煤企业开具增值税专用发票的法定义务，并且需要依法缴纳增值税、个人所得税等税款。因此，出于向税务机关申请代开发票手续的繁琐以及税费经济因素的考虑，小型煤矿主通常不愿意以自己的名义直接向用煤企业供煤。为缓解上述问题，现实中存在不少小型煤矿寻求正规的大型煤矿，通过挂靠经营的模式开展煤炭销售业务。然而，在实践中，该种挂靠经营模式容易出现“票货分离”的情形，且资金收付方面又容易存在垫资、借贷等情形，容易被税务机关、公安机关认定为不具有真实货物交易的资金回流。又由于挂靠方、被挂靠方法律意识薄弱，在达成口头挂靠协议后疏于签订书面的挂靠合同，导致有关机关对挂靠的真实性产生怀疑，继而否认挂靠模式的成立，认定企业存在虚开行为。2、“如实代开”行为被认定为虚开2、“如实代开”行为被认定为虚开部分煤炭贸易企业或用煤企业实际采购了煤炭，但由于系超采煤炭等缘故，买方无法据实取得增值税专用发票，为了解决进项发票抵扣不足的问题、实现增值税进项抵扣权益，部分煤炭企业会采取向第三方同行支付开票费的形式调剂“富余票”以解决税负过高的问题。尽管第三方开具的发票所载货物数量、金额与实际交易情况相符，但税务机关认为开票方与货物销售方不一致，仍倾向于以虚开定性，甚至移送公安进入刑事程序。3、煤炭企业不带票销售的偷税风险3、煤炭企业不带票销售的偷税风险因配额制的存在，采煤企业超配额开采的煤炭不能正常对外销售。为了解决产量过剩问题、避免煤炭积压，采煤企业往往会将超过额度开采的煤炭进行无票销售。同时，为了避免账面显示开采超配额，采煤企业往往未将上述收入列支账簿，也未进行相应的增值税、企业所得税、资源税等税种的纳税申报。随着税收征管能力的加强，销售不开发票、私户收款的行为越来越难以逃避税务监管，税务机关通过大数据分析比对企业信息，极易发现企业的经营情况异常，上述风险极易爆发。4、煤炭企业私下交易疏干水的偷税风险4、煤炭企业私下交易疏干水的偷税风险煤炭开采的过程中会伴随大量疏干水的产生，根据扩大水资源税改革试点实施办法 的规定，“疏干排水需缴纳水资源税，实际取用水量按照排水量确定”。第 18 页 共 31 页部分企业为了达到偷逃水资源税的目的，采取私埋暗管等方式避开计量设施，或是通过偷排、倒卖等方式降低计税依据。税务机关发现上述偷税行为后，将启动税务程序，追缴企业少缴的税款、滞纳金，并对其处以罚款。如果煤炭企业不履行税务机关的处理、处罚且不提起救济程序的，或将引发逃税罪的刑事责任。（二）煤炭行业运输环节税收风险（二）煤炭行业运输环节税收风险前已述及，个人车辆运输在煤炭货物运输中占据较大比重，但由于个人无法或不愿开具增值税专用发票，导致煤炭企业难以取得合法有效凭证。为了解决这个问题，煤炭企业通常采取“挂靠”、“代开”等方式与第三方运输公司合作。但由于煤炭企业管理制度不完善、疏于保存业务真实性资料，以及实践中对此类代开、挂靠行为的刑事认定不一，导致煤炭企业易被追究法律责任。同时，随着信息网络技术的发展，近年来网络货运平台发展迅速。网络货运平台依托互联网平台，平台经营者以承运人的身份与托运人签订运输合同，然后委托实际承运人完成运输服务。煤炭企业以托运人的身份与网络货运平台订立运输合同，由网络货运平台向其开具运输服务发票，以解决无法自个体司机处取得进项发票的问题。但是，流程倒置、信息后补等现象广泛存在于网络货运平台模式中：即煤炭企业自行组织车队，然后向网络货运平台提供车队车辆信息、运输信息以录入系统，再由网络货运平台向其开具增值税专用发票，其间伴随垫付个人车队运输报酬的现象，这种变通型的模式容易出现“资金回流”，继而引发虚开风险。（三）煤炭行业加工环节税收风险（三）煤炭行业加工环节税收风险1、农产品变煤虚开风险1、农产品变煤虚开风险我国是秸秆等农作物的产出大国，但由于秸秆等农作物的实际使用用途有限，将其作为废物处理会引发一定的环境污染和安全隐患等问题。因此，部分地区倡导“秸秆变绿煤”等工程，将玉米秸秆、稻秆、稻壳、枝桠材、木屑等生物质资源直燃与制备成型燃料，部分不法分子企图牟利，将农产品收购发票变票为煤炭发票对外虚开，进而引发煤炭行业虚开风险。第 19 页 共 31 页近期披露了一则税额高达 3.2 亿元的农产品变煤虚开大案。黄某、李某、张某等 9 名人员分别控制 6 家生物燃料公司和 3 家煤炭经销公司，在没有真实货物采购的情况下，6 家生物燃料公司自行开具大量“秸秆”等农业收购发票，并在没有加工和实际业务的情况下，向下游 3 家煤炭经销公司开具品名为“基础化学品炭”的增值税专用发票，再通过 3 家煤炭经销公司对外开具品名为“煤炭原煤”的增值税专用发票。犯罪团伙共计虚开发票 2200 余份，涉及金额 3.2亿元，9 人均获刑。2、分类加工偷税风险2、分类加工偷税风险以往煤炭行业涉税案件主要集中在煤炭购销和运输环节，近年来，随着煤炭行业逐渐向高端化、一体化发展，众多煤炭企业拓展自身业务链条，引入煤炭加工环节，以增加煤炭产品附加值。煤炭行业的加工环节主要包括分类加工与深加工两类。分类加工一般是指通过筛选、选煤、煤炭成型、煤炭制浆等环节，并应用物理、化学方法排除煤中的矿物杂质和有害元素，生产出不同质量的适应使用部门需求的煤炭品种，为有效地综合利用煤炭创造条件。此前，中国税务报公布一则煤炭企业分类加工偷税的案例。A 企业系从事煤炭选洗和分类加工的企业，税务机关在进行风险筛查过程中发现 A 企业销售的中煤与倾倒处理的矸石比例严重失衡。通常情况下，原煤中中煤的产出比例为 15%至 30%，矸石作为原煤选洗过程中产出的固体废料，比例在 10%至 20%之间，中第 20 页 共 31 页煤的产量高于矸石，但 A 企业产出的矸石重量是中煤重量的 2 倍，明显与经营业务不符。税务机关经调查后发现，A 企业存在通过账外经营的方式将中煤对外销售，并在账簿中记载为矸石的隐匿收入行为。税务机关认定其构成偷税，追缴金额超 500 万元。3、煤炭深加工消费税风险（1）11 号公告出台前，某煤炭深加工企业生产轻质煤焦油被征收消费税3、煤炭深加工消费税风险（1）11 号公告出台前，某煤炭深加工企业生产轻质煤焦油被征收消费税11 号公告出台前，虽然未有规定明确将轻质煤焦油、煤基稳定轻烃纳入石脑油的范畴，但部分地区税务机关将其视同石脑油征收消费税，导致煤炭深加工企业面临着被追缴消费税并加收滞纳金的风险。以一则税务稽查案件为例，甲公司系一家从事煤炭开采、选洗、销售以及煤炭加工的企业，成立于 2014 年。2019 年初，甲公司为提升产品价值、延长自身业务链条，计划新增煤制油项目建设，利用煤炭等原材料加工生产轻质煤焦油等产品。2020 年底，项目基本建设完成，甲公司开始煤炭深加工产品的研发，并投入大量资金进行生产。2021 年 6 月，企业主管税务机关向甲公司送达了税务事项通知书，认定甲公司生产的轻质煤焦油 1#应当视同石脑油缴纳消费税，要求 A 公司于 2021 年 6 月 30 日前办理消费税税（费）种认定，自行申报缴纳消费税。2021 年底，甲公司未完成消费税税种认定，主管税务机关再次向甲公司作出税务事项通知书，认定甲公司应纳消费税税额 3000 余万元，要求甲公司限期缴纳消费税和滞纳金。（2）11 号公告出台后，某煤炭深加工企业生产煤基稳定轻烃被要求缴纳消费税（2）11 号公告出台后，某煤炭深加工企业生产煤基稳定轻烃被要求缴纳消费税11 号公告出台后，已有多家从事煤炭深加工的企业收到其主管税务机关下发的文书，要求企业在收到文书的 5 个工作日内申请消费税税种认定。11 号公告出台后，企业生产相关产品需缴纳消费税。（四）煤炭行业股权转让过程中的偷逃税风险（四）煤炭行业股权转让过程中的偷逃税风险随着部分地区开展的煤炭领域专项整治工作的持续进行，煤炭企业股权转让的涉税问题逐渐显现，2023 年，各地税务机关披露了多起煤炭企业股权转让税收违法案例。第 21 页 共 31 页实践中，部分企业在转让煤炭企业股权时，未将探矿权、采矿权等无形资产的价值在转让价格中充分体现，或是以股权转让掩饰探矿权、采矿权转让，税务机关可能会根据交易实质进行认定；对于股权转让价格偏低且无正当、合理的理由时，税务机关往往会对股权转让价格进行调整。涉嫌偷税的，股权转让方面临补缴税款及滞纳金并处以罚款的风险。六、煤炭行业涉税刑事案件六大实操要点及案例分享六、煤炭行业涉税刑事案件六大实操要点及案例分享目前，理论界及司法实践中对于存在真实交易，无骗税故意未造成税款损失不应当定性为虚开增值税专用发票罪、司法机关需举证是否有主观故意、是否造成税款损失、纳税人有真实交易的挂靠行为不构成虚开增值税专用发票罪等观点已经达成了基本共识，但是，对于诸如主观上是否具有骗税故意，从证据上如何证明、税款损失如何计算、如何辨析如实代开和虚开行为、如何认定逃税罪的主客观构成要件等问题还存在一定争议，下文将展示部分煤炭行业涉税刑事辩护要点，以供读者参考。（一）资金回流仅是虚开线索，业务真实性是关键（一）资金回流仅是虚开线索，业务真实性是关键1、资金回流虚开，不能仅凭资金回流认定虚开犯罪1、资金回流虚开，不能仅凭资金回流认定虚开犯罪前已述及，由于煤炭行业的特殊性，在购销、运输过程中，小型煤矿主或个体司机为了保证及时取得货款，要求用煤企业先行垫付货款或运费，随后煤炭贸易企业根据与用煤企业的约定在业务完成后进行偿还。上述资金往来的过程中，产生了用煤企业向贸易企业付款、贸易企业再支付给用煤企业的资金流转迹象，此种情形极易被税务机关、公安机关认定为“资金回流”，从而成为认定企业虚开发票的重要线索或证据之一。同时，除了煤炭购销业务外，煤炭企业之间可能存在买卖、租赁、借贷等民事法律关系，相关资金往来也可能被认定为虚开业务的“资金回流”。由于资金流向有迹可查，且获取方便，因而在税务或公安调查涉案企业是否构成虚开时，“资金回流”往往成为主要线索与切入点。办案机关通常会将票面金额与“回流货款”的差额认定为开票费，并制作相应的统计表，以证实“资金回流”。加之，煤炭贸易过程中，为降低仓储和运输成本，贸易企业通常采用“指示交付”或“占有改定”的方式完成货物所有权的转让，在此种运输方式下，处第 22 页 共 31 页于中间环节的贸易企业没有实际参与货物运输，因此容易得出“无货交易”“虚假交易”的判断，进而认定涉案业务构成虚开。然而，资金回流仅是涉嫌虚开的线索，而非定案依据，在认定是否构成虚开时，不能过度强调资金回流的作用，尤其不能在未形成完整交易链条、未对货物真实来源调查清楚的情况下。在没有充分证据证明无真实交易、资金流转原因等情况下，不能仅凭资金回流的客观痕迹认定构成虚开。对于涉案煤炭企业而言，应当梳理资金收付链条，并提供真实货物交易的相关凭证，推翻“资金回流”的定性。2、实案：存在资金回流，但不能排除真实货物交易的可能，法院判处无罪2、实案：存在资金回流，但不能排除真实货物交易的可能，法院判处无罪被告人葛某军系宁波某能源有限公司实际控制人，2019 年 6 月，葛某军在没有真实交易的情况下，经他人介绍，以某公司名义向滨州市某天新能源有限公司虚开增值税专用发票 152 份，价税合计人民币 150208500 元，税额人民币17280624.6 元。其中 65 份增值税专用发票已申报抵扣，抵扣税额共计人民币7390845.43 元，为证明上述事实，公诉机关当庭出示了被告人供述、证人证言、书证、辨认笔录及照片等证据。本案经浙江省某县人民法院审理判决。公诉机关认为，被告人葛某军违反国家税收管理法规，伙同他人虚开增值税专用发票，虚开的税款数额巨大，应当以虚开增值税专用发票罪追究其刑事责任。被告人葛某军对公诉机关指控的犯罪事实及罪名均有异议，提出现有证据无法证明滨州市某天新能源有限公司的行为对国家增值税造成了实际的损失。仅凭资金回流情况不具有证明结果的唯一性与排他性，故该项指控不应得到支持。法院认为，公诉机关提供的证据虽能证明存在资金回流的情况，但根据公诉机关提供的滨州市某天新能源有限公司实际控制人张学制的询问笔录，其陈述滨州市某天新能源有限公司有真实煤炭业务发生，主观上并无骗取抵扣税款的故意，且客观上是否已造成国家税款损失，在案证据亦未达到确实、充分的程度，故对公诉机关指控的该节事实，本院不予认定。（二）如实代开不构成虚开增值税专用发票罪（二）如实代开不构成虚开增值税专用发票罪1、如实代开行为不应认定为虚开1、如实代开行为不应认定为虚开煤炭贸易企业为了解决进项发票抵扣不足的问题，往往会寻求第三方代开增值税专用发票，而该行为通常会被办案机关认定为“不具有真实货物交易”的虚第 23 页 共 31 页开行为。对于如实代开行为，最高法、最高检通过系列案例、复函、意见等方式多次申明，对于有实际交易存在的代开行为，行为人主观上并无骗取抵扣税款的故意，且客观上未造成国家增值税款损失的，不宜以虚开增值税专用发票罪论处。2015 年，最高人民法院研究室关于如何认定以“挂靠”有关公司名义实施经营活动并让有关公司为自己虚开增值税专用发票行为的性质 征求意见的复函（法研201558 号，以下简称“58 号文”）明确指出，“行为人利用他人的名义从事经营活动，并以他人名义开具增值税专用发票的，即便行为人与他人之间不存在挂靠关系，但如果行为人进行了实际的经营活动，主观上并无骗取抵扣税款的故意，客观上也未造成国家增值税款损失的，不宜认定为刑法第二百零五条规定的虚开增值税专用发票；符合逃税罪等其他犯罪构成条件的，可以其他犯罪论处”。同时，最高人民法院 2018 年发布的指导案例中，最高法在“张某强”虚开增值税专用发票案的刑事裁定书中指出：“针对某些企业的不规范行为，应以发展的眼光看问题，按照疑罪从无的原则处理，张某强如实代开的行为不具有偷逃税收的目的，未对国家造成税收损失，不应定罪处罚”。2、实案：如实代开取得发票构成非法购买增值税专用发票罪2、实案：如实代开取得发票构成非法购买增值税专用发票罪某地有两家煤炭贸易企业，分别为 A 公司和 B 公司。A 公司主要从煤化工企业购进商品煤，直接销售给用煤的当地居民或小型工厂。因这些消费者不要求开具发票，A 公司有大量进项富余，同时 A 公司不带票销售商品煤，未依法申报未开票收入。B 公司主要从小煤窑采购原煤，销售给煤化工企业。因小煤窑超额开采，不能依法开出发票，B 公司长期存在进项不足的问题。B 公司向下游煤化工企业销售时，下游企业要求取得发票，但 B 公司在进项不足的情况下，如全额开票将承担过重的增值税纳税义务。B 公司经中间人介绍，与 A 公司取得联系，B公司通过向 A 公司支付一定开票费，从 A 公司取得进项发票。在开票环节，B 公司将其采购原煤制作的磅单、结算单等单据提供给 A 公司，A 公司根据单据记载的数量和金额开具发票。当地税务机关经大数据分析，发现两公司存在涉税风险，决定立案稽查。税务机关认为：A 公司将货物销售给消费者，B 公司货物自小煤窑采购，A 公司和 B公司之间无货物购销关系，但 A 公司向 B 公司开具发票，属于“没有货物购销而第 24 页 共 31 页为他人、让他人为自己开具增值税专用发票”，构成虚开增值税专用发票，应当追究虚开的法律责任，并移送司法机关处理。法院判决：B 公司从小煤窑采购原煤，未依法取得增值税发票，而选择从 A公司取得如实代开的发票行为，主观上具有破坏国家发票管理秩序的故意和目的，客观上违反了国家关于增值税专用发票的禁止性规定，实施了以支付开票费等方式从无权出售增值税专用发票的主体购买增值税专用发票的行为，破坏了国家关于增值税专用发票管理秩序，其行为符合非法购买增值税专用发票罪的构成要件，最终以非法购买增值税专用发票罪定罪。（三）开票方构成虚开的，受票方未必构成虚开（三）开票方构成虚开的，受票方未必构成虚开1、开票方、受票方刑事责任应独立判断1、开票方、受票方刑事责任应独立判断根据刑法第 205 条之规定，虚开增值税专用发票包括为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人虚开四种方式。传统观点一般认为，在虚开增值税专用发票罪的四种虚开方式中，“让他人为自己虚开”依存于“他人的虚开”这一行为存在，因此虚开犯罪通常被认定为对合犯，即是以存在二人以上的行为人互相对向的行为为要件的犯罪。但随着理论和司法实践的不断发展，这种观点遭到了社会各界的质疑。首先，在虚开案件中，税收法律法规对于开票方和受票方的评价并不相同，在开票方构成虚开的情形下，受票方基于真实交易，在税务行政层面可争取的定性包括允许进项抵扣、认定善意取得、认定偷税、行政定虚并移送司法等。由此可见，开票方构成虚开的，受票方未必构成虚开。其次，虚开增值税专用发票罪系典型的行政犯，只有构成税法意义上的虚开，才可能进一步考虑是否构成刑法上的虚开，对于行政层面都不认定为虚开的，在刑事层面上则更不应认定为虚开犯罪。因此，若受票方被税务机关允许进项抵扣，或被认定善意取得的，将可阻却刑事风险。2、实案：开票方被判虚开，受票方获不起诉2、实案：开票方被判虚开，受票方获不起诉准格尔旗某沟煤炭有限责任公司主要经营煤炭生产与销售，由赵某飞（已判决）、刘某论（已判决）合伙经营。2012 年 12 月 4 日至 2013 年 7 月 11 日期间，田某某伙同赵某飞、刘某论，在明知没有货物购销业务关系的情况下，从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司介绍为山西某能源产业集团某公司某发运站虚开增值第 25 页 共 31 页税专用发票共计 22 份，金额共计 19999982.99 元、税额共计 3399997.11 元、价税合计共计 23399980.1 元；从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司介绍为山西某能源产业集团某公司虚开增值税专用发票共计 2 份、金额共计 1620196.07 元、税额共计 275433.33 元、价税合计共计 1895629.4 元；从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司介绍为山西某通实业有限公司虚开增值税专用发票共计 17 份、金额共计15787056.05 元、税额共计 2683799.55 元、价税合计共计 18470855.6 元。上述虚开的增值税专用发票均已抵扣。内蒙古某市中级人民法院判决：开票方责任人赵某飞、刘某论，介绍人田某某、郭某某犯虚开增值税专用发票罪：受票企业向赵某飞提供相关企业资质证明，并由赵某飞作为委托代理人以上述受票企业的名义与准格尔旗某沟煤炭有限责任公司签订了煤炭买卖合同后，煤炭由受票方名义从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司运出，但煤炭实际是由赵某飞、刘某论自行处理的。随后，准格尔旗某沟煤炭有限责任公司为受票企业开具发票、销售结算单，增值税专用发票的领取人为赵某飞，被告人为获取利益，虚开增值税专用发票抵扣国家税款，其行为构成虚开增值税专用发票罪。而受票方司法机关山西某县人民检察院则作出不起诉决定，不起诉决定书中载明：在本案审查起诉阶段，稽查局向检察院提交三家受票方涉嫌虚开增值税专用发票定性意见，意见明确：稽查局对三家受票方原煤购进数量、煤款结算情况、购进煤炭支出运费情况、购进业务形成情况、购进煤炭后的货物销售流向、接受发票等六个方面进行调查核实，认定三家受票方从公沟公司购进原煤业务真实存在，不存在内蒙古鄂尔多斯市国家税务局稽查局认定的增值税进项税额虚抵的情况。（四）对开、环开不具有骗取国家税款的目的，不构成虚开（四）对开、环开不具有骗取国家税款的目的，不构成虚开1、以虚增业绩为目的的对开、环开无骗税故意，客观上也不可能造成国家税款损失，不构成虚开1、以虚增业绩为目的的对开、环开无骗税故意，客观上也不可能造成国家税款损失，不构成虚开随着社会发展及国家税收征管水平的提高，立法与司法实践亦随之发展，增值税系链条税的征管逻辑越来越被理论界与实务界所理解。对于实践中，为虚增业绩、公开上市、获取银行贷款实施环开、对开增值税发票等行为，最高法、最高检多次发文否认其构成虚开犯罪。第 26 页 共 31 页首先，对开、环开行为不具有骗取国家税款的主观目的。自 2001 年以来，最高人民法院在回复意见、座谈会等中反复重申，“主观上不具有偷骗税款的目的，客观上亦未实际造成国家税收损失的虚开行为，不构成虚开增值专用发票罪”。2020 年最高人民检察院在关于充分发挥检察职能服务保障“六稳”“六保”的意见中亦明确“对于有实际生产经营活动的企业为虚增业绩、融资、贷款等非骗税目的且没有造成税款损失的虚开增值税专用发票行为，不以虚开增值税专用发票罪定性处理”。此外，对开、环开行为并未造成国家税款损失。增值税暂行条例第一条，“在中华人民共和国境内销售货物或者加工、修理修配劳务，销售服务、无形资产、不动产以及进口货物的单位和个人，为增值税的纳税人，应当依照本条例缴纳增值税”。纳税义务的发生以应税行为的发生为依据，而非发票的开具，而环开、对开增值税专用发票的行为并未实际发生增值税应税行为，在增值税抵扣链条上不存在造成国家税款流失的可能性，不构成虚开犯罪。2、虚增业绩被定虚开，一审二审判处有期徒刑 15 年，再审获无罪2、虚增业绩被定虚开，一审二审判处有期徒刑 15 年，再审获无罪Z 公司为省属企业，从事煤炭加工、购销业务，王某是 Z 公司的法定代表人；J 公司为民营企业，从事煤炭批发，王某是 J 公司实际控制人；F 公司为矿业公司，其经营范围包括煤炭开采、销售。为保证 Z 公司（省属企业）的利润，王某决定利用J公司对外以正常价格购入煤炭，并以低于市场价的价格销售给Z公司，导致 J 公司存在大量亏损，为保证业务的进行，Z 公司预付了大量货款至 J 公司。然而，由于交易量过大，J 公司出现了资金流短缺的情况，拖欠 Z 公司大量货物未交付；同时王某还以 Z 公司的名义对外投资，但因投资公司经营不善导致 Z公司亏损近 2 亿元。后来，王某经人介绍认识了 F 公司，为了应付 Z 公司上级部门的审计，并掩盖 J 公司的亏损事实，王某与 F 公司签订了虚假的购销合同，随后王某安排了三家公司进行资金走账，并操纵三家公司相互虚开增值税专用发票。第 27 页 共 31 页一审法院认为：王某为应付上级单位年度审计，要求三家公司签订没有货物来源、亦无具体使用单位的煤炭买卖合同，在没有真实贸易的情况下，三家公司仅进行了银行资金流转，循环开具增值税专用发票，数额巨大，侵害了国家对增值税专用发票的管理制度，构成虚开增值税专用发票罪，判处有期徒刑十五年。王某提出上诉。二审法院认为：王某是为掩盖其控制 Z 公司期间产生巨额亏损的事实，安排三家公司签订虚假的煤炭买卖合同，循环开具增值税专用发票的行为，已构成虚开增值税专用发票罪，应依法惩处，维持原判。王某遂申请再审。2023 年，再审法院经审判认为：王某在无真实交易的情况下，安排策划三家公司进行银行资金流转，循环开具增值税专用发票，主观上是为了将旧账转为新账、应对上级单位的年度审计，不具有骗取国家税款的目的。客观上，三家公司在无真实货物购销交易的情况下，循环开具增值税专用发票并均已进行进项税额抵扣，按规定向主管税务机关进行了纳税申报，整个流程环开环抵、闭环抵扣，并未造成国家税款的流失。撤销一审判决与二审裁定，改判王某无罪。（五）逃税罪应满足行政程序前置（五）逃税罪应满足行政程序前置前已述及，煤炭行业在开采环节、购销环节、加工环节、股权转让环节均存在偷税的风险。部分地方公安机关对于煤炭企业的偷税行为，在不经税务处理、处罚程序的情况下，直接以逃税罪立案侦查。但刑法第二百零一条第四款明确规定“纳税人逃避缴纳税款，经税务机关依法下达追缴通知后，补缴应纳税款，缴纳滞纳金，已受行政处罚的，不予追究刑事责任”，因此对于确有偷税行为的，应当先启动税务行政程序，不能未经行政前置程序而直接追究煤炭企业逃税罪刑事责任。根据税收征收管理法的相关规定，税务部门在发现煤炭企业可能有偷税第 28 页 共 31 页行为后，应当先由税务稽查部门进行税务检查，根据检查结论对纳税人进行纳税追缴或行政处罚。如果企业属于初犯，经税务机关检查后积极补缴税款和滞纳金、履行了纳税义务、接受行政处罚的，不再作为犯罪追究刑事责任。对于不履行税务处理、处罚的，税务机关可以移送公安机关立案侦查。如果不经行政程序而直接启动刑事司法程序，那么就有可能导致行为人无法满足免于刑事处罚的特定条件，而被追究刑事责任。（六）认定逃税罪应当考察主观目的与客观要件（六）认定逃税罪应当考察主观目的与客观要件税收征收管理法第六十三条规定：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁帐簿、记帐凭证，或者在帐簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。”国家税务总局在其国税办函2007513 号、税总函2013196 号、税总函2016274 号等批复中，也明确“税务机关没有证据证明纳税人具有偷税主观故意的，不按偷税处理”。逃税罪作为行政犯，具有双重违法性和行政从属性的本质特征，在定罪机制上应遵循税法定性与刑法定量的统一。因此可知，逃税罪的主观方面要求行为人有故意，即行为人故意制造虚假情况或者掩盖真实情况，使税务机关无法正确核定或者核查其应纳税额或者应缴税额。如果行为人没有这种故意，而是因为疏忽、误解、无知、误导等原因而少缴了税款，就不能认定为构成逃税罪。在一些煤炭企业兼并重组的交易中，由于作为交易标的的企业股权及相关资产、矿业权的复杂特征，以及交易安排本身的阶段性、对赌性特点，使得转让环节的所得税计税依据难以在第一时间确定，导致部分煤炭企业在日常纳税申报时出现少计收入或递延确认收入的行为。此种情形煤炭企业不具有偷逃税款的主观故意，其行为不应被定性为偷税，更不应以逃税罪追究企业及负责人的刑事责任。同时，根据最高人民法院关于审理偷税抗税刑事案件具体应用法律若干问题的解释（法释200233 号）第一条第三款，“纳税人或者扣缴义务人在公安机关立案侦查以前已经足额补缴应纳税款和滞纳金，犯罪情节轻微，不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚。”因此，纳税人已按规定补缴税款、滞纳金，已受行政处罚，符合逃税罪免责条件的，不应再追究其逃税罪的刑事责任。实践中，纳税人或纳税担保人以房地产等提供纳税担保，应视为已缴清税款，即便纳第 29 页 共 31 页税人后续提起行政复议及行政诉讼，均是行使其合法权利，不影响认定其已经补缴应纳税款、缴纳滞纳金、已受行政处罚。因此，纳税人提供纳税担保后行使法律救济权利的，也不应以逃税罪追究其刑事责任。七、2024 年煤炭行业税务合规管理建议（一）企业日常经营中的税务合规管理七、2024 年煤炭行业税务合规管理建议（一）企业日常经营中的税务合规管理1、完善业务流程并严格实施，注重原始材料留存备查1、完善业务流程并严格实施，注重原始材料留存备查前已述及，煤炭行业在各个环节都存在涉税风险，因此无论在开采环节、购销环节、运输环节、加工环节还是股权转让环节，都应注意完备业务流程，注重业务审批。在具体业务中，企业应完善书面合同的留存和审查制度。另外，购进煤炭或者接受运输服务时，应特别关注卖方是否存在挂靠现象，及时排查是否存在三流不一致的情形，若出现指示交付、垫资代付等行为的，须留存对方说明文件、对方的挂靠协议等，必要时应要求合同相对方或实际提供方出具情况说明，以证明自身业务的真实性。在合同条款设计方面，要对开具发票的类型、项目、税率、开票时间、税款承担主体、价外费用、违约责任等涉税条款都应进行明确约定。交易完成后需要保存相关的合同、发票、运输单证、汇款单等与交易相关的资料和证据。2、完善全税种管理制度与发票管理制度2、完善全税种管理制度与发票管理制度煤炭行业涉及税种众多，企业应以业务真实性为基础，建立完善的增值税、企业所得税及小税种的管理制度以及增值税发票等凭证管理制度。具体包括：（1）建立全税种的企业发票管理数据库，通过技术和设备的升级将所有发票信息录入数据库，并与企业的库存、财务等数据进行相互匹配验证。（2）通过 OCR 等技术手段将纸质发票、凭证录入数据系统保存，实现自动归档、验证，方便财务部门查阅。（3）积极建立现代企业运营与管理制度以应对数电票浪潮，通过专业人员对接的方式，快速调整并掌握数电票的数据处理机制，并按照指引规范操作，实现数电发票的实际应用。3、定制 ERP 管理系统，实现业务全流程的有效控制3、定制 ERP 管理系统，实现业务全流程的有效控制有条件的煤炭企业应根据公司的基本概况、战略发展目标、采供销基本流程第 30 页 共 31 页开发 ERP 管理系统，涵盖采购、过磅、生产、销售、结算、财务、OA 等流程，梳理、规范产、运、供、销、结算、财务核算体系，做到数表一体化管理，并将各环节数据规范统一保存在数据库中，以便公司管理层分析、决策。同时，ERP管理系统应实现数据的实时传输、同步制约、不可篡改，以保障真实性，实现业务全流程的有效控制。4、建立健全企业合规部门，将企业风险化解在前端4、建立健全企业合规部门，将企业风险化解在前端有条件的煤炭企业应组建内部合规部门，做到重大交易事项均有合规人员进行审查。并定期向业务、财务部门、行政管理层开展涉税刑事风险防范培训，强化经营合规意识。若企业难以组建独立合规团队，则建议与外部团队进行合作，帮助煤炭企业定期开展税务健康检查，排除业务中的风险点。（二）煤炭行业涉税行政风险应对（二）煤炭行业涉税行政风险应对1、积极自查税务风险，及时补税申报1、积极自查税务风险，及时补税申报企业应强化税务风险意识，重视对自身业务的健康检查，积极开展自查工作。建议企业从业务真实性、货物真实性、资金收付、票货一致、完税情况、上、下游业务单位审查等 6 个方面开展检查。经检查发现存在历史遗留问题的，应及时进行历史问题业务的剥离。对有风险的历史业务造成少缴税款的，建议及时进行补税申报。2、重视税务稽查程序，避免行政责任向刑事责任转化2、重视税务稽查程序，避免行政责任向刑事责任转化煤炭行业涉税刑事案件的来源中税务机关移送占据了重大比例。因此，如果企业因发票问题被税务机关稽查，税务稽查的结论往往决定了案件的走向，如果税务稽查认定案件中涉嫌犯罪行为，则将移送司法机关处理，此时相关企业与人员将面临刑事风险。因此煤炭企业应高度重视税务稽查应对，在稽查程序中通过专业税务律师介入，与税务机关积极有效沟通，以最大程度化解风险，避免承担刑事责任。3、配合税务机关稽查，与稽查部门保持良好沟通3、配合税务机关稽查，与稽查部门保持良好沟通稽查人员在检查期间会通过调取企业会计资料、业务资料及问询相关业务人员的形式了解案件的情况，核实业务真实性。在此期间，企业应协助检查，提供真实、有效、全面的材料。同时，企业应积极主动寻求与税务沟通，述明案件事实以及对案件法律定性的观点，对涉案业务的交易情况、该类案件的查处情况等第 31 页 共 31 页问题积极与税务机关进行交流。（三）煤炭行业涉税刑事风险应对（三）煤炭行业涉税刑事风险应对1、重视刑事案件辩护的及时性、专业性1、重视刑事案件辩护的及时性、专业性在案件进入刑事程序后，企业应把握刑事辩护的“黄金时期”，及时聘请专业律师介入。律师将在全面梳理业务资料后，就案件的罪与非罪、此罪与彼罪、量刑情节等内容与司法机关充分沟通，避免司法机关对案件整体定性产生偏差，为涉案企业及当事人争取良好定性。2、积极申请刑事合规，争取更为有利的结果2、积极申请刑事合规，争取更为有利的结果目前，我国审查起诉阶段的涉案企业合规试点改革工作已在全国范围内铺开，自 2023 年以来，审判阶段刑事合规整改的试点也在全国各地展开。对涉案企业及企业家而言，刑事合规对于化解涉税刑事风险具有重要作用。因此，涉案企业及相关责任人应当积极向检察机关、法院申请刑事合规，充分了解启动合规整改的程序与条件，争取合规不起诉、免予刑事处罚、从轻减轻处罚、缓刑等结果。

