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1、中国宏观金融NIFD季报主编:李扬殷剑峰张旸 王蒋姜2022 年 4 月地方区域财政NIFD季报主编:李扬殷剑峰王蒋姜2023 年 5 月 NIFD 季报是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一,旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行、机构投资者的资产管理等领域的动态,并对各领域的金融风险状况进行评估。NIFD 季报由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD 季度报告于各季度结束后的第二个月发布,并在实验室微信公众号和官方网站同时推出;NIFD 年度报告于下一年
2、度 2 月份发布。I 财政空间收窄,地方偿债压力加重 摘摘 要要 2023 年第一季度财政特征主要表现为一般公共预算收支同增,政府性基金预算收支同降。其中一般公共预算中收入增速缓慢,支出增速较快,一般公共收入增速主要以非税收入为支撑。第一季度财政支出主要集中在医疗卫生和社保就业民生支出、科技创新和乡村振兴以及债务付息支出三个方面,在促进经济发展的同时化解债务压力。政府性基金收支增速同降,反映土地和房地产市场持续冷却。政府债务整体发行较快,发行增速和债务存量增速居高,但净融资能力较低,偿债压力较大。第一季度央地财政空间同步收窄,中央财政表现为一般公共财政减收增支,政府性基金增收减支,地方财政表现
3、为一般公共财政增收增支,政府性基金减收减支。综合来看,第一季度地方一般公共财政收支增速均高于中央,中央政府性基金收支增速均高于地方。反映在赤字上为中央顺差收窄,地方赤字扩张。中央财政收支顺差缩小,主要表现为一般公共财政收支顺差的缩小和政府性基金收支顺差的扩大;地方财政收支逆差扩大,主要表现为一般公共财政赤字的扩张和政府性基金赤字的缩小。从债务上来看,中央政府债务水平稳定,但地方政府债务压力持续加重。第一季度多地财政增收增支,地方政府一般公共财政收支 本报告负责人:本报告负责人:殷剑峰 本报告执笔人:本报告执笔人:殷剑峰 国家金融与发展实验室副主任 王蒋姜 国家金融与发展实验室宏观金融研究中心助
4、理研究员 【NIFD 季报季报】全球金融市场 人民币汇率 国内宏观经济 宏观杠杆率 中国宏观金融 中国金融监管 中国财政运行 地方区域财政地方区域财政 房地产金融 债券市场 股票市场 银行业运行 保险业运行 机构投资者的资产管理 II 均保持正增长,但地方财政收入回升并没有改善地方财政压力。多地土地财政持续低迷,土地出让金大幅下滑,进一步缩减地方可用财政空间。地方债务发行加速,债务存量增速持续上升,债务空间收窄,同时隐性债务管控更加严格,多地进入偿债高峰,债务还本付息压力较大。2023 年积极财政政策要加力提效,“加力”重在对于财政资金的统筹,“提效”主要是提高财政资金使用效率,最大化发挥财政
5、支出和引导作用。第二季度财政收支趋势延续,地方财政压力会持续加重。一般公共财政收支增速预计同增,但政府性基金收支增速持续负增长,不过降幅可能会收窄。2023 年债务进入集中偿付高峰期,债务压力集中于地方政府,还本付息压力会进一步加重。目 录 一、第一季度财政持续前置发力.1(一)全国一般公共收支同增,政府性基金收支同降.1(二)政府债务发行加速,偿债压力剧增.4 二、央地财政空间同步收窄.5(一)中央公共财政收入收缩,地方土地财政持续下滑.5(二)中央顺差收窄,地方赤字扩张.6(三)中央债务水平稳定,地方债务压力加重.7 三、地方财政增收增支,债务压力加剧.8(一)多地财政增收增支,赤字上升.
6、8(二)多地土地财政持续低迷,财政空间缩减.11(三)地方债务发行加速,债务空间收窄.12 四、第二季度:财政回暖,债务压力持续.13 1 一、第一季度财政持续前置发力(一)(一)全国全国一般公共收支同增,政府性基金收支同降一般公共收支同增,政府性基金收支同降 2023 年年财政政策财政政策重在加力提效重在加力提效,财政支出方向更加精准,助力疫后经济稳财政支出方向更加精准,助力疫后经济稳定复苏。定复苏。第一季度第一季度财政持续前置发力,财政持续前置发力,以一般公共财政为主要发力点以一般公共财政为主要发力点。第一季度第一季度财政财政特征特征主要表现为主要表现为一般公共预算收支同增,政府性基金预算
7、收支同降。一般公共预算收支同增,政府性基金预算收支同降。一般公共预算中一般公共预算中收入增速缓慢收入增速缓慢,支出增速支出增速较快较快。2023 年第一季度一般公共收入累计 6.2 万亿元,同比增速仅 0.5%;一般公共支出累计 6.8 万亿元,同比增速 6.8%。第一季度第一季度一般公共收入增速主要以非税收入为支撑,一般公共收入增速主要以非税收入为支撑,第一季度税收收入累计同比增速-1.4%,非税收入增速 10.9%(图 1)。自 2022 年至今非税收入增速持续高于税收收入增速,即使剔除减税降费影响,非税收入增速依旧高于税收增速。一方面减税降费政策延续影响税收收入增速,另一方面,矿产资源价
