1、共克时艰， 为抗疫贡献专业力量！新型冠状病毒肺炎疫情 政府应急管理框架 蓝皮书敬启者：自新冠肺炎疫情爆发以来，各国政府在公共卫生、交通、医疗以及突发事件响应等方面均面临着巨大挑战。中国作为受此次新冠肺炎疫情影响最大的国家之一，已积极采取了一系列应急防控措施。这些措施已经取得了比较明显的效果，并且获得了包括WHO在内的国际社会的积极评价。在全球范围内曾多次支持世界各个国家、地区及国际组织应对全球公共事件，并积累了丰富的应对突发公共卫生事件的一手经验。中国团队自新冠肺炎疫情爆发伊始，积极与各级政府保持沟通，为各级政府提供有关突发公共卫生事件的经验分享与支持。考虑到相关经验可作为其他国家和地区政府应

2、对疫情的参考，我们特别准备了此份政府应急管理蓝皮书。本蓝皮书基于应急管理框架，充分考虑重大公共卫生事件的各阶段特点，并借鉴了中国政府针对本次疫情采取的有效措施，列示了各国政府应对新冠肺炎的应急管理框架和建议采取的相应措施，希望能为各国政府全面抗击疫情提供专业的技术协助。中国为各国准备的疫情应急管理行动预案，包含以下内容： 第一部分 政府疫情应急管理框架； 第二部分 在疫情各阶段政府须考虑的问题； 第三部分 政府疫情应急管理应考虑采取的措施； 第四部分 中国的近期行动新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 3 行动预案提纲第一部分： 政府疫情应急管理框架04第二部分： 在疫情各阶段政府

3、应考虑的问题08疫情发展阶段、 疫情响应分级及防控主要目标09在疫情各阶段政府应急须考虑的具体问题101. 医疗及防疫102. 财政支持113. 舆情及公众管理124. 政治与法律135. 政治治理结构136. 物资供应及物流保障147. 国际关系及合作158. 社会组织159. 社会/文化习俗1610. 基础设施1611. 信息、 数据收集及处理1712. 宏观经济政策17第三部分： 政府疫情应急管理 应考虑采取的措施18第四部分： 中国的近期行动20III4 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书第一部分： 政府疫情应急管理框架新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 5 各

4、国政府应对和处理疫情的方式会因包括社会形态、 疫情评估结果、 医疗资源等诸多方面的影响而有所不同。 但是整体看来， 政府面对疫情应该拥有一个明晰的管理框架， 并在此基础上明确自身的强项和弱项以及相关管理方面的优先级及联动关系， 从而使得政府可以面对疫情时做到更有效的资源优化和分配， 最终拥有更多的主动权来抗击疫情。在过去的十年中， 通过为企业、政府、 非盈利组织解决各类危机， 积累了丰富的危机管理经验。 我们希冀将上述经验、 应对此次新冠肺炎疫情的一手经验以及经过实践验证的政府疫情应急管理的基本框架和方法论与您分享。 我们认为上述基本框架可以帮助各国政府评估和分析自身疫情应急处理水平的基准，

5、并且可以帮助各国政府进一步围绕这些要素采取相关措施。医疗及防疫疫情管理目标应急管理机制、 组织疫情评估、 应对策略及行动计划财政支持舆情及公共管理政治与法律政治治理结构基础设施物资供应及物流保障国际关系及合作社会组织信息、 数据收集及处理宏观经济政策社会/文化习俗政府疫情应急管理框架6 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书依据以上的框架要求， 各国政府应首先根据实际国情、 政治制度、 法律体系、 现有医疗条件等因素制定针对本次新冠肺炎疫情的防控管理目标。 同时根据本次疫情特点全面评估当前疫情所处发展阶段， 并结合国内情况制定针对各发展阶段的具体目标， 考虑成立专门应对本次疫情的跨部门

6、应急管理机构、 组织统一协调涉及各方面政策制定和执行的问题。在涉及国计民生的各维度中， 以下几方面将直接影响疫情防控管理的效果和发展趋势：维度要素医疗及防疫专业疾控机构医疗机构和人员诊断、 治疗标准， 检测手段， 工具防控及医疗物资应急储备、 补给和调配科研、 药品及疫苗财政支持应急资金及专项预算医疗保险和保障财政、 货币政策舆情及公众管理疫情信息公开系统和渠道公共卫生教育及科普， 公众防疫策略宣传传统媒体和社交媒体管理食物、 水和生活物资保障现有应急法律体系， 医疗法律体系政治与法律对政府部门的应急授权和临时性法律的制定政治制度和体系， 国内外政治势力影响新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架