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第 1页，共 23页煤炭行业税务合规研究报告（煤炭行业税务合规研究报告（2023）前 言）前 言煤炭在一次能源生产和消费中占有主体地位，是我国传统工业的支柱，也是国民经济发展的重要支撑。近年以来，煤炭企业经营过程中的涉税问题愈加凸显，并引发了行政、刑事责任风险，不仅导致企业陷入经营困境，更使一批企业家身陷囹圄。2020 年 2 月 28 日，内蒙古开展煤炭领域专项整治倒查 20 年行动，随即包括山西、云南、四川、新疆等其他多省份也展开煤炭领域的自查自纠。多部门联动，相继查处了一批煤炭企业税收违法违规案件，使得煤炭企业涉税风险、刑事风险进一步发酵。2021 年 3 月，中办、国办印发关于进一步深化税收征管改革的意见，明确将煤炭等行业作为重点关注领域，严厉打击煤炭等行业虚开骗税逃税等违法犯罪行为，税务总局明确将以税收风险为导向，充分利用大数据，精准实施税务监管，聚焦重点领域，重点查处虚开虚受发票骗税、隐瞒收入逃税等涉税违法行为，使得煤炭企业的涉税风险、刑事风险被重点关注、重点打击。2021 年 10 月，打击三假迈上更高台阶，最高检、外管局加入，四部委升级为六部门，专项行动升级为常态化打击，各部门共享数据、第 2页，共 23页联合作战，严厉打击各类虚开骗税行为和相关企业，税警联合查处多起煤炭领域的虚开骗税大案，煤炭企业涉税刑事风险一触即发。2022 年，随着“全电发票”试点的不断推开和“金税四期”的开发完成，税务监管正在完成从“以票控税”向“以数治税”的转变，依托大数据实现精准分类监管，能够有效排查虚开发票的风险，且可以沿发票链条向上下游进一步追查，煤炭企业涉税风险进一步加剧。统观近年来爆发的涉税刑事案件，并非所有的涉案主体均具备虚开、骗税、逃税的主观故意，而是由于经营过程中一些不合规操作导致客观上出现了涉税犯罪行为。对于这样的案例值得广大企业及企业家警醒。煤炭行业税务合规研究报告（2023）是基于华税对煤炭行业的深入观察以及煤炭企业涉税刑事案件代理经验的深刻总结而编制的专题报告，通过总结、分析 2022 年最新的煤炭企业涉税刑事、行政案件数据，揭示煤炭行业涉税刑事风险的现状、成因及最新变化，并在此基础上提出企业管理合规建议，以期为煤炭企业规避涉税法律风险提供参考。第 3页，共 23页目 录目 录一、行业发展情况二、2022 年煤炭行业税收环境分析三、2022 年煤炭行业涉税案件数据分析四、煤炭企业面临的主要涉税法律风险五、煤炭行业涉税风险成因分析六、煤炭行业涉税刑事案例解析七、2023 年煤炭行业税务合规管理建议第 4页，共 23页一、行业发展情况一、行业发展情况随着我国经济社会秩序持续稳定恢复，国内经济复苏和出口订单增长远超预期，能源需求也呈逐步回升态势，在我国能源构成中，煤炭处于主体性地位，作为我国国民经济的基础性能源之一，煤炭具有重要的战略意义。在绿色发展理念引领下，我国能源继续快速发展，能源结构持续优化，煤炭优质产能有序释放，煤炭清洁高效利用取得新进展，全国煤炭产量和市场供应量均呈现上升趋势。据国家统计局数据显示，2021 年全年能源消费总量为 52.4 亿吨标准煤，煤炭消费量占能源消费总量的 56%，占据了能源消费总量的半壁江山；同年，全国原煤产量 41.3 亿吨，比 2020 年同比增长 5.7%，原煤生产增速加快，2021 年中央企业煤炭产量更是首次突破 10 亿吨大关，创下历史新高。煤炭生产中心加快向资源禀赋好、开采条件好的地区集中。据国家统计局数据显示，2021 年，全国规模以上煤炭企业原煤产量超亿吨省份共 6 个，6 个亿吨级产煤省产量全部呈上涨走势，其中，山西（11.93 亿吨）和内蒙古（10.39 亿吨）两省份均超过 10 亿吨；陕西（7 亿吨），新疆（3.2 亿吨），贵州（1.31 亿吨），安徽（1.13 亿吨），上述 6 省份产量合计 34.96 亿吨，占全国规模以上煤炭企业原煤产量的 85.9%，此外，河南（0.93 亿吨），山东（0.93 亿吨），宁夏（0.86亿吨），黑龙江（0.60 亿吨），云南（0.58 亿吨）五省产量超 5000 万吨。“十四五”是推动我国经济社会全面发展绿色转型的关键时期，也是推动国家能源绿色低碳发展的关键时期，煤炭行业企业在政府相关部门的关注和政策的扶持下，将迎来的新的发展契机。第 5页，共 23页二、二、2022 年煤炭行业税收环境分析（一）国家税务总局：加强对煤炭等大宗商品领域的行业监管年煤炭行业税收环境分析（一）国家税务总局：加强对煤炭等大宗商品领域的行业监管2021 年 3 月，中办、国办印发关于进一步深化税收征管改革的意见，对深化税收征管改革，深入推进精确执法、精细服务、精准监管、精诚共治作出全面部署。为深入贯彻落实中办、国办关于进一步深化税收征管改革的意见，国家税务总局要求各地税务部门以税收风险为导向、以“双随机、一公开”为基本方式，针对逃避税问题多发的重点领域，适当提高抽查比例，有序开展随机抽查，精准实施税务监管，打击涉税违法行为，保护守法诚信经营，维护经济税收秩序，维护国家税收安全，维护社会公平正义。首要任务是聚焦重点领域。围绕社会舆论和人民群众关切，针对农副产品生产加工、废旧物资收购利用、大宗商品（如煤炭、钢材、电解铜、黄金）购销、营利性教育机构、医疗美容、直播平台、中介机构、高收入人群股权转让等行业和领域，重点查处虚开（及接受虚开）发票、隐瞒收入、虚列成本、利用“税收洼地”和关联交易恶意税收筹划以及利用新型经营模式逃避税等涉税违法行为。基于煤炭行业现状而产生的涉税风险，在意见明确将煤炭行业作为重点关注、查处领域的背景下，涉税风险更容易爆发，煤炭企业要引起足够的重视。（二）煤炭领域专项整治倒查（二）煤炭领域专项整治倒查 20 年，煤炭企业涉税风险进一步加剧年，煤炭企业涉税风险进一步加剧内蒙古自治区是世界最大的露天煤矿之乡，中国重要的能源保障基地。2020年 2 月 28 日，针对相关官员腐败案件暴露出的煤炭资源领域违规违法问题，按照中央纪委国家监委的纪检监察建议，内蒙古自治区党委、政府召开自治区煤炭资源领域违规违法问题专项整治工作动员部署会议，明确提出“要对 2000 年以第 6页，共 23页来全区煤炭资源开发利用情况进行全方位透视会诊”，自此内蒙古煤炭领域专项整治倒查 20 年开始。主要查处在于四方面：一是违规违法获取、倒卖煤炭资源，二是违规违法配置煤炭资源，三是涉煤腐败严重污染政治生态，四是煤炭资源领域问题扩散蔓延。随后，包括山西、云南、四川、新疆等其他省份开展煤炭自查自纠，针对煤炭交易、矿产交易、煤矿股权转让、煤炭资源整合与兼并重组等经济事项，多部门建立联动机制，相继查处了一批煤炭企业税收违法违规案件。煤炭领域的专项整治和自查自纠，使得官员贪腐、企业家行贿与企业偷逃税风险交织，进一步加剧了煤炭企业的涉税法律风险。（三）金税四期基本开发完成，“以数治税”精准监管（三）金税四期基本开发完成，“以数治税”精准监管2022 年 9 月 22 日，国家税务总局王军局长在弘扬丝路精神 共促能力建设的发言中宣告：“税务部门正在开发金税四期，今年年底将基本开发完成。”届时，“金税四期”将整合当前已经存在的信息共享系统，强化跨部门之间的企业、个人信息共享。金税三期，已然实现了对国税、地税数据的合并及统一，其功能是对税务系统业务流程的全监控。而金税四期，不仅仅是税务方面，还会纳入“非税”业务，实现对业务更全面的监控。同时搭建了各部委、人民银行以及银行等参与机构之间信息共享和核查的通道，实现企业相关人员手机号码、企业纳税状态、企业登记注册信息核查三大功能。金税四期上线之后，企业更多的数据将被税局掌握，监控也呈现全方位、立体化，助力国家实现从“以票管税”向“以数治税”分类精准监管转变。新的税收征收管理系统将充分运用大数据、人工智能等新一代信息技术，从而实现智慧税务和智慧监管。各个部门的数据共享，以大数据为支撑，第 7页，共 23页实现每个市场主体全业务全流程全国范围内的“数据画像”、“建成全国个人纳税人一人式档案”，未来每一家企业在税务部门面前都是透明的。如此一来，企业的长期行为可以通过大数据的总结，创建独特的、个性化的企业税务档案，对企业偏好的经营范围和地域、平均利润率、上下游企业等信息一手掌握。如果企业出现特殊情况，例如当期利润波动太大，进销异常，一笔或多笔业务“快进快出”等，可能就会触发预警系统，需由税务机关进行核实。（四）专票电子化时代来临，虚开发票一查到底（四）专票电子化时代来临，虚开发票一查到底全面数字化的电子发票，简称“全电发票”，目前正处在试点过程中，但可以预见的是，因全电发票具有“领票流程简化、开票便捷”等好处，将来必然会在全国范围内推广开来。就目前全电发票在广东、上海、内蒙古等地的试点来看，与传统的纸质发票和电子发票不同，全电发票是在系统中自动流转，将使得一些发票违法行为更突出、更明显、更易追查异常点。如果企业虚开发票，发票从何处开出、何时认证、如何流转、进销项分别是什么货物，均留存在系统之中，只需假以时日，就可以清理、排查出来，因此，虚开的风险只增不减。随着“全电发票”的推行，这种发票信息更加透明化、流转痕迹会更清楚，上下游全链条追查也会更轻松。（五）六部门常态化打击“三假”虚开骗税、打击骗取留抵退税（五）六部门常态化打击“三假”虚开骗税、打击骗取留抵退税2022 年 6 月 16 日，国家税务总局、公安部、最高人民检察院、海关总署、中国人民银行、国家外汇管理局在北京召开全国六部门联合打击留抵骗税和出口骗税工作交流推进会。会议要求：进一步发挥六部门常态化打击机制优势，推进联合打击骗取留抵退税和出口退税工作深入开展，确保留抵退税政策和出口退税第 8页，共 23页支持措施落快落准落稳落好，助力稳住宏观经济大盘。打虚打骗行动的刑事打击面扩大，对于煤炭企业而言，例如在查处某一煤炭企业接受虚开发票虚抵进项问题时，可能会将虚开问题延申到下游其他煤炭企业，认定该煤炭企业正常销售业务中开具的销项发票同样为虚开，通过司法机关内部系统传递案件线索，导致下游煤炭企业的主管公安机关亦启动了刑事侦查程序。六部门打击三假常态化，打击力度和手段进一步加强，煤炭行业的涉税刑事风险进一步扩大。三、三、2022 年煤炭行业涉税案件数据分析（一）年煤炭行业涉税案件数据分析（一）2022 年煤炭行业涉税刑事案件数据分析年煤炭行业涉税刑事案件数据分析1、罪名分布情况、罪名分布情况以煤炭为关键词，以危害税收征管罪为条件，交叉索引中国裁判文书网、北大法宝等网站，2022 年全年公开的涉及煤炭行业危害税收征管罪的刑事案件共有 46 件，其中虚开增值税专用发票罪案件占据绝对多数，高达 40 件，而虚开发票罪案件排列第二，共计 5 件，非法购买增值税专用发票罪 1 件。值得注意的是，实践中，企业通常对虚开增值税专用发票罪较为重视，而忽视了虚开普通发票的法律风险。2022 年 4 月，最高人民检察院、公安部联合发布的关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）中，对虚开发票罪的立案追诉标准进行了修改，修订后的追诉标准为：虚开发票金额累计在五第 9页，共 23页十万元以上的；虚开发票一百份以上且票面金额在三十万元以上的；五年内因虚开发票受过刑事处罚或者二次以上行政处罚，又虚开发票，数额达到第一、二项标准百分之六十以上的。因此，虚开普通发票的行政、刑事风险同样需要引起企业经营者的关注。2、地域分布情况、地域分布情况在已公开的 46 起涉税犯罪案件中，山东省、四川省、陕西省为案件的高发省份，这与当地的经济发展水平、地方政府对煤炭行业的支持程度存在正相关。3、量刑及缓刑适用情况、量刑及缓刑适用情况经分析，在 2022 年公开的 46 起煤炭行业危害税收征管罪中，一审程序（含发回重审的一审程序）37 件，其中，被告人被判处十年以上有期徒刑的案件为14 件，重刑适用率超过了 38%，被判处三至十年有期徒刑的案例有 7 件，占比约 19%。被判处三年以下有期徒刑的案例有 16 件，占比约 43%。三年以下有期徒刑的案件中适用缓刑的为 9 件（包括部分实刑、部分缓刑）。第 10页，共 23页4、二审情况、二审情况经分析，在已公开的 46 起涉税犯罪案件中，二审案件共 9 件，其中维持原判 8 件，发回重审 1 件。发回重审理由为：原审人民法院的审理存在违反法律规定的诉讼程序的情形。5、不起诉案件情况、不起诉案件情况通过检索中国检察网，2022 年公开煤炭行业涉税不起诉案件 5 件，不起诉的原因包括：犯罪情节轻微，案发后主动投案自首，被不起诉人自愿认罪认罚，积极补缴税款及滞纳金等，根据中华人民共和国刑法第三十七条的规定，不需要判处刑罚；被不起诉人积极补缴税款、开展合规整改，企业合规建设经第三方机构第 11页，共 23页评估合格，被不起诉人系初犯、偶犯，具有坦白、认罪认罚等情节，根据中华人民共和国刑法第三十七条的规定，不需要判处刑罚。6、小结、小结从以上数据可见，煤炭行业涉税案件的刑事责任较为严峻，尤其是虚开增值税专用发票罪案件最为突出，企业负责人实际面临的刑期较长，被判处十年以上有期徒刑的比例相较于其他经济类犯罪而言较高，同时具有不起诉率低、上诉成功率低、上诉难度大等特点。因此，煤炭企业及相关从业人员应在刑事一审阶段作好充分准备、妥善应对。（二）（二）2022 年煤炭行业涉税行政案件数据分析年煤炭行业涉税行政案件数据分析1、涉及发票情况、涉及发票情况根据国家税务总局以及各地税务机关官方网站上公告送达案件信息显示，2022 年全年煤炭行业涉税行政案件共计 35 件，其中仅涉及进项发票的涉税案件7 件，仅涉及销项发票的涉税案件 5 件，同时涉及进项发票与销项发票的涉税案件 23 件。2、案件性质、案件性质上述案件中，以虚开增值税专用发票数量最多，高达 17 件。企业走逃（失联）位居第二，为 9 件；偷税类案件数量第三，共 7 件；虚开普通发票案件数量第四，共 2 件。值得关注的是，在 17 件虚开增值税专用发票案件中，共计有 14 个案件的税第 12页，共 23页务机关向下游企业的税务机关发出了税收违法案件协查函、已证实虚开通知单，涉税风险由此向下游传导。根据税收违法案件发票协查管理办法（试行）（税总发201366 号）第九条的规定：“已确定虚开发票案件的协查，委托方应当按照受托方一户一函的形式出具已证实虚开通知单及相关证据资料，并在所附发票清单上逐页加盖公章，随同税收违法案件协查函寄送受托方。通过协查信息管理系统发起已确定虚开发票案件协查函的，委托方应当在发送委托协查信息后 5 个工作日内寄送已证实虚开通知单以及相关证据资料。”实践中，上游开票方因虚开发票被税务稽查后，其税务机关即向下游受票企业所在地税务机关发送税收违法案件协查函及已证实虚开通知单，下游税务机关通常会依据上述函件材料要求受票企业进行增值税和企业所得税的调整。则前述已公开的 14 例虚开案件中，下游受票方存在较高的涉税风险。而实务中，税务机关查处的虚开案件及涉及的下游受票企业远远大于目前统计的数字。3、小结、小结由上述数据可知，煤炭行业依然是涉税违法行为的高发领域，且随着税收大数据的不断完善，因发票引起的涉税违法问题更易爆发，若下游企业未能做好供应端的合规与风险应对，则可能因上游企业涉嫌虚开而面临增值税无法抵扣、补缴企业所得税、滞纳金甚至认定偷税的行政风险。第 13页，共 23页四、煤炭企业面临的主要涉税法律风险（一）煤炭企业面临的虚开风险四、煤炭企业面临的主要涉税法律风险（一）煤炭企业面临的虚开风险1煤炭企业购销业务中的虚开风险煤炭企业购销业务中的虚开风险购销业务挂靠经营被认定为虚开：在 2014 年 9 月 1 日之前，国家实行煤炭经营资格审查制度，只有取得相应资格的企业才能从事煤炭业务，个人无法从事此类业务。从事煤炭开采的小型煤矿掌握着部分煤炭资源，但却缺乏相应的资质，导致其不得以采用挂靠方式开展经营，造成小型煤矿挂靠经营的情况普遍存在。小型煤矿寻求正规的大型煤矿，使小型煤矿挂靠在有资格开具增值税专用发票的第三方名下，并由被挂靠方根据煤炭购销交易的实际情况向煤炭企业开具增值税专用发票。在挂靠经营业务中，特别容易出现“票货分离”的情形。此外，由于挂靠方、被挂靠方法律意识薄弱，在达成口头挂靠协议后疏于签订书面的挂靠合同，并且在资金收付方面既有支付货款又存在垫资、借贷等多种资金往来，导致税务机关、公安机关认定存在资金回流，对挂靠的真实性产生怀疑，认定双方无真实货物交易，进而认定存在虚开行为，追究刑事责任。购销业务如实代开被认定为虚开：有些企业采购了煤炭，但因为卖方为中小型煤矿，无法向煤炭企业开具增值税专用发票，煤炭企业为了解决进项发票获取不足的问题、实现增值税进项抵扣权益，部分煤炭企业往往会采取第三方同行调剂“富余票”的手段解决税负过高问题，并支付一定的开票费用，尽管第三方开具的发票所载货物品种、数量、金额与实际交易情况相符，但期间或出现资金回流、支付开票费的情况，税务机关仍倾向于以虚开定性，甚至移送公安进入刑事程序。2煤炭企业货物运输中的虚开风险煤炭企业货物运输中的虚开风险传统运输虚开风险：改革开放二十多年来，我国交通运输业得到了迅速发展。其中，公路运输以其适应性强、机动灵活、快速直达的优势，在煤炭行业中发挥着重要作用，中短距离煤炭运输以公路运输为主要方式。但是，目前我国公路运输业务的发展现状是经营主体呈现出“多、小、散、弱”的特征，除少数运输主体由国有运输企业实行统一经营、集中管理外，大部分承担运输任务的是个体运力，个人车辆运输所占的比重较大。由于煤炭运输行业的特点以及煤炭产地运力第 14页，共 23页有限，煤炭企业不得不委托个人车辆提供运输服务。但由于这些个人无法或不愿为服务接受方开具增值税专用发票，导致煤炭企业缺少进项发票无法进行增值税进项抵扣及企业所得税税前扣除。为了解决这个问题，煤炭企业通常采取“挂靠”、“代开”等方式与第三方运输公司合作。但由于煤炭企业管理制度不完善、疏于保存业务真实性资料，以及司法实践对此类代开、挂靠行为的刑事认定不一，导致煤炭企业容易被追究虚开刑事责任。新型网络货运虚开风险：随着互联网、信息技术的发展，以及传统物流运输的行业特点及痛点，处于货物托运人与实际承运人之间的无车承运平台（网络货运平台）在物流行业大量出现，逐步成为我国货物运输服务中十分重要的组成部分，也逐步成为煤炭企业乐于尝试的新型运输方式。但是，在实践中出现了由托运人（煤炭企业）自行组织车队，然后向无车承运企业（网络货运平台）提供车队车辆信息、运输信息，再由无车承运企业（网络货运平台）向其开具增值税专用发票，期间伴随垫付个人车队运输报酬的现象，这种变通型的模式容易出现“资金回流”，继而引发虚开行政、刑事责任风险。3煤炭企业加工业务中的虚开风险煤炭企业加工业务中的虚开风险自国家实施煤炭产业去产能政策以来，一些传统的煤炭贸易企业开始转型购销、加工一体化，以期增加煤炭产品附加值，通过技术创新推出新产品以扩大销量。但个别煤炭企业的新型业务模式存在漏洞，引发一系列涉税问题，值得企业警醒。煤炭企业涉及虚开具体包含以下三种情形：1、上游石化企业将不开票销售的“成品油”变更商品品名为“二甲苯”等化工原料，向煤炭企业虚开发票逃避缴纳成品油消费税；2、上游煤矿超过指标数量私采煤矿并无票低价卖给煤炭企业，逃避缴纳资源税等相关税费；3、下游煤炭企业购进私采煤炭没有入账凭据，通过煤炭企业虚开发票作为进项。（二）煤炭企业面临的偷逃税风险（二）煤炭企业面临的偷逃税风险1煤炭企业不带票销售的偷逃税风险煤炭企业不带票销售的偷逃税风险由于我国施行了煤矿开采的配额制度，超过开采额度，煤炭企业即不能正常销售。为了解决产量过剩问题、避免煤炭积压，一些煤炭企业往往会将超过额度第 15页，共 23页开采的煤炭进行不带票销售，但对销售收入不入账，避免从财务账面暴露出超过额度。此种情况下，煤矿企业实现销售收入，但未在财务账簿中列为收入，偷逃企业所得税。在销售煤炭时，未申报缴纳增值税、资源税，偷逃增值税及附加税费、资源税。煤炭企业的上述行为，违反税法规定，属于偷税行为，税务机关发现后，将启动税务程序，追缴企业少缴的税款、滞纳金，并对其处以罚款。如果煤炭企业不履行税务机关的处理、处罚且不提起救济程序的，或者存在多次偷税行为的，公安机关将立案调查，以涉嫌逃税罪启动刑事程序，追究煤炭企业逃税罪的刑事责任。2煤炭企业股权转让过程中的偷逃税风险煤炭企业股权转让过程中的偷逃税风险在内蒙古煤炭领域专项整治过程中，很容易牵涉煤炭企业股权转让过程中的税务风险。相关部门在调查过程中发现煤炭企业股权转让过程中存在税务违法线索时，将移交税务机关立案稽查。在调查过程中，税务机关通常会比较关注煤炭企业股东之间的股权转让交易。往往会调取企业账簿、会计凭证、合同等财务、税务、业务资料，对企业经营活动进行全面稽查，进而导致税务风险的全面爆发。对于以股权转让掩饰矿业权转让的，税务机关可能会根据交易实质进行认定，对于股权转让价格偏低且无正当、合理的理由时，税务机关往往会对股权转让价格作出调增，以涉嫌偷税向股东、煤炭企业追征税款、滞纳金并处以罚款。如果股东、企业未能按期缴纳税款、滞纳金、罚款，税务机关往往会移送公安机关，追究涉案股东、企业逃税罪的刑事责任。五、煤炭行业涉税风险成因分析（一）进项发票难以取得，导致税负过高，限制煤炭企业发展五、煤炭行业涉税风险成因分析（一）进项发票难以取得，导致税负过高，限制煤炭企业发展自 2010 年国家发改委发布关于加快推进煤矿企业兼并重组若干意见启动煤炭化解过剩产能工作以来，煤炭行业转为卖方市场，煤炭企业能够从正规大型煤矿采购配额内煤炭的数量愈发紧张，因此不得不从小型煤矿采购超采煤炭。而正是由于配额制度的存在，众多小型煤矿超过配额开采的煤炭无法以自己的名第 16页，共 23页义销售并提供增值税专用发票。这种矛盾现象就造成了煤炭企业进项抵扣不足的行业痼疾。正是为了实现自身已取得的进项抵扣权益，一些民营煤炭企业不得以重塑业务流程、寻求第三方合作进而取得增值税专用发票用于企业所得税税前成本扣除与增值税进项抵扣。而正是这种不规范的业务流程可能导致民营企业被司法机关认定涉嫌虚开犯罪。近几年，国内诸多地区相继爆发多起煤炭企业增值税发票虚开案件，并且呈现出涉案企业体量大、业务广、涉案金额和税额巨大的特点。该类案件进入刑事司法程序后，涉案企业生产停滞，资产被查封或扣押，涉案企业的正常生产经营及生存受到重创。究其原因，进项抵扣不足是关键因素。（二）上下游企业涉嫌“虚开”，企业无法隔离涉税风险（二）上下游企业涉嫌“虚开”，企业无法隔离涉税风险由于增值税存在于生产、销售的各个环节，上游企业是否合法合规的开具增值税专用发票、是否按期、足额缴纳增值税税款直接影响到下游企业能否正常申报抵扣增值税进项税额及其抵扣行为是否会造成国家增值税损失。在煤炭行业虚开案件中，有相当部分案件是由于上游企业出现虚开问题进而牵连到下游企业，轻者暂停发票、接受税务检查，影响企业的持续经营；重者可能移交公安机关以虚开发票刑事案件立案侦查。无论以上何种情形都将对企业的健康发展产生不良影响，具体阐述如下：1、虚开发票风险不止传导一个环节、虚开发票风险不止传导一个环节从虚开类案件的缘起来看，有相当一部分案件系由上游企业（或上游企业的上游）涉嫌虚开刑事案件已被司法机关作出有罪判决而通过案件协查引出的。例如，一家煤炭企业通过享受地方税收返还降低了其增值税税负，在进项税额充足、有利润空间的情况下，向多家下游生产企业虚开，一旦该企业定罪，则下游企业均面临被指控虚开的风险。有罪判决的牵连作用对各行业的影响均十分巨大，就煤炭行业而言，因煤炭行业产业链条绵长，一旦链条中的某一企业被定性为虚开，风险有可能会向全链条传导，进而对上、下游煤炭企业的经营产生巨大冲击。2、开票方所有的下游受票方被调查、开票方所有的下游受票方被调查行政层面，前已述及，开票方主管税务机关在查处虚开问题后，将向受票方主管税务机关发送税收违法案件协查函及已证实虚开通知单，由受票方第 17页，共 23页税务机关开展税务协查或立案检查。司法层面，实践中，司法机关在查处虚开案件过程中存在两种做法，一是对异地企业行使管辖权，对上下游企业并案查处；二是在跨省/市调查后将本案企业的上下游企业犯罪线索信息通过内部传送，由上下游企业管辖公安机关立案侦查。无论在哪种情况下，开票方所在地的税务机关、司法机关都会将案件线索传导至所有受票方所在地的税务机关、司法机关，牵连范围广，覆盖面大，受票方企业将直接面临涉税风险。3、受票方接受发票各地处理不一、受票方接受发票各地处理不一在虚开案件中，税收法律法规对于开票方和受票方的评价并不相同，在开票方构成虚开的情形下，对受票方行为的定性和处理存在以下四种不同情形：一是，开票方构成虚开，不对受票方进行处理，进项税额可以抵扣。二是，开票方构成虚开，受票方构成善意取得。受票方善意取得虚开增值税专用发票的规定主要见于国家税务总局 关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知（国税发2020187 号）和国家税务总局关于纳税人善意取得虚开增值税专用发票已抵扣税款加收滞纳金问题的批复（国税函20071240 号）。此种情形下，受票方不以偷税或者骗取出口退税论处，不适用滞纳金和罚款的相关规定，如能够重新从销售方取得合法、有效专用发票的，准予抵扣进项税款。三是，开票方构成虚开，受票方属于取得不合规发票。根据增值税暂行条例第九条、国家税务总局关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告（国家税务总局公告 2012 年第 33 号）以及发票管理办法第二十一条的规定，此种情形下受票方进项税额不得抵扣。四是，开票方构成虚开，受票方构成偷税甚至面临刑事风险。根据国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知（国税发 1997134 号）第一条、第四条，此种情形下受票方构成利用他人虚开的专用发票，向税务机关申报抵扣税款进行偷税，对其处以偷税数额五倍以下的罚款，进项税金大于销项税金的，还会调减其留抵的进项税额。利用虚开的专用发票进行偷税构成犯罪的，税务机关依法进行追缴税款等行政处理，并移送司法机关追究刑事责任。4、已证实虚开通知单系涉嫌虚开的线索而非证据、已证实虚开通知单系涉嫌虚开的线索而非证据第 18页，共 23页根据税收违法案件发票协查管理办法（试行）（税总发201366 号）规定，开票方主管税务机关对企业作出处理、处罚决定，认定其对外开具的增值税发票为虚开后，将向受票企业主管税务机关发送 税收违法案件协查函、已证实虚开通知单及相关证据等材料，受票企业主管税务机关应启动稽查程序，调查核实作出结论并向上游税务机关答复。在税务稽查过程中，受票企业主管税务机关应当对业务情况及发票情况进行核实。实践中，尽管受票企业向税务机关提交了业务真实性等证明材料，但是税务机关大多以上游已证实虚开为由，要求企业进项转出、补缴税款。此种处理方式对受票方企业而言未免偏颇。根据税法规定，税务机关收到的已证实虚开通知单系涉嫌虚开的案件线索，而非证据。税务机关应当按照税收违法案件发票协查管理办法（试行）（税总发201366 号）的规定依法立案开展税务检查，在查明案件事实的基础上对受票方取得增值税专用发票并认证抵扣的行为进行定性，而不应依据惯性思维简单的以开票方涉嫌虚开进而推导受票方必然虚开。六、煤炭行业涉税刑事案例解析六、煤炭行业涉税刑事案例解析目前，理论界、司法实践界对于存在真实交易，无骗税故意未造成税款损失不应当定性为虚开增值税专用发票罪；司法机关需举证是否有主观故意、是否造成税款损失；纳税人有真实交易的挂靠行为不构成虚开增值税专用发票罪等观点已经达成了基本共识，但是，对于诸如主观上是否具有骗税故意，从证据上如何证明？税款损失如何计算？如何清晰地辨析是如实代开还是虚开发票等问题，还具有一定争议，下面将展示部分煤炭行业涉税刑事辩护成功案例，以供读者参考。（一）事实不清，证据不足不起诉（一）事实不清，证据不足不起诉被告人葛某军系宁波某能源有限公司实际控制人，2019 年 6 月，葛某军在没有真实交易的情况下，经他人介绍，以某公司名义向滨州市某天新能源有限公司虚开增值税专用发票 152 份，价税合计人民币 150208500 元，税额人民币17280624.6 元。其中 65 份增值税专用发票已申报抵扣，抵扣税额共计人民币7390845.43 元，为证明上述事实，公诉机关当庭出示了被告人供述、证人证言、书证、辨认笔录及照片等证据。本案经浙江省某县人民法院审理判决。第 19页，共 23页公诉机关认为，被告人葛某军违反国家税收管理法规，伙同他人虚开增值税专用发票，虚开的税款数额巨大，应当以虚开增值税专用发票罪追究其刑事责任。被告人葛某军对公诉机关指控的犯罪事实及罪名均有异议，提出现有证据无法证明滨州市某天新能源有限公司的行为对国家增值税造成了实际的损失。仅凭资金回流情况不具有证明结果的唯一性与排他性。故该项指控不应得到支持。法院认为，公诉机关提供的证据虽能证明存在资金回流的情况，但根据公诉机关提供的滨州市某天新能源有限公司实际控制人张学制的询问笔录，其陈述滨州市某天新能源有限公司有真实煤炭业务发生，主观上并无骗取抵扣税款的故意，且客观上是否已造成国家税款损失，在案证据亦未达到确实、充分的程度，故对公诉机关指控的该节事实，本院不予认定。（二）如实代开取得发票构成非法购买增值税专用发票罪（二）如实代开取得发票构成非法购买增值税专用发票罪某地有两家煤炭贸易企业，分别为 A 公司和 B 公司。A 公司主要从煤化工企业购进商品煤，直接销售给用煤的当地居民或小型工厂。因这些消费者不要求开具发票，A 公司有大量进项富余，同时 A 公司不带票销售商品煤，未依法申报未开票收入。B 公司主要从小煤窑采购原煤，销售给煤化工企业。因小煤窑超额开采，不能依法开出发票，B 公司长期存在进项不足的问题。B 公司向下游煤化工企业销售时，下游企业要求取得发票，但 B 公司在进项不足的情况下，如全额开票将承担过重的增值税纳税义务。B 公司经中间人介绍，与 A 公司取得联系，B公司通过向 A 公司支付一定开票费，从 A 公司取得进项发票。在开票环节，B 公司将其采购原煤制作的磅单、结算单等单据提供给 A 公司，A 公司根据单据记载的数量和金额开具发票。当地税务机关经大数据分析，发现两公司存在涉税风险，决定立案稽查。税务机关认为：A 公司货物销售给消费者，B 公司货物自小煤窑采购，A 公司和 B公司之间无货物购销关系，但 A 公司向 B 公司开具发票，属于“没有货物购销而为他人、让他人为自己开具增值税专用发票”，构成虚开增值税专用发票，应当追究虚开的法律责任，并移送司法机关处理。法院判决：B 公司从小煤窑采购原煤，未依法取得增值税发票，而选择从 A公司取得如实代开的发票行为，主观上具有破坏国家发票管理秩序的故意和目的，客观上违反了国家关于增值税专用发票的禁止性规定，实施了以支付开票费第 20页，共 23页等方式从无权出售增值税专用发票的主体购买增值税专用发票的行为，破坏了国家关于增值税专用发票管理秩序，其行为符合非法购买增值税专用发票罪的构成要件，最终以非法购买增值税专用发票罪定罪。（三）刑事合规不起诉实务案例（三）刑事合规不起诉实务案例2016 年 11 月，古交市某煤业公司因缺少运输票影响公司其他正常业务，11月 29 日，该公司实际控制人高某在明知公司与兴县某运业有限公司没有实际运输业务的情况下，向该运业公司购买增值税专用发票 21 份，价税合计 1687879.54元，税额 185666.76 元，并于当月全部抵扣。案发后，高某于 2021 年 12 月 27 日主动投案，并缴纳涉案全部税款，并在检察院督促下逐步完善企业刑事合规。检察官亲自前往涉案企业实地调查，通过对企业的规模、性质、经营活动、经济实力客观了解，针对刑事法律风险点向涉案企业提出建立企业合规计划的建议，该企业接受建议并第一时间递交了企业合规整改申请书企业合规承诺书企业合规计划书等书面材料。7 月 12日，该案启动第三方监督评估机制，联合同级工商联、古交市税务局、律师事务所依法成立第三方监督评估小组。采取多样化监督检查方式，通过现场指导及线上接收企业汇报材料、抽查询问等对涉案企业合规整改进行了全程的指导、监督、评估和考察，涉案企业初步构建了企业自身的合规管理体系，强化了合规经营意识，培育了合规文化，弥补了企业制度建设的不足，防范了涉案违法行为的再次发生，合规达到了预期目标。9 月 19 日，涉案企业全部完成合规整改，并通过了第三方组织监督评估。期间，检察机关多次会同第三方组织赴企业现场监督检查合规计划执行情况，对企业在完善合同管理制度、财务管理制度、发票管理制度、合规文化建设等四个方面提出合规性建设意见。10 月 18 日，检察院依法对该案进行公开听证，经听证员评议，一致同意对古交市某煤业有限公司及公司实际控制人高某相对不起诉，我院采纳听证意见，依法作出不起诉决定。（四）开票方构成虚开犯罪、受票方不起诉（四）开票方构成虚开犯罪、受票方不起诉准格尔旗某沟煤炭有限责任公司主要经营煤炭生产与销售，由赵某飞（已判决）、刘某论（已判决）合伙经营。2012 年 12 月 4 日至 2013 年 7 月 11 日期间，田某某伙同赵某飞、刘某论，在明知没有货物购销业务关系的情况下，从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司介绍为山西某能源产业集团某公司某发运站虚开增值第 21页，共 23页税专用发票共计 22 份，金额共计 19999982.99 元、税额共计 3399997.11 元、价税合计共计 23399980.1 元；从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司介绍为山西某能源产业集团某公司虚开增值税专用发票共计 2 份、金额共计 1620196.07 元、税额共计 275433.33 元、价税合计共计 1895629.4 元；从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司介绍为山西某通实业有限公司虚开增值税专用发票共计 17 份、金额共计15787056.05 元、税额共计 2683799.55 元、价税合计共计 18470855.6 元。上述虚开的增值税专用发票均已抵扣。内蒙古某市中级人民法院判决：开票方责任人赵某飞、刘某论，介绍人田某某、郭某某犯虚开增值税专用发票罪：受票企业向赵某飞提供相关企业资质证明，并由赵某飞作为委托代理人以上述受票企业的名义与准格尔旗某沟煤炭有限责任公司签订了煤炭买卖合同后，煤炭由受票方名义从准格尔旗某沟煤炭有限责任公司运出，但煤炭实际是由赵某飞、刘某论自行处理的。随后，准格尔旗某沟煤炭有限责任公司为受票企业开具发票、销售结算单，增值税专用发票的领取人为赵某飞，被告人为获取利益，虚开增值税专用发票抵扣国家税款，其行为构成虚开增值税专用发票罪。而受票方司法机关山西某县人民检察院则作不起诉决定，不起诉决定书中载明：在本案审查起诉阶段，稽查局向检察院提交三家受票方涉嫌虚开增值税专用发票定性意见，意见明确：稽查局对三家受票方原煤购进数量、煤款结算情况、购进煤炭支出运费情况、购进业务形成情况、购进煤炭后的货物销售流向、接受发票等六个方面进行调查核实，认定三家受票方从公沟公司购进原煤业务真实存在，不存在内蒙古鄂尔多斯市国家税务局稽查局认定的增值税进项税额虚抵的情况。（五）小结（五）小结综上所述，实践中，应当坚持疑罪从无的原则，对于证据不足、事实不清的案件，不应作出有罪认定。对于虚开增值税专用发票罪案件的“此罪与彼罪”要结合税法原理、案件事实、法律规定综合定性。对于一些实体企业发生的社会危害性小、能积极认罪认罚、补缴税款的违法犯罪行为，可以适当考虑适用刑事合规不起诉制度。同时，值得关注的是，虚开案件中，无论开、受票方、介绍人并案处理，或第 22页，共 23页是分案处理，无论是否在同一地区同一司法机关处理，都应当在查清涉案事实，获取充分证据的前提下，对开票方、受票方是否构成虚开分别认定。在事实层面，司法机关应当核查上、下游的购销交易情况，并将案涉每一笔交易的合同、发票、银行流水、货物流转等信息一一对应，还原交易事实；在证据层面，则需要形成完整、闭合的证据链条佐证涉案事实的存在，并排除合理怀疑。七、七、2023 年煤炭行业税务合规管理建议（一）完善业务流程并严格实施，注重原始材料留存年煤炭行业税务合规管理建议（一）完善业务流程并严格实施，注重原始材料留存无论在煤炭购销环节还是运输环节，煤炭企业应完备业务流程，注重业务审批。在具体业务中，注重书面合同的留存，关注合同签字人是否为经对方公司授权的代表，核对合同盖章是否真实，同时避免框架性合同。购进煤炭或者接受运输服务时，特别关注卖方是否存在挂靠现象，及时排查是否存在三流不一致的情形，若出现指示交付、垫资代付等行为的，须留存对方说明文件、对方的挂靠协议等，以证明自身业务的真实性。在合同条款设计方面，要对开具发票的类型、项目、税率、开票时间、税款承担主体、价外费用、违约责任等涉税条款进行明确约定。交易完成后需要保存相关的合同、发票、运输单证、汇款单等任何与交易相关的资料和证据。（二）重视税务稽查程序，避免行政责任向刑事责任转化（二）重视税务稽查程序，避免行政责任向刑事责任转化煤炭行业涉税刑事案件的来源中税务机关移送占据了重大比例。因此，如果企业因发票问题被税务机关稽查，税务稽查的结论往往决定了案件的走向，如果税务稽查认定案件中存在行政违法行为，那么接下来就很有可能因案件涉嫌犯罪而移送司法机关处理，此时，相关企业与人员将面临巨大的刑事风险。煤炭企业应高度重视税务稽查程序应对，尤其是在税务机关已经对案件作出虚开、骗税的定性时，企业应提高警惕，将沟通、风险化解端口前移，在稽查程序中通过专业税务律师介入，与税务机关积极有效沟通，以最大程度在行政程序中化解风险，避免承担刑事责任。（三）妥善应对涉税刑事调查，避免刑事责任风险扩散（三）妥善应对涉税刑事调查，避免刑事责任风险扩散一旦稽查程序应对不当，导致处理效果不理想，案件很可能会转入刑事程序。第 23页，共 23页一旦案件进行刑事程序，企业不能坐以待毙，应当积极配合调查，说明自己业务的真实性，提供证明业务合规的相应合同、资料、信息、单据等，积极沟通证明自己不具有骗税的故意、具有真实货物交易。也可以及时聘请专业税务律师介入应对，结合专业知识和经验，以及最新的刑事政策，争取有利的结果。

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煤炭开采行业深度：印度正在成为海外煤价的风向标煤炭开采行业深度：印度正在成为海外煤价的风向标评级：推荐(维持)证券研究报告2023年12月28日煤炭开采陈晨(证券分析师)王璇(证券分析师)S03505.

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行 业 研 究 2023.12.28 1 敬 请 关 注 文 后 特 别 声 明 与 免 责 条 款 -18%-12%-6%0%6%12%22/12/27 23/3/10 23/5/2223/8/3 .

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 请务必阅读最后一页股票评级说明和免责声明请务必阅读最后一页股票评级说明和免责声明1 1煤炭煤炭年度策略报告同步大市年度策略报告同步大市-A(维持维持)攻守俱佳，行业蕴含多重投资机遇攻守俱佳，行业蕴含多.

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供需端错配，从能源安全与通道能力角度重新审视“疆煤外运”“疆煤外运”行业深度报告证券分析师：闫海 A0230519010004研究支持：闫海 A0230519010004联系人：闫海 2023.12.

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煤炭难题 破解欧洲四年 逐步淘汰煤炭之 经验教训破解煤炭难题欧洲四年逐步淘汰煤炭之经验教训欧洲正在逐步淘汰煤炭。自 2015 年以来，已有 15 个国家宣布将终止燃煤，我们可以回顾过去四年中获得的丰富的政策经验。我们与 10 个国家的 20 位专家合作。首先，我们定义了成功淘汰煤炭所需的九个因素。然后，我们采访了每个国家的专家，了解是否有经验教训可以分享。对于这九个因素的每个因素，我们均制定了一份“注意事项”指南，说明了 哪些因素有助于制定良好的煤炭逐步淘汰政策。在此摘要页面上，我们为九个政策因素中的每个因素提供了最有说服力的示例。我们希望引起您的兴趣，并对您的国家如何制定逐步淘汰煤炭政策产生启发。成功淘汰煤炭的九个因素雄心勃勃计划需要一个逐步淘汰的日期 以及与 1.5C 一致的路径。希腊宣布其将在 2028 年前逐步淘汰煤炭，从 2018 年 33%的 电力来自煤炭到 10 年后来自 煤炭的电力为零。德国的 2038 年煤炭逐步淘汰 日期比 2030 年达到 1.5 度标准的日期要晚得多。立法计划应写进法律。芬兰已颁布一项法律，规定从2029 年中期开始，在能源生产中燃烧煤炭属非法行为。该禁令明确且无任何漏洞。意大利仅将逐步淘汰作为其目标。目前尚未采取任何立法来淘汰 意大利的煤炭。公正不会遗漏任何人。西班牙政府与煤炭开采协会 达成了历史性的 2.5亿欧元协议，以关闭煤矿。在英国，唯一公正的过渡政策证据是通过公司（例如，重新安置的工人）或地方政府（例如，再培训计划）。Executive Summary清洁能源经济 风能和太阳能明确取代了煤炭。煤炭应支付碳的价格。荷兰气候协议设定了仅在 12 年内将可再生能源发电量从 15 提高至 75的目标，并构想了 明确的从煤炭向清洁能源过渡 的计划。欧盟排放交易计划(ETS)改革后，CO2 的价格在 2019 年升至约25 欧元/吨，严重恶化了燃煤 电厂的经济状况。由于拟议中的规划法律的变更，德国将停止陆上风电的部署。这可能影响煤炭逐步淘汰的速度。然而，2018 年以前，欧洲排放交易计划（设立于 2005 年）起步非常缓慢，且在十多年中基本毫无效果。直接健康避免转换为化石气体 或不可持续生物质。首先关闭污染最重的电厂。荷兰的可再生能源增长强劲，足以在 2030 年前减少天然气的发电量，同时逐步淘汰煤炭。欧盟每七年更新一次空气污染限制。2021 年，SO2 及 NOx 限制将大幅收紧，这意味着 公用事业公司必须做出选择：投资或关闭？在荷兰，已有四座（共五座）燃煤电厂获得 40 亿欧元的补贴，以混燃生物质与煤炭 8 年以上。燃煤电厂获得了免费的欧盟 碳排放许可，用于资助升级，以符合更加严格的污染限制。这意味着旧的燃煤电厂将延长 运营时间，而非关闭。可靠智慧保持亮灯。避免为关闭而进行补偿。荷兰在需求方响应、新的联网线路、氢能和储存方面进行了大量投资。芬兰宪法委员会在一项重要 裁决中，猛烈抨击了能源公司 因为依法逐步淘汰煤炭而获得补偿的希望。根据英国的产能机制，燃煤发电厂将在 2022 年前获得补偿，从而 挤出投资，以推动替代煤炭。德国“煤炭委员会”同意，应向 关闭电厂和煤矿的公用事业公司支付补偿，尽管公众越来越认为这是在浪费纳税人的钱。2/222015 年，英国成为全世界首个宣布明确的煤炭逐步淘汰计划的国家。此后，又有 14 个欧洲国家宣布将逐步淘汰燃煤发电。这些国家正在实施计划。一个国家比利时已经淘汰了煤炭，但是对于大多数国家而言，这一过程将花费十年甚至更长的时间。欧洲四年 逐步淘汰煤炭2035-38 47 吉瓦30 吉瓦6 吉瓦202510 吉瓦3 吉瓦2 吉瓦2028 4 吉瓦4 吉瓦1 吉瓦0.2 吉瓦1 吉瓦5 吉瓦1 吉瓦20259 吉瓦2022 0.1 吉瓦 2029 2 吉瓦20160 吉瓦2029 5 吉瓦9 吉瓦2030 1 吉瓦21 吉瓦2022 3 吉瓦10 吉瓦2023 2 吉瓦20201 吉瓦20303 吉瓦2023 1 吉瓦20251 吉瓦无煤炭发电2030 年或以前逐步淘汰煤炭2030 年以后逐步淘汰煤炭正在讨论逐步淘汰尚未讨论逐步淘汰燃煤电厂 当前生产能力 以吉瓦计（2019 年 10 月）吉瓦200192017宣布逐步淘汰 煤炭时间线 英国爱尔兰比利时法国希腊斯洛伐克意大利葡萄牙瑞典丹麦荷兰奥地利芬兰德国匈牙利欧洲逐步淘汰煤炭计划的状态奥地利奥地利的煤炭淘汰计划并非由政府推动。运营奥地利最后两家燃煤电厂的公司将分别于 2019 年和 2020 年将其关闭。比利时比利时是第一个，也是迄今为止唯一一个由燃煤国家变为无燃煤发电的欧盟国家。最后一家燃煤电厂已于 2016 年 3 月关闭。逐步 淘汰并非一项政策目标，而是受欧盟污染 控制法规影响，逐步关闭老化的发电厂所致。丹麦2017 年 11 月，丹麦成为英国和加拿大成立的助力淘汰煤炭联盟的首批签署国之一，该国宣布，其将努力在 2030 年前逐步淘汰煤炭。芬兰芬兰于 2016 年宣布，其将自 2029 年起禁止电厂燃煤。这已于 2019 年 2 月列入法律。法国法国的前任和现任总统奥朗德和马克龙均承诺逐步淘汰煤炭，并宣布过多次。根据 2019 年 6 月最新发布的能源和气候法，该法设定了将于 2022 年 1 月 1 日生效的排放上限。德国2019 年 1 月，德国“煤炭委员会”发布了详细的煤炭逐步淘汰提案。该委员会汇聚了来自行业、工会、非政府组织的利益相关者、学者 以及受采矿威胁的村代表。商定的淘汰日期为 2038 年。德国是唯一同意将温度保持在 1.5 度以下的日期晚于 2030 年的国家。希腊2019 年，在纽约举行的联合国气候峰会上，希腊总理宣布了到 2028 年完全淘汰褐煤的计划。此后，该计划得到多次重申。匈牙利2019 年，在纽约举行的联合国气候峰会上，匈牙利总统宣布，匈牙利将在 2030 年前 淘汰煤炭。爱尔兰2018 年 3 月，爱尔兰气候行动部部长宣布，爱尔兰已加入助力淘汰煤炭联盟，并将于 2025 年前终止燃煤发电。其还从 2019 年起禁止使用煤炭进行家庭取暖。2018 年 7 月，爱尔兰议会通过一项法案，出售该国在煤炭、泥炭、石油和天然气中的股份，使爱尔兰 成为世界首个摆脱一切化石燃料的国家。意大利意大利政府宣布一项逐步淘汰煤炭计划，作为其 2017 年非约束性 国家能源战略 的一部分，但此后进展甚微。葡萄牙葡萄牙在 2017 年加入助力淘汰煤炭联盟时首次承诺，其将在 2030 年前逐步淘汰煤炭。连任总理于2019 年宣布，该国的最后一座燃煤电厂将于2023 年关闭，这使得淘汰日期提前。斯洛伐克在2019年6月的联合声明中，新任总统及总理 宣布，斯洛伐克将在 2023 年年底前停止燃煤发电。2019 年晚些时候，斯洛伐克加入了助力淘汰煤炭联盟，以示其对淘汰煤炭的承诺。瑞典瑞典计划成为世界上最早的无化石燃料工业化国家之一。瑞典最后一家燃煤电厂将于 2022 年关闭。荷兰2017 年，荷兰提出一项全面的气候政策，承诺 逐步淘汰煤炭，同时大力发展可再生能源发电 并设立碳价格下限。该逐步淘汰计划已于 2019年12月获立法通过。为了实现合法的温室气体减排目标，逐步淘汰煤炭计划必不可少。英国英国是全世界首个承诺淘汰燃煤发电的国家。英国企业与能源部部长于 2015 年巴黎气候 峰会前宣布了这一消息。此后，英国帮助 建立了“助力淘汰煤炭联盟”，以帮助各国 展示其逐步淘汰煤炭的承诺。宣布逐步淘汰煤炭计划的国家助力淘汰煤炭联盟：为无煤化而感到自豪在 2017 年联合国气候峰会上，加拿大环境和气候变化部部长 Catherine McKenna 及英国气候部部长 Claire Perry（如图）成立了助力淘汰煤炭 联盟(PPCA)。他们想确认“有必要加快从燃煤到使用更加清洁能源的国际过渡”。在经济合作 与发展组织(OECD)中，承诺在 2030 年前逐步 淘汰煤炭的政府、企业和组织赢得了广泛赞誉，目前有 91 个成员。现在，过渡至无煤已成为 全球领导人的“荣誉徽章”。Claire Perry 部长（左）和 Catherine McKenna 部长（右）助力淘汰煤炭联盟4/22欧洲之经验教训早在 2015 年宣布的 2025 年淘汰日期起初似乎雄心勃勃，因为 2012 年英国 40%的电力来自煤炭。但是，事后看来，较早的日期是可能的，因为大多数（即使并非全部）燃煤电厂很可能将于2022 年关闭。后来的政策（例如，对海上风力发电的大力投资以及高碳价）都对此有所帮助。荷兰将于2030年前逐步淘汰煤炭。这将 涉及关闭三座新的大型燃煤电厂，这些电厂于 2015 年左右投产，仅在运营 15 年 之后便予以关闭。有两种跟踪方法，即在 本世纪 20 年代淘汰较旧的电厂，并在2030 年关停所有燃煤电厂。这为逐步淘汰煤炭提供了可预测的路径。西班牙的做法证明，政策可以为雄心勃勃的淘汰计划奠定基础。在西班牙，煤炭关闭、收紧的污染限制以及较高的碳价意味着一半的西班牙煤炭产能将于2020 年关闭。西班牙巴利阿里群岛已 立法，将于 2025 年前逐步淘汰煤炭。当西班牙确实承诺逐步淘汰日期时，预计该日期将包括在新的气候变化和能源过渡法律中，而政府将比以往认为的更加雄心勃勃。葡萄牙发布临时公告，启动了关于煤炭的讨论，随后以更加雄心勃勃的承诺跟进。2017 年，葡萄牙加入 PPCA，承诺“在2030 年前”关闭其燃煤电厂。经过两年的讨论后，总理于 2019 年宣布，该国将于 2023 年成为无煤之国。葡萄牙不太可能是最后提出淘汰日期的国家，因为各国政府已意识到，淘汰煤炭比其想象的更为紧迫和容易。为了保持在 1.5 度以下，全球燃煤发电量必须在 2030 年前下降 80%，经济合作与发展组织国家应在 2030 年前完全停止使用煤炭，且世界 所有燃煤电厂均须在 2040 年前关闭。这是 Climate Analytics 得出的 结论，其分析了 IPCC 关于煤炭发电量的结论。雄心勃勃计划需要一个逐步淘汰的日期 以及与 1.5 C 一致的路径行之有效的 政策 第 1 个因素背景希腊宣布将在 2028 年前淘汰煤炭，这被 认为是雄心勃勃的，因为 2018 年煤炭仍占总电力供应的 33%，历史上甚至更高。它被认为是雄心勃勃的另一个原因，是因为它是欧盟首个实施淘汰的褐煤生产国。斯洛伐克计划于 2023 年前逐步淘汰 煤炭。由于电厂的使用年限和所需的 投资，电厂不可能持续到 2023 年以后。但是，逐步淘汰煤炭仍然有用，这意味着斯洛伐克可以专注于规划未来。另外，作为第一个明确承诺淘汰煤炭的东欧 国家，这有助于邻国集中精力开展逐步淘汰煤炭的工作。荷兰的 2030 年淘汰日期是遵守 1.5 度阈值的最晚日期。对于像荷兰这样的先进国家，这感觉很乏力。这也是不阻止新的燃煤发电厂于 2014 年至 2016 年间运营的结果，而在此期间，燃煤发电厂显然与雄心勃勃的气候目标不符。德国煤炭委员会是在对煤炭多年不采取行动后才成立的，这使得实现目标的需要变得更加紧迫。2038 年煤炭逐步淘汰日期比 2030 年要晚得多，这是为了确保全球温度增加低于 1.5 度需要遵守的日期。意大利的2025年淘汰日期并不是特别雄心勃勃，因为在 2019 年上半年，意大利 的电力只有 6%来自煤炭。意大利的逐步淘汰计划同时还伴随着期望用新的天然气产能替代煤炭的需要。2017 年公告后尚未采取任何后续行动。尽管西班牙在煤炭方面取得了自下而上的进步，但尚无商定的淘汰日期。在未知 燃煤电厂何时关闭的情况下，对西班牙电力系统的投资计划变得更加困难。鉴于芬兰承诺在 2035 年前实现碳中和，且由于芬兰不到 2 吉瓦的相当陈旧的经营煤炭能力，2029 年的煤炭淘汰日期并不算雄心勃勃。2029 年的煤炭禁令不包括泥炭，芬兰也燃烧泥炭。匈牙利的 2030 年煤炭淘汰日期并不算雄心勃勃。匈牙利只有一家电厂，其许可证于 2025 年底到期，因此该电厂最早可能于 2025 年关闭。该电厂正处于亏损中，因此在该日期之后可能无人会为其提供资金继续营业。法国 2022 年的煤炭淘汰日期并不算雄心勃勃，因为法国只有不到 2%的电力来自煤炭。四座燃煤电厂中只有一座宣布了关闭日期，其他燃煤电厂的命运在2022 年之后仍不清楚，而它们可能会继续燃烧煤炭。欧盟尚未直接解决煤炭问题，因为其无权决定成员国的燃料结构。但是，欧盟政策已通过可再生能源目标、能效目标、温室气体总排放目标、更严格的污染限制、碳定价以及有关区域过渡的研讨会，间接减少了煤炭。效果不佳的政策 6/22欧洲之经验教训第 2 个因素英国政府将通过 450克/兆瓦时的“排放性能标准”立法淘汰煤炭。燃煤电厂可利用两个漏洞降至 450 克以下，但这些漏洞被认为是低风险的，首先，由于没有新的补贴，因此不太可能进行生物质混燃，其次，在规定的时间范围内不可能从经济上或技术上进行碳捕获和储存。荷兰确立了两项立法。首先，基于效率的立法将淘汰这两家老旧电厂：到 2024 年 年底，煤炭只能在效率至少为 44%的电厂燃烧。其次，全面禁止电厂燃煤将影响 2030 年效率最高的电厂。使用“燃煤”一词是为了避免电厂遭到强制关闭，因此，荷兰政府表示无需给予补偿。两种 机制均已在法律上达成共识。芬兰已颁布一项法律，规定 2029 年 5 月 1 日后，在能源生产中燃烧煤炭属非法 行为。这是法律规定的第一个淘汰决定。法国通 过能 源和气候法立法来 逐 步 淘汰煤炭。从 2022 年 1 月开始，将以550克/兆瓦时的排放性能标准阻止煤炭 燃烧。计划的漏洞将使燃煤电厂在该日期之后每年最多可发电约 700 个小时，尽管存在漏洞，但部分原因是为了保持一座燃煤电厂处于在线状态，这是确保当地网络供应安全之必要措施。仅宣布逐步淘汰煤炭还不够。还应将其写入法律，以防止随着政府更迭而回溯的风险，并避免漏洞。应为关闭提供明确的规划。立法计划应写进法律行之有效的 政策 背景德国尚未进行相关立法。这很复杂，因为 其中包括褐煤淘汰合同、硬煤关闭拍卖、区域过渡计划等等。尽管煤炭委员会已提出建议，但仍有许多细节需要进行立法。该立法最初原定于 2019 年年底通过，但 现在 可能 会 在 2020 年 获 得 通 过，这可能会导致重要的早期关闭全面延迟。目前尚未采取任何立法来淘汰意大利的煤炭。相反，淘汰煤炭仅被作为“目标”。目前的实施取决于间接措施，例如可再生能源开发能力、天然气开发能力和适当的存储能力。英国逐步淘汰煤炭计划团结了政治领导人三大政党的领导人共同承诺于 2015 年采取行动应对气候变化。该承诺由保守党总理戴维卡梅伦、自由民主党联盟伙伴尼克克莱格以及工党领袖 埃德米利班德签署。该承诺包含“终止使用未停止的煤炭发电”的措辞。这意味着逐步淘汰煤炭有助于团结政党，而非分裂他们。这也意味着始终有足够坚定的承诺，逐步淘汰计划将永远不会被未来的政府撤消或淡化。效果不佳的政策 总理戴维卡梅伦（左）、尼克 克莱格（中）以及埃德米利班德（右）/图片：PA8/22欧洲之经验教训第 3 个因素在荷兰，有一项基金可帮助受燃煤电厂关停影响的工人。其预算为 2200万欧元，针对需要协助寻找新工作或想要接受再培训的五座燃煤电厂的工人。一个由政府官员和工会代表组成的特别小组已成立，以协助受 Hemweg 电厂提早关闭影响的 200 名工人，该电厂预计于2019 年年底关闭。德国政府在其结构过渡法草案中承诺，将在受影响的煤炭地区投资400亿欧元，包括对基础设施、教育、创新、经济结构调整和工人社会保障的投资。煤炭委员会确保包括民间团体及工会在内的众多利益相关者的参与，以确保地区的可持续发展以及工人的高质量公正过渡。西班牙政府与煤炭开采协会达成了一项历史性协议，以关闭煤矿。该国政府承诺提供 2.5 亿欧元，以通过各种手段支持公正的过渡。尽管煤矿被要求在 2018 年 年底之前关闭，但这项双赢协议成功打破了僵局。此外，生态转型部还要求那些希望关闭燃煤电厂的经营者们在批准关闭前向其工人提供公正的过渡计划。匈牙利正在寻求两大欧洲资金来源，以提供帮助。首先，来自欧洲碳定价计划的资金将帮助以可再生和可持续能源技术替代褐煤，从而确保劳动力和供应链的稳定。其次，匈牙利还提交了有关受影响地区过渡计划的提案，其中包括基于现有褐煤劳动力的规划、再培训和采矿后景观美化试点和可再生能源项目的实施。它应确保工会和社区的参与，确保所有人公正和公平的过渡。它还应促进区域经济发展，包括煤矿的重建。公正不会遗漏任何人行之有效的 政策 背景英国逐步淘汰煤炭计划的一个明显缺点，是缺乏最重要的过渡计划。唯一公正的过渡政策证据是通过公司（例如，重新安置的工人）或地方政府（例如，再培训计划）。在法国，缺少某些政治意愿和公共资金来将淘汰煤炭转化为地区增长机会。法律 还预见了对工人和分包商的特殊支持。但是，预算移调尚未决定。罗马尼亚 Jiu Valley 公正过渡新希望希腊是首个使用拍卖碳配额的公共收入建立国家“公正过渡基金”的欧盟成员国。该基金经过公共协商而设立，且似乎没有针对褐煤的隐性秘密补贴。但是，计划 仍然不明确，且可用资金不足以应对转变当地经济的巨大挑战。斯洛伐克最大的褐煤区 Upper Nitra 有一个公正的过渡计划，该计划以参与式拟定，纳入了当地观点。一项连接当地、区域、国家及欧盟当局的倡议，就“转型 行动计划”达成一致。作为新的欧盟绿色方案的一部分，2019年12 月宣布，将在 2020 年 1 月商定“关于 包括公正过渡基金和可持续欧洲投资计划在内的公正过渡机制的提案”。此外，欧盟还设立名为“过渡中的煤炭区”的 平台，用于分享煤炭区公正过渡的最佳实践，这对于召集当地利益相关方非常有用。来自罗马尼亚 Jiu Valley 历史采矿区的六位市长，最近商定共同致力于将煤炭经济过渡至多元化可持续经济。这项承诺是在欧盟委员会“过渡中的煤炭区”平台会议上达成的，Jiu Valley 是该平台 2019 年的重点地区。在这个贫困的山谷近代史上出现这一积极转折之前，人们已进行了长达十年的努力。Ion Barbu 是最早相信其未来的人之一。这位当地艺术家鼓励社区阻止拆除当地矿山的建筑。他和他的团队在那里举行展览和戏剧节目。纪录片 Planet Petrila(2016)大获成功，并在国际电影节上映。当地艺术家 Ion Barbu 图片：Adrian Catu效果不佳的政策 10/22欧洲之经验教训第 4 个因素风能和太阳能投资应与关闭燃煤电厂明确挂钩。在工作、投资、能源自给自足、廉价能源、清洁空气和减少 CO2 排放方面，只有风能和太阳能才能充分发挥煤炭淘汰的全部优势。清洁能源风能和太阳能 明确取代了煤炭行之有效的 政策 英国政府目前优先发展海上风电。政策 的 稳 定 带 来 大 量 投 资 和 价 格 下 滑。2019 年最新的海上风电拍卖结果价格为50 欧元/兆瓦时。保守党政府已承诺在2030 年前将海上风电增至 40 吉瓦。即使到 2025 年必须淘汰煤炭时，英国的风能、太阳能和生物质能发电量也将超过煤炭发电量。英国新的核电站将无助于逐步淘汰煤炭：该核电站将在煤炭淘汰后投入运行。荷兰气候协议设定了仅在 12 年内（即从2018 年到 2030 年）将可再生能源发电量从 15%提高至 75%的目标。可再生能源计划与逐步淘汰煤炭计划同时宣布，设想了从煤炭向清洁能源的明确过渡。德国已设定目标，在 12 年内（2018 年至 2030 年）将可再生能源发电从 2018年的 35增加至 65%。该目标将主要通过陆上风电、海上风电和太阳能来实现。这一可再生能源比例（如达到）将足以补充当前的煤炭淘汰之路，但又不足以快到能够加快煤炭淘汰进度。西班牙政府已批准计划，拟将可再生能源发电比例从 2018 年的 38%增加至 2030 年的 74%。因此，政府计划在2030 年前用清洁能源电力替代煤炭，并预计到 2030 年煤炭产能将接近于零。葡萄牙的宏伟目标是在 2030 年前将有80%的电力来自可再生能源。这将使在2023 年前快速淘汰煤炭变得非常容易，并促使在 2030 年前降低燃气发电厂利用率。太阳能是对干旱期间水力发电量减少的补充。上次的太阳能拍卖产生了创纪录的低价（平均出价为 20 欧元/兆瓦时），其中一个出价低至 15 欧元/兆瓦时。背景一万亿美元：海上风电的潜力国际能源署于 2019 年 10 月发布了一份报告，声称 到 2040 年全球海上风电投资可能会达到 1 万亿美元。他们预测，到 2040 年，仅欧盟的发电量便可从目前的 20 吉瓦增加到 180 吉瓦。游说团体WindEurope 称，到 2050 年其可能达到 450 吉瓦。欧洲的最新拍卖价由于技术改进而持续下跌。通用电气称其最新的 12 兆瓦 Haliade-X 涡轮机（如图）将在欧洲北海实现 63%的利用率，高于大多数化石燃料发电厂所达到的水平。欧盟各国不仅希望海上风能代替煤炭发电，而且 还能制造氢，以帮助航空、航运和炼钢脱碳。丹麦公司 rsted 已规划一个 5 吉瓦的“海上风电岛”，该项目包括绿色能源氢的生产。效果不佳的政策 Haliade-X 12 兆瓦样机 图片：通用电气法国的低燃煤发电量将很容易通过新的可再生能源发电实现。马克龙在 2018 年 宣布，到 2030 年，陆上风电场的发电量将增加三倍，太阳能光伏发电量将增加五倍。欧盟的目标是到 2030 年所有来自可再生能源的能源（非电力）达到 32%。这意味着可再生能源在 13 年内几乎翻了一番（2017 年，欧盟来自可再生能源的能源达到 17%）。这可能需要进一步加速，以遵守 巴黎气候协定。欧盟还要求各国提交“国家能源与气候计划”(NECP)，以帮助各国集中精力加快从煤炭到清洁能源的电力过渡。德国将停止陆上风电的部署，这会危及煤炭逐步淘汰计划。这是因为拟议中的规划法律变更使得批准任何陆上风电场变得非常困难。即使没有这一问题，如果 要加快煤炭淘汰的步伐，也需要更快的部署，以便逐步淘汰计划在 2038 年日期之前提早完成。意大利的国家能源战略目标是到2030年 将有 55%的电力来自可再生能源，其中包括建设 30GW 的太阳能。但是，到目前为止，尚未采取足够的措施建立更多的风电和太阳能发电项目，以替代煤炭发电。12/22欧洲之经验教训第 5 个因素应避免新建天然气或生物质电厂，尤其是避免将燃煤电厂转变为 天然气、生物质或废物电厂。气候效益并非其所承诺的那样：化石气体生产泄漏甲烷，而生物质生命周期的排放量远非零。直接避免转换为化石气体 或不可持续生物质行之有效的 政策 天然气发电最初是一个威胁，但可再生能源的强劲增长意味着，即使逐步淘汰煤炭，英国的化石气体发电量也将在2025 年前下降。英国的产能市场为建设新的天然气电厂提供了慷慨的 15 年合同，尽管如此，自 2014 年以来，仅有两家大型天然气电厂被宣布建设。在荷兰，人们似乎在避免使用化石气体发电，因为可再生能源增长强劲，足以在 2030 年前减少天然气发电量，同时逐步淘汰煤炭。尽管尚未确定，但德国的化石气体发电规模预计很小。一些新的天然气高峰期电厂将会建立，但预计天然气的总发电量不会增加。建立天然气高峰期电厂，既能弥补风电和太阳能发电的缺口，又能确保当地电网的稳定性。由于西班牙的煤转气计划，2019 年化石气体燃烧的增加应该是暂时的。是否将建设新的天然气电厂或将旧的燃煤电厂转化为天然气电厂，这一点无法预测。葡萄牙可再生能源的增长率意味着，到 2030 年，天然气发电量所占比例将从 27%降至接近零。芬兰的煤炭更多用于供暖而非发电。19%的区域供暖来自煤炭，而电力则为 7%。由于供暖，芬兰有进入生物质陷阱的 风险：在正常的情况下，供暖所用的煤炭将大部分被生物质或化石气体所代替。不过，此事已经开始取得进展：已有国家资助使用“超越燃烧”技术来替代煤炭，而且政府正在修订能源税，以使超越燃烧技术（例如，工业规模的热泵）成为 一种更加有利可图的选择。背景天然气怎么了？人们可能会误以为欧洲正处于天然气热潮之中。俄罗斯正在建设一条新管道 Nordstream 2（如图），而美国则大力宣传要增加液化天然气的出口。但是，这一额外的天然气不会用于发电，因为欧洲新建的天然气发电厂很少。在从 2016 年到 2020 年 的 5 年中，将建成的天然气发电厂产能为 8 吉瓦，而在美国，仅 2018 年便达到 20 吉瓦。新建天然气发电厂的经济效益不高。首先，随着越来越多的风电和太阳能发电项目投入运行，未来的利用率将会太低。第二，完全脱碳的要求意味着将来甚至连低利用率的天然气发电厂都可能无法运行。第三，融资变得更加困难；例如，欧洲投资银行(EIB)刚刚更改其规则，防止对化石燃料基础设施进行任何投资。效果不佳的政策 Nord Stream 2 管道安装 图片：Bernd Wuestneck/dpa(AP)天然气发电在意大利存在极大的风险：迄今为止，逐步淘汰煤炭导致新增天然气发电厂的授权请求，同时得到利润丰厚的产能市场的支持，其中不包括可再生能源和存储技术。与欧洲很多国家一样，法国的燃煤电厂所有者们正在敦促政府向其提供资金，将其电厂转换为燃烧生物质。尽管政府不太热衷，但这种游说压力仍然意味着存在巨大的生物质发电威胁。EDF 称正在为 Cordemais 燃煤电厂制定一项生物质转换计划；目前尚不清楚 EPH 对其最近从 Uniper 收购的两座燃煤电厂有何计划。希腊存在化石气体发电的巨大威胁。一座新的 826 兆瓦发电厂已开始建设，预计将于 2021 年投入运行；计划至少再增加 1-2 座电厂。有多个意向正在推动Ptolemaida 5（PPC 新建的褐煤发电厂有望在 2022 年投入运营）转换为使用进口燃料的生物质发电厂。英国政府早先决定对生物质发电提供 补贴，仅德拉克斯发电站在十年内就将获得 120 亿欧元的补贴，主要用于燃烧美国进口的木质颗粒。但是自签订合同以来，风能和太阳能的成本大幅下降，以至于燃烧生物质明显成为一个代价高昂的错误。在荷兰，生物质是一个巨大的问题，而且 可能日益严重。已有四座燃煤电厂获得了 36 亿欧元的补贴，以混燃生物质与煤炭 8 年以上。根据该等合同，混燃始于 2019 年。尽管当前的政府联合协议包括终止对煤炭转生物质项目的新补贴，但煤炭经营者们仍建议将其中三座燃煤电厂转换为仅燃烧生物质。煤炭在德国的供暖中也发挥着作用，区域 供暖系统从煤炭到天然气的转换正在增加天然气的消耗。但是，人们越来越关注这些系统未来将如何转换为燃烧非化石气体氢气或沼气。14/22欧洲之经验教训第 6 个因素可靠保持亮灯应在电力存储、联网线路和需求响应方面最大程度地投资。天然气高峰期电厂应仅在例外情况下建立，且仅在有较大的计划建立足够的可再生能源电厂，使其利用率降至最低的情况下建立。行之有效的 政策 英国有产能市场，因此，人们很少因为燃煤电厂的关闭而对“保持亮灯”心存担忧。该产能市场为超过 10 吉瓦的新产能提供资金一些化石燃料电厂（两座大型天然气电厂和多个小型天然气电厂），但主要是联网线路、需求响应和存储。这些投资使燃煤电厂能够迅速关闭，而不用冒着灭灯的风险。荷兰正在大力投资新的灵活形式，例如，需求方响应、北海的海上风电战略、与英国、德国、比利时和丹麦的新型联网线路、氢能以及存储。德国网络公司正在积极参与过渡。氢被越来越多地视为化石气体的首选解决 方案。西班牙的产能过剩率约为 40%，因此，目前无需担心在燃煤电厂关闭时保持亮灯状态。的确，电网经营者表示，5 吉瓦的燃煤发电产能很容易从目前的系统中淘汰，从 10 吉瓦的运行产能中淘汰。葡萄牙电网经营者已开始建造两条新的高压线路，预计其中一座燃煤电厂将会关闭。这些线路将在燃煤电厂关闭时保持亮灯。欧盟已阻止各国支付“产能合同”，以补贴 亏损的燃煤电厂。在英国，向燃煤电厂付款是为了保持亮灯状态，从而延缓了燃煤电厂的关闭，而在波兰，政府甚至计划签订 15 年的合同，以鼓励新建燃煤电厂。因此，欧盟制定了一项法律（使用 550 gCO2/KWh 的排放性能标准），从 2025 年开始阻止为燃煤电厂的产能合同付款。背景关停的燃煤电厂可能成为 下一代能源存储的家园。Siemens Gamesa 最近投入使用以火山岩（冷熔岩）作为介质的首个存储设备。1000 吨的岩石能够存储热量，而热量则通过可再生能源产生的热空气注入。当电力需求达到峰值时，岩石可使用蒸汽轮机将 存储的能量返流。这样，旧热力发电站的很多部分（例如，涡轮机）都可以投入使用，同时还能保留工作岗位。其他机构也正在研究类似的后锂存储材料，例如，德国航空航天中心正在测试液态盐作为测试设备中的储能物质。热能储存 TESIS 图片：DLR(CC-BY 3.0)效果不佳的政策 在西班牙，似乎没有一致的计划来最大化存储、互连和需求响应的部署。这些将是完成煤炭淘汰所必需的举措。尽管意大利的产能市场旨在保持亮灯，但可能会给天然气带来冲击。其专为鼓励新建化石气体电厂而设，但没有给存储和其他技术提供足够的机会。英 国 产 能 机 制 的主 要 缺 陷 在 于，在 2022 年前，燃煤电厂将一直获得付款。从 2017 年到 2021 年，这笔付款总额为 6 亿欧元。这挤占了用于帮助替代煤炭的产能投资。该问题最终得到解决：最终 将制定排放性能标准，以免在 2022 年后向燃煤电厂支付补偿。16/22欧洲之经验教训第 7 个因素碳定价是有助于淘汰煤炭的有用政策，但绝不应是唯一的政策。较高的碳价格将加速关闭，但不能保证所有燃煤电厂都将关闭。碳税收入可为过渡提供资金，并减少燃料贫困。这就需要全面的“污染者付费”方法，因此，燃煤电厂不应获得免费的碳配额。经济煤炭应支付碳的价格行之有效的 政策 整个欧洲有一个单一碳市场(EU-ETS)，每个燃煤电厂及其他主要排放国都必须在此为其排放的每吨二氧化碳购买配额。该市场于 2017 年进行了改革，惟有在此之后，价格才升至每吨 15-30 欧元的合理水平。2019 年约 25 欧元/吨的价格从三方面影响了燃煤电厂。首先，它意味着 2019 年燃烧煤炭的代价比天然气更加昂贵。其次，它剥去了盈利能力，使2019 年欧洲五分之四的燃煤电厂处于亏损状态。第三，它意味着风电和太阳能发电通常可以在没有补贴的情况下竞争，从而鼓励政府大幅增加风电和太阳能发电的规模。除 EU-ETS 外，英国还对发电征收碳税。该税在 2013 年为 5 英镑/吨，到 2015 年 升至 18 英镑/吨（约 6 欧元/兆瓦时，升至 20 欧元/兆瓦时）。按照 EU-ETS 的价格，这意味着发电厂的总碳价超过40欧元/吨。通过加快关闭燃煤电厂的速度并降低 新建海上风电政策的成本，这加快了 电力转型。随着煤炭的逐步淘汰，德国煤炭委员会建议取消欧盟碳市场的许可证。这应能防止德国淘汰煤炭导致供过于求并降低碳价的情况。荷兰联合协议包括 2020 年的最低碳价为 18 欧元/吨 CO2，到 2030 年为 43 欧元/吨 CO2。这意味着即使 EU-ETS 价格 崩溃，荷兰的碳价也不会崩溃。这是 与煤炭淘汰计划和可再生能源计划同时宣布的，为电力转型提供了坚实的三点计划。2018 年，葡萄牙对使用煤炭发电进行了征税，该征税将逐步取消。该单一燃料税将煤炭孤立起来，这意味着更快地淘汰煤炭将不可避免。背景崩溃的煤炭经济2019年10月，碳追踪计划(Carbon Tracker Initia-tive)在一份题为“大灾难”的报告中发布的调查显示，2019年欧盟79%的煤炭发电厂处于亏损状态。他们 表示，“由于来自成本更低的风能、太阳能、蓄电池的持续竞争和需求响应，再加上廉价天然气的优势，这些亏损在可预见的未来可能还会持续下去”。他们继续表示“我们现在认为，欧盟政策制定者们应积极为到 2030 年无硬煤或褐煤发电做好准备。这种情况及其政治反应将对投资者产生影响。