7、蓝皮书 | 7 除上述四个主要方面外， 以下几个维度和要素会对疫情的发展产生影响， 同时也会对上述四方面的政策执行效果产生影响：各国政府在制定疫情防控管理目标和策略时， 需要统筹考虑上述各维度的问题， 以保证防疫措施有效实施并达到预期效果。维度要素政治治理结构领导人治理体系物资供应及保障基本生产、 生活物资的生产及销售渠道各类人员和物资调配保障国际关系及合作与国际社会的沟通策略国际协作及援助社会组织公益性社会组织， 志愿者， 红十字会/红新月会社会/文化习俗传统文化和宗教信仰当地社区影响地方文化和社会团体基础设施交通、 通讯能源/水信息、 数据收集及处理疫情数据收集和处理感染人员及其密切接触人

8、员等关系及数据的收集和处理信息发布宏观经济政策产业政策推动投资增加进出口贸易的经济措施民生消费政策8 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书由于疫情的发展具有自身的特有阶段，因此政府在采取任何应对措施前需要充分考虑疫情各阶段的特点，按照应急框架各个部分自上而下的全方位考虑相关问题，从而可以最终选择适合本国政府的恰当的应对方式。中国充分借鉴中国及国际其他国家应对新冠肺炎疫情的经验，从疫情发展的各阶段的定义及特性出发，结合应急响应级别进行梳理，遵循政府疫情应急管理框架，希冀能协助各国政府清晰地检视自身在疫情发展各阶段是否在各个环节及维度已采取了相应的防范措施。第二部分： 在疫情各阶段政府应

9、考虑的问题新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 9 疫情生命周期疫情级别参考指标主要防控目标疫情初发阶段绿色 国内出现少量病例 没有本地传播 控制感染人员， 积极治疗 适当隔离接触人员， 阻断传播渠道 做好人、 财、 物的准备疫情发展阶段黄色 出现少量本地传播， 但未发生社区传播 重症比例低 没有死亡病例 积极治疗， 避免死亡病例 加强流行病学调查， 隔离所有密切接触人员 阻断传播渠道 做好应对更复杂情况的准备疫情升级阶段橙色 出现社区传播 全国多地区出现病例 重症病例增多， 出现死亡病例 积极治疗， 减少死亡病例 采取更积极地隔离措施， 降低持续传播 增加流行病学调查， 掌握传播途

10、径 稳定社会情绪和公众生活疫情爆发、大流行阶段红色 全国广泛传播， 所有地区均出现病例 重症病例持续增加， 大量死亡病例 积极治疗， 降低死亡率 控制传播范围 减少感染人数 政治稳定 社会经济稳定疫情控制阶段白色 在一段时间内没有新的确诊和疑似患者 所有确诊患者均已出院 经济恢复 总结成功医疗方式方法 加快疫苗和药品的研发为了明确疫情各阶段应采取的措施，首先我们对疫情发展的生命周期以及应急响应级别进行了初步定义，供各国政府作为参考指标。由于目前尚无国家完全成功消灭此次新冠肺炎病毒，因此我们主要焦点将关注前四个疫情发展阶段。疫情发展阶段、 疫情响应分级及防控主要目标I10 | 新型冠状病毒肺炎疫

11、情政府应急管理框架蓝皮书在疫情各阶段政府应急须考虑的具体问题II01医疗及防疫要素初发发展升级爆发专业疾控机构 是否有专门进行流行性疾病的管理部门 该部门专业人员的数量和水平 全国疾控部门管理体系是否完善 疾病上报体系是否通畅便捷 专业人员能力和数量 流行病调查团队组织和人员数量 与国际组织或医药企业合作渠道 获取援助渠道是否充足、 畅通 注1医疗机构和人员 相关医学专家专业水平 国际合作水平 医院体系， 医护人员数量 迅速完成专业培训的能力 医疗人员补充和培训能力 注1诊断、 治疗标准，检测手段， 工具 医学专家专业水平 诊断标准的可操作性 检测手段、设备、 工具的普及性和调配 检测手段、设

12、备、 工具的普及性和调配 检测手段、设备、 工具的普及性和调配防控及医疗物资应急储备、 补给和调配 应急物资储备水平 应急物资采购资金来源， 采购渠道 应急物资调配，补充能力 更高水平地应急物资调配， 补充能力 全国范围内大量应急物资调配， 补充能力科研、 药品及疫苗 科研机构能力和水平 国际合作机构的合作情况 进口药品和疫苗的可行性注1： 这些要素对整个响应框架有根本影响-因此从一开始就应优先考虑。 政府须尽快考虑这些因素以最大化响应的有效性。新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 11 02财政支持要素初发发展升级爆发应急资金及专项预算 是否有专门应急预算 应急预算是否充足 是否可