如果 某些政府长期支持煤炭发电，他们将被迫在破坏 股东价值、耗尽财政资源或破坏经济竞争力之间 做出选择。”效果不佳的政策 Matthew Gray，“大灾难”报告的 首席作者图片：Carbon Tracker荷兰联合协议承诺了最低碳价。目前正在实施的水平远低于公布的水平，甚至低 于 ETS 价 格：2020 年为 12 欧元/吨CO2，到 2030 年 为 32 欧元/吨 CO2。荷兰政府确定这是实现 2030 年电力部门目标的必要水平。德国煤炭委员会未提供有关碳定价的明确建议，因此，德国政府决定仅依赖EU-ETS。如果欧盟碳价下跌，则德国的煤炭淘汰计划可能比预期更加困难。欧洲排放交易计划（设立于 2005 年）起步非常缓慢，且在十多年中基本毫无效果。直到 2017 年，碳价大多数都远低于 10 欧元/吨，对降低排放量几乎毫无效果。政策制定者们竭力制定一个框架，以给出一个有意义的碳价。在 2013 年 以前，燃煤电厂获得了满足其大部分需求的免费配额，这鼓励它们继续运营；甚至从 2013 年到 2020 年，仍有一个基金（第 10C 条）提供免费的碳配额，甚至 可以用于对燃煤电厂升级的投资。18/22欧洲之经验教训第 8 个因素欧盟有严格的空气污染标准，这迫使污染最重的燃煤电厂投资或关闭。欧盟的工业排放指令制定了“最佳参考”(BREF)政策，该标准每七年更新一次。2021 年，对 SO2 和 NOx 的限制将大幅收紧，欧洲 很多电厂将无法遵守这些限制。这意味着公用事业公司必须做出选择：他们是将更多的资金投入到旧的燃煤电厂中，还是将其关闭？英国很多燃煤电厂必须在 2015 年和2016 年做出“投资或关闭”的决定。但是，由于政府已经发出信号，要求在 2025 年 前逐步淘汰煤炭，并采取了高碳价等其他措施，因此，公用事业公司未进行新的投资，而是关闭了现有的重污染燃煤电厂。健康首先关闭污染最重的电厂应首先关闭污染最重的燃煤电厂，以立即获得健康益处。这可以通过收紧污染限制来实现，尽管这些措施应鼓励关闭，而非进一步投资于重污染燃煤电厂。行之有效的 政策 背景马略卡岛的重污染 燃煤电厂将停止运营Josep Vich 在马略卡岛阿尔库迪亚长大，并认为他一生所患的鼻窦和哮喘问题与岛上的一座电厂的空气污染以及用于发电的煤尘有关。煤炭被运进来，然后用卡车运到电厂。“在我小的时候，我记得人们反复抱怨说，当有人打喷嚏时，就会有黑色物质出来。”2019 年，发电厂的经营者与当地及中央政府达成 一项协议，以减少运营时间并在 2025 年前关闭 最后一批机组。在此之前，有人表示有意升级电厂，以符合新的欧盟污染标准，此举将大大延长电厂的使用寿命。当地居民 Josep Vich 图片：Greg McNevin/Europe Beyond Coal效果不佳的政策 希腊的决策者们以一种非常“创新”的方式来解释欧盟的限制，并批准了对Amyntaio（欧盟污染最重的燃煤电厂 之一）的豁免。该决定是将现有的豁免时间从 17,500 小时延长至 32,000 小时，与欧盟法律的意图背道而驰。德国煤炭委员会未提出收紧污染限制的建议。2009 年，德国的燃煤电厂受到了世界上最严格的污染限制。但是随着技术的发展，污染限制一直保持不变。德国甚至在将基本的欧盟标准转化为法律时一拖再拖。欧洲污染最重的两家煤炭发电公司是 RWE 和 EPH，这源于他们在德国的褐煤电厂。RWE 的电厂位于一个人口特别密集的地区，有 4600万人居住在距离其主要矿山 200 公里以内。欧盟通过其排放交易计划(EU-ETS)允许 燃煤电厂获得投资“补贴”。波兰和捷克共和国以投资升级为条件，特别是在满足日益严格的污染限制方面，从欧盟排放交易计划向燃煤电厂经营者们转让了“免费许可证”。这一补贴改变了“投资或关闭”的经济学，无疑导致了旧的燃煤电厂决定投资，而非关闭。20/22欧洲之经验教训第 9 个因素英国已避免了对公用事业公司的补偿，因为燃煤电厂处于亏损状态，并且很可能将在 2025 年截止日期以前关闭。三项 关键政策帮助影响了英国燃煤电厂的经济效益：碳价高企、电价下跌以及由于可再生能源的增长和污染限制的收紧导致燃煤电厂的利用率下降。在芬兰无需做出补偿。能源公司希望获得补偿，但芬兰宪法委员会作出一项重要裁决，裁定“公司和其他贸易商不能合理期望管辖其业务的法规保持不变”。荷兰的逐步淘汰法将从 2030 年开始“阻止燃烧煤炭”，因此并未明确强制 燃煤电厂关闭。荷兰政府表示，这意味着无需支付任何补偿。尽管三家煤炭 经营者中有两家已表示，他们将会把政府告上法庭以要求补偿，但能否成功仍 值得怀疑。行之有效的 政策 智慧避免为关闭而进行补偿不应使用纳税人的钱为关闭污染的资产进行补偿。这会鼓励化石燃料公司做出错误决定，并制定不当的 激励措施，从而减缓过渡速度，并不必要地增加淘汰 计划的成本。各国政府还应注意不要通过产能机制或 成本高昂的平衡合同补贴燃煤电厂。背景德国糟糕的政策先例似乎正蔓延到其他国家：参考德国的逐步淘汰煤炭计划，被迫关闭的匈牙利褐煤电厂所有者要求给予补偿。德国煤炭委员会同意，应向关闭电厂和煤矿的公用事业公司支付补偿，尽管公众越来越认为这是在浪费纳税人的钱。褐煤经营者将与联邦政府达成协议。硬 煤电 厂 将 进 行 拍 卖，并 于本 世 纪 20 年代中期关闭。鉴于褐煤和硬煤的经营状况不佳，提供补偿可能不符合欧盟国家援助法。效果不佳的政策 德国：公众为关闭 燃煤电厂支付补偿？2015 年，德国经济与能源部部长 Sigmar Gabriel 同意向燃煤电厂支付大笔款项，换取其停止燃烧褐煤，降低 CO2 排放量，以履行气候责任。从 2016 年到 2022 年，德国政府将支付 16 亿欧元以保留 8 个 褐煤发电厂作为储备。到目前为止，他们尚未被要求运行一次。众所周知，“褐煤储备”一直被视为向燃煤电厂支付补偿金的借口，而这笔资金来自用电者。德国总理 Sigmar Gabriel 图片：Imago/Marius Schwarz22/22作者兼调查者：来自 10 个欧洲国家的 20 多位煤炭淘汰政策专家协助完成了这份报告。我们诚挚感谢所有这些人士。他们的意见由 Europe Beyond Coal 的 Elena Bixel 和 Sandbag 的 Dave Jones 整理并编辑。平面设计：Designers for Climate2019 年 12 月破解煤炭难题欧洲四年逐步淘汰煤炭之经验教训sandbagsmarter climate policySandbag 是总部位于伦敦的气候智库，专门利用数据和政策来展示各国如何从煤炭迅速过渡到清洁能源。www.sandbag.org.ukEurope Beyond Coal 是一个民间社会团体联盟，致力于推动关闭煤矿和发电厂，阻止任何新的煤炭项目的建设并加速向清洁能源、可再生能源的公正过渡和提高 能源效率。我们的团队正在将自己的时间、精力和资源投入到这项独立运动中，以在 2030 年之前或更早的时间实现欧洲无煤化。www.beyond-coal.eu

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 2022年9月20日北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目中国散煤综合治理 研究报告2022CHINA DISPERSED COAL MANAGEMENT REPORT 2022北京大学能源研究院是.

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北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目中国散煤综合治理 研究报告2021CHINA DISPERSED COAL MANAGEMENT REPORT 20212021年9月15日北京大学能源研究院是.

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2023年9月19日北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目中国散煤综合治理 研究报告2023CHINA DISPERSED COAL MANAGEMENT REPORT 2023北京大学能源研究院是北京大学下属独立科研实体机构。研究院以国家能源发展战略需求为导向，立足能源领域全局及国际前沿，利用北京大学学科门类齐全的优势，聚焦制约我国能源行业发展的重大战略和科技问题，按照“需求导向、学科引领、软硬结合、交叉创新、突出重点、形成特色”的宗旨，推动能源科技进展，促进能源清洁转型，开展专业及公众教育，致力于打造国际水平的能源智库和能源科技研发推广平台。气候变化与能源转型项目北京大学能源研究院于 2021 年 3 月启动了气候变化与能源转型项目，旨在助力中国应对气候变化和推动能源转型，实现 2030 年前碳达峰和 2060 年前碳中和的目标。该项目通过科学研究，设立有雄心的目标，制定清晰的路线图和有效的行动计划，为政府决策提供建议和支持。该项目积极推动能源安全、高效、绿色和低碳发展，加速化石能源消费的减量化直至退出。该项目具体的研究领域涵盖宏观的能源与环境、经济和社会的协调综合发展；化石能源消费总量控制；能源开发利用技术创新；电力部门向可再生能源为主体的系统转型；推动电气化；高耗能部门的低碳绿色发展；可持续交通模式；区域、省、市碳中和模式的示范推广；散煤和塑料污染治理；碳中和与碳汇；碳市场；社会公正转型等。在此郑重感谢儿童投资基金会（CIFF）和自然资源保护协会(NRDC)对本报告的支持与帮助。报告内容为课题组独立观点，不代表其他方的任何观点或立场。系列报告山东省中小燃煤电厂低碳高质量发展路径分析走向公正转型的未来：中国绿色转型对就业的影响“十四五”推动能源转型实现碳排放达峰中国散煤综合治理研究报告 2022中国散煤综合治理研究报告 2021中国石化行业碳达峰碳减排路径研究报告中国塑料行业绿色低碳发展研究报告中国可持续航空燃料发展研究报告湖南省电力行业碳达峰时间与路径研究中国典型五省煤电发展现状与转型优化潜力研究碳达峰与碳中和背景下山东电力行业低碳转型路径研究以新能源为主体的新型电力系统的内涵与展望中国煤电发展之路辨析系列沙龙报告汇编电力部门碳排放达峰路径与政策研究北大能源研究院气候变化与能源转型项目系列报告中国散煤综合治理研究报告2023CHINA DISPERSED COAL MANAGEMENT REPORT 2023执行报告EXECUTIVE REPORT散煤治理研究课题组北京大学能源研究院气候变化与能源转型项目支持单位：自然资源保护协会2023年9月19日执行报告的主要编写成员：贺克斌、李雪玉 散煤治理课题专家组成员（按姓氏拼音首字母排序）：戴瀚程、任彦波、田延平、童亚莉、王统民、王卫权、武亭、袁闪闪、岳涛i目录 前言.iv 第一章 2022年散煤治理稳步向纵深挺进.1（一）散煤治理已步入稳中求进的新阶段.1（二）工业小锅炉容量和煤耗量持续下降.4（三）淘汰落后仍是工业小窑炉治理的重要措施.6（四）北方地区冬季清洁取暖稳步向好.7（五）分区域稳中求进的治理策略已成共识.12 第二章 非重点区域难度升级成现实挑战.16（一）东北地区工业小锅炉散烧煤居高不下.16（二）东北和西北地区供暖期较长、改造工期较短.19（三）东北和西北地区经济条件较差、任务较重.20（四）东北和西北地区农村能源消耗仍以固体燃料为主.22（五）东北和西北地区建筑能效提升改造难度大.25（六）东北和西北地区散煤清零可获显著健康效益.26ii 第三章“补贴依赖”到“市场驱动”是长效的关键.30（一）政策以补贴为主向协同发力转变.30（二）行业重心从政府投标项目转向零售市场竞争.33（三）用户侧需求有待精准定位.37（四）市场模式创新可期.39 第四章 农业生产领域散煤治理有待摸底挖潜.42（一）东北地区粮食烘干领域散煤削减潜力观察.42（二）山东省养殖业热源清洁化探究.46 第五章 政策建议.50（一）全面落实减污降碳协同增效.50（二）继续强化工业散煤治理.51（三）坚持双侧同推，进一步扩大农房改造规模.52（四）构建以可再生能源为主的农村能源系统.53（五）供需两端合力提振清洁取暖市场.54（六）加强清洁取暖全过程专业化运营管理.55 附录.56清洁供热及农村能源资源系统性解决方案.56案例01：东北地区秸秆捆烧供热解决方案.56案例02：宁夏生物质清洁供热解决方案.59案例03：全域生物质清洁取暖齐鲁样板“阳信模式”.64iii案例04：生物质与固废全产业链一体化解决方案.68案例05：村级秸秆热解气化热电炭联产系统解决方案.71案例06：农牧区固废垃圾能源化利用解决方案.73案例07：农村绿色住宅与清洁能源一体化解决方案.76案例08：卢龙混凝土装配式太阳能采暖示范案例.81案例09：全陶瓷太阳板光热构建无煤生态村解决方案.85案例10：零碳清洁能源和高效农业一体化解决方案.88案例11：西峡县农产品加工领域生物质烘烤案例.90案例12：大连农业设施大棚生物质供热项目案例.92ivClimate Change and Energy Transition Program前言自中国向雾霾宣战以来，各地铁腕治污与精准防控相济，区域协同与攻坚行动并举，集中燃煤超低排放改造与分散燃煤减量替代同推，从“雾霾锁城”到“蓝天常驻”励治十年，我国空气质量有了明显好转，但持续改善的难度加大，稳中向好的基础仍有待进一步稳固。当前，我国经济社会发展正处于绿色化、低碳化转型的关键时期，面对国内外环境的复杂多变和压力叠加，在协同推进降碳、减污、扩绿、增长的进程中，散煤治理作为空气质量改善的重要举措，在工业和民用两个方向合力攻坚的基础上，如何进一步实现“质”的有效提升和“量”的合理控制，是涉及民心民生和美丽中国建设的重大课题。随着散煤治理的快速推进，我国散煤消费逐步呈现出新的特点，从构成来看，以民用为主；从分布来看，以非重点区域为主。其中，过去几年工业燃煤小锅炉大幅削减主要来自重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原）存量削减及其他区域 10 t/h 及以下燃煤小锅炉淘汰。目前，东北地区已经成为燃煤工业小锅炉治理的重中之重。北方清洁取暖的建设任务已经从前期大气污染防治的重点区域迈向难度更大的非重点区域，技术解决方案逐步趋向多能联动、多热复合、多源合一，清洁取暖行业发展的重心正从政府项目转向零售市场竞争，市场模式从补贴依赖转向商业创新。当前，我国散煤治理面临难度升级、成本提高、散煤返烧、农村燃煤底数不清等现实挑战亟待解决，加之近几年新冠疫情和外部局势的影响已近尾声，散煤治理的各项工作迅速恢复，并全面进入稳妥有序推进的新阶段。从“攻坚重点区域”转向“巩固重点区域、拓展非重点区域”，从“追求规模和速度”转向“追求质量和长效”，从单一热源清洁化转向农村绿色低碳能源系统化。各级政府高度重视农村清洁取暖以及农村能源变革的系统性、完整性和协同性，更加强调减污、降碳、扩绿、增效的有机结合和协同推进。散煤治理课题在本年度的研究中，重点考察了东北、西北地区工业散煤治理以及清洁取暖改造的主要挑战，初步调研了农业领域散煤利用的现实情况以及长效机制形成的基础条件等，并提出了以长效为核心、分区域稳妥有序推进散煤治理的具体建议。面对当前经济发展与能源低碳转型的多重考验，散煤治理仍需保持定力，我们的课题研究也将持续深入，推动可持续的绿色升级和清洁取暖，并助力双碳目标的实现。2023 年 9 月 19 日1气候变化与能源转型项目第一章 2022年散煤治理稳步向纵深挺进近几年，煤炭清洁高效利用、工业落后产能淘汰、财政巨额补贴、环保督察常态化以及北方地区清洁取暖等政策措施多管齐下，加快推进了我国工业散煤削减和民用散煤清洁替代的进程，我国散煤治理工作已进入新阶段和攻坚期。2022 年，在产业绿色升级、减污降碳协同增效、煤炭价格上升等内、外驱动因素的共同作用下，我国工业小锅炉和小窑炉的散煤消费保持下降趋势，北方清洁取暖率稳步提升。（一）散煤治理已步入稳中求进的新阶段自 2013 年向污染宣战以来，散煤治理成为治霾药方中的一剂猛药。一方面，工业散煤治理先行。通过“散乱污”企业整治唱响了一轮工业转型强音，加速淘汰落后产能。在扩大禁煤区建设和提高城镇集中供暖率的具体实践中，工业小锅炉的淘汰工作在环保高压态势下推进。在北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）实施期间，电、气等清洁能源大规模下乡，居民取暖消费观念随之发生转变。另一方面，重点区域先行试点示范。工业散煤治理以京津冀及周边地区、汾渭平原和长三角地区为重点区域，北方地区清洁取暖以京津冀大气污染传输通道“2 26”城市和汾渭平原城市为主。如图 1-1所示，中央财政支持的五批试点和支持城市所覆盖的区域从华北、华东、和华中地区逐步向东北和西北等非重点区域扩展。2Climate Change and Energy Transition Program305%5Y3%8%9H&P%62%8 17年第一批12个城市2019年第三批8个城市2018年第二批23个城市2022年第五批25个城市2021年第四批20个城市东北地区华北地区华中地区西北地区华东地区图 1-1：2017-2022 年中央财政支持北方地区 冬季清洁取暖城市数量的区域分布经过多年的不懈努力，散煤治理取得积极成效。从散煤消费量变化图（图 1-2）可见，工业散煤消费在“十三五”时期经历了一个快速下降的阶段。累计淘汰治理无望的小型燃煤锅炉约 10 万台，重点区域 35 蒸吨/小时（t/h）以下燃煤锅炉基本清零。工业小锅炉、建材行业小窑炉的散煤消费总量较 2015 年下降了约 70%。在存量大幅削减的基础上，假设建材行业保持淘汰落后产能的力度不减，工业小锅炉在现有环境政策下，继续推进 35t/h 及以下燃煤小锅炉的淘汰关停，并提高污控升级措施1，我国工业小锅炉和小窑炉的散煤消费即将步入一个趋向清零的阶段。1 治理情景：2030年，基本淘汰全国供热管网覆盖范围内35 t/h及以下燃煤锅炉，且工业锅炉基本完成超低排放改造，建材行业小窑炉基本淘汰落后产能；2035年，全国供热管网覆盖范围小锅炉散煤清零且工业锅炉全部实现超低排放；建材行业完成涉小窑炉的落后产能淘汰工作。3气候变化与能源转型项目 1 (a)工业散煤消费变化 （b）民用散煤消费变化 图 1-2 中国散煤消费量变化图（单位：亿吨）图 1-6 2016-2022年北方地区清洁取暖率变化趋势 0.000.501.001.502.002.503.003.504.004.505.00建材小窑炉工业小锅炉00.511.522.50.00.00 .000.00.00P.00.00p.00.00 0022（a）工业散煤消费变化（b）民用散煤消费变化图 1-2：中国散煤消费量变化图（单位：亿吨）民用散煤治理以北方清洁取暖为核心，在北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）实施期间，北方地区累计完成清洁取暖改造 3630 万户，民用散煤消费下降38%。根据第四批和第五批支持城市清洁取暖改造计划任务量推算，2022-2025 年间，约有 2100 万户完成改造，预测到 2025 年，民用散煤消费量降幅将超过 60%（以 2017年消费水平为基础）。考虑清洁取暖改造难度逐步升级，以及疫情后经济恢复带来的现实挑战，“十四五”中后期，民用散煤治理仍将保持定力，预测“十五五”期间，民用散煤消费量下降速度放缓，于 2030 年基本完成改造任务，2035 年力争实现清零。整体来看，我国散煤治理已然步入深水区，面临治理难度升级、治理成本提高的挑战，加之外部环境影响，散煤治理将全面进入稳妥有序推进的新阶段，从“攻坚重点区域”转向“巩固重点区域、拓展非重点区域”，从“追求规模和速度”转向“追求质量和长效”，从单一热源清洁化转向农村绿色低碳能源系统化。4Climate Change and Energy Transition Program（二）工业小锅炉容量和煤耗量持续下降工业锅炉是我国重要的热能动力设备，广泛应用于化工、造纸、制药、纺织、有色金属冶炼和建材等行业的工业生产过程，以及民用、商用取暖领域（居民、政府部门、企事业单位、高校、洗浴中心、酒店等）。2022 年，全国燃煤工业锅炉煤炭消耗量约占全国煤炭消耗总量的 5.6%2，较 2015 年燃煤工业锅炉煤炭消耗量减少 5.6 亿吨3。随着燃煤小锅炉（35 蒸吨每小时及其以下）综合整治工作的快速推进，全国燃煤工业锅炉容量和煤耗量已形成以 65 蒸吨每小时（t/h）及以上大容量锅炉为主的特征。经过多年来的努力，通过锅炉“上大压小”、“清洁能源替代”等综合整治，重点区域 35 t/h 及以下燃煤锅炉已清零，全国范围内县级及以上城市建成区 10 t/h 及以下燃煤锅炉已淘汰。根据课题组掌握的基于全国排污许可证管理信息平台（http:/ 2022 年燃煤工业锅炉淘汰情况，核算 2022 年全国燃煤工业锅炉总容量约 54 万蒸吨，煤耗量约 2.4 亿吨。全国 2022 年不同锅炉容量类别的燃煤工业锅炉容量和煤耗量组成结构如图 1-3(a)和图1-3(b)所示。其中，35 蒸吨每小时以下的工业燃煤小锅炉总容量约 8.4 万蒸吨（占比约为 15.6%），煤炭消耗量约 0.39 亿吨（占比约为 16.4%），锅炉容量和煤耗量分别较2021 年下降 21.8%和 13.4%。图 1-3 2022 年全国燃煤工业锅炉容量和煤耗量结构 图 1-4 天津市采暖季集中供热结构 27.0.6U.45 t/h35,65)t/h65 t/h16.4.8d.95 t/h35,65)t/h65 t/h9.2.1D.7%6.0%燃煤供热热电联产供热燃气供热地热及其他（a）锅炉容量结构（b）煤耗量结构图 1-3：2022 年全国燃煤工业锅炉容量和煤耗量结构2 2022年全国煤炭消耗量数据来源于 2022年国民经济和社会发展统计公报。3 2015年燃煤工业锅炉煤炭消耗量数据来源于 工业锅炉污染防治可行技术指南（征求意见稿）编制说明。5气候变化与能源转型项目工业燃煤小锅炉削减量主要来自于重点区域（京津冀及周边地区、长三角地区、汾渭平原）存量削减及其他区域 10 t/h 及以下燃煤小锅炉淘汰。专栏 1-1：河北省燃煤小锅炉淘汰情况河北省是 2013 年大气污染防治行动计划实施以来燃煤锅炉淘汰力度最大的省份之一，2013-2022 年共淘汰燃煤锅炉近 8 万台，约 15 万蒸吨；其中，2017 年淘汰最多，接近 3 万台、5 万蒸吨，工业、商业、农业和采暖锅炉分别占比32%、10%、7%和 51%，保留 35 t/h 以上锅炉约 700 台。随着工业燃煤小锅炉淘汰力度的加大以及供热管网建设不断完善，近年来多地提出加快实施热电联产供热半径 15 公里范围内的燃煤锅炉关停整合。专栏 1-2：天津市燃煤小锅炉淘汰情况根据天津市生态环境局公布数据，天津市燃煤供热占比不足 10%，已形成以燃气供热和热电联产供热为主的采暖季集中供热结构（见图 1-4）。2020 年，天津市热电厂供热半径 15 公里范围内的燃煤锅炉共计 81 台，其中，供热锅炉 57 台、工业锅炉 24 台。2021 年，实施热源替代、关停整合 32 台，同时加快推进剩余锅炉的外部供热、供气配套设施建设；2022 年，对剩余 49 台燃煤锅炉实施热源替代、关停整合，完成了供热能源转换。图 1-3 2022 年全国燃煤工业锅炉容量和煤耗量结构 图 1-4 天津市采暖季集中供热结构 27.0.6U.45 t/h35,65)t/h65 t/h16.4.8d.95 t/h35,65)t/h65 t/h9.2.1D.7%6.0%燃煤供热热电联产供热燃气供热地热及其他图 1-4：天津市采暖季集中供热结构6Climate Change and Energy Transition Program专栏 1-3：哈尔滨市燃煤小锅炉淘汰情况由于叠加工业生产和冬季供暖两大需求，东北地区工业燃煤小锅炉基数大，是近年来除大气污染防治重点区域以外，全国燃煤锅炉总量下降的重要贡献地区之一。以哈尔滨市燃煤锅炉淘汰情况为例，2022 年淘汰燃煤锅炉约 826 蒸吨，其中35 t/h 以下工业燃煤小锅炉 316 蒸吨，占总淘汰锅炉容量的 38.3%。从空间分布来看，如图 1-5 所示，2022 年哈尔滨市淘汰燃煤锅炉分布于九大城区，其中阿城区和南岗区淘汰锅炉规模最大，占全市总燃煤锅炉淘汰容量的 59.3%。从应用行业来看，受工业行业和人口规模等因素的影响，不同区淘汰燃煤锅炉的应用行业有差异。其中阿城区和南岗区淘汰的燃煤锅炉以供热行业为主；平房区以工业生产为主。图 1-5 2022 年哈尔滨市燃煤锅炉淘汰情况 图 2-1 0500300阿城区道里区道外区呼兰区南岗区平房区双城区松北区香坊区锅炉容量（蒸吨）供暖供热商用生产 供热工业生产0.020.040.060.080.0100.0锅炉容量煤耗量占比（%）华北地区东北地区华东地区华中地区华南地区西南地区西北地区图 1-5：2022 年哈尔滨市燃煤锅炉淘汰情况（三）淘汰落后仍是工业小窑炉治理的重要措施工业炉窑是在工业生产中利用燃料燃烧或电能等转换产生的热量，将物料或工件进行熔炼、熔化、焙（煅）烧、加热、干馏、气化等的热工设备。相对于电站锅炉和工业锅炉，工业炉窑污染治理明显滞后。尤其是砖瓦产业结构调整和转型升级任务艰巨。过去十年，在淘汰落后、散乱污整治和大气污染防治等多项政策约束下，我国工业小窑炉的散烧煤问题得到了极大改善。2022 年，建材行业工业小窑炉散烧煤在 2015 年的基础上下降了近 80%，其中淘汰落后措施的贡献超过 60%。7气候变化与能源转型项目2022 年，建材行业淘汰砖瓦企业约 122 家、石灰企业约 40 家，退出陶瓷砖生产线约 116 条；完成约 461 家砖瓦企业、304 台石灰窑炉和 140 台建筑陶瓷窑炉的无组织排放治理和改造提升；完成 2 台窑炉 1.8 亿标块产能的清洁能源替代，14 家砖瓦企业中 34座窑炉实施了清洁能源替代（用于点火），建筑陶瓷企业中 72 台煤气发生炉进行了天然气改造。4 2022 年，建材行业小窑炉散烧煤消费量比 2021 年下降 14.4%。（四）北方地区冬季清洁取暖稳步向好2022 年，在疫情散发多发，内外部环境复杂多变的情况下，我国北方地区清洁取暖率相比 2021 年提升了 1.4 个百分点，可再生能源供热规模持续扩大。清洁取暖工作在东北和西北等非重点区域的清洁取暖支持城市率先打开局面，并形成了以生物质和“太阳能 ”为主的技术路线。用户侧的建筑节能改造虽然得到了更高的重视，但相较于热源清洁化改造任务量仍有差距。（1）北方清洁取暖率稳步提升自北方地区冬季清洁取暖规划（2017-2021 年）实施以来，我国共支持 5 批88 个清洁取暖试点城市和支持城市的清洁取暖改造，中央财政累计投入资金约 1083 亿元，预计拉动地方财政和社会投资超过 4000 亿元，北方地区冬季清洁取暖率稳步提升。如图 1-6 所示，截至 2022 年底，我国北方地区供热总面积 238 亿平方米（城镇供热面积 167 亿平方米，农村供热面积 71 亿平方米）。其中，清洁供热面积达到 179 亿平方米，清洁供热率已经超过 75%。54 根据生态环境部发布印发的 秋冬季大气污染综合治理攻坚行动计划 中各省市的任务清单统计而得。5 清洁供热产业委员会（CHIC）,中国清洁供热产业发展报告（2023）,2023.8Climate Change and Energy Transition Program 1 (a)工业散煤消费变化 （b）民用散煤消费变化 图 1-2 中国散煤消费量变化图（单位：亿吨）图 1-6 2016-2022年北方地区清洁取暖率变化趋势 0.000.501.001.502.002.503.003.504.004.505.00建材小窑炉工业小锅炉00.511.522.50.00.00 .000.00.00P.00.00p.00.00 0022图 1-6：2016-2022 年北方地区清洁取暖率变化趋势（2）可再生供热规模持续扩大在“双碳”战略的引导下，北方地区冬季取暖用能不仅要清洁化，还要低碳化。近年来，农村地区可再生能源发展得到了广泛关注，可再生能源供热规模逐年增长。据初步估算，2022 年，我国地热供热面积约 12.66 亿平方米，其中浅层地热供热面积约为 9.19 亿平方米，位居全球第一；水热型地热供热面积约为 3.47 亿平方米。如图 1-7 所示，近年来我国地热供热面积逐年扩大，主要分布在河北、河南、山东、陕西、山西等地区。2 图 1-7 2016-2022 年地热能供热面积（单位：亿平方米）图 2-6 2021 年北方地区 15 省市 GDP 及人均 GDP1 1 数据来自国家统计局发布的2021 年国民经济和社会发展统计公报。0200022浅层地热水热型地热00000400005000060000700008000090000GDP（万亿元）图 1-7：2016-2022 年地热能供热面积（单位：亿平方米）9气候变化与能源转型项目根据调研和测算，2022 年，生物质供热面积新增约 3000 万平方米，总供热面积约为 7.7 亿平方米，主要分布在生物质资源丰富的黑龙江、吉林、辽宁、山东、河北、河南、陕西和山西等地。其中生物质热电联产供热面积约为 6.2 亿平方米；生物质成型燃料年利用量约 2100 万吨，供热面积约为 1.5 亿平方米。根据调研和测算，截至 2022 年，太阳能供热面积约为 1800 万平方米，其中 80%为户用采暖，按户均供暖面积 60 平方米计算，约为 24 万户。目前，太阳能采暖项目已扩展至河北、河南、甘肃、山西、内蒙古、陕西、西藏、北京、辽宁、天津、江苏、吉林、山东、四川、青海、宁夏等多个省份。（3）热源侧清洁低碳化格局已初步形成从目前中央财政支持的 88 个清洁取暖改造试点和支持城市的情况来看，热源测清洁低碳化的区域格局已经初步形成，其中重点区域以气和电为主、东北地区以生物质为主、西北地区以太阳能为主。重点区域基本形成了以“煤改电”、“煤改气”为主、其他可再生能源为辅、清洁炉具作为过渡性兜底保障的清洁取暖格局。以京津冀为例，河北以“煤改气”为主，北京和天津以“煤改电”为主。“煤改气”的主要技术设备是燃气壁挂炉，“煤改电”的技术设备则相对较多。其中，北京农村居民“煤改电”用户中以空气源热泵为主，占比 95%；天津农村居民“煤改电”用户中，空气源热泵占比 58%、直热式电暖气占比 34%；河北农村居民“煤改电”用户中，空气源热泵占比 33%、直热式电暖气占比53%、蓄热式电暖气占比 14%。6空气源热泵热水机空气源热泵热风机燃气壁挂炉蓄热式电锅炉蓄热式电暖器直热式电暖器图 1-8：京津冀及周边重点区域的取暖设备6 数据来自 清洁供热报告2023。10Climate Change and Energy Transition Program清洁炉具作为过渡性措施，在重点地区暂不具备清洁取暖改造条件的农村地区仍发挥着重要的兜底保障作用。如北京市深入打好污染防治攻坚战 2022 年行动计划提出，在保证群众安全取暖过冬的前提下，未实施煤改清洁能源替代地区实现洁净煤替代散煤全覆盖。河北出台河北省 2022 年采暖季洁净煤及型煤配套炉具保供方案，提出对未实施“双代”改造的边远山区、坝上地区，及“双代”改造区域内的“例外户”，全部推广使用洁净煤（含洁净型煤、兰炭、优质无烟煤）取暖，实施洁净煤兜底全覆盖。图 1-9：重点地区煤改生物质、洁净煤用户非重点地区清洁取暖改造的技术路线以“太阳能 ”、生物质等可再生能源为主。西北地区太阳能利用较为广泛。从甘肃和宁夏的实地调研情况来看，两地的太阳能资源丰富，选择“太阳能为主、气和电为辅”的技术路线。其中，甘肃凉州区选择了“太阳能储热 电辅热 清洁灶”的技术路径7；宁夏中卫市采用了“太阳能 空气源热泵”的耦合供暖技术8；宁夏固原市根据各县实际情况，应用了多种技术路径，包括“煤改气”、“煤改生物质成型燃料”、“煤改空气源热泵”、“煤改太阳能”等，并结合电暖器、电热炕等设备应用。东北地区生物质资源丰富，重点选择了以“生物质炉具为主、太阳能和电采暖等为辅”的技术路线。截止 2022 年，吉林省辽源市实施“煤改生物质”规模达 4.55 万户；辽宁省葫芦岛市实施规模达 2.4 万户；黑龙江省哈尔滨市完成“煤改秸秆成型燃料”改造共 4.54 万户。图 1-10：东北地区“煤改生物质”用户实况 7 数据来自 关于“凉州区2022年农村分散农户清洁取暖改造项目”进行社会稳定风险评估的公示。8 数据来自 宁夏中卫沙坡头区冬季清洁取暖工作实施方案（2022年-2024年）。11气候变化与能源转型项目图 1-11：西北地区“太阳能 生物质炉具”、“光伏 空气源热风机”用户实况（4）用户侧建筑能效提升仍具潜力随着北方地区冬季清洁取暖试点城市建设覆盖范围的逐步扩大，从现有的实施效果来看，农村既有建筑节能改造技术不断发展，改造面积稳步增加。部分省市在国家标准基础上，结合地方实情，进一步细化了建筑节能工作要求，出台了相关地方标准、技术导则等指导性政策文件，助力农村建筑节能工作的精细化发展。同时，为保障农村建筑节能工作的顺利实施，各地根据自身情况制定了相关的建筑节能改造补贴标准。2021 年第四批清洁取暖支持城市的农村建筑能效提升改造项目整体比重明显提升。其中，东北、西北地区在三年补贴时效期间内预计可完成农房建筑节能改造约 1692 万平方米，占农村热源清洁化比重的 26%，较前三批城市城乡结合部、所辖县及农村地区 5%的比重明显高出很多9。根据 2022 年 6 月财政部等四部委印发的北方地区冬季清洁取暖资金绩效评价办法（财资环 2022 38 号）要求，总体绩效评价时，建筑节能改造任务未完成的，原则上绩效评价结果将定为 D（评价等级的最低档，对应分值低于 60分），这一措施有效推动了支持城市既定农村建筑能效提升任务的落地实施。虽然农村建筑能效提升比例有了进一步提升，但相较于热源清洁化改造重视程度依然不足。通过分析 18 个已实施和正在实施清洁取暖项目的西北、东北地区典型城市的任务量数据，不难看出多数城市农村建筑能效提升相较于热源清洁化改造任务量差距较大。其中西北地区 12 个城市中农村建筑能效提升任务总量与农村热源清洁化改造任务总量的比例约为 4.9:10；东北地区 6 个城市中农村建筑能效提升任务总量与农村热源清洁化改造任务总量的比例约为 3:10。从东北、西北地区 12 个典型城市建筑能效提升的投资构成情况来看，西北地区整体投资标准要高于东北地区。西北地区平均投资 13000 元/户，东北地区平均投资 8200元/户。部分西北地区对农房建筑能效提升改造重视程度较高，如宁夏某市改造投资大致在 13000-14000 元/户。东北地区投资标准差异较大，户均投资范围为 2500-10000 元/户。9 前三批城市热源清洁化是将城乡结合部、所辖县及农村地区统一要求，未单独区分农村地区，因此前三批城市比例采用“城乡结合部、所辖县及农村地区”建筑能效提升与热源清洁化比例。12Climate Change and Energy Transition Program从中央奖补资金及地方财政出资占比来看，东北地区 3 个城市的农村地区建筑节能完全依靠中央资金，整体补贴标准最高不超过 80 元/m2，最低仅 2500 元/户。其他城市中央资金与地方财政比例保持在 1.3-3 之间，调研的 12 个支持城市农村建筑节能补贴标准统计如下表所示。表 1-1：清洁取暖项目农村建筑能效提升财政补贴标准序号城市（户均面积/m2）财政补贴标准中央资金（元/户）地方财政（元/户）合计（元/户）1A（100）2B（105）95234080136033C（70）3000170057004D（100）5E（88.5）5550055506F（97）2500025007G（87）56554350100058H（80）64006400128009I（96）500050001000010J（120）960024001200011K（100）12L（95）950095000（五）分区域稳中求进的治理策略已成共识我国散煤治理在初期阶段以改善空气质量为核心，尤其是以秋冬季雾霾防控为重点，形成了“总体规划、重点区域先行”的局面。因此，过去几年我国散煤削减主要来自京津冀及周边地区大气污染传输通道“2 26”城市和 11 个汾渭平原城市的存量削减。13气候变化与能源转型项目在工业领域，重点区域已率先实现 35 t/h 及以下燃煤工业小锅炉清零和散乱污企业整治，非重点区域在县级及以上城市建成区内淘汰 10 t/h 及以下燃煤工业小锅炉，并持续推进散乱污企业整治。在产业结构调整中，重点区域淘汰落后的力度也是非常大的。在民用领域，中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点和支持城市共 88 个，每批试点和支持城市清单详见表 1-2，区域分布情况可参见图 1-12 和图 1-13。表 1-2：重点地区清洁取暖中央财政补贴支持城市年度批次数量城市清单2017第一批12天津市、石家庄市、唐山市、保定市、廊坊市、衡水市、太原市、济南市、郑州市、开封市、鹤壁市、新乡市。2018第二批23邯郸市、邢台市、张家口市、沧州市、阳泉市、长治市、晋城市、晋中市、运城市、临汾市、吕梁市、淄博市、济宁市、滨州市、德州市、聊城市、菏泽市、洛阳市、安阳市、焦作市、濮阳市、西安市、咸阳市。2019第三批8定州市、辛集市、三门峡市、济源市、铜川市、渭南市、宝鸡市、杨凌示范区。2021第四批20烟台市、忻州市、泰安市、承德市、大同市、许昌市、秦皇岛市、潍坊市、榆林市、朔州市、延安市、北京市；阜新市、佳木斯市、包头市、海西州、乌鲁木齐市、辽源市、兰州市、吴忠市。2022第五批25青岛市、商丘市、枣庄市、周口市、东营市；呼和浩特市、沈阳市、银川市、长春市、临夏州、西宁市、齐齐哈尔市、哈尔滨市、昌吉州、吉林市、乌兰察布市、中卫市、盘锦市、新疆生产建设兵团（第七师、第八师、第十三师）、营口市、白山市、巴彦淖尔市、金昌市、固原市、武威市。重点区域城市起步较早，并逐步发挥试点示范作用，带动和辐射周边地区。目前，京津冀以及山西省已经实现全域覆盖，河南、山东和陕西省的覆盖率分别为 72%、81%和 73%。重点区域涉及省份的清洁取暖试点和支持城市覆盖情况如图 2-1 所示。14Climate Change and Energy Transition Program 2）图 1-12 3）图 1-13 4）图 2-4 为地图，没有原图，暂不修改；0336200005330 0Pp0%北京天津河北山西河南山东陕西已实施正实施未实施0 0Pp0%内蒙古黑龙江吉林辽宁宁夏甘肃青海新疆正实施未实施图 1-12：重点地区清洁取暖试点城市和支持城市改造数量非重点区域主要指京津冀大气污染传输通道和汾渭平原城市之外的北方冬季供暖区域，本报告研究中将省域作为研究边界，因此非重点区域主要是指内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、宁夏、新疆、青海等北方 8 个省（区）。随着重点区域清洁取暖改造的快速推进，自 2021 年开始，中央财政支持的清洁取暖试点和支持城市逐步开始覆盖到东北和西北等非重点区域，截至目前，共有 28 个城市获得审批，其中宁夏清洁取暖支持城市占比最高，具体情况如图 1-13 所示。2）图 1-12 3）图 1-13 4）图 2-4 为地图，没有原图，暂不修改；0336200004330 0Pp0%北京天津河北山西河南山东陕西实施完正实施未实施0 0Pp0%内蒙古黑龙江吉林辽宁宁夏甘肃青海新疆正实施未实施图 1-13：非重点地区清洁取暖试点和支持城市改造数量15气候变化与能源转型项目由于重点区域和非重点区域散煤治理已然处于不同的发展阶段，在工业领域，前者处于巩固阶段，主要是防止散煤返烧，后者仍有扩大淘汰范围和压减散煤的空间和潜力；在民用领域，前者处于后补贴、后改造时代的运行期，后者则正处于清洁取暖改造的建设期。重点区域的主要挑战是农村地区“改而不用”、“资产闲置”问题，中国清洁供热产业发展报告 2023数据表明，京津冀农村家庭仅有 60%冬季采暖平均温度可达到 18 摄氏度，超过一半农户反馈清洁能源改造后取暖效果不理想，运行成本高、供气不足、设计不合理等。而非重点区域的主要挑战是基于过去经验，科学确定经济可承受的技术路线，注重热源测与用户侧同推，实现长效的清洁取暖改造。重点区域和非重点区域处于不同的发展阶段、面临不同的挑战和任务，决定了散煤治理工作需要分区域稳步推进。16Climate Change and Energy Transition Program第二章 非重点区域难度升级成现实挑战随着散煤消费的快速下降，我国散煤消费呈现新的特点，整体以民用为主，非重点区域量多面广，重点区域散煤反烧现象突出。结合我国散煤治理在实施进度、主要挑战和重点任务等方面存在区域性差异，以及非重点区域的基础设施现状、经济和气候条件、农村能源利用特点等决定了散煤治理难度加大，在深水区向纵深挺进的过程中，以长效为核心，分区域治理、稳中求进，已是散煤治理的必然选择。（一）东北地区工业小锅炉散烧煤居高不下从 2022 年全国燃煤小锅炉地区分布（如图 2-1 所示）来看，东北地区 35 t/h 以下的燃煤小锅炉还有较大规模，其燃煤小锅炉容量和煤耗量占比分别为 54.2%和 42.1%，高于其他地区占比。近年来由于京津冀及周边地区燃煤工业锅炉综合治理成效显著，华北地区燃煤小锅炉规模显著下降，2022 年其容量和煤耗量占全国的比例均低于 5%。西北地区 35 t/h 以下燃煤小锅炉容量规模仅次于东北地区，其锅炉容量占全国 35 t/h 以下燃煤小锅炉总容量的 16.4%。因此，课题组针对东北和西北两个 35 t/h 以下燃煤小锅炉规模较大的地区，开展燃煤工业小锅炉现状梳理和分析。17气候变化与能源转型项目 图 1-5 2022 年哈尔滨市燃煤锅炉淘汰情况 图 2-1 0500300阿城区道里区道外区呼兰区南岗区平房区双城区松北区香坊区锅炉容量（蒸吨）供暖供热商用生产 供热工业生产0.020.040.060.080.0100.0锅炉容量煤耗量占比（%）华北地区东北地区华东地区华中地区华南地区西南地区西北地区图 2-1：燃煤工业小锅炉锅炉容量和煤耗量的区域分布课题组核算 2022 年东北地区燃煤工业锅炉容量约为 25 万蒸吨，煤耗量约为 0.9亿吨；其中，35 t/h 以下燃煤小锅炉容量和煤耗量分别约占全区燃煤工业锅炉容量和煤耗量的 17.9%和 18.1%。西北地区燃煤工业锅炉容量约为 7.9 万蒸吨，煤耗量约为 0.35亿吨；其中，35 t/h 以下燃煤小锅炉容量和煤耗量分别约占全区燃煤工业锅炉容量和煤耗量的 17.4%和 15.0%（如图 2-2 所示）。图图 2-2 2022 年年东东北北和和西西北北地地区区燃燃煤煤工工业业锅锅炉炉煤煤耗耗量量结结构构 2.9.8 .8Y.5 t/h10,35)t/h35,65)t/h65 t/h2.3.0.8f.9 t/h10,35)t/h35,65)t/h65 t/h东北地区西北地区图 2-2：2022 年东北和西北地区燃煤工业锅炉煤耗量结构18Climate Change and Energy Transition Program根据 2022 年工业燃煤小锅炉煤耗量和污染控制技术应用情况，采用排放因子法核算工业燃煤小锅炉颗粒物、SO2、NOx和 CO2排放量分别约为 9.1 万吨、13.2 万吨、8.9万吨和 7621 万吨。各地区燃煤小锅炉污染物排放量与燃煤小锅炉空间分布基本一致，燃煤小锅炉污染物排放首要来自于东北地区（如图 2-3 所示）。东北地区燃煤小锅炉颗粒物、SO2、NOx和 CO2排放量分别占全国（燃煤小锅炉）污染物排放量比例分别为63.0%、46.7%、47.3%和 41.9%。其次为华东地区和西北地区。0.04.08.012.016.0颗粒物SO2NOx排放量/（万吨）02,0004,0006,0008,00010,000CO2排放量/（万吨）华北地区东北地区华东地区华中地区华南地区西南地区西北地区图 2-3：中国各地理分区燃煤小锅炉污染物排放量东北地区由于燃煤小锅炉基数大、不属于大气污染防治重点区域，导致目前燃煤小锅炉仍有较大规模，是未来我国工业小锅炉散煤实施深度治理的关键地区。西北地区由于近年来燃煤锅炉大气污染防治综合整治力度相对较弱，燃煤小锅炉仍有一定规模，是下一步开展全国工业小锅炉散煤治理的重点地区。19气候变化与能源转型项目（二）东北和西北地区供暖期较长、改造工期较短冬季需要供暖的北方地区共 15 个省市，由于气候条件不同，因此冬季取暖的时间和需求存在一定差异。如图 2-4 所示，除了南疆地区等少部分城市，非重点区域中的大多数城市供暖期温度明显低于重点区域。图 2-4：北方地区城市供暖期均温分布其中，东北地区气温越往北越低，冬季漫长，低温持续期相当长。在东北地区的冬季，气温经常降到零下 20以下，甚至有时候会达到零下 30左右。一般而言，大兴安岭地区每年 10 月初，日平均气温即稳定在 0以下，到次年 4 月才回升。日平均气温0以下的持续期达 6 个月之久，松嫩平原与长白山地也长达 5-6 个月。西北地区地处内陆，为典型的大陆性气候，夏季炎热，冬季严寒且降水稀少，终年干旱。西北地区处于高纬度，冬季太阳辐射较弱，因此冬天较为寒冷。除陕南部分地区冬季平均气温在 0以上，其他西北地区冬季平均气温约为零下 10。从东北和西北8省会城市规定的供暖期来看，如图2-5所示，与郑州（99 天）、济南（97 天）等华中、华东城市相比，以 8 省会城市为代表的东北、西北地区供暖期多高于北方平均值，其中哈尔滨规定供暖期近半年。20Climate Change and Energy Transition Program图2-5：东北、西北8省会城市规定供暖期（天）800204060800180200理论供暖期（天）北方15省会平均供暖期图 2-5：东北、西北 8 省会城市规定供暖期（天）由于气候条件不同，东北、西北地区取暖时间显著长于华中、华北地区，清洁取暖改造和建筑节能改造的施工工期明显短于华中、华北地区。以建筑节能改造施工情况来看，东北、西北地区项目建设往往需要经历较长的“冬歇期”，寒冷的天气无法进行施工作业。在东北地区，“冬歇期”大多从每年 11 月份持续至次年 3 月份左右，这使得项目建设周期往往是南方的两倍以上，实施节能改造的实际工期整体少近 2 个月。同时，鉴于东北、西北地区冬季昼短夜长的特殊环境，白昼时间区间（上午 8 点-下午 5 点）可达 2 月左右，单日实际施工时间较短，由此影响农村建筑节能改造的规模性实施。（三）东北和西北地区经济条件较差、任务较重东北地区和西北地区已成为全国发展最难、经济增长最慢的地区，一方面，由于地域优势不足，基础设施落后，难以吸引投资；另一方面，面对社会经济发展及生态环保的要求，重工业转型、就业困难等问题，东北、西北地区人口流出和老龄化危机加剧，间接影响经济发展。21气候变化与能源转型项目如图 2-6 所示，北方地区冬季取暖的 15 省市中，青海省 GDP 最低，其次是宁夏、甘肃；与华北、华中的省市相比，东北三省的 GDP 处于较低水平。国家统计局公开数据显示，2021 年，东北、西北八省区 GDP 合计接近广东省 GDP 水平，如图 2-7 所示。2 图 1-7 2016-2022 年地热能供热面积（单位：亿平方米）图 2-6 2021 年北方地区 15 省市 GDP 及人均 GDP1 1 数据来自国家统计局发布的2021 年国民经济和社会发展统计公报。0200022浅层地热水热型地热00000400005000060000700008000090000GDP（亿元）图 2-6：2021 年北方地区 15 省市 GDP10单位：亿元东北地区西北地区广东省宁夏回族自治区4,522图 2-7：2021 年东北、西北地区及广东省 GDP 比较图10 数据来自国家统计局发布的 2021年国民经济和社会发展统计公报。22Climate Change and Energy Transition Program与此同时，东北、西北地区由于清洁取暖起步较晚，清洁取暖基础较差，任务较重。目前，中央财政支持的北方清洁取暖支持城市在东北和西北 8 省的覆盖率仅为 30%；而在重点区域涉及的 7 个省市覆盖率高达 86%。此外，由于东北、西北的特殊地理区位和气候条件，在冬季取暖期间，农村用户若要保持与华北、华中等地农户相同的室内温度，必然对房屋的保温性能要求更高，能源消耗或热量输入也更多。换言之，若通过同样的技术路线实现温暖过冬，东北和西北地区需要更高的建设和运行成本。（四）东北和西北地区农村能源消耗仍以固体燃料为主当前，薪柴、秸秆、煤炭等传统固体燃料仍是东北、西北地区农村炊事和取暖的主导能源，冬季取暖使用炉灶炕现象较普遍。根据东北三省调研情况，东北取暖用能以秸秆、薪柴和煤炭为主，取暖设施以“采暖炉（炕炉） 炕连灶”为主，且农户就地取材将农作物秸秆用于炕连灶炊事取暖是东北农村地区一直沿袭的风俗习惯。东北农村炊事用能主要以秸秆、薪柴、电为主，炊事设施主要有柴灶、电饭锅、电磁炉、煤气灶、燃煤炉等。具体实况图可参见图 2-8 和图2-10。调研结果显示，东北地区经济条件较好的农户以燃煤取暖为主，一个采暖季使用煤炭 3-4 吨，占比约 7.7%-13.4%；经济条件一般的农户只有在冬季最冷的 1-2 个月份才会烧煤，一个采暖季使用煤炭 1-2 吨，其他时间烧秸秆、薪柴等取暖，占比约 76.5%-79.5%；经济条件较差的农户则基本不烧煤炭，仅靠烧秸秆、薪柴等进行取暖，占比约7.1%-15.4%。东北三省取暖和炊事的具体用能结构可参见图 2-11 和图 2-12。根据西北两省（甘肃和宁夏）调研情况，两省取暖和炊事用能均以煤炭和薪柴为主，取暖设施以“烤火炉 火炕”为主。其中，煤炭用于采暖炉或烤火炉炊事取暖，薪柴用于火炕取暖。农户炊事设施主要有燃煤炉、电磁炉、电饭锅、燃气灶、煤气灶和柴灶等。具体实况图可参见图 2-9 和图 2-10。调研结果显示，西北两省经济条件较好的农户以燃煤取暖为主，一个取暖期需燃煤2-3 吨，占比约 15.5%-21.5%；经济条件一般的农户只有在冬季最冷的 1-2 个月份才会烧煤，一个取暖期需燃煤 1.5 吨左右，其他时间烧薪柴等取暖，占比约 64.7%-80.2%；经济条件较差的农户则基本不烧煤炭，仅靠烧薪柴、秸秆等进行取暖，占比约 4.3%-13.8%。西北两省取暖和炊事的具体用能结构可参见图 2-11 和图 2-12。23气候变化与能源转型项目图 2-8：东北地区农村流行的炉灶炕用户图 2-9：西北地区农村流行的炉灶炕用户图 2-10：农村取暖掺烧燃料：秸秆、玉米芯、废弃板材、剪枝、煤炭24Climate Change and Energy Transition Program 3 图 2-11 东北和西北五省农户取暖燃料掺烧情况 图 2-12 东北和西北五省农户炊事取暖用能结构 0 0Pp0%黑龙江吉林辽宁甘肃宁夏燃煤取暖煤炭 秸秆 薪柴取暖秸秆 薪柴取暖0 0Pp0%黑龙江吉林辽宁甘肃宁夏煤炭秸秆薪柴图 2-11：东北和西北五省农户取暖燃料掺烧情况 3 图 2-11 东北和西北五省农户取暖燃料掺烧情况 图 2-12 东北和西北五省农户炊事取暖用能结构 0 0Pp0%黑龙江吉林辽宁甘肃宁夏燃煤取暖煤炭 秸秆 薪柴取暖秸秆 薪柴取暖0 0Pp0%黑龙江吉林辽宁甘肃宁夏煤炭秸秆薪柴图 2-12：东北和西北五省农户炊事取暖用能结构近几年煤炭价格上涨，加之疫情的经济影响，农村取暖使用煤炭与秸秆、薪柴掺烧现象明显增多，在调研的东北、西北五省中，煤和薪柴掺烧平均占比达到了 75%。一些经济条件差的农村居民甚至直接退回到薪柴取暖的生活状态。此外，在清洁取暖支持城市，清洁取暖设施与传统炉灶炕柴煤并用现象也极为普遍。如黑龙江、吉林、辽宁、甘肃等地改造为生物质炉具、“太阳能 ”的农户中，80%-90%的农户依然保留炉灶炕烧煤炭、秸秆、薪柴炊事取暖的习惯。25气候变化与能源转型项目（五）东北和西北地区建筑能效提升改造难度大整体来看，东北、西北地区农村人口密度小，村落分布分散，村落内部户间距离也较华北、华中地区更大，且以独栋独院为主，院落形式多样，单层独栋坡屋顶占比超过80%，建筑耗热量往往较高。东北三省农村地区基本以单层单院式为主。西北农村住宅建筑主要分为砖瓦建筑、生土建筑和窑洞建筑。其中砖瓦建筑占比最大，约为 67.4%，生土建筑和窑洞建筑占比分别为 24.8%和 7.8%。由于窑洞建筑具有明显的地区性，建筑围护结构形式和热工性能与其他住宅建筑不同，其节能技术措施也有别于其他建筑类型。从实际情况分析，一方面，东北、西北地区农村用户建筑面积普遍较大，村民生活居住区域面积多达 80-150m2，单户具备改造价值的能效提升需求较大，单户节能改造资金投入较多；另一方面，由于北方大部分村庄缺少统一规划、基础设施建设水平滞后、农房长期以来自建自用结构较差，在实际实施改造过程中，对建筑承重结构、节能改造技术标准要求更高，由此造成节能改造成本增大，项目落地实施及大范围推进困难。从技术角度分析，农村地区能效提升技术方案面临系列难题。一方面存在农房形式种类多，保温水平差异大的情况，无法直接照搬城镇地区建筑节能改造方案；另一方面缺乏细化的、菜单式的技术路径，因而难以解决在改造优先级、改造形式、材料选择、厚度确定等方面的关键问题。为保障既有建筑节能改造效果，亟需结合农村居住建筑特点及技术经济条件，合理确定节能目标及改造方案，在保温材料、施工工法等方面制定可规模化应用推广的技术标准及要求。从管理角度分析，农村地区缺乏严谨、科学的顶层规划管理经验，且农村地区建筑节能和安全指导监督机构不全、体制不顺，导致建设管理职能缺位，管理区域制度空白，增加了农村建筑能效提升工作的难度。由此来看，基于东北地区严寒气候特殊性、建筑本身承重性、房屋保温气密性、最终能效提升率等综合因素考虑，既有农房建筑节能改造技术标准要求更高，节能改造资金投入大，需要立足当地的气候、经济、居民习惯等因素，因地制宜进行节能改造方案设计分析，为建筑节能改造的统筹建设及大范围推广带来了很大的困难。26Climate Change and Energy Transition Program（六）东北和西北地区散煤清零可获显著健康效益本研究使用情景分析法定量评估历史趋势延续的基准情景（BaU）、2035 年散煤净零情景（CNZ35）、2030 年散煤净零情景（CNZ30）下中国东北、西北地区农村散煤治理路径的室内健康效益。各情景的具体描述如下表所示。表 2-1：具体情景描述情景情景描述BaU炊事、取暖技术份额按历史趋势外推，即社会经济发展促进的家庭用能技术自发转型CNZ352035年散煤净零各类传统固体燃料下降，2025年为2022年的80%，2030年2022年的40%，2035年净零CNZ302030年散煤净零各类传统固体燃料下降，2025年为2022年的60%，2030年净零总体而言，农村散煤提前淘汰将带来显著的健康效益。如图 2-13 所示，在最积极的退煤情景 CNZ30 中，东北三省累计减少致病人数 52.60 万，累计减少致死人数 14.22万；西北五省累计减少致病人数 57.27 万，累计减少致死人数 14.67 万。东北三省中，各省累计减少的致病和致死人数相近，占比最大为黑龙江省，分别占东北地区总致病和致死人数的 38.37%和 38.35%；相比而言，西北五省累计减少的致病和致死人数具有显著的省际异质性，占比最大为陕西省，分别占西北地区总致病和致死人数的 31.95%和32.71%，占比最小为宁夏回族自治区，分别为 5.84%和 5.75%。在不同退煤情景中，CNZ35 在东北累计减少的致病和致死人数只有 CNZ30 情景的 52.33%和 52.20%，在西北地区则分别只有 52.81%和 52.59%。27气候变化与能源转型项目图 2-13：东北、西北地区农村炊事、取暖提前退煤减少的致病/致死人数注：CNZ35 减少致病（致死）人数表示相比于 BaU 情景，CNZ35 情景因提前退煤减少的室内空气污染致病（致死）人数；CNZ30减少致病（致死）人数表示相比于CNZ35情景，CNZ30情景因更大力度地提前退煤减少的更多室内空气污染致病（致死）人数，因此相比于基准情景，CNZ30 情景因提前退煤减少的室内空气污染致病（致死）人数=CNZ35 减少致病（致死）人数 CNZ30 减少致病（致死）人数。28Climate Change and Energy Transition Program图 2-14：东北、西北地区农村炊事、取暖提前退煤的健康效益BaU 健康损失表示基准情景下，因室内空气污染导致的致病和致死人数带来的健康损失；CNZ35 健康效益表示相比于 BaU情景，CNZ35 情景因提前退煤减少室内空气污染致病和致死人数带来的健康效益；CNZ30 健康效益表示相比于 BaU 情景，CNZ30 情景因更大力度地提前退煤减少更多室内空气污染致病和致死人数带来的健康效益。在不同的退煤情景中，CNZ30 的健康效益显著更高，在东北和西北地区分别产生了于 CNZ35 情景 1.83 和 1.81 倍的健康效益。越是在基准情景下受散煤利用导致货币化健康损失大的地区，越是能从散煤替代和更积极的散煤替代方案中获得更多的货币化健康改善效益。如图 2-15 所示，对于最积极的退煤情景 CNZ30，在东北地区中，辽宁省虽然提前退煤减少的致病和致死人数相对较少，约为全东北地区的 31.20%和 31.22%，但能从提前退煤中获得最高的货币化的健康效益，为全东北地区的 40.23%。29气候变化与能源转型项目CNZ35相比BaUCNZ30相比BaU转型成本室内健康效益图 2-15：东北、西北地区农村炊事、取暖的成本效益比较注：相比于基准情景，CNZ35 和 CNZ30 情景下能源转型的技术转型成本与健康效益（2022-2035 累计）。提前实施散煤清零的 CNZ30 情景将同时带来更高的转型成本和转型效益，但相应的成本效益比率表现却比 CNZ35 情景低。这意味着更积极的散煤替代方案能同时导致更高的转型成本和健康效益，大部分地区的室内健康效益可以抵消转型成本。此外，从时间异质性来看，所有散煤清零情景中成本效益比均在后期更高，说明各地区短期内需要付出转型成本，但在长期可以获得显著的健康效益。从空间异质性来看，东北地区三省的成本、效益及成本效益比之间差异性相比西北地区更小。30Climate Change and Energy Transition Program第三章“补贴依赖”到“市场驱动”是长效的关键散煤治理曾被广泛认为是大气治理中最难啃的骨头，北方地区清洁取暖更是起步较晚、难度较大，涉及民生和民心工程。中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点示范是民用散煤治理实现破冰并打开良好局面的重要举措。当前，北方清洁取暖的建设任务已经从重点区域迈向难度更大的非重点区域，技术路线注重双侧同推，用户需求从单一功能转向多元融合，解决方案逐步趋向多能联动、多热复合、多源合一；行业发展的重心正从政府项目转向零售市场竞争；市场模式从依赖补贴转向商业创新；集农村生活、生产于一体的能源资源生产和利用系统在乡村振兴、农村可再生能源发展、建筑能效提升、农业现代化、减污降碳协同增效、改善农村人居环境等政策协同之下，已成为大势所趋，北方清洁取暖更加注重长效。（一）政策以补贴为主向协同发力转变2017 年，国家十部委联合印发北方地区冬季清洁取暖规划（20172021 年），明确了清洁取暖定义、范围、目标及推进策略，对清洁取暖工作进行了整体部署。同年，国家四部委联合发布关于开展中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作的通知（财建2017238 号），自此，北方地区冬季清洁取暖以政府补贴支持为主的方式拉开帷幕，同时伴有硬性考核指标要求和环保问责压力。强有力的补贴政策为北方地区冬季清洁取暖改造打开了良好的局面，但可持续的清洁取暖还需多维度的政策融合。一方面，地方清洁取暖改造因实施时间紧、任务重、配套资金不足，且基础设施改造耗资巨大，部分清洁取暖设备价格高，电采暖和燃气采暖的运行成本高于燃煤，居民对政府补贴依赖性较强，地方政府财政负担普遍过重，相关补贴政策难以长期持续。另一方面，随着改造面积不断扩大、数量不断增加，原有项目运维及新项目持续推进所需的高额补贴会让地方财政陷入“进退两难”的境地。待补贴政策到期退出后，已实施清洁取暖的用户极有可能返回燃煤，同时造成公共资源的极大浪费。此外，一些地区出现改造后取暖效果差、技术路径不适应或运行成本高等问题，实施了二次、三次改造，面临新一轮的财政压力。31气候变化与能源转型项目2022 年以来，围绕乡村振兴、人居环境改善、国家碳达峰行动方案出台的一系列政策文件，均将清洁取暖纳入统筹规划。推进农村清洁取暖，无论从政策层面还是项目协同方面，都已形成了合力之势。如表 3-1 和表 3-2 所示，2022 年以来，农村清洁取暖在乡村振兴、可再生能源发展、建筑能效提升、农业现代化、减污降碳协同增效等方面的政策规划、措施中均有涉及。表 3-1：2022 年以来与农村清洁取暖相关的规划和行动方案文件名称重点内容摘要2030年前碳达峰行动方案积极推动严寒、寒冷地区清洁取暖。引导夏热冬冷地区科学取暖，因地制宜采用清洁高效取暖方式。持续推进农村地区清洁取暖，因地制宜选择适宜取暖方式。“十四五”推进农业农村现代化规划推动北方冬季清洁取暖。因地制宜发展农村地区电供暖、生物质能源清洁供暖，加强煤炭清洁化利用，推进散煤替代。“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划提升农村建筑能源利用效率，改善室内热舒适环境。落实北方地区清洁采暖要求，适应夏热冬冷地区新增采暖需求，持续推动建筑能效提升改造，积极推动农房节能改造，推广适用、经济改造技术。农业农村减排固碳实施方案推广生物质成型燃料、打捆直燃、热解炭气联产等技术，配套清洁炉具和生物质锅炉，助力农村地区清洁取暖。乡村建设行动实施方案稳妥有序推进北方农村地区清洁取暖，加强煤炭清洁化利用，推进散煤替代，逐步提高清洁能源在农村取暖用能中的比重。减污降碳协同增效实施方案推动北方地区建筑节能绿色改造与清洁取暖同步实施。加快农村取暖炊事、农业及农产品加工设施等可再生能源替代。将清洁取暖财政政策支持范围扩大到整个北方地区，有序推进散煤替代和既有建筑节能改造工作。农房质量安全提升工程专项推进方案结合实际配置水暖厨卫等生活设施，改善农房居住功能。建设绿色低碳农房。结合北方地区清洁取暖同步开展农房节能改造。32Climate Change and Energy Transition Program表 3-2：2022 年以来与农村清洁取暖相关政策文件文件名称重点内容摘要加快农村能源转型发展助力乡村振兴的实施意见在大气污染防治重点地区的农村，整县域开展“风光 蓄热电锅炉”等集中供暖。在青海、西藏、内蒙古等农牧区，采用离网型光伏发电 蓄电池供电，利用户用蓄热电暖气供暖。积极推动生物质能清洁供暖。在大气污染防治非重点地区乡村，因地制宜推广户用成型燃料 清洁炉具供暖模式。因地制宜推进地热能供暖。关于进一步推进电能替代的指导意见“十四五”期间，进一步拓展电能替代的广度和深度，努力构建政策体系完善、标准体系完备、市场模式成熟、智能化水平高的电能替代发展新格局。到2025年，电能占终端能源消费比重达到30%。关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见中央财政资金进一步向农村能源建设倾斜，利用现有资金渠道支持农村能源供应基础设施建设、北方地区冬季清洁取暖、建筑节能等。“十四五”现代能源体系规划坚持因地制宜推进北方地区农村冬季清洁取暖，加大电、气、生物质锅炉等清洁供暖方式推广应用力度，在分散供暖的农村地区，就地取材推广户用生物成型燃料炉具供暖。关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案因地制宜推动生物质能、地热能、太阳能供暖，在保障能源安全稳定供应基础上有序开展新能源替代散煤行动，促进农村清洁取暖、农业清洁生产。“十四五”可再生能源发展规划在华北、东北、华中等乡村地区开展生物质能清洁供暖试点示范，坚持因地制宜，推广“生物质成型燃料 户用炉具”、集中式生物质锅炉供暖等不同类型应用。农村能源革命试点县建设方案加快推进可再生能源非电开发。有序推进可再生能源安全可靠替代散煤，促进农村清洁取暖、清洁用能。探索建设乡村能源站。推进农村清洁取暖是一项复杂的系统工程，涉及资源禀赋、经济水平、住房保温、生活习惯等多个方面，多维政策的协同，多项措施的合力，有利于系统构建、协同增效、标本兼治，更好地达成清洁取暖效果，提升用户对清洁取暖的满意度，有助于实现农村清洁取暖的健康、可持续发展。