13、以申请特别预算 社会公益捐助渠道募集资金能力 获取对外援助渠道是否畅通 注1医疗保险和保障 国内医疗保险覆盖人员范围和医病范围 针对突发公共卫生事件医疗保险范围是否能扩充 是否有预算资金补贴疫情专项医疗费用 注1 注1财政货币政策 政府财政能力水平 增发债券能力 财政政策、 货币政策灵活空间 专项预算申请及使用 税收、 补贴政策灵活空间 汇率、 利率等货币政策， 维持货币和经济稳定的能力12 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书03舆情及公众管理要素初发发展升级爆发疫情信息公开制度和方式 信息收集体系是否完善， 响应速度是否及时 对外信息发布渠道和制度是否完善 能够监控和检测错误信息

14、或谣言的能力公共卫生教育及科普， 公众防疫策略宣传 专业科普和教育能力 专业传递科学预防， 个人防护知识的渠道和能力 官方信息发布通道 官方收集需救助信息的通道传统媒体和社交媒体管理 正式信息发布制度 主要传统媒体宣传策略及配合 社交媒体内容监控 虚假信息纠正能力疫情信息公开制度和方式 正式信息发布制度 定期、 及时的信息发布渠道 公众获取官方信息的有效性新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 13 04政治与法律要素初发发展升级爆发现有应急法律体系， 医疗法律体系 进行现有法律制度应对突发事件的梳理 不适用 不适用 不适用对政府部门的应急授权和临时性法律的制定 应急授权体系 适时制定

15、临时性法律， 或在现有法律中对某些权力的使用进行豁免政治制度和体系，国内外政治势力 团结各政治势力， 保障政策顺利有效执行 保障政治稳定， 社会稳定和国家安全05政治治理结构要素初发发展升级爆发领导人 最高领导人应对重大突发危机事件的经验 各部门主要领导应对重大突发事件、 危机的背景知识和经验治理体系 专门负责监测重大突发事件信息和反馈的部门和机制 管理体制针对重大突发事件的灵活调整机制 跨部门协作的能力和成功经验 不同区域协同应对重大突发事件的能力和经验， 针对事件不同阶段的灵活政策空间 不同层级政府应对重大突发事件的职责分工、 授权和协同能力 卫生主管部门与国际组织的合作关系14 | 新型

16、冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书06物资供应及物流保障要素初发发展升级爆发基本生产、生活物资的生产及销售渠道 不适用 统计重要生产生活物资储备情况 评估生产/供应能力 考虑将现有生产能力从非必需品转移到必需品 制订生产协调方案 是否能快速提高重要物资采购能力， 储备水平 迅速提升提高保障水平的能力食物、 水和日常基本生活物资保障 评估物资储备、 生产、 配送能力及应急状态下的处理能力 食品、 药品等重要物资增加储备 重要生活物资的生产/进口保障能力再评估 物资调配补充能力 重要生活物资的充足供应保障 按照需求物资调配补充能力 重要生活资的供应保障 日常基本生活物资的分配系统各类人员和物资

17、调配保障 不适用 重点地区， 部门应急值班制度 交通、 物流保障措施 物流畅通保障能力 物资调配管理能力 基本生活物资分配体系新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 15 07国际关系及合作要素初发发展升级爆发与国际社会的沟通策略 清晰沟通策略 寻求周边国家的理解和支持以及必要的协同， 同时确保与WHO等机构保持顺畅沟通的能力 如何消除国际社会偏见或歧视性政策 如何回应其他国家政府的关切 如何保障在境外本国公民的利益国际协作及援助 与国际主要NGO沟通渠道 主要公益组织在国内合作的经验 接受的援助如何与国内实际需求匹配， 提升效果和效率。08社会组织要素初发发展升级爆发公益性社会组织/

18、志愿者红十字会/红新月会 公益组织/志愿组织的数量， 参与人数， 组织能力， 成功配合政府应对重大突发事件的经验 公益组织与国外机构合作的经验 公益组织的种类涵盖范围， 在哪些方面可以配合政府部门16 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书09社会/文化习俗要素初发发展升级爆发社会习俗和宗教信仰 宗教信仰和社会习俗对防疫的影响 政府政策对宗教信仰、 社会习俗的影响 宗教领袖对疫情的认识水平 如何与宗教领袖协作配合政府防疫工作和要求地方文化及宗族 当地传统习俗与公共卫生管理的冲突 地方宗族势力的强弱 地方宗族与当地政府关系10基础设施要素初发发展升级爆发交通 交通系统具有充足的应急能力及