33气候变化与能源转型项目（二）行业重心从政府投标项目转向零售市场竞争（1）“煤改气”市场：重心转向普通工程和零售市场2022 年，“煤改气”项目大幅萎缩，全年“煤改气”销量 32 万台，较 2021 年下降 64.5%，如图 3-1 所示。2022 年燃气采暖热水炉“煤改气”工程市场销量已逐渐回归2016 年政策初期水平。现阶段，“煤改气”工程市场主要集中在山东、山西、内蒙古、陕西等地，工程项目逐年减少。4 图 3-1 2018-2022 年燃气采暖热水炉销量情况（万台）及其增长率2 图 3-2 洁净煤炉与生物质炉市场占比变化 2 数据来自“燃气采暖热水炉产品 2022 年度市场统计公告”（刊登于煤气与热力杂志）。-80%-60%-40%-20%0 00300200212022“煤改气”工程普通工程和零售市场“煤改气”工程的增长率普通工程和零售市场的增长率485727505003002019年2020年2021年2022年洁净煤炉具销量（万台）生物质炉具销量（万台）图 3-1：2018-2022 年燃气采暖热水炉销量情况（万台）及其增长率11随着北方“煤改气”工程市场大幅下降，大部分企业将市场重心转向“普通工程和零售”市场。继 2021 年燃气采暖热水炉“普通工程和零售”市场销量增长 41.4%，2022 年“普通工程和零售”市场销量保持持续增长，全年销量达到 223 万台，占全年总销量的 87.5%，相比 2021 年（215 万台）增幅 3.7%，如图 3-1 所示。随着“后煤改”时代的来临，燃气采暖热水炉及整个家庭采暖系统已逐渐普及，北方“煤改气”工程市场将逐渐转化为置换市场，原“煤改气”用户也将从被动接受转变为主动选择，选择更具性价比的产品，并综合考虑品牌影响力、产品质量、服务水平等11 数据来自“燃气采暖热水炉产品2022年度市场统计公告”（刊登于煤气与热力杂志）。34Climate Change and Energy Transition Program因素。与此同时，随着“煤改气”政策收尾，越来越多的企业将深耕“普通工程和零售”市场，市场竞争将加剧，品牌集中度将会更高。（2）“煤改电”市场：产品性能决定销量近年来，“煤改电”市场保持持续增长态势。重点区域中，河南是最大的“煤改电”市场，约占全国“煤改电”市场的半壁江山。随着中央财政支持城市向非重点地区扩围，新疆、青海、内蒙古、甘肃、陕西，以及东北三省的“煤改电”市场潜力逐步释放。“煤改电”市场产品种类繁多，随着清洁取暖项目的推进，产品的用户体验在一定程度上决定了产品市场走势。其中，直热式电暖气、蓄热式电暖气、电采暖炉等，由于存在寿命短、效果差、运行成本高等问题，市场销量显著下滑；电暖炕、水暖毯、电暖桌等，因享有经济、实用、简单方便等优势，市场销量逐步提升；空气源热泵，由于运行成本低，一直备受好评，市场销量也逐年提升。由于空气源热泵热水机前期设备投入大，必须配套水暖或热风交换系统，总体投入成本高，目前以市场销售为主，政府项目实施较少。而空气源热泵热风机基于总体支出成本、应用方便性等优势，占据空气源热泵政府招标项目主流地位。目前，空气源热泵市场主要集中在京津冀鲁晋等地区，东北和西北地区的市场也展现出一定市场潜力。（3）炉具市场：生物质炉具销量逆势增长2022 年行业骨干企业清洁炉具的销售量约 130 万台，比 2021 年下降 18.7%。其中生物质炉具约 75 万台，总体占比 57.7%，洁净煤炉具约 55 万台，总体占比 42.3%（见图 3-2）。2022 年同比上一年度，生物质炉具销量增长 4%，洁净煤炉具销量下降37%。4 图 3-1 2018-2022 年燃气采暖热水炉销量情况（万台）及其增长率2 图 3-2 洁净煤炉与生物质炉市场占比变化 2 数据来自“燃气采暖热水炉产品 2022 年度市场统计公告”（刊登于煤气与热力杂志）。-80%-60%-40%-20%0 00300200212022“煤改气”工程普通工程和零售市场“煤改气”工程的增长率普通工程和零售市场的增长率485727505003002019年2020年2021年2022年洁净煤炉具销量（万台）生物质炉具销量（万台）图 3-2：洁净煤炉具与生物质炉市场占比变化35气候变化与能源转型项目2022 年，随着重点地区试点城市项目收尾，各地对清洁炉具的采购量明显减少，叠加煤炭、生物质颗粒燃料价格大幅上涨，生产原材料价格高，以及受疫情影响，清洁炉具项目采购量和市场零售量双双下滑（见图 3-3），政府采购量下滑 27%，市场零售量下滑 10%。由于东北地区支持城市正处于建设期，市场潜力开始释放，因此现阶段生物质炉具销售主要依赖政府项目，占到总体销量的 84%，市场销售只有 16%，且主要以销售生物质壁炉为主，生物质采暖炉则很少（见图 3-4）。考虑东北地区的用能习惯，生物质炉具借助政府项目的推动，未来零售市场也会快速发展。5 图 3-3 清洁炉具政府项目采购与零售市场销售变化 图 3-8 调研用户家庭收入水平分布图 2023504505002019年2020年2021年2022年政府采购（万台）市场零售（万台）3万元35万元510万元10万元图 3-3：清洁炉具政府项目采购与零售市场销售变化煤炉,42.30%政府项目,84%市场销售,16%生物质煤具，57.7%煤炉政府项目生物质煤具市场销售图 3-4：2022 年炉具行业骨干企业产品类别及销售渠道占比36Climate Change and Energy Transition Program（4）“太阳能 ”市场：有待释放潜力12“太阳能 ”是指太阳能集热器与电能、生物质等其他能源进行多能互补的形式，通过太阳能集热器将太阳能收集并储存在保温水箱用于供暖。在太阳能无法出力时，消耗电能(电加热、热泵等)或者生物质能（生物质炉具）作为辅助热源为系统供暖。目前，在河北、甘肃、辽宁均有试点示范。2022 年，辽宁阜新市实施“光热 ”清洁取暖改造 8 万户，白天运用光热大循环供热，夜晚运用白天光热余温以及电、生物质等清洁能源燃烧补充热量；宁夏中卫市沙坡头区采用“太阳能 空气源热泵耦合供暖技术”等技术，完成清洁取暖改造 1.56 万户。甘肃省兰州市采用“太阳能光热 生物质炉辅助热源”方式，利用免费太阳能 低谷电蓄热满足用户取暖需求，同时满足农户全年生活热水供应改造 6 万余户。“太阳能 ”取暖系统较复杂，控制难度较高，系统运行维护量大，在缺乏专业运维人员的农村地区，太阳能系统一旦出现爆管漏水等故障会直接影响到取暖效果和用户口碑。因此，“太阳能 ”系统仍有待进一步的技术创新和试点示范。图 3-5：太阳能 生物质炉具案例图片 图 3-6：太阳能光伏 空气源热泵热风机案例图片12 本节太阳能光热数据来自 2022年中国太阳能光热行业运行状况报告。37气候变化与能源转型项目 图 3-7：太阳能光伏 光热 电锅炉案例图片（三）用户侧需求有待精准定位在清洁取暖政策驱动和项目市场培育下，用户需求和市场经营模式都发生了很大的变化，北方农村地区取暖由传统粗放式燃煤向用能方式多元化、设备多样化的方式转变，加之乡村振兴、碳达峰行动等一系列利好政策叠加，一方面，清洁取暖市场中的新产品和新技术不断涌现，包括空气源热泵、电暖气、电锅炉、电暖炕、太阳能 、燃气壁挂炉、生物质炉具等；另一方面，随着试点示范的逐年推进，用户的体验和反馈进一步推动了农村清洁取暖的消费升级，尤其是新房建设配套取暖等，农村取暖需求与用户收入紧密相关，且随着收入水平的提高，用户需求由简单的功能需求向品质追求迈进。根据东北、西北地区 5 省 35 市 134 个村的调研结果，在参与调研的 2065 户农村居民中，家庭年收入小于 5 万的农户占比 81.5%，其中家庭年收入小于 3 万的农户占比达 34.9%。五省农村家庭年收入水平分布图如图 3-8 所示。5 图 3-3 清洁炉具政府项目采购与零售市场销售变化 图 3-8 调研用户家庭收入水平分布图 2023504505002019年2020年2021年2022年政府采购（万台）市场零售（万台）3万元35万元510万元10万元图 3-8：调研用户家庭收入水平分布图38Climate Change and Energy Transition Program如图 3-9 所示，随着家庭年收入的增高，用户可承受的清洁取暖成本逐渐升高，家庭年收入从小于 3 万元/年升高到大于 10 万元/年，可承受年采暖成本 2000-3000元的用户比例从 10.4%增加到 30.2%。6 图 3-9 家庭年收入与用户可承受能力的分布情况 表 4-1 东北地区粮食烘干塔热风炉的分布情况 0 0Pp0%3万元35万元510万元10万元1000元10002000元20003000元3000元黑龙江吉林辽宁内蒙古31B#%1%3t4t6t10t20t煤炭生物质成型燃料秸秆捆包图 3-9：家庭年收入与用户可承受能力的分布情况在参与调研的 2065 户农村居民中，75%的家庭表示即使完成清洁取暖改造，也会同时使用煤炭、秸秆、薪柴等能源取暖，能接受的清洁取暖费用在 2000 元以内；17.3%的家庭表示，会继续使用改造后的清洁取暖方式，但同时会辅助使用煤炭、秸秆、薪柴等取暖；可以接受 2000 3000 元的费用；7.7%的家庭表示，不会再烧煤烧柴取暖，能接受 3000 元以上的费用。由此来看，经济条件较差的用户则更注重取暖成本，要求是经济实用，更倾向于就地取材，经济性是决定性因素。随着家庭经济收入水平的提高，居民更加关注取暖品质与舒适度。经济条件较好的用户注重取暖品质，要求方便智能、干净舒适，经济性不是最重要的考虑因素。目前，已有部分用户开始自行选择清洁取暖设备，并对品牌、品质、技术、服务、使用效果等均有一定要求。随着政府项目的推进，清洁取暖自愿市场正在兴起，因此，针对不同收入水平的用户，提供不同成本、不同品质的技术、设备和用能系统已是大势所趋。与此同时，随着科技的进步和农村居民消费观念的改变，农村居民的消费场景变得更加多元，线上消费在农村越来越普遍，正在促使传统销售渠道发生变革。终端经销商从经营单一品类、单一品牌、单一产品，向多品类、多品牌、为用户提供解决方案的方向发展，经销商店面一般会采取清洁炉具、生物质壁炉、电直热采暖设备、燃气壁挂炉、空气源热泵、大锅灶等多产品组合销售，甚至一些店面还经营暖气片、太阳能、光伏、空调、小家电、洁净煤、兰炭、生物质颗粒燃料等配套或相关产品。终端经销商经营业态的变化，也充分反映了用户多样化取暖需求和注重场景体验的趋势。39气候变化与能源转型项目（四）市场模式创新可期近年来，围绕农村建筑能效提升和清洁取暖项目运营，一些地方和企业进行了大胆尝试，同时，很多地方也在积极探寻小规模区域新能源利用模式，包含清洁取暖在内的农村能源利用与农业生产、文化旅游、特色农业等相结合的商业模式，以及培育乡村能源合作社等新型集体经济模式等，并形成了一批好的商业模式案例，如山西省长治市创新性地形成了农业生产、农村生活产生的生活垃圾、修缮渣土垃圾、畜禽粪污、农作物秸秆、农村流体垃圾“五合一”的垃圾及农废资源化综合利用解决方案；甘肃兰州围绕太阳能建筑一体化，探索了农村绿色住宅与清洁能源一体化解决方案；某公司开发大型零碳“能源工厂 植物工厂”一体化产业化基地，为协同推进碳达峰碳中和、清洁供热供暖、高效农业发展、乡村振兴等提供系统性综合解决方案；山西省阳城县东冶镇利用当地农林废弃物为原料进行生物质制气，利用内燃机发电系统发电并网，余热用于当地企业和民生供暖，生物炭实现综合利用，提供了村级秸秆热解气化热电炭联产系统解决方案。这些新的商业模式，通过技术集成、资源重组，在探索清洁取暖与农村能源系统融合方面做了积极努力。专栏 3-1：投资合作及收益共享等商业模式探索模式一：农村能源合作社模式由五名以上的村民出资成立合作社，并与可再生能源投资企业合作，共同开发可再生能源，双方明确权责利和分成比例。村集体可依法利用存量集体土地通过作价入股，参与新能源项目开发，形成可再生能源投资企业 村集体（能源合作社） 村民的三级合作体系，风险共担且收益共享，其中村集体可将收益返还当地村民。模式二：设备租赁 服务方式出资人购买设备，租给当地村民，并提供运维服务。村民按照用能量支付费用。由此，村民可以降低一次性投入，减少资金压力，同时获得专业化的运维服务，保证用能设备的正常运行；设备租赁公司可以通过规模效应，降低成本。模式三：村民自行投资模式村民自行投资分布式光伏、分散式风电、生物质成型燃料供热，生物质炉具供热等项目，并自行承担风险、享受收益。设备商提供质保和运维服务。模式四：多元化合作模式村集体以合作社的方式与可再生能源的投资方合作，双方共同进行多元化合作，包括可再生能源项目、文旅项目、智慧农业等，充分挖掘项目的生态环境价值，并将之货币化，进一步提升项目的经济性。40Climate Change and Energy Transition Program专栏 3-2：东北、西北地区农村建筑能效提升典型做法模式一：平台代建-政府监管平台公司总承包，街道村屯配合。为充分利用发挥中央资金带动作用，吉林省多地采用平台公司总承包方式开展清洁取暖工作。平台公司总承包形式的招投标是指将整体工程由一个主承包商负责承包，该主承包商通常由多个不同的分包商组成。采用这种招标方式有以下优点：降低整体建设投资。平台公司总承包可以通过统筹优化各方资源并提供商业服务来促进合作伙伴获得可持续发展的利益，实现最大化收益和降低整体投资成本，有效保护政府和投资人的权益，一定程度上缓解地方配套压力。降低建设方管理成本。总承包商作为唯一的合约方，具有综合管理、协调配合等职能，可以减少项目中的各种矛盾和纠纷，减少项目管理复杂度，从而大大节省了建设方的管理成本。提高工程质量和安全。总承包商拥有丰富的工程管理经验和团队资源，可以做到全流程监管，并执行一致的管理方案和标准，确保工程有序进行，提高工程建设质量，确保项目安全和合法性。实现信息及时共享。平台公司总承包可以一档式服务，适应线上和物联网技术化发展的趋势，实现信息共享。结合云计算、大数据等先进技术，可实现合作伙伴之间的信息共享和互通。总的来说，采用平台公司总承包形式的招投标有利于科学统一的管理控制，有助于提升清洁取暖工程建设的效率和质量，同时能够减少建设方的管理成本和风险，有效发挥中央资金带动作用，一定程度上缓解地方配套资金不足的压力及其对项目建设的不利影响。模式二：农户自建-乡镇监管清洁取暖项目在华北地区城市实行过程中，逐步形成以县区为单位，乡镇配合的做法，东北地区在建筑能效提升实施过程中，进一步探索“农户自建-乡镇监管”的做法，该做法具有以下优点：增加透明度，保障农民权益。采用农户自建、政府补贴的模式，房屋的建设过程可以更加透明，维护公平竞争环境，保障农民的权益。提高居民参与度和满意度。农户自建、政府补贴可以更好地满足农民自身的居住需求，同时增加居民对政府补贴的获得感，提高居民对政府的信任感和满意度。提高效率。任务量完成度好，推进快。以吉林省东丰县为例，三年农村节能改造任务量为 253 万 m2，2021 年度一年即完成农村节能改造 160 余万 m2（目标值79 万 m2），超额完成年度改造任务。操作性强，易于推广。在多年的农村地区实践中，政府已逐步明确县、镇、村屯各级政府的监管职能，通过严把“四关”（组织领导、统筹推进、检查指导、资金补助），可以有效地控制项目质量。模式易于操作，且可以复制和推广。41气候变化与能源转型项目 个人提出申请集体评议乡（镇）审核农户自主实施乡（镇）负责质量安全竣工验收资金发放完善档案管理图 3-10：农户自建模式推进流程图42Climate Change and Energy Transition Program第四章 农业生产领域散煤治理有待摸底挖潜调研发现，近年来农业生产领域仍存在一定的散烧煤用量，如粮食烘干、畜禽养殖、蔬菜花卉等种植大棚、农产品加工、烤烟叶等领域。其中，粮食烘干主要集中在东北地区；生猪养殖主要分布在四川、湖南、河南、山东等地；家禽养殖主要分布在山东、广东、河南、广西等地。目前，农业生产领域用煤分散复杂、底数不清，使用的锅炉一定程度存在热效率低、排放不达标等问题。为更好地了解农业生产领域散煤使用现状，课题组将东北地区粮食烘干和山东省种植、养殖业的散煤使用现状作为典型样本进行调研分析。其中，东北粮食烘干领域仍大量使用燃煤热风炉，数量多、分布广、散煤消耗量大，生物质替代潜力较大。山东种植业散煤用量极少，规模化的种植大棚基本改为空气源热泵、电采暖等新能源设备取暖，小规模分散性种植大棚 90%以上不需要供暖，只在极端严寒天气会使用燃油、燃煤锅炉临时应急。山东养殖业中有部分供暖来自燃煤小锅炉，规模化、集团化的养殖企业基本采用空气源热泵、电采暖、恒温棚舍等先进的智能控温设备，而一些散户或个体养殖户受资金压力、市场行情不稳定影响，通常采取保温膜密封等简单保温方式，偶尔会用燃煤锅炉应急但用煤量较少，只有专业化养殖公司和养殖合作社供暖仍大量使用燃煤锅炉，占比高达 80%，是养殖领域里燃煤量最大的一个群体。（一）东北地区粮食烘干领域散煤削减潜力观察东北地区是我国重要的粮食产区和商品粮基地，由于气候寒冷、无霜期短，收获的粮食水分含量较高，尤其是玉米含水率最高可达 40%以上，粮食烘干是保障粮食品质和粮食安全的关键措施。目前，东北地区的粮食烘干作业仍广泛使用燃煤热风炉。这些燃煤热风炉数量多、分布广，且普遍存在效率低、排放不达标等问题。调研发现，东北地区粮食烘干塔以烘干玉米为主。根据调研数据的初步统计，黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古等东北地区的粮食烘干塔热风炉分布情况如表 4-1 所示，其中43气候变化与能源转型项目以黑龙江省数量最多，约 5200 台，主要分布在哈尔滨市、齐齐哈尔市、绥化市、佳木斯、北大荒集团（农垦地区）等；其次是吉林省，主要分布在长春市、吉林市、四平市、松原市、白城市、延边州等地。表 4-1：东北地区粮食烘干塔热风炉的分布情况分布省份主要分布地区 6 图 3-9 家庭年收入与用户可承受能力的分布情况 表 4-1 东北地区粮食烘干塔热风炉的分布情况 0 0Pp0%3万元35万元510万元10万元1000元10002000元20003000元3000元黑龙江吉林辽宁内蒙古31B#%1%3t4t6t10t20t煤炭生物质成型燃料秸秆捆包黑龙江哈尔滨市、齐齐哈尔市、绥化市、佳木斯、北大荒集团（农垦地区）等地吉林长春市、吉林市、四平市、松原市、白城市、延边州等地辽宁沈阳市、大连市、铁岭市、鞍山市、锦州市等地内蒙古通辽市、赤峰市、兴安盟等地从热风炉的规格和使用燃料来看，东北地区粮食烘干最常用的热风炉有 4t、6t 和10t 三个规格，合计占比达 96%；使用的燃料包括煤炭、秸秆成型燃料、秸秆捆包等，其中以煤炭为主，占比约 93%。东北地区不同燃料类型的粮食烘干塔热风炉详见图 4-1。东北地区常见的粮食烘干塔热风炉的规格及构成、使用燃料种类及构成可参见表 4-2。东北地区现有粮食烘干塔约 1.54 万座，其中燃煤的热风炉约 1.4 万台，超过粮食烘干热风炉总量的 90%。初步估算，东北地区粮食烘干每年散煤用量达 1340.5 万吨。13燃煤热风炉秸秆成型燃料热风炉秸秆捆包热风炉图 4-1：东北地区不同燃料类型的粮食烘干塔热风炉13 按现有粮食烘干热风炉正常运转率不低于60%、每年粮食烘干作业季100 天估算。44Climate Change and Energy Transition Program表 4-2：东北地区粮食烘干塔热风炉常用规格、燃料及散煤用量构成规格日烘能力热风炉规格构成燃料构成估算散煤用量构成3t150t 6 图 3-9 家庭年收入与用户可承受能力的分布情况 表 4-1 东北地区粮食烘干塔热风炉的分布情况 0 0Pp0%3万元35万元510万元10万元1000元10002000元20003000元3000元黑龙江吉林辽宁内蒙古31B#%1%3t4t6t10t20t煤炭生物质成型燃料秸秆捆包 6 图 3-9 家庭年收入与用户可承受能力的分布情况 表 4-1 东北地区粮食烘干塔热风炉的分布情况 0 0Pp0%3万元35万元510万元10万元1000元10002000元20003000元3000元黑龙江吉林辽宁内蒙古31B#%1%3t4t6t10t20t煤炭生物质成型燃料秸秆捆包 7 图 4-1 东北地区不同燃料类型的粮食烘干塔热风炉 图 4-6 山东省临沂市家禽养殖煤耗量构成 1 A5%3%3t4t6t10t20t30T%肉鸡蛋鸡肉鸭4t200t6t300t10t500t20t1000t虽然秸秆捆包在粮食烘干中的使用率只占 2%，伴随煤价一路高涨，燃煤热风炉粮食烘干成本优势逐渐减弱，甚至消失，秸秆捆包烘干市场呈现兴起之势。以日处理量 300t 的连续式粮食烘干塔配备 6t 热风炉为例，对不同燃料类型的烘干作业进行成本效益分析。从初始投资来看，燃煤热风炉设备价格优势明显，秸秆捆包和秸秆成型燃料锅炉设备价格分别是燃煤热风炉的 2.8 倍和 1.1 倍。从后期运行成本来看，单位粮食干燥作业季的运行成本以秸秆捆包技术最优，不足燃煤热风炉运行成本的一半。不同燃料类型的烘干设备初始投资和运行成本如表 4-3 所示。表 4-3：不同燃料类型的热风炉（6t）的初投和运行成本比较燃料设备运行种类热值（kcal/kg）价格（元/t）初投（万元）单位作业季成本（万元）煤炭6300160030300秸秆成型燃料350060034222秸秆捆包250020085134数据说明：1.运行成本包含人工和电费等；2.每年单位粮食干燥作业季按 100 天计算。若煤炭价格持续高位，东北地区以煤炭为热源的整体粮食烘干作业成本将居高不下，生物质替代的成本优势得以显现，且秋收季与烘干季恰好契合，秸秆打捆直燃热风炉的推广和应用能够有效解决秸秆露天焚烧问题，不但不影响第二年春耕，而且秸秆燃烧后的灰烬可作为肥料还田。但与此同时需要理顺燃料收集和储运机制，解决燃料堆放场地及其防火压力，明确秸秆捆包技术中秸秆含水率及土杂率的要求，并满足生物质锅炉的相关排放标准和要求。45气候变化与能源转型项目专栏：吉林省白城市 500t 粮食烘干塔燃煤热风炉改造项目吉林省白城市 500t 粮食烘干塔燃煤热风炉改造项目，年烘粮量约 6 万吨。改造前使用一台 7MW 燃煤热风炉，每天耗煤量约 24 吨左右，燃煤价格1600 1800 元/吨，每天燃料成本约 4 万元；改造为秸秆打捆直燃热风炉后，每天消耗秸秆 240 包，秸秆 40 元/包，每天燃料成本约 1 万元。与传统燃煤热风炉相比，每天可节约燃料费用约 3 万元，燃料成本节省 75%。图 4-2：白城市 500t 粮食烘干塔燃煤热风炉改造项目专栏：内蒙古兴安盟 300t 粮食烘干塔燃煤热风炉改造项目内蒙古兴安盟 300t 粮食烘干塔燃煤热风炉改造项目，年烘粮量约 5 万吨。改造前使用一台 4.2MW 燃煤热风炉，每天耗煤量约 15 吨左右，燃煤价格 1600/吨，每天燃料成本约 2.4 万元；改造为秸秆打捆直燃热风炉后，每天消耗秸秆 200 包，秸秆 40 元/包，每天燃料成本约 0.8 万元。与传统燃煤热风炉相比，每天可节约燃料费用约 1.6 万元，燃料成本节省 67%。图 4-3：兴安盟 300t 粮食烘干塔燃煤热风炉改造项目除了东北地区兴起的生物质替代以外，国家在推进粮食产地烘干能力建设的过程中，积极鼓励加快现有粮食烘干机环保升级和节能改造，因地制宜采用热泵、电加热、生物质燃料、天然气和太阳能等热源，开发创新利用自然空气、太阳能的新型粮食烘储一体化技术。由此，粮食烘干作业中的热源清洁化有望进一步改善。46Climate Change and Energy Transition Program（二）山东省养殖业热源清洁化探究近十年来，我国养殖业规模化程度持续增长，包括家畜养殖、家禽养殖、花卉、蔬菜大棚、水产养殖和特种养殖等种类。在现代化的大型养殖场房，尤其在冬季，从禽畜交配、妊娠、分娩期，到幼畜或幼禽的养护，养殖环境对温度要求非常高，使用传统燃煤或者燃油锅炉作为主要热源的养殖行业，污染排放已经成为摆在养殖户面前的重要问题。山东是我国畜牧养殖大省。2021 年，山东省生猪出栏量 4402 万头，排名全国第四；家禽出栏量 26.4 亿只，排名全国第一，此外，山东也是蔬菜种植和花卉养殖的大省。考虑山东养殖业的整体规模，课题组选择以此作为养殖业热源清洁化研究的起点。（1）山东省蔬菜种植和花卉养殖基本实现热源清洁化调研发现，山东省的气候条件较好，冬季温度相对温和，加上大棚的保温性能较好，以及养殖作物对温度要求不高等因素的影响，目前山东省 90%以上的小规模蔬菜种植和花卉养殖大棚并不需要供暖。只有在遭遇极寒天气时，才会临时采用燃油或燃煤锅炉进行取暖。而规模较大的大棚种植则采用大棚保温设施，并配备空气源热泵、电采暖等新能源取暖设备。（2）山东省生猪养殖业清洁改造仍有潜力山东省生猪养殖集中分布在临沂、菏泽、潍坊、德州、烟台等地。在特定时间段内对温度要求高，取暖需求大，不同规模养殖场的采暖用能选择存在较大差异。其中，规模化、集团化的养殖公司多采用空气源热泵、电采暖、恒温大棚等先进的智能控温设备；专业化养殖公司和养殖合作社供暖以燃煤锅炉为主，占比高达 80%；一些散户或者个体养殖户受制于资金压力、市场行情不稳定，通常采取保温膜密封等方式保持棚内温度，只有在极寒天气才会使用燃煤、燃油等方式临时供暖，散煤用量较少。山东省养殖业电供暖和燃煤供暖形式可详见图 4-4 和图 4-5。47气候变化与能源转型项目 图 4-4：规模化生猪养殖集团采用电取暖和空气源热泵供暖 图 4-5：养殖户选择燃煤锅炉供暖根据调研数据初步估算，山东畜禽养殖业供暖的散煤用量主要来自生猪养殖，年用量约 77 万吨，占比约 91%。其中，规模化生猪养殖场年散煤用量 40.2 万吨，中小养殖户年散煤用量 36.8 万吨。虽然生物质锅炉、空气源热泵和燃气锅炉在养殖领域并没有明确的补贴政策，但在环保约束和热源清洁化的政策导向下，部分养殖户已经开始自发进行清洁能源改造，主要改造方式为生物质锅炉、空气源热泵、电采暖设备等。（3）山东家禽养殖业煤耗量主要来自小规模养殖场据山东省统计年鉴 2022数据，作为我国家禽养殖出栏量排名第一的省份，2021 年山东省家禽出栏达到 26.4 亿只，全国占比达到 16.8%。其中，山东省肉鸡和蛋鸡养殖主要分布在菏泽、潍坊、聊城、德州、临沂等地；肉鸭养殖主要分布在日照、临沂、潍坊、滨州等地14。14 数据来自 中国统计年鉴2022。48Climate Change and Energy Transition Program由于家禽养殖业量大分散，底数不清，缺乏权威数据统计。此外，受市场行情等多种因素影响，家禽出栏量和养殖户数量波动较大，调研存在一定难度。因此，本报告重点以临沂地区家禽养殖为样本进行了调研分析。临沂是山东省家禽养殖集中规模最大的地区，山东省统计年鉴 2022数据显示，临沂市 2021 年家禽出栏量 3.9 亿只，主要包括肉鸡、蛋鸡和肉鸭。调研结果显示，临沂市家禽养殖热源清洁化程度较高，年煤耗量约 1 万吨，主要来自规模以下的养殖户。山东省临沂市家禽养殖煤耗量构成如图 4-6 所示。其中，肉鸭养殖年煤耗量最大，占比 54%。肉鸭养殖业中出栏量 5 万只以上的规模化养殖户约 1800家，占比近 70%。这些规模以上的养殖户大部分已改造为空气源热泵取暖；出栏量 5 万只以下的养殖专业户约 800 家，其中约有 38%的养殖户仍然使用燃煤锅炉供暖。7 图 4-1 东北地区不同燃料类型的粮食烘干塔热风炉 图 4-6 山东省临沂市家禽养殖煤耗量构成 1 A5%3%3t4t6t10t20t30T%肉鸡蛋鸡肉鸭图 4-6：山东省临沂市家禽养殖煤耗量构成临沂市肉鸡养殖场约 1000 家，出栏量 4 万只以上的规模化养殖场占比 80%，主要通过空气源热泵实现供暖和制冷。规模以下的养殖场中，约有 80%的养殖户仍使用燃煤锅炉供暖。蛋鸡养殖户约 290 家，其中约 62%的养殖户使用燃煤锅炉。由于蛋鸡养殖对供暖和制冷的需求低于肉鸡养殖，因此，煤耗量相对较低。49气候变化与能源转型项目 图 4-7：规模化养殖的鸡舍和供暖情况 图 4-8：规模以下的养殖合作社和燃煤锅炉供暖情况50Climate Change and Energy Transition Program第五章 政策建议当前，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。散煤治理作为我国能源转型和空气质量改善的重要抓手，应加强顶层设计，以减污降碳协同增效为核心，推动跨部门、跨领域、跨区域的政策融合与协同发力，从工业和民用两个方向合力攻坚，分区域稳妥有序推进，以实现美丽中国建设。（一）全面落实减污降碳协同增效加强顶层设计，强化散煤治理目标协同、区域协同、领域协同、任务协同、政策协同、监管协同。增强生态环境政策与能源产业政策协同性，增强农村清洁取暖与农村能源系统建设和美丽乡村建设的政策性协同，增强城乡建设，以及农业现代化的协同增效。工业领域强化环境质量改善和碳排放协同管理，推动实施节能减排，加快绿色升级和落后产能淘汰。同时，继续加强污染排放监控，强化非重点地区 35t/h 及以下燃煤小锅炉的淘汰力度。民用领域因地因时制宜，将北方清洁取暖工作融入农村能源资源生产和利用系统，并将建筑节能改造、可再生能源发展、乡村振兴及人居环境改善、农业现代化与农村新兴产业发展融为一体、统筹规划，创建专业化、高品质农村能源服务体系，进一步理顺清洁取暖的任务分工，明确不同层级部门的职责，以实现系统的工程建设和长效的清洁取暖，不断满足北方农村居民日益提高的取暖及其他用能需求。51气候变化与能源转型项目（二）继续强化工业散煤治理加快供热区域热网互联互通，充分释放燃煤电厂、工业余热等供热能力，加快实施热电厂供热半径15公里范围内燃煤锅炉关停。结合集中供热管网建设规划，地方政府应建立合理的锅炉淘汰机制和原则，逐步淘汰现存燃煤小锅炉。无法实现集中供热管网覆盖的地区，对于确需保留的燃煤小锅炉，采用经济手段，促进现有 35 t/h 及以下燃煤工业锅炉向大容量升级，提高锅炉平均单台容量和整体运行燃烧效率。继续推进燃料结构优化升级。对于天然气充足的城市及近郊天然气管网覆盖地区及可延伸区域，按照“以气代煤”、“以气定改”的思路，科学规划，统筹实施燃煤小锅炉的“煤改气”。新增气量优先保障城镇居民生活和大气污染严重地区冬季取暖散煤替代。在城市近郊区以外天然气缺乏的地区，尤其是可就地取材的北方分散供暖的农村地区，允许、鼓励生物质利用，可采用专用锅炉，配备高效除尘设施，NOx 浓度超过排放标准限值的应配备脱硝设施。此外，应加快制定生物质锅炉大气污染物排放国家标准，为生物质的清洁化利用提供支撑。实施区域差异化的燃煤小锅炉污染排放深度治理。在现有燃煤小锅炉污控技术升级改造实施成果基础上，京津冀及周边地区、汾渭平原对脱硫、脱硝、除尘等治理设施开展排查，实施污染排放深度治理；东北地区、天山北坡城市群，强化供暖锅炉治理，确保采暖期稳定达标排放。同时，根据锅炉容量偏小的特点，以及设备运行的可靠性及经济性的要求，在洁净燃烧、余热回收利用、协同减排等关键领域实现技术突破，对于效果显著、回收周期短的科技成果应用给予政策或资金方面的支持。提高绿色制造水平，促进产业升级，加快淘汰落后，进一步提升锅炉、窑炉能效水平。通过环保倒逼、标准严控、产能置换等措施，倒逼产业升级。通过修订或制订工业锅炉、窑炉能效限定值及能效等级等强制性标准，提高节能环保准入门槛。发布高效锅炉、窑炉推广目录，推广高效产品的同时，推动老旧低效锅炉、窑炉的淘汰改造工作，并防止已淘汰锅炉、窑炉重新进入市场。制定燃煤锅炉、窑炉减污降碳协同规划，严格落实排污许可证制度。建立自下而上的企业总量控制制度，企业需从证后管理、自证守法、信息公开等方面实施污染排放全过程管理，全面提升企业环境管理精细化水平。生态环境主管部门应加快构建证后监管技术体系，为燃煤工业锅炉、窑炉污染物排放量、散煤用量统计提供数据基础。针对东北和西北这两个 35 t/h 以下燃煤小锅炉规模较大地区，本报告特提出以下三点具体建议：制定实施35 t/h及以下工业燃煤小锅炉淘汰计划。在 2022 年 11 月发布实施的重污染天气消除攻坚行动方案中明确提出，东北地区要大力推进燃煤锅炉关停整合。具体目标是“到 2025 年，地级及以上城市建成区基本淘汰 35 t/h 及以下的燃煤锅炉”。结合以上国家对东北地区的燃煤锅炉关停整合要求，东北地区各省应结合地方实际情况，细化阶段性淘汰目标，做到锅炉淘汰的循序渐进；西北地区可以参照东北地区燃煤锅炉关停整合目标，逐步分区域实施 35 t/h 及以下的燃煤锅炉淘汰。52Climate Change and Energy Transition Program实施差异化的燃煤清洁能源替代。由于东北和西北地区燃煤锅炉基数大，清洁能源替代是实现工业燃煤小锅炉减量化的重要措施。然而，东北和西北地区的清洁能源分布有差异，需要针对区域特点实施煤改清洁能源。针对东北地区，由于农林业相对发达，农林剩余物产量大，生物质能源潜力巨大，应重点实施煤改生物质措施；针对西北地区，风光电资源相对丰富，可以重点考虑煤改电措施。开展污控技术升级实现采暖期稳定达标排放。东北和西北地区的燃煤工业锅炉以冬季供暖为主，应重点就采暖季强化锅炉大气污染物排放水平管理力度，实现污染物稳定达标排放。东北和西北地区由于燃煤锅炉基数大、容量类别多，除了应淘汰的锅炉容量外，可参考重点区域燃煤锅炉污控技术升级思路，65 t/h 以下锅炉提出高效除尘技术、脱硫技术和脱硝技术升级改造要求，并逐步实施 65 t/h 及以上的燃煤锅炉超低排放改造。污控技术升级一方面可以通过发布政策文件进行实施，另一方面可以通过制修订排放标准实现。排放标准的制修订可以参考其他地理区域省份的做法，分区域实施差异化的排放限值，倒逼污控技术升级。（三）坚持双侧同推，进一步扩大农房改造规模建立健全农村建筑能效提升申报和考核要求。坚持建筑节能提升与清洁取暖同步推进，在开展北方地区冬季清洁取暖项目申报时，明确同步改造比例和量化目标要求，规范农村能效改造标准，将农村地区节能改造比例纳入国家绩效考核标准。加强农村建筑能效提升项目实地监督检查，确保节能改造目标任务落到实处。合理确定各项改造技术能效提升贡献率，通过技术优化组合，实施综合改造。农房能效提升严格执行国家相关标准，建议“综合能效提升比率不低于 30%”或“农房能效提升率不低于 20%”。充分发挥技术引领作用，全面建立能效提升技术体系，确保农房建筑节能改造效果达标。加强农房和农村建设管理。规范村庄规划与农房建设管理，健全农村房屋设计、审批、施工、验收、使用等全过程管理制度，明确责任主体，全方位实施职、责、权一体化模式，建立责任追究机制，按照谁审批、谁监管、谁负责的原则，实现农村建筑统一科学管理。立足村镇工程建设实际，积极研究建立符合农村建筑节能改造工程特点的监管体制和机制，如“乡镇交叉监管”等模式，并将其纳入村镇管理。进一步明确非重点区域建筑节能改造的技术方案。考虑东北、西北地区气候严寒、冷风渗透量大等因素，立足农村实际，创新适宜的围护结构保温技术，并通过不同技术路径的优化组合，不断创新并制定群众接受、效果明显、经济可承受的技术方案。当前，建议东北地区采用“门窗简易密封改造 三面墙外保温”的改造方案，在经济条件较差地区，采用“门窗简易密封改造 北墙外保温”方案；西北地区采用“北墙外保温 南向阳光房”的改造方案，在经济条件较差地区，采用“简易北墙外保温”方案。53气候变化与能源转型项目加快节能改造技术产业化发展，化解建筑节能改造技术方案大规模推广所面临的配套材料供给难题。积极发挥政府引导和市场主导作用，紧紧围绕“节能设计、材料生产、项目实施、后期维护”等环节，引导社会共同参与既有建筑能效提升改造项目的市场化建设运营。针对东北、西北地区适宜技术方案，不断完善本地保温材料、玻璃等相关配套产业发展，鼓励节能改造优先使用绿色建材，同步培育绿色建材企业，形成区域内良性自循环，为东北、西北地区建筑节能改造的规模化推广奠定基础。加强保温光伏一体化屋面等新技术研发应用。统筹农村建筑能效提升改造与光伏综合应用的协同发展。加强农村既有建筑能源利用与建筑节能技术综合推进技术研究。科学确定适合我国国情的分气候区、经济水平农村建筑碳中和路径，提高农村可再生能源的利用水平及利用范围，并有效降低既有建筑能耗。（四）构建以可再生能源为主的农村能源系统建立和完善农村能源统计制度。在“双碳”战略影响下，可再生能源将在农村发展中发挥重要作用，农村地区将由能源消费为主向能源生产和消费并重转变，冬季取暖用能也势必将融入农村整体能源系统。然而，农村人口迁徙、土地流转、农业机械化和规模化、电器大规模下乡等发展趋势，使得农村当前的生活状况、用能需求、发展业态等发生了很大变化。因此，建议在全国范围内广泛调研我国农村地区的基本情况，包括人口流出、常住人群或留守人口特征、基础设施情况、能源资源生产和利用情况等。根据调研的实际情况，建立并完善农村能源统计体系，每三年或五年开展一次普查活动，并将统计结果纳入中国能源统计年鉴或中国农村统计年鉴，为清洁取暖工作的推进提供支撑，助力美丽乡村建设，并确保以公正的方式加快能源和低碳转型。因时因地制宜，发展光伏、风电、生物质、天然气、地热等多品种可再生分布式能源，促进各品位能源高效梯级利用。合理规划农业农村清洁能源开发和就地消纳，完善农光互补、渔光互补、林光互补、风光互补等建设模式。与此同时，农村资源能源系统应坚持以彻底消纳农村有机废弃物为导向。新建住房及农田设施等应采用适合分布式清洁能源的方案及建设标准。进一步提高农网供电保障水平。农村清洁取暖是农村能源系统中的一环，农村能源资源的有效开发与利用必须依托相应的技术和基础设施，在减污降碳协同增效的背景下，随着可再生能源在电力系统占比不断提高，亟需系统提升电源侧、电网侧、需求侧的灵活性。因此，建议继续实施农村电网巩固提升工程，并建立新型的微电网系统和分布式电力系统，促进区域电网和热网平衡。推动农村储能多元化创新应用，推进源网荷储一体化、跨领域融合发展，拓展多种储能形式应用。54Climate Change and Energy Transition Program积极推进农业农村领域电气化。推广普及农田机井电排灌、高效节能日光温室和集约化育苗，发展生态种植。在种植、粮食存储、农副产品加工等领域，推广电烘干、电加工，提高生产质效。在水果、蔬菜等鲜活农产品主产区和特色农产品优势区，发展田头预冷、贮藏保鲜、冷链物流。在畜牧、水产养殖推进电能替代，提高养殖环境控制、精准饲喂等智能化水平。建设热电协同、因地施策的清洁供暖体系。在有条件的农村地区，鼓励余热供暖。在农村建筑密度低的地区，应重点发展分散式清洁供热体系。扶持及推广电转热（空气源、水源热泵等）、生物质供热、地热供热等高效清洁采暖措施。针对东北和西北地区的清洁能源利用，建议如下：东北地区采暖以生物质资源为主，其他可再生能源为辅，通过生物质能打捆直接燃烧、热解气化、成型燃料、生物天然气等技术，建立稳定的供暖系统，再辅以风能、太阳能等不稳定的热源，解决清洁采暖的问题；在用电方面，充分发挥丰富的风能资源，配以储能，建立农村地区的微电网，满足炊事等用电需求，多余电量供给电网。同时，要多场景开发利用可再生能源发电，如可再生能源 农业、可再生能源 渔业、可再生能源 交通、可再生能源 旅游等。西北地区采暖可利用太阳能 跨季节蓄热技术，同时辅以风电供暖或者太阳能供暖；在用电方面，通过大规模风光发电发展，配以储能，充分满足当地用能需要，并适时延伸后续产业链，如建设数据中心，以实现“东数西算”等。（五）供需两端合力提振清洁取暖市场建议农村清洁取暖以稳为重、以长效为核心，分类指导、分步推进。根据所处区位、村落特点、农户条件等，明确农村清洁取暖改造的时间和空间进度，并分类施策。例如：经济实力较强、基础条件具备的一类农村，力争“十四五”时期完成散煤替代；经济水平较差、基础条件一般的二类农村，重点做好示范引导，鼓励自愿行为；地处偏远、经济欠发达的偏远农村，根据资源可获性，采取过渡性方案，稳妥推进。建议精准定位农村清洁取暖实际需求。充分考虑“合村并居”、“进城上楼”、“外出务工”等现象，基于实地调研，统计建筑节能改造和清洁取暖改造的实际规模，并结合农户家庭收入水平、家庭人口居住状态、留守人群特征、能源资源的可获性、取暖与炊事等生活用能的结合度等，以家庭为单位，细化取暖需求。建议供给端因地制宜、因户施策，提供差异化、个性化的农村清洁取暖系统解决方案。如常住人口较少、采暖面积较小的农户，可采用空气源热泵热风机；采暖房间较多、经济条件较好、配电网具备条件的农户，可采用空气源热泵热水机；生物质燃料资源丰55气候变化与能源转型项目富、供应有保障的地区，可采用生物质炉具改造；太阳能资源丰富、农房具有改造条件的地区，可采用“太阳能 辅热”；天然气管网覆盖、气源有保障、气价合理的地区，可采用燃气壁挂炉。根据农户实际需求，将取暖热源与炊事用能以及其热水等其他用能相结合，统筹施策。此外，考虑农村居民生活习惯和传统习俗，建议在东北和西北地区开展农村炉灶炕升级换代工程，如玉米芯、薪柴等专用的节能环保型生物质炉具，在保留生活习惯的同时，实现减污降耗、提效降本，并实现农林废弃物循环利用。进一步鼓励创新，在技术研发、商业模式、营销方式等方面，实现多方参与、风险共担、收益共享，从单一产品售卖转向系统能源服务，推动农村能源系统新业态的形成和发展。（六）加强清洁取暖全过程专业化运营管理首先，规范政府招投标机制，组建专家组进行充分的技术评估，在充分调研的基础上，统筹考虑适用性、可持续性、减污降碳效果等，避免低价中标后改而又改的资源浪费。其次，研究制定农村清洁取暖工程管理办法。建立完善的管理制度和流程，明确各环节的责任和要求。确保方案设计、工程施工、竣工验收和运行维护等环节的全过程管理。严把质量关，加强对工程质量和设备质量的监督检查，确保用户取暖效果和安全可靠性。此外，建管并重，加强对施工单位和人员的管理，确保施工操作规范、质量可控。同时，建立健全设备运行管理制度，定期检查设备运行情况，及时进行维护和维修，确保设备的正常运行。最后，加强售后服务和用户培训。在清洁取暖改造完成后，设立健全售后服务机制，及时响应用户的问题和需求，提供设备运行维护的技术支持。开展清洁取暖用户培训和产品使用指导，提高用户的操作技能和安全意识，确保清洁取暖设备的安全、有效、便利使用。56Climate Change and Energy Transition Program附录清洁供热及农村能源资源系统性解决方案案例 01：东北地区秸秆捆烧供热解决方案海伦市利民节能锅炉制造有限公司集锅炉研发制造、生物质燃料生产、生物质供热、制碳制氢、秸秆灰渣制有机绿肥等为一体，实现了秸秆资源生态循环全产业链运营。与哈工大合作研发了秸秆成型燃料、秸秆捆烧气化解耦再燃锅炉，产品获得 46 项国际、国内发明和其它专利。公司采用“互联网 锅炉”控制技术，通过远程采集锅炉运行数据实现远程维护、提前故障危险预警、远程诊断分析，实现设备管理集中化，故障服务响应自动化，维护售后人员调度智能化，通过工业物联网技术降低锅炉用户运维成本。57气候变化与能源转型项目1.黑龙江省海伦市海北镇集中供热项目供热面积：23.5 万平方米。改造前：使用 1 台 14MW 燃煤循环流化床锅炉，备用 7MW、4.2MW 燃煤锅炉各 1台。单位供暖期煤耗量 8225 吨，燃煤价格 1200 元/吨，燃煤费用 987 万元左右。改造后：安装 1 台 14MW 秸秆捆烧锅炉替代原有燃煤锅炉，单位采暖季消耗秸秆14800 吨，秸秆价格 200 元/吨，秸秆燃料费用 296 万元左右。效益：相比燃煤锅炉节约燃料费用 691 万元，节能 70%。2.长春市双阳区山河镇集中供热项目供热面积：5 万平方米。改造前：使用 1 台 7MW 燃煤锅炉。一个供热期耗煤量 1500 吨左右，燃煤价格1300 元/吨，燃煤费用 195 万元左右。改造后：安装 1 台 5.6MW 秸秆捆烧锅炉替代原有燃煤锅炉，单位采暖季消耗秸秆3000 吨，秸秆价格 200 元/吨，秸秆燃料费用 60 万元左右。效益：相比燃煤锅炉节约燃料费用 135 万元，节能 69%。58Climate Change and Energy Transition Program3.吉林省辽源市龙山区寿山镇集中供热项目供热面积：8.8 万平方米。改造前：生物质电厂供热。改造后：安装 1 台 10.5MW 秸秆捆烧锅炉替代电厂供热，单位采暖季预计消耗秸秆5000 吨，秸秆价格 240 元/吨，秸秆燃料费用 120 万元左右。如果采用煤炭供热预计需要 2900 吨左右，燃煤价格 1260 元/吨，燃煤费用 365 万元左右。效益：相比燃煤锅炉节约燃料费用 365 万元，节能 67%。59气候变化与能源转型项目案例 02：宁夏生物质清洁供热解决方案宁夏瑞威尔能源环境工程有限公司长期致力于生物质清洁能源开发、农村绿色低碳能源开发利用、农林废弃物资源化利用及生态循环农业等领域，主营生物质成型燃料制造、生物质清洁供热服务、合同能源管理、绿色农业服务等，是宁夏大学产学研合作基地，承担多项自治区重点研发、科技成果转化及技术引进等项目。是“中国零碳村镇促进项目”宁夏区可再生能源生产经营服务主体，全程参与项目建设。公司在宁夏青铜峡市建设生物质清洁能源开发利用中心，总占地面积 7 万平方米，建成年产 6 万吨生物质成型燃料基地、日产 1.5 万立方米规模化沼气基地和年产 3 万吨有机肥料基地，集农林废弃物收集、生物质颗粒燃料加工、清洁供气供暖服务、生物质沼气、有机肥料加工为一体，竭力服务地区生态农林业发展和农村能源建设事业。公司形成了以生物质清洁能源开发利用中心为依托，以生物质成型燃料生产为纽带，连接生物质原料供应端和生物质供热终端的“瑞威尔模式”，实现生物质清洁取暖的可持续发展。农林废弃物收储运体系：建立收储运平台，采用“企业 农业合作社、企业 农村经纪人”模式，实现区域农林废弃物集中收储，提高收储运效率，变废为宝，使农民增收，使农村环境更美好。农林废弃物资源化利用体系：以生物质成型燃料制造为核心，实现农林废弃物资源化、高值化利用；通过有机肥生产基地对生物质供热产生的灰渣进行回收再利用，生产有机肥料用于农林种植，实现绿色循环发展。生物质清洁供热体系：以生物质成型燃料直供和合同能源管理为主要方式，为区域60Climate Change and Energy Transition Program生产及居民生活提供供热服务；采用合同能源管理为企业生产用热提供专业化运营服务，节能减碳，实现绿色生产；采用分布式生物质清洁供暖模式，以生物质成型燃料 专用锅炉 供暖服务，实现对农村地区 200 平方米至 20000 平方米的公共建筑冬季取暖的清洁替代；采用分散式生物质清洁供暖模式，以生物质成型燃料 专用炉具 水暖系统，实现对农村户用冬季取暖的清洁化改造，提高农村居民生活质量。1.青铜峡市农村地区公共建筑分布式生物质清洁供暖项目1.1 项目概况项目位于青铜峡市，由瑞威尔公司对青铜峡市农村地区公共建筑实施煤改生物质清洁取暖改造，采用分布式生物质清洁供暖模式，以生物质成型燃料 专用锅炉 供暖服务，改造对象为各乡镇镇政府、学校、医院、村委会等公共建筑，并由瑞威尔公司负责冬季供暖运营管理服务。项目总投资约 300 万元，由瑞威尔公司投资建设，负责锅炉房改造、锅炉及相关设备采购，以及后期运营维护，共完成分布式生物质清洁供暖改造 45处，总面积 13.3 万平方米。该项目自 2017 年运行以来，已经历 6 个采暖期，取得了良好的运行效果。项目由瑞威尔公司负责运营，包括燃料供应、设备运维、司炉工管理等，各单位按照取暖面积支付取暖费用，一个采暖期各学校单位按照 28 元/m2计收，其他单位按照 35 元/m2计收，室温不低于 18。采暖期内生物质颗粒燃料总用量约 3600 吨。经第三方专业机构检测，锅炉排放的二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、烟气黑度等指标均优于锅炉大气污染物排放标准（GB 13271-2014）规定的特别排放限制要求。1.2 综合效益项目有效解决了农村地区公共建筑清洁取暖问题，减少农林废弃物随意堆放、丢弃、焚烧等造成的环境污染。一个采暖期可替代标煤 2060 吨，减排二氧化碳 5100 吨、二氧化硫 16.9 吨、氮氧化物 15 吨。较改造之前的分散管理，通过专业化运营、标准化管理，大大提高各单位公共建筑冬季清洁取暖效率，降低取暖成本，与原燃煤锅炉取暖相比，运营成本下降 20%左右。1.3 案例特点该项目探索建立了适用于北方农村地区公共建筑的生物质清洁取暖模式，实现了农林废弃物资源化利用、农村环境治理、大气污染防治、清洁能源替代的有机结合，以第三方企业投资、市场化运营方式，减轻了地方政府补贴压力，有效克服了“煤改电”基础设施不完善、“煤改气”无管网气源等农村地区清洁取暖替代的瓶颈问题。该项目构建了区域分布式清洁供热体系，适于在农林资源较为充足的北方农村地区进行推广。61气候变化与能源转型项目 2.银川通用机场分布式生物质清洁供暖项目2.1 项目概况该项目位于银川市兴庆区。用户原供暖方式为 2 台 1.4MW 承压燃气锅炉，因无燃气管网接入，使用 LNG 作为供暖燃料。为降低用户采暖成本，由瑞威尔公司根据用户供暖实际需求，采用分布式生物质清洁供暖模式，以生物质成型燃料 专用锅炉 供暖服务，开展生物质清洁取暖改造，安装 2 台 1.4MW 常压热水锅炉进行直接替代，并负责冬季供暖运营服务。62Climate Change and Energy Transition Program该项目供热总面积 10000 平方米，供暖范围包括机场综合业务楼、特种车辆车库、供水站、油车库、供电站、能源中心等，总投资约 40 万元，由瑞威尔公司投资建设，负责锅炉房改造、锅炉及相关设备采购及后期运营维护，降低用户供热运行成本，实现了商业化运行。因通用机场位置距城市中心较远，无法接入供暖管网，周边也无可接入燃气管网，冬季供暖为用户独立运行，使用燃气锅炉及 LNG 燃料。原来一个供暖期采暖总费用为80-85 万元，单位价格 80-85 元/平方米。实施生物质清洁取暖改造后，由瑞威尔公司负责专业化运营管理，包括燃料供应、设备运维、司炉工管理等，采暖价格按照 40 元/平方米收取，室温不低于 18。经第三方专业机构检测，锅炉排放的二氧化硫、氮氧化物、颗粒物、烟气黑度等指标均优于锅炉大气污染物排放标准（GB 13271-2014）规定的特别排放限制要求。2.2 综合效益该项目采用分布式生物质清洁供暖模式，通过专业化运营、标准化管理，有效降低了用户冬季取暖成本，解决了用户受冬季天然气价格波动及天然气紧缺影响导致供暖无法稳定运行的问题，将用户采暖费用降低 50%以上。用生物质可再生能源替代传统化石能源，一个采暖期可替代标煤 170 吨，减排二氧化碳 420 吨。2.3 案例特点近几年，在煤炭、天然气等传统化石能源短缺及价格波动大的背景下，作为生物质清洁供暖替代燃气供暖项目，生物质成型燃料供暖以其稳定性、经济性可以作为燃气供热、供暖的有效补充和替代，在实现清洁供热前提下，以其可再生能源属性还能够起到减排降碳作用，因地制宜推广生物质成型燃料供热供暖对清洁取暖、能源保障提供了切实可行的路径。3.青铜峡市农村居民分散式生物质清洁取暖项目3.1 项目概况2020 年吴忠市获批北方地区清洁供暖试点城市，下辖青铜峡市全面启动实施冬季清洁取暖项目。2022 年青铜峡市完成农村地区冬季清洁取暖改造 15000 户，其中生物质清洁供暖占比 50%，采用分散式生物质清洁供暖模式，实现对农户冬季取暖的清洁化改造。截至 2022 年末，瑞威尔公司完成了 5000 户的清洁改造任务。项目完成青铜峡63气候变化与能源转型项目市农村居民分散式生物质清洁取暖改造 5000 户，总投资 3000 余万元，由中央资金、地方配套及农村居民自筹组成。项目采用生物质成型燃料 专用炉具 水暖系统技术路线，根据用户取暖面积不同，按照 60 平方米、100 平方米、130 平方米三种基本户型匹配生物质专用炉具，采用水暖系统连接炉具、管道、散热器组成独立采暖单元，提高居民取暖舒适度，改善生活环境质量。建立生物质成型燃料供应链体系，根据居民订单需求，合理配置物流路线，集中配送，可实现下单后 24 小时内送货上门。优化售后服务体系，采暖期采取 724 轮班机制，客服随时响应用户需求，售后人员 2 小时内上门维修，用户使用无后顾之忧。3.2 综合效益建设投资方面，能够减轻地方政府清洁取暖替代项目补贴压力。生物质清洁取暖在各类清洁取暖模式中投资最低，补贴资金最低，同时农村居民自筹资金少，一般自筹800-1500 元即可实现取暖面积 60 平方米的全部改造工作，可有效推动清洁取暖项目的推广。运行成本方面，能够降低农村居民冬季清洁取暖费用，根据 2022-2023 年采暖期对已完成生物质清洁取暖改造用户数据统计，采暖费用同比原燃煤取暖降低了 15.3%至18.4%。生活习惯方面，进一步提高农村居民冬季取暖质量，改善生活环境，生物质专用炉具兼顾供热与炊事功能，符合农村居民冬季生活习惯，同时采用水暖系统使农村居民取暖更舒适、更健康。减排降碳方面，项目一个采暖期可利用生物质成型燃料约 1.5 万吨，替代标准煤8565 吨，减排二氧化碳 2.1 万吨、二氧化硫 70.5 吨、氮氧化物 62.6 吨。3.3 案例特点西北地区农村清洁取暖工作刚刚起步，受制于农村经济发展水平、能源基础设施条件、居民消费承受能力、居民生活习惯等因素制约，且该地区冬季寒冷，取暖刚性需求大，因地制宜采用分散式生物质清洁取暖模式，就地取材利用农村地区生物质资源，解决了当地清洁取暖、炊事问题，符合农村居民用能习惯，把农村地区丰富的农林废弃物资源变废为宝，既可以实现建设投资和运行成本可承受，也充分发挥生物质的可再生能源属性，起到了减排减碳的效果。64Climate Change and Energy Transition Program案例 03：全域生物质清洁取暖齐鲁样板“阳信模式”山东省滨州市阳信县作为 2 26 通道城市辖属县，在稳步推进煤改气、煤改电的同时，深刻领会习近平生态文明思想和“废弃物资源化利用是一件利国利民利长远的大好事”的指示精神及国家能源战略，因地制宜，充分发挥当地丰富的梨枝、牛粪、秸秆等特色生物质资源，借力市场机制，调动社会资源，通过算好“环境、民生、发展”共赢账，有效破解农户因气源不足“用不上”、价格过高“用不起”、安全担忧“不安心”等现实难题，走出一条清洁能源“政府能承担、环境有改善、群众愿接受”的阳信路径，成为国内推广生物质清洁取暖的典范。1.基本情况山东省阳信县，地处京津冀“2 26”大气污染传输通道中心位置，是闻名的中国鸭梨之乡，境内有 10 万亩梨园，年可剪枝 5 万吨；是全国畜牧百强县，年存栏肉牛 27 万头，年可产生牛粪 150 余万吨；是传统的木器制造大县、中国古典家具文化产业基地，各类木器加工企业每年可产生锯末 10 万吨。阳信作为传统农业大县，拥有耕地 55 万亩，年可产生农作物秸秆 80 万吨。富集的再生资源禀赋，具备发展生物质能清洁取暖的独特优势，符合“农村地区优先利用地热、生物质、太阳能等多种清洁能源供暖”的政策要求。2017 年冬季以来，阳信县立足自身优势，积极探索实施生物质清洁取暖改造试点，趟出了一条更为低碳环保、生态循环、集约惠民的清洁取暖新路子，得到了各级领导的密切关注、充分肯定和明确支持。2018 年入选山东省首批生物质能源推广应用试点县。2019 年被中国农村能源行业协会授予中国北方农村清洁取暖典型模式示范基地，相关做法连续两年(2019、2020 年度)入选国家能源局北方地区冬季清洁取暖典型案例汇编，阳信县温店镇入选山东省首批绿色能源示范镇。2021 年 4 月，山东省能源局又把阳信县列入全省的生物质能源推广应用重点县，将在巩固试点成果、扩大使用范围等方面进行重点扶持。同时，万华禾香板、中广核生物天然气和光大垃圾焚烧发电等一批生态循环项目相继签约落地，阳信县初步成为北方地区清洁取暖、畜禽废物资源化利用工作的先行者和践行者。国务院参事、国家能源局原副局长吴吟称赞“阳信县顶着压力办实事，利民为本敢为先，是生物质能源化利用的小岗村”。2.项目规划阳信县人民政府与中国农村能源行业协会紧密合作，签署战略合作协议，充分发挥行业协会平台资源的力量，经科学评估和专家论证，为阳信县编制阳信县冬季生物质清洁取暖规划（2018-2022 年），规划结合县域特征提出建设“一核二区七基地”，并结合改造主体实际情况，创新提出“生物质燃料 环保专用炉具”分散式取暖、“生物质燃料 锅炉机组”分布式取暖、“生物质热电联产”集中式供暖“三种模式”。截止目前，阳信县已建成生物质颗粒燃料企业 6 处，两炉二机 30 兆瓦热电联产项目 1 个；完成生物质清洁取暖改造 10.96 万余户，基本构建“农户就地收集、企业就近加工、全域就地使用”阳信模式，初步实现生物质清洁取暖和电代煤、气代煤等多能互补的清洁取暖县域示范点。65气候变化与能源转型项目3.技术方案3.1“集中式”生物质热电联产供暖生物质热电联产集中供暖模式主要依托山东阳信县金缘生态科技集团有限公司热电联产清洁供热项目。金缘集团主要以玉米芯、农作物秸秆为原料，通过提取农作物秸秆中的半纤维素生产糠醛、木糖，把生产后的废渣作为锅炉燃料生产高压蒸汽发电，同时利用余热为周边农村供暖，实现生物质资源的综合利用。该公司 2009 年 10 月开工建设，2012 年 2 月投入运营，年发电量 7200 万千瓦时，对外供热蒸汽 22.75 万吨，14个村 2713 户实现冬季集中清洁取暖。同时，禾怡园现代农业项目通过金缘集团集中清洁供热实现蔬菜大棚冬季生产。3.2“分布式”生物质清洁供暖对于中小学校、卫生所等公共建筑和村庄规划较规范、经济条件较好、村班子及群众基础好的村庄，积极推广生物质成型燃料锅炉供暖。2018 年全县共改造 23 个村3550 户。对于生物质锅炉采暖村、中小学校等地，阳信县采取合同能源管理（EPC）等方式，由专业企业管理运营生物质锅炉供热项目，开创了农村取暖能源化管理的先河。同时在中国农村能源行业协会和北京化工大学的牵线及专家团队的大力支持下，积极引进奥地利 KWB 公司的生物质锅炉落户阳信县程坞学校。66Climate Change and Energy Transition Program3.3“分散式”生物质清洁取暖在人口居住分散、不宜铺设燃气管网的农村地区，推广户用生物质成型燃料 环保专用炉具，有效替代农村散煤，解决农村居民户用取暖及炊事的用能需求。2017 年，阳信县投资 700 万元建成利民生物质能技术有限公司，承担颗粒燃料生产供应、专用炉具引进等前期工作。同时在一个乡镇两个村 500 余户进行了整建制的分散式取暖试点改造，拉开生物质试点工作的序幕。4.商业模式以乡镇为单位，建设区域性生物质原料收集中心，配备成型燃料加工设备，增强燃料供给保障能力，构建燃料物流体系。同时组建专业的生物质锅炉企业对开发区、工业园区等企业提供蒸汽、供暖等商业服务。5.应用场景5.1 生物质热电联产区域集中供暖生物质热电联产区域集中供暖涉及阳信县温店镇 14 个村 2713 户。根据乡镇实际和能源结构，阳信县温店镇主要采取生物质热电联产模式，供热计划面积约 200 万平方米，目前已完成第一期工程供暖面积 70 万平方米，覆盖温店镇 14 个村 2713 户。5.2 生物质锅炉区域集中供暖生物质锅炉供暖区域涉及 23 个村 3550 户。其中阳信县河流镇张古风村人口 700余人 180 余户。牛腾雨村 300 余人 87 户。目前两村共用一个锅炉房，供暖锅炉两个，铺设管道 28000 余米。2018 年 10 月开始动工建设，11 月 20 日全面完成施工，开始试运行。11 月 30 日正常供暖，冬季室内温度达 20 余。改造完成后，该村告别了传统燃煤脏、烟气呛的采暖历史。2019 年 4 月份，该县对两村又进行了外墙保温节能改造工程。自供暖以来，村民普遍反映供暖效果很好。5.3 生物质户用炉具取暖生物质户用炉具取暖涉及该县 9 个乡镇，其中河流镇沙窝高村现有户数 135 户。2018 年沙窝高村整村进行了生物质清洁取暖改造，所有采暖炉均为集中采购，其中使用生物质烤火炉 126 户，生物质水暖炉 9 户。当前，该村一户普通家庭平均一天消费生物67气候变化与能源转型项目质成型燃料 30 斤，市场价格 0.55 元/斤，政府补贴 0.3 元/斤，户均取暖费每天仅需7.5 元钱。所使用的采暖炉不但能取暖，而且能烧水做饭。2019 年,听取中国农村能源行业协会专家建议，结合自身实践,该县积极推广生物质户用水暖式采暖炉,共推广生物质炉具 21286 台,其中水暖炉总占比 75%，其中三个试点乡镇水暖炉具占比达 90%以上。使用后村民反映，安全性、舒适性和环保性相比更好。同时积极探索打造以生物质炊事水暖炉为主的农村“厨房革命”，推动生物质炉具和农作物秸秆、农产品加工剩余物和林业剩余物等生物质资源的能源化利用。6.综合效益6.1 生态效益经专业机构检测，阳信生产的木质颗粒燃料，在 11 种不同炉具上燃烧后，颗粒物浓度在 20 45 之间，氮氧化物浓度在 169 200mg/m 左右，林格曼黑度小于 1 级，SO2 检测不出。据生态环境部门提供的数据，阳信县连续三年空气质量实现大幅改善，在山东省县（市）区中改善幅度位居前列。6.2 经济效益就用户而言，按当前补贴政策，生物质清洁取暖（分散式炉具）较煤改气、煤改电，改造成本分别低 71.94%、29.37%，分别节省 9740 元、1580 元，使用成本分别低 46.86%、33.33%，分别节省 1940 元、1100 元。就企业而言，按阳信现有每年产生的秸秆、树枝、锯末测算，年可生产颗粒燃料 100 万吨，按每吨均价 1200 元测算，仅颗粒生产产值就可达 12 亿元。目前，不管取暖季还是非取暖季，生物质燃料市场均供不应求。6.3 社会效益两年来，参加试点的农户普遍反映，改用生物质清洁取暖符合农村传统生活习惯，不仅可以像以前一样烧水做饭，室内平均温度也能保持在 20左右，而且操作简便，比用气、用电安全系数更高。全省乡村文明行动群众满意度电话调查结果显示，阳信县的名次一直在全市排名第一，位居全省前列。2022 年 9 月份，阳信县组建国有企业阳信县新能源集团有限公司，举全县合力对区域内可再生能源（可开发风电、光伏发电、生物质等可再生能源）进行综合利用,下一步将以增强生物质清洁取暖长效性、可持续发展为目标，继续深化探索，实现生物质清洁取暖高质量发展。68Climate Change and Energy Transition Program案例 04：生物质与固废全产业链一体化解决方案山西易通环能科技集团有限公司是国家级专精特新小巨人企业、国家高新技术企业、国家 973 科技项目示范单位、山西省科技成果转化示范企业。拥有省级企业技术中心、工程技术研究中心、博士工作站等科研平台，与天津大学、中科院南京土壤研究所、北京理工大学、太原理工大学、宁波工程学院等科研院校建立了各种形式的产学研合作关系。1.垃圾及农废资源化综合利用解决方案1.1 项目背景当前城乡生活垃圾处理大部分仍是填理，未进行资源化综合利用。垃圾若经资源化处理后，不仅避免了填埋带来的威胁填埋场临近建筑物安全、污染大气、侵占土地、污染农田土壤和传染疾病等问题，还能变废为宝实现资源化利用。肥料改良土壤，秸秆形成电能热能等在取得经济效益的同时，也带来了很好的社会效益。1.2 工艺流程大件分选、给料系统精选系统(磁选、筛分、风选、二次分拣）破碎系统堆肥发酵系统热解气化可燃1.3 垃圾热解通过上述工艺把农村生活垃圾、修缮渣土垃圾、农村流体垃圾、养殖畜禽粪污、农作物秸秆等变废为宝，生产出农家肥、各种有机专用肥、电能（热能）、大棚保温被、隔音材料、颗粒板、透水砖等。项目以传统生态理念及高度系统集成的方法，创新性地形成了农业生产、农村生活产生的废弃物（农村生活垃圾、修缮渣土垃圾、畜禽粪污、农作物秸杆、农村流体垃圾）资源化综合利用“五合一”的“一站式处理模式。创新的“全量资源化利用”工艺路线，消除了垃圾处理技术“集成度低、资源化差、投资大、费用高”的弊端。1.4 方案设计项目工艺方案可根据用户实际需求进行个性化设计、模块化配置、经济化投资、便于运行及后续功能扩展。工艺设置因地制宜，最大限度的利用用户现有资源，避免了重复建设，既节约投资，又缩短建设工期，为后续运行提供了便利条件。1.5 项目案例公司在长治市投入运行的农废处理、资源循环利用项目 18 个，运行良好，经济和社会效益显著，既实现农废的综合处理，也实现了循环再利用。69气候变化与能源转型项目 2.秸秆捆烧供暖供热解决方案2.1 秸秆收储运体系供暖项目的运营主体采取“田间成型、就地存放、分期拉运、当季全消”的办法，负责组织实施秸秆的收储运工作。相关乡（镇）政府负责统筹规划秸秆的收集区域，并确保秸秆的保有量满足供暖需求量。政府和有关部门制定秸秆收、储、运环节的相关补贴分配政策，保证运营企业的正常运行。运营主体对秸秆储存期间安全工作负责，乡（镇）政府对划定区域内的秸秆无阻拦收割负责协调工作。供暖运营主体采取“服务换秸秆”的模式对农户补偿，即：收割秸秆后免费为农户旋耕土地。