19、相关的应急反应经验 公众对公共交通系统的依赖程度 公共交通体系是否有足够的防疫设计方案通讯 保障通畅通讯的能力 应对重大事件的成功经验 互联网及重要设施的联通性和速度， 其是否具备充足的保障能力以确保在应急状态时可与非应急状态具有一致、 充足的信息收集与传递的水平能源/水 能源和水力的持续、 稳定的供应能力新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 17 11信息、 数据收集及处理要素初发发展升级爆发产业政策 评估相关产业政策， 适当鼓励相关行业发展 对中小企业进行适当补助或减免税费推动投资增加 评估疫情对外来投资的影响 积极引入基础设施的投资进出口贸易的 经济措施 适当减免相关进出口贸易

20、税费 对受疫情影响较大的企业的补助民生消费政策 及时出台刺激消费的政策措施12宏观经济政策要素初发发展升级爆发疫情数据收集和处理 医疗卫生体系对于流行性传染疾病的上报和统计体系是否准确高效 综合利用疫情数据， 包括他国数据对本国政策制定的影响感染人员及其密切接触人员等关系及数据的收集和处理 制定科学标准， 适时对外公布 收集处理数据的合法性和正当性 （如， 符合所处国家及国际信息隐私法律法规）信息发布 统一、 公开、 准确、 及时、 全面的信息发布， 充分利用现有宣传体系， 适度关注专业媒体的发布及应急能力。18 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书第三部分： 政府疫情应急管理应考虑

21、采取的措施新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 19 政治/法律医疗及防疫财政/经济/民生疫情初发 成立应急管理协调机构或组织 各部门清晰职责分工， 建立协同流程和机制 完善信息沟通渠道， 准确掌握疫情发展状况 明确各级政府责任 保持与国际组织和其他国家的沟通， 减少误解， 寻求援助制定更新专业标准 诊断标准 诊疗方案及指引 隔离措施及要求 （疑似、 密切接触、 疫情高发地区返城等）人员管控 适时制定人员管控措施 及时制定社交距离规定 部分地区封锁 限制人员流动人员及物资准备 准备检测设备试剂 储备充分防疫物资 重新部署其他部门的生产能力 准备救治药品及设备 对相关人员的培训 流行病

22、调查， 人员排查、 追踪、 隔离安排 安排专门治疗机构， 集中隔离场所 安排应急资金 专项应急预算 医疗保险保障 准备防疫物资采购，保障供给 评估疫情对经济的影响 评估使用财政、 货币政策的时机和空间 保障民生政策， 补贴相关产业 积极恢复生产和经济秩序 出台刺激经济的财政、 货币政策 鼓励投资 完善医疗保障制度 鼓励医药发展疫情发展疫情升级疫情爆发/大流行社会恢复 完善应急机制 完善防疫法律 恢复社会信心 修复政府形象 发展基于互联网等新技术的医疗技术 增加相关防疫、 医疗用品的应急储备制度 增加医疗投入、 提升全社会医疗水平 加强公共卫生意识， 宣传健康生活、 卫生习惯20 | 新型冠状病

23、毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书第四部分中国的近期行动的企业使命是“解决重要问题，建立社会信任”。我们认为，作为社会负责任的一员，面对挑战履行我们的企业使命是义不容辞的责任。为此，自新冠肺炎疫情爆发以来，开展了一系列行动，为防止疫情在中国及全球范围内的蔓延而努力。 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 21 全球企业防疫应变中心中国是首个倡议为应对新冠肺炎疫情召开小组会议的机构全球企业防疫应变中心让有责任感的全球企业聚合在一起，群策群力以解决新冠肺炎疫情带来的重大商业挑战和重建疫情后期商业秩序为使命，不仅相互帮助解决自身面临的重大挑战，同时还能集结中心成员的力量和专长为广大中小企业提

24、供最佳实践分享和帮助，并为政府如何促进灾后经济发展建言献策。我们也和一些政府代表沟通过我们的这一想法，广受欢迎。在“全球企业防疫应变中心”扮演秘书处的角色，以最有效且高效的方式协调全球企业成员定期在平台上分享成员企业、政府、监管机构和国际组织应对重大危机管理和处理经验及政策。中心工作机制 每周召开1-2次线上会议； 讨论目前业务挑战，通过成员线上讨论，形成可落地的解决方案及建议； 如果会议形成具有普遍性的需要政府或者监管机构予以关注或者予以政策支持的建议，作为秘书长会将建议提交相关部门，并协调中心成员与相关部门的沟通。22 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书发布国家宏观经济影响及政

25、策建议新冠疫情爆发在带来生命安全威胁的同时，也为中国2020年度经济发展带来不容小觑的影响。中国团队基于疫情现状，分析疫情对经济增长及个别行业的影响，并就国家已出台政策提出应对及宏观政策建议，于2020年2月10日通过多个官方渠道发布了疫情对中国宏观经济影响及政策建议的研究报告。该研究报告强调了六项宏观政策建议： 稳妥处理好疫情控制和恢复生产之间的关系，采取更加积极的财政政策。 有效满足应对疫情冲击的经济支撑需要、适当放松货币政策。 保持流动性的合理充裕。 确保金融市场稳定、加快供给侧结构性改革。 提高全要素生产率、大幅度增加财政对公共卫生领域的投入。 努力缓解医疗卫生资源供给瓶颈以及积极探索

26、和完善突发事件响应机制。此外，启动了新冠疫情对上海经济的影响与对策研究项目，为上海经济恢复提供应对措施。新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 23 “防疫应变”系列文章及在线课程分享深度关注新冠疫情对企业的影响，已经通过中国主流社交平台，陆续推出关于协助企业应对疫情挑战的“防疫应变”系列研究文章、报告及在线课程，获得较高点击量及广泛好评。中国团队关于高效复工复产以及减轻新冠肺炎疫情对经济社会所造成冲击向各地政府及公众分享了自身经验及专业意见。形成了一系列做好疫情防控措施、保障企业员工有序复工的应变措施。防疫应变措施主要包括： 成立防疫应急领导工作小组； 实施远程灵活办公制度（WeFl

27、ex） ； 开发员工健康及复工数字化动态监控平台； 员工健康管理计划与紧急医疗支持； 严格楼宇消杀，限流出勤，座位满足安全距离。上述措施确保企业在疫情期间高效达成业务在线、管理在线以及健康在线。24 | 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书应急尽职调查小组中国团队抽调近20名拥有医疗、物流、企业社会责任、公共关系等领域丰富经验的资深成员成立“应对新冠肺炎疫情尽职调查工作小组”（以下简称尽职调查小组）。尽职调查小组： 紧急建立了医疗物资捐赠尽职调查工作流程 与重要慈善机构、医疗机构沟通确定尽职调查工作流程，在某些情况下，搭建了新的沟通渠道 搭建了物资需求及资源匹配平台以及物流追踪平台 积极

28、协调、调配采购物资的捐赠事宜 与多个物流企业相互协调，解决物资送达“最后一公里”问题在一些案例中，尽职调查小组及时、准确、高效地匹配了物资需求以及可调配的资源，优化了医疗资源的配置。新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 25 协助境外医疗物资进口中国国内疫情爆发恰逢春节期间大多数制造业（包括医疗物资生产厂商）停工，这加剧了国内医疗物资的短缺。中国团队与全球团队紧密合作，积极协调境外医疗物资的筹措、进口以及捐赠事宜，帮助政府以及医疗机构缓解燃眉之急。团队解决了与医疗物资进口的以下问题： 对抗疫期间医疗机构所急需的口罩、防护服、面罩及手套等多种医疗物资产品建立了国内外适用标准对照矩阵 密

29、切关注中国海关等主管机构对于疫情期间医疗物资进口及捐赠的政策变化。中国团队在抗疫期间，自芬兰协调捐赠防护服1808套，自日本协调捐赠价值35万人民币的口罩、防护服、消毒液等医疗物资，为缓解中国抗疫前线的医疗物资紧缺情况贡献了自己的一份力量。愿在此方面竭尽全力持续提供帮助。联系我们：梁伟坚中国市场主管合伙人+86-138 0107 周星中国北部市场主管合伙人+86-139 1156 武瑶中国风险及控制服务合伙人+86-186 1198 1123 新型冠状病毒肺炎疫情政府应急管理框架蓝皮书 | 27 本文仅为提供一般性信息之目的，不应用于替代专业咨询者提供的咨询意见。 2020 中天会计师事务所（特殊普通合伙）。版权所有。系指网络中国成员机构，有时也指网络。每家成员机构各自独立。详情请进入