70Climate Change and Energy Transition Program2.2 捆烧锅炉技术优势采用自动进料装置将捆状成型燃料直接送入锅炉内燃烧，不采用秸秆粉碎设备，节省电能，减少进料事故率。采用双级下推烟气逆流式层状燃烧结构，分段燃烧、分级配风、组织炉膛高温烟气 射流等技术，燃烧充分。炉膛和受热面基本不发生结焦和积渣现象。对秸秆含水量和含土量要求不高，一般含水量 40%以下的秸秆均能正常燃烧。采用常压热水锅炉结构型式，操作简单、使用安全；供热系统根据用户特点可选用直联式常压集中供暖系统或一、二网热交换供暖系统。2.3 项目案例2016 年 12 月，公司第一个秸秆捆烧直燃锅炉发电项目正式投入运营，装机功率1.2MW，投资 1680 万元，运行 2 个月累计发电量 133 万 kWh。项目通过秸秆捆烧直燃锅炉产生低压饱和蒸汽，低压饱和蒸汽进入“单循环 双循环发电机组”并网发电，开辟了生物质低温低压发电的新路径。2018 年安装 2 台 6 吨和 1 台 4 吨秸秆打捆直燃专用锅炉，承担南呈村 964 户村民、村委办公楼、学校、医疗所、五家农村超市、餐馆的供暖，供暖面积 99000 平方米，均配置“专用旋风除尘器 高效布袋除尘器”两级除尘及高分子脱硝环保装置，运行环保达标排放，每年消纳秸秆 6000 吨。2020 年端氏养鸡场安装 1 台 4 吨秸秆打捆直燃锅炉，用于鸡舍供暖，室内要求温度 25。配置“专用旋风除尘器 高效布袋除尘器”两级除尘及高分子脱硝环保装置，运行环保达标排放，年消纳秸秆 1000 吨。71气候变化与能源转型项目案例 05：村级秸秆热解气化热电炭联产系统解决方案北京乡电电力有限公司研发的“生物质热解气化超洁净合成气成套设备”，利用农林废弃物为原料，无添加剂、无催化剂，利用鼓泡流化床气化系统和超洁净系统，鼓泡流化床气化装置在吹入的气化剂（空气）作用下，物料颗粒、气化剂（空气）在气化装置内充分接触，受热均匀，在炉内呈“沸腾”状态，是一种在恒温床上反应的气化系统，通过气化系统中的干燥、热解、氧化和还原等系列反应后，获得含有一氧化碳、氢气和甲烷等高温粗燃气后，利用旋风、喷淋和高压静电除焦成套集成系统获得清洁、低焦油含量（15mg/Nm3）的常温生物质燃气；在热解气化的同时获得高固定碳含量的生物炭作为副产品。1.优势解决了生物质热解气化气中焦油含量高的问题，除焦及净化系统经济可行、规模适合，解决了困扰行业多年的气化气中焦油高的问题。集成适合系统的污水自循环、处理系统，污水零外排。采用结构更复杂，但是工况更稳定的、更适合工业级应用的鼓泡流化床气化系统。2.适用场景该技术具有典型的分布式能源特点，可实现中小规模装机容量，作为一种适合村级的小型秸秆热解气化热电炭联产技术与成套设备，以农林废弃物为原料，变废为宝获得的超洁净合成燃气，这种燃气作为一种能源中间载体，可实现管道输送、内燃机发电、工业及生活供热、工业生产用气，可替代天然气。此外，气化过程中的副产品生物炭的固定碳含量高，可作为炭基肥、活性炭等炭产品的生产原料。3.特点意义作为一种适合村级规模的生物质零炭能源站，设备具有撬装并列，土建少，面向对象的设计方式，便于快速复制和推广，利用多种商业合作模式（例如村集体以秸秆入股、农民以秸秆换供热）等方式，深入村庄，绑定农户和村集体，在提高农民收入和村集体收入的同时，为解决农村清洁取暖、绿色电力、土壤修复改良做出贡献。4.案例概况项目位于山西省晋城市阳城县东冶镇，利用当地的农林废弃物为原料进行生物质制气，利用内燃机发电系统发电并网，余热用于当地企业和民生供暖，生物炭实现综合利用。该项目装机容量为 1.5MW，已实现发电并网，进入国家补贴目录获得 0.75 元/度电价补贴项目，进入山西省可再生能源中长期发展规划。2023 年当地镇政府以现金等方式购买项目 70%股份，并将 1.5 兆瓦的装机容量计划升至 3MW。5.使用情况已实现 1.5 兆瓦发电并网，发电余热利用，生物炭综合利用。项目运行稳定，具有良好的经济效益、环境效益和社会效益。72Climate Change and Energy Transition Program6.综合效益投资成本约 2000 万元。年消纳农林废弃物约 1.5 万吨/年，设计发电上网电量1000 万度/年，余热 1.5 万吨蒸汽/年，生物炭产量约 1500 吨/年，直接解决当地就业岗位 20 余个。根据上网电价 0.75 元/度，蒸汽价格 200 元/吨，生物炭售价 1000元/吨计算，该项目年收入约 1200 万元。73气候变化与能源转型项目案例 06：农牧区固废垃圾能源化利用解决方案赤峰市圣火能源科技开发有限责任公司自主研发的一体化闭环式处理农村垃圾、农田残膜、农作物秸秆、畜禽粪便等农林牧废弃物技术，与农村牧区清洁采暖相结合，与乡村振兴、人居环境整治相结合，与“双碳”战略相结合，与绿水青山就是金山银山理念相结合，在三个方面取得了创新。理念创新。探索并创立没有政府长期补贴的长效机制，使农村牧区垃圾和农林牧废弃物处理实现可操作、可推广、可持续。模式创新。把农村牧区的生活垃圾、农田残膜、农作物秸秆、畜禽粪便等农林牧废弃物“系统性一体化闭环式处理，规模型能源化利用”，使其变废为宝，变害为宝，既净化了人居环境，又为农牧民增加了收入，节省了开支，并发展壮大了农村集体经济。技术创新。获得 25 项国家专利，确保了垃圾和农林牧废弃物处理的高质量、高标准，同时真正实现了不增加农牧民负担情况下的清洁采暖。1.应用场景内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗 8 个乡镇苏木农林牧废弃物能源化利用；农村、牧区生物质灶台炉、垃圾焚烧炉、生物质锅炉、生物质热风炉应用场景。2.推广意义随着社会的发展进步，农村垃圾、农田残膜、农药瓶罐、农作物秸秆、畜禽粪便等农林牧废弃物污染问题日益突显出来，直接影响到了乡村振兴建设和碳达峰碳中和。然而，现在处理农村的生活垃圾和农林牧废弃物尚在摸索适合的技术装备和成熟的运营模式，大都需要依靠政府补贴，各部门“各自为战”，用传统的方式方法处理诸多问题已经显现，特别是一些瓶颈问题难以解决，已经成为各级政府和职能部门进行人居环境整治的重点和难点。赤峰圣火探索出了一套“生活垃圾和农林牧废弃物系统性一体化处理，能源化利用，规模化运营”的运营模式。在农村牧区推广清洁采暖。目前情况下的煤改电、煤改气、煤改空气能等增加了老百姓经济负担和政府补贴难度，致使农牧区清洁采暖不好操作，不可持续，很难常态化。农牧区的废弃物资源和生物质资源与当地清洁采暖相结合，老百姓“有啥烧啥”是最经济、实用、环保的一种能源化利用模式。3.案例概况以赤峰市阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇垃圾和农林牧废弃物一体化闭环式处理能源化利用模式为例。公司根据扎镇实际结合赤峰市农村牧区垃圾和农林牧废弃物现状，探索出废弃物不出村，就近就地变能源并可复制的“226688 模型”。即 2000 左右人口的垃圾排放（基本一个行政村）；20000 亩地的农作物秸秆及所辖区域畜禽粪便（基本一个行政村）；6 台套设备；600 平米加工车间；年处理最少 8000 吨垃圾和农林牧废弃物；年创收最少 80 万元。74Climate Change and Energy Transition Program3.1 模型效益与参数2000 人，年处理生活垃圾约 600 吨，产生垃圾衍生可燃物约 150 吨。20000 亩地，实际应用 10000 亩左右，处理秸秆（0.4 吨/亩）约 4000 吨。20000 亩地，实际应用 10000 亩左右，处理农田残膜和茬柴根柴 2000 吨。处理畜禽粪便和其他农林牧废弃物约 1500 吨。该模型一年可处理生活垃圾和农林牧废弃物约 8000 吨，加工成型燃料约 6000吨。利润约 90 万元。3.2 模型规格与投入加工车间 300 平方米，预处理车间 300 平方米，投入 60 万元。一期投入主要设备：粉碎机、撕碎机、压块机、垃圾焚烧炉、热风炉、下吸式气化采暖炉、灶台式生物质炉，共计约 60 万元。模型合计投入 120 万元。3.3 运营管理与服务模式政府 公司 合作社 农牧户政府给予政策和资金支持；公司将垃圾和农林牧废弃物变成商品产业化运作。专业合作社具体负责垃圾和农林牧废弃物的收储运和加工成型燃料；农牧民直接参与垃圾和农林牧废弃物的收储运及其成型燃料的加工与应用。所有参与者是产业利益共同体。政府投入设备和厂房车间建设，公司租用并与专业合作社联合。公司投入设备，当地专业合作社投入场地、车间。公司与合作社联合。政府提供场地，公司投入设备和厂房车间建设，并自主运营管理。4.投资成本一套村级一体化系统性闭环式加工处理设备，投资约 120 万元。5.使用情况以赤峰市阿鲁科尔沁旗扎嘎斯台镇垃圾和农林牧废弃物一体化闭环式处理能源化利用模式为例，已正常运营三年。2022 年阿鲁科尔沁旗又在 6 个乡镇苏木分别安装 6 套系统；2023 年计划再安装 2 套系统。6.综合效益6.1 社会效益。解决村民就业约 13 人，隐性就业 15 人。每年向国家纳税约 1.5 万元。年处理农作物秸秆、树木及枝条、生活垃圾、残膜根柴茬柴、牛羊猪粪等农林牧废弃物约 8000 吨。区域内农民用特制生物质灶台炉采暖，设施农业大棚用热风炉采暖，75气候变化与能源转型项目乡镇政府和辖区内企事业单位用垃圾焚烧炉采暖，烧残膜根柴加工的成型燃料。仅 1135户农户，每户节支(增收)约 1200 元。共节省开支约 136.2 万元。6.2 生态效益。减少二氧化碳排放约 35000 吨、二氧化硫排放约 110 吨、氮氧化物排放约 100 吨、二噁英排放约 2000 吨。6.3 经济效益。农作物秸秆、树木及枝条、生活垃圾、残膜根茬、牛羊猪粪等农林牧废弃物能源化燃料化年创收约 90 万元，发展壮大了村集团经济。可做饲料的农作物秸秆约 1000 吨，年创收约 30 万元。76Climate Change and Energy Transition Program案例 07：农村绿色住宅与清洁能源一体化解决方案兰州华能生态能源科技股份有限公司构建了“绿色建筑 清洁能源”为一体多能互补美丽乡村生态体系，包括光伏建筑一体化系统集成、数字化分析、设计与碳排放预测、快速装配式施工与维护、光电光热综合利用与多能互补、建筑能源智能化与云平台控制等技术体系。77气候变化与能源转型项目 1.太阳能 天然气清洁采暖系统改造方式：用太阳能集热系统 天然气壁挂炉 暖气片，替代百姓原有小煤炉。取暖费用：每个采暖季（5 个月），消耗天然气约 750m3，用能费用约 1500 元。产生效益：无任何污染物排放，减排二氧化硫，每户减排二氧化碳 6.65 吨以上，降低 PM10 浓度。适用类型：主要适用于已经接通了天然气的城镇，系统安装费用低，运行费用低，运行稳定，使用方便。78Climate Change and Energy Transition Program2.太阳能 电辅热清洁采暖系统改造方式：用太阳能集热系统 蓄热水箱 电辅热暖气片，替代百姓原有小煤炉。取暖费用：每个采暖季（5 个月），消耗电费约 1872 元。产生效益：无任何污染物排放，减排二氧化硫，每户减排二氧化碳 6.65 吨以上，降低 PM10 浓度。适用类型：主要适用于室内安装条件受限，不能安装其他辅助热源及蓄热水箱的区域，且房屋屋顶承重能力好的家庭。需要和峰谷电价相结合，白天利用太阳能，晚上用电辅热补充热量，利用谷电优势，再结合用电补贴，可大幅降低运行费用；安装费用低，使用方便。3.光热 光电近零费用清洁采暖系统改造方式：用太阳能集热系统 光伏发电系统 电辅热暖气片，替代百姓原有小煤炉。取暖费用：每个采暖季（5 个月），消耗电费约 1872 元。产生效益：无任何污染物排放，减排二氧化硫，每户减排二氧化碳 6.65 吨以上，降低 PM10 浓度。适用类型：运行成本低，取暖方式更加清洁、卫生、舒适，在非取暖季节，制备的热水可用于做饭和洗澡，同时发电并网后，利用并网获得收益。4.太阳能 多功能清洁水暖炉系统改造方式：太阳能集热系统 多功能清洁水暖炉 暖气片替代原有小煤炉。取暖费用：每个采暖季（5 个月），消耗煤 0.5-1 吨。产生效益：减少传统小煤炉污染排放，每户减排二氧化碳 4 吨以上。适用类型：主要适用偏远山区，电源电压不足或不稳定的地区，且房屋屋顶承重能力好的家庭。安装费用较低，燃料可本地取材，使用费用最低，用电少，运行成本低、不受地域限制、符合农村老百姓的使用习惯。79气候变化与能源转型项目 5.多功能清洁水暖炉系统改造方式：用多功能清洁水暖炉 暖气片，替代百姓原有小煤炉。取暖费用：每个采暖季（5 个月），消耗煤 1-1.5 吨。产生效益：减少传统小煤炉污染排放，每户减排二氧化碳 2.66 吨以上。适用类型：安装费较低，燃料本地取材，使用费低，用电少，运行成本低，不受地域限制，不改变老百姓使用习惯，易于推广。6.蓄热式电锅炉清洁采暖系统改造方式：用节能电锅炉 蓄热水箱 暖气片，替代百姓原有小煤炉。取暖费用：每小时约耗电 6 度，利用峰谷电价，每个采暖季需消耗电费约2340 元。产生效益：无污染物排放，降低 PM10 和二氧化硫，每户减排二氧化碳 6.65 吨以上。适用类型：适用于新建房屋及房屋保温性能相对较好的区域，系统安装费用低，系统高效稳定，使用方便，用电安全，使用寿命长。7.热泵热风机清洁采暖系统改造方式：用节能电锅炉 蓄热水箱 暖气片，替代百姓原有小煤炉。80Climate Change and Energy Transition Program取暖费用：每小时约耗电 6 度，利用峰谷电价，每个采暖季需消耗电费约2340 元。产生效益：无污染物排放，降低 PM10 和二氧化硫，每户减排二氧化碳 6.65 吨以上。适用类型：适用于新建房屋及房屋保温性能相对较好的区域，系统安装费用低，系统高效稳定，使用方便，用电安全，使用寿命长。81气候变化与能源转型项目案例 08：卢龙混凝土装配式太阳能采暖示范案例秦皇岛市尔丰装配式建筑科技有限公司研发生产的太阳能采暖装配式农房系统集成，由混凝土装配式节能抗震主体结构、太阳能热水供暖系统、集热墙热风供暖系统、固体低温蓄能采暖末端、电热器或生物质炉具五部分组成，充分发挥了各项技术集成的优势。该系统集成的主体结构采用 23 厘米厚墙体、11 厘米内保温混墙板现场预制，现场装配，墙板两侧钢筋焊接组装，4 根 14#钢筋网打抗震栓墙板上预制圈梁，安装叠合楼板，上面现浇 7-10 厘米钢筋混凝土，使房子成为一个混凝土整体，达到抗震节能要求。房子内顶用 8 厘米保温，外墙陶瓷保温一体板，房顶用 47 毫米 360 支真空管集热器，温差循环自动运行。集热墙热风供暖系统用南墙做保温加吸热材料罩上玻璃，间距 5 厘米左右。太阳照射吸热材料加热里面空气形成空气对流，热空气从上部通风孔进入室内，室内冷空气从下通风孔吸入集热墙。集热墙排入室内最高温度可达 60，使室内温度升高4-6。固体低温蓄能散热末端采用特制蓄能材料，下面放保温板、反射膜。房间密布10-12 厘米地暖管，经济实用、低温蓄能、持久散热，保持室温不变。电锅炉申请采暖电价，连续阴天谷电辅助供暖，节省费用。82Climate Change and Energy Transition Program 83气候变化与能源转型项目1.系统优势太阳能采暖没有烟尘和污染物排放，比燃煤采暖每年节省 1500 元左右，室内温度可保持在 15以上。系统自动运行，不用填煤和掏灰，干净省事。技术简便易行，自动控制，确保使用安全。整个系统没有复杂的控制开关，不用任何操作，自动运行，减轻劳动强度，适合广大农村家庭使用。2.推广意义以太阳能为主的多能互补采暖技术，为解决农村冬季取暖探索出了一条节能减排新路子，为发展农村低碳经济，指明了方向，是解决农村冬季采暖的一项革新性技术，经济省钱，促进了农村居民的生活质量提升，发展前景广阔，适合大面积推广。84Climate Change and Energy Transition Program3.案例概况2006 年在河北省秦皇岛市昌黎县推广以来，技术不断更新迭代，推广应用效果和用户体验越来越好。2008 年，秦皇岛市新能源办公室、河北省农村能源协会、河北省太阳能利用行业协会在全市及全省推广四位一体太阳能多能互补采暖项目，2013 年推广了几百户，其中三海关陈庄的项目实施由市新能源办编写了太阳能多能互补采暖房技术简介，在河北省新能源办推广。2018 年公司中标唐山市太阳能推广项目 680 户，每户 300 支太阳能管。其中卢龙六街用户使用 16 年了，主体设备运行正常，没有辅助热源，用户满意度高。技术更新后，在卢龙倪家庙村改造的二层节能房 340 平方米，使用几年电锅炉辅助系统很少使用，温度最低 15，还可以四季提供生活热水，使用率高，自动控制，适宜农村老人傻瓜式操作，使用特别满意。4.综合效益以一套 100 平方米的太阳能房计算，整套采暖系统投资 2.5 万元，使用寿命 20 年，平均每年费用 1250 元左右。使用传统炉子和暖气，费用 5000 元左右，使用寿命 10年，每年 500 元，加上每年购煤 4 吨约 4800 元，共需开支 5300 元。同比太阳能采暖，每年节省 4000 多元，减少了粉尘和二氧化碳排放量 7-8 吨左右，从而实现新农村住宅低碳环保、可持续、可复制、可推广应用模式，实现了新农村住宅推广的标准化、部件预制化、系统智能化、用能低碳化。85气候变化与能源转型项目案例 09：全陶瓷太阳板光热构建无煤生态村解决方案山东天虹弧板有限公司研发生产的陶瓷太阳板，是全陶瓷太阳能光热产品、绿色建材。产品基体为普通陶瓷，表面立体多孔钒钛黑瓷形成阳光陷阱，从而增强吸引阳光的效果。此外，陶瓷太阳板内有釉层，理论寿命非常长；成本低、效率高、耐高温、全水介质、不结垢、生产、使用低能耗，几乎零污染。阳光吸收比 0.94 不会衰减，板重20kg/m2，容水量 8kg/m2。普通陶瓷是成本最低、寿命最长的工程材料之一，钒钛黑瓷是成本最低、寿命最长的太阳能吸收材料。陶瓷太阳能热水系统由陶瓷太阳板、管道、水泵、低于屋面的保温水箱、控制器组成，管道最高点与大气相通，平时全部水在保温水箱中；当阳光照射屋面，陶瓷太阳板温度超过水箱水温时，水泵自动启动，普通水自下而上经过陶瓷太阳板与水箱加热循环，当水箱水温接近陶瓷太阳板温度时，水泵自动停止运行，全部水回到水箱中，以自动落水方法防冻。1.优势陶瓷太阳板低成本、高效率、长寿命等特点，可以有效解决太阳能集热体材料的成本和可靠性问题。同时，陶瓷太阳板的全陶瓷结构，不仅可以降低建筑的能耗，还可以与建筑一体化，扩大阳光能集热面积，使建筑几乎不增加费用就可以得到能源屋面。此外，陶瓷太阳能集热板取得国家建材行业标准，这为全球推广可再生能源和实现碳中和提供了非常好的技术支持。2.适用场景城市、农村取暖供热的国内外陶瓷太阳能屋面、房顶建筑市场。农业大棚，畜禽养殖，沼气池加热，海水养殖。盐湖提锂。中低纬度地区集热、储能，中温制冷和发电能源中心，海水淡化。与建筑一体化而不增加建筑造价，具有在气候灾难后重建中发挥重要作用的潜力。3.推广意义陶瓷太阳板可以为解决三农问题和推进乡村振兴提供支持。通过在农村地区建设无煤生态村，利用陶瓷太阳板提供采暖和热水，可以降低农民家庭的能源支出，同时减少对传统能源的依赖。配合建筑节能和危房改造政策进行最低成本的改造，改善农居的基础设施，提高居民的生活质量和安全性。利用陶瓷太阳板发展农业生产，可以为农民提供额外的收入，同时帮助改善当地的经济状况。此外，通过开发无煤生态村，乡村旅游度假村项目，可以促进当地经济发展，吸引更多的游客来到这些地区，为当地的商业和旅游业带来更多的机会。86Climate Change and Energy Transition Program碳中和需要低碳电能和低碳热能，陶瓷太阳板可以提供大规模低碳、低成本中低温热能，是一种可再生能源产品和环保材料。4.案例概况河北省唐山市滦县滦州镇范庄村多户农宅居民自发采用陶瓷太阳板集热系统进行冬季采暖，其中最有特色的为崔宅。该农宅建筑面积约 200 平方米，南向单坡屋面设置约100 平方米的陶瓷集热器。用能末端为地板盘管，辅助热源为 3000W 电加热棒。与一般非节能农宅不同，该建筑采用了 EPS 模块进行建造。经用户反映，在室外气温为-13时，室内无需辅助加热即可达到室温 15-18。当室外温度为-17时，启动电辅助加热系统，可以保证室内的温度适宜。5.投资成本新建陶瓷太阳能屋面售价约为 450 元/平方米，国家标准瓦片屋面价格 300-700元/平方米。陶瓷太阳能屋面与建筑一体化，取代国家标准瓦片屋面，降低初始投资，提高屋面集热面积，提升系统使用效率，能够在几乎不增加建筑投资的情况下，提供清洁的可再生能源。6.使用情况2015 年 9 月唐山滦县滦州镇范庄村锚桩结构一面坡陶瓷太阳能屋面农房，保温墙体、中空玻璃窗。目前仍在正常使用。7.综合效益1m2陶瓷太阳板平均 1 年可以产生热能相当 120kg 标准煤。50m2的独立农户屋面相当于 6 吨标准煤。在太阳能丰富的地区可以收集产生更多能量。通过将其整合到建筑设计中，可以实现建筑能源的自给自足，从而大幅度降低建筑能耗和碳排放。与国家推行的建筑节能，危房改造，乡村振兴政策相结合，真正实现建筑超低零耗能。减少农户取暖费用和地方政府取暖补助费用。与建筑美学结合，可创新出更多符合人类需求和环境友好的建筑设计。87气候变化与能源转型项目 88Climate Change and Energy Transition Program案例 10：零碳清洁能源和高效农业一体化解决方案开发大型零碳“能源工厂 植物工厂”一体化产业化基地，为协同推进碳达峰碳中和、清洁供热供暖、高效农业发展、乡村振兴等提供系统性、综合性解决方案。1.解决方案发展高效农业，促进乡村振兴，结合北方地区丰富的太阳能资源，北京中柏能环科技有限责任公司研发了太阳能光热 高效温室一体化系统解决方案。该系统取得三方面突破，一是优化能源系统设计，切实提高太阳能系统效率，降低初始投资和运行成本；二是优化设施农业系统设计，发展高效现代农业，建立以“绿色、低碳、循环、优质、高产、高效、健康、环保”为特征的现代农业体系；三是开发高效种植技术，提升农产品产量和品质。该新型系统冬季居民供暖成本不超过 25 元/平方米，大棚供暖成本不超过 10 元/平方米，显著低于煤改气和煤改电，可降低政府财政补贴压力和用户用能成本。西红柿产量可达到 3 5 万斤/亩，农作物产量可达到全国先进水平甚至领先水平，为协同推进碳达峰碳中和、绿色低碳发展、清洁供暖、乡村振兴提供新的路径。2.运行情况2.1 第一代系统（2018 年）新型太阳能系统对比传统系统的寒冬西红柿生长情况，新型系统冬季效率达 40%，比传统系统提高 50%以上。冬季低至-26，没有外界供热的情况下，实现了农作物全年有效生长。新型太阳能系统没有辅助系统，实现了以太阳能为主体能源进行冬季清洁供暖。89气候变化与能源转型项目2.2 第二代系统（2019 年）500 亩农业园区经营管理实践，年产水果蔬菜 200 多万斤。建成 400 平方米太阳能温室，为 2400 平方米大棚供暖，运行成本下降 50%左右。实现部分品种西红柿高产，亩产约 3 万斤。2.3 第三代系统（2020 年）项目为 5000 平方米温室或者 1000 平方米建筑进行供热供暖，示范项目采用二十多项新技术，主要技术指标达到设计要求。从运行看，供暖成本约 1500 元/户（60 平方米/户），比天然气或电力下降 50%以上。每亩西红柿产量 3 5 万斤，达到全国先进水平甚至领先水平。每亩实现节能约 50 吨标准煤，减排二氧化碳约 100 吨。2.4 新一代系统大型能源工厂 植物工厂，系统主要包括：温室结构、覆盖材料、太阳能集热蓄热系统、增温降温系统、滴灌施肥系统、雨水回收系统、循环风扇、基础等 10 多个子系统。投资回收期 4 至 6 年（未包括国家、省、市、县支持政策）。3.效益分析积极打造大型零碳“能源工厂 植物工厂”基地，成为我国高科技农业展示平台之一，输出清洁能源，促进就业，实现节能降碳，降本增效。主要建设内容包括基建、温室主体、覆盖材料、储能系统、保温系统、增温系统、降温系统、通风系统、遮阳系统、水肥一体化系统、配电系统、监控系统、包装系统、冷藏系统、观光廊道、展示中心、辅助和附属设施等。3.1 以 60 亩示范项目为例，投资约 3000 万元，项目建成达产后，年产绿色无公害蔬菜约 120 万斤，供热 3 万吉焦，节能 1200 吨标准煤，减排二氧化碳 2400 吨，年产值约 1200 万元（未包括节能减碳效益），带动就业 120 人，投资回收期约 6 年。3.2 以 500 亩基地为例，投资约 1.8 2 亿元，项目建成达产后，年产绿色无公害蔬菜约 1000 万斤，供热 25 万吉焦，节能 1 万吨标准煤，减排二氧化碳 2 万吨，年产值约 1 亿元（未包括节能减碳效益），带动就业 1000 人，投资回收期约 5 6 年。3.3 大型零碳能源和高效农业一体化基地项目，投资约 50 万元/亩（含居民供暖），产值约 20 万元/亩，带动就业 2 人/亩；投资约 30 万元/亩（不含居民供暖），产值约 15 万元/亩，带动就业 2 人/亩。90Climate Change and Energy Transition Program案例 11：西峡县农产品加工领域生物质烘烤案例利用秸秆、稻壳、花生壳、树枝、香菇袋等农林废弃物，经过破碎烘干、挤压切块、变成合适大小的生物质燃料，装入烘烤炉料仓，由芯片控制送料装置，按照系统设置向燃烧室定时定量推送燃料，燃烧室采用一、二次配风相匹配的燃烧技术，使燃料得到充分燃烧，废料自动脱落至废料仓。风机根据烘烤房的温湿度变化，自动变速调节，使农作物产品在烤房中有良好的烘烤环境。1.优势禹州市方正炉业有限公司研发的生物质烘烤炉，根据用户燃料特性定制燃烧室，达到充分利用农林废弃物热值的效果，将更多不可作为燃料的农业废物再次利用（例如香菇袋），减少用户使用成本。烘烤工艺可以根据农作物的不同，制定不同的烘烤方案，保证烘烤出高品质的产品。设备具有一键启动、智能烘烤等功能，降低烘烤炉使用的复杂程度，并且可以通过网络进行远程监控，实时调节，降低烘烤风险的出现概率。2.适用场景适用于香菇、辣椒、菊花、药材等农作物产品烘烤，以及粉条、粉皮、面筋等二次加工产品烘烤。91气候变化与能源转型项目3.案例概况河南省南阳市西峡县国喜香菇种植专业合作社生产基地与禹州市方正炉业有限公司合作，使用以废弃香菇袋作为主要燃料的生物质烘烤炉，将之前视为负担的香菇袋作为烘烤香菇的燃料，降低了当地香菇产业的烘烤成本，提升了香菇的品质。4.特点意义以废弃香菇袋作为主要燃料的烘烤炉，将之前视为负担的香菇袋作为烘烤香菇的燃料，降低当地香菇产业的烘烤成本。可将更多的生物质废弃物作为燃料使用，充分利用生物质本身热值，减少农林废弃物的产生。燃料成本低，降低烘烤产品费用，提升用户经济收益。5.投资成本用户购买烘烤炉和烤房等设备，公司提供设备、人员培训、安装指导等服务。6.使用情况西峡县国喜香菇专业合作社原来使用燃煤烘烤设备 5 台，燃烧方式粗放，需要有经验的师傅进行监管和色泽判断才能保证香菇品质，烘烤成本 2 元/斤左右。现在安装了1 台方正炉业公司的智能生物质烘烤炉，用户将废弃香菇袋作为燃料利用，燃烧方式变为半气化，提升燃烧效率，烘烤的流程和方案通过智能芯片编程，减少了人力，烘烤房温湿度实时监测，更直观地反映了烘烤状态，通过网络就能远程实时监测、调整烘烤工艺等操作，不仅提升烘烤产品品质，烘烤成本也降为 2 毛/斤左右，大大提升了用户的经济效益。7.综合效益使大量废弃的香菇袋“变废为宝”，替代化石能源，减少农林废弃物的处置成本，减少传统烧烤设备燃烧不完全产生的废气排放，切实提升当地用户的经济收益，实际收益翻两番多。92Climate Change and Energy Transition Program案例 12：大连农业设施大棚生物质供热项目案例项目采用玉米秸秆、稻壳、花生壳、树枝等农林废弃物，经过破碎烘干、物理挤压、成型制粒，装袋制成生物质成型燃料，经过生物质专用螺旋绞龙推料系统进入热风炉燃烧室。燃烧室炉排采用往复式推动结构将燃烧后结渣的剩余物推到灰坑中，保证锅炉连续燃烧。轴流风机将大棚内的冷空气通过锅炉加温送出 150热风，将大棚内的温度提升至适宜农作物生长的环境温度。1.优势对于生物质能作为清洁能源在广大农村地区推广，在政府推动和政策引导下，企业积极参与，打造了适用于农业设施大棚的供暖设备，消耗了当地的农业废弃物，取之于民用之于民。通过示范试点的建立，解决了当地政府禁烧秸秆的难题，用产品和服务赢得用户认可，企业同时获益，是一箭三雕的好事。未来，大连旺佳新能源科技开发股份有限公司将通过物联网建立一套“生物质专用锅炉物联网运营系统”，由监控中心对每一台锅炉进行尾气排放实时监控，客户需求可远程满足，实现实时处理故障、检修维护、燃料供给、停炉等功能，为用户提供完美的物联网服务体验。2.适用场景农业设施大棚（花卉、樱桃、蓝莓）、鸡棚、猪舍、厂房冬季取暖。3.特点意义可实现农作物反季节生产、提前上市、为农户增产增收，同时消耗当地的农业废弃物。4.案例概况辽宁省大连市及北三市（瓦房店、普兰店、庄河）生物质成型燃料农业温室大棚供暖项目由大连市农业农村局与大连旺佳新能源科技开发股份有限公司共同实施推广，采用生物质颗粒燃料配套专用热风炉在广大农村地区（大连以樱桃、花卉、蓝莓、草莓等种植为主）进行农作物温室大棚增温供暖，促进大棚内种植物的生长、生产使用。93气候变化与能源转型项目 5.投资成本项目位于大连市普兰店区、瓦房店市、庄河市，建于 2018 年，总投资 480 万余元。其中，政府财政投入资金 220 万元，企业自筹资金 260 万元，推广使用生物质成型燃料专用热风炉 300 余台，惠及农户 200 余户，大棚使用 800 余座。6.使用情况以普兰店市皮口镇花卉基地为例，该种植基地拥有 60 余个农业设施大棚，每个大棚 1000 平方米左右，棚高 2.8 米，主要种植绿萝、观赏竹等绿植。改造前棚内温度 0左右，绿萝生长缓慢。客户需要棚内温度在夜间达到 15。为满足棚内温度需求，前期安装了 20 台大连旺佳生物质锅炉，经过近 5 个月的使用，大棚种植的绿萝提前上市，而且价格由原来每盆 10 元提高到 20 元，产量大幅提升的同时，最大程度增加了农民收入，20 个棚增收达 150 余万元。在安装旺佳生物质热风炉之前，原来在大棚中间放一台燃煤土炉子，没有任何辅助设施，每个大棚需要 6 个人看管，更换旺佳生物质热风炉后，1 个人可同时看管 20 个大棚，省时省力。7.综合效益项目 2018 年实施，每年可处理当地的秸秆、农业废弃物 2000 余吨，减少二氧化碳排放 7430 余吨，为当地农户增产增收效益是改造前的 2-3 倍。94Climate Change and Energy Transition Program参考文献1.付毕安，重视建筑节能改造，推进我国北方农村地区清洁取暖可持续发展，中国能源杂志，2023。2.中国能源研究会城乡电力（农电）发展中心，中国农村能源发展报告，2021 年12 月。3.王久臣，李惠斌，刘杰，农村能源建设与零碳发展，中国农业科学技术出版社，2021 年 10 月第 1 版，第 98 页。4.关于“凉州区 2022 年农村分散农户清洁取暖改造项目”进行社会稳定风险评估的公示。5.燃气采暖热水炉产品 2021 年度市场统计公告。6.燃气采暖热水炉产品 2022 年度市场统计公告。7.2022 年中国热泵供暖产业发展年鉴。8.2022 年中国太阳能光热行业运行状况报告。邮箱：网址：https:/

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4 新能源发展对电煤需求的影响分析 【】Table_Industry 煤炭开采 Table_ReportTime2023 年 10 月 30 日 请阅读最后一页免责声明及信息披露2 证券研究报告 行业. 

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请务必阅读正文之后的信息披露和法律声明 Table_Main 证券研究报告|行业专题 煤炭开采 2023 年 10 月 27 日 煤炭开采煤炭开采 优于大市优于大市（维持维持）证券分析师证券分析师 .

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