8、格持续高位带动资源收益大幅上涨,同时各地均在通过盘活国有资产等措施补充政府财力。从趋势变动上来看,税收收入增速不断上升,而非税收入增速出现回落趋从趋势变动上来看,税收收入增速不断上升,而非税收入增速出现回落趋势。势。随着经济复苏进程加快,随着经济复苏进程加快,税收增速回升较快带动财政收入增速快速上升。税收增速回升较快带动财政收入增速快速上升。1-2 月财政收入累计增速-1.2%,3 月当月增速 5.6%,可以看出财政收入增速在不断回升。图图 1 2023 年第一季度年第一季度全国全国税收收入和非税收入累计税收收入和非税收入累计增速对比(增速对比(%)数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。-
9、20-15-10-5051015202530税收收入非税收入2 第一季度税收收入累计同比-1.4%,各个行业经济复苏进程不一,影响税收各个行业经济复苏进程不一,影响税收收入增速的回暖。收入增速的回暖。具体来看(图 2),第一,1-2 月仅增值税、企业所得税和出口退税实现正增长,第一季度增值税增速扩大,而消费税增速进一步下滑,3 月增值税当月增速 32.1%,消费税当月增速-32.5%,可以看出经济复苏主要表现在工业、制造业为主的第二产业,消费复苏相对缓慢。第二,3 月与房地产相关的房产税、契税、城镇土地使用税均大幅增长,尤其房产税当月同比飙升至 135.6%,但 1-3 月土地增值税、耕地占用
10、税累计增速依旧负增长,可以看出 3 月份房地产行业开始回暖,但土地市场持续低迷。第三,个人所得税、车辆购置税、印花税1-3 月累计增速均为负增长,尤其 3 月个人所得税、印花税持续下滑,可以看出疫情对于居民收入的影响难以短时间内修复。第四,第一季度资源税和环境保护税累计同比均负增长,但不同的是,3 月资源税当月同比持续下滑,而环境保护税 3 月当月同比增速达 33.3%,一方面受去年资源价格高企带来的资源税高税收基数的影响,另一方面可以看出能源逐渐向低碳环保方向转型。图图 2 2023 年第一季度年第一季度全国全国税收收入税收收入累计累计增速对比(增速对比(%)数据来源:WIND,国家金融与发
11、展实验室。第一季度第一季度财政财政支出支出持续前置发力促进经济回暖持续前置发力促进经济回暖,第一季度财政支出 6.8 万亿元,完成预算安排的 24.7%,较去年第一季度预算进度提升 0.9 个百分点。第一第一季度季度财政支出主要集中在财政支出主要集中在三三个方面个方面,在,在促进经济发展促进经济发展的同时化解债务压力的同时化解债务压力。一是。一是稳就业保民生。稳就业保民生。第一季度社保就业和医疗支出增速较高,1-2 月社保就业支出增速 9.8%,卫生健康支出同比增速 23.2%(图 3),但 3 月卫生健康支出当月同比-70-60-50-40-30-20-1001020301-2月1-3月3
12、负增长,社保卫生支出 1-3 月累计同比增速开始回落。二是二是着力着力培育新的经济增培育新的经济增长动力长动力,重在科技产业创新发展和乡村振兴,重在科技产业创新发展和乡村振兴。第一季度科技支出累计增速 9.4%,尤其 3 月当月同比增长 14.5%,为当月同比最大值。同时第一季度农林水事务支出累计增长 10.9%,仅 3 月当月同比 10.3%,位居 3 月当月同比第二。三是债务三是债务付息支出大幅增长。付息支出大幅增长。2 月和 3 月债务付息支出累计同比增速均为所有支出增速最高,2 月累计同比 27.3%,为 2016 年以来同期增速最高,债务付息压力明显提升。可以看出,2023 年第一季
13、度财政支出重点在于保就业、教育方面的民生支出以及科技、农业相关的基建支出。图图 3 2023 年第年第一季度一季度全国全国一般公共一般公共支出支出项目累计项目累计增速对比增速对比(%)数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。政府性基金收支增速同降,反映土地和房地产市场持续冷却。政府性基金收支增速同降,反映土地和房地产市场持续冷却。自 2022 年政府性基金收入增速持续负增长,2023年第一季度全国政府性基金收入增速-21.8%,其中国有土地出让收入增速-27.0%,可以看出第一季度土地市场持续低迷(图4)。第一季度 100 个大中城市的土地市场成交面积和成交总额增速均在持续下滑,1-3 月份
14、土地成交数量和成交额累计同比下滑至-9.3%和-15.5%,1-3 月房地产开发投资累计同比-5.8%,整体房地产市场低迷。第一季度政府性基金支出累计同比-15.0%,国有土地使用权出让金收入安排的支出增速-15.2%,可以看出第一季度基建投资相关支出主要靠专项债带动,但基建相关支出对投资带动作用较小。政府性基金收支的持续下滑对财政收支形成较大的压力,伴随着经济修复以及房地产市场的转型,第二季度土地财政收入降幅有望收窄。-10-5051015202530教育科学技术文化旅游体育与传媒社会保障和就业卫生健康节能环保城乡社区事务农林水事务交通运输债务付息支出1-2月1-3月4 图图 4 全国全国政
15、府性基金收支同比变化政府性基金收支同比变化(%)数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。(二)(二)政府政府债务债务发行加速,发行加速,偿债压力剧增偿债压力剧增 第一季度第一季度政府债务政府债务整体整体发行较快发行较快,发行规模较高。,发行规模较高。第一季度国债、地方政府债券以及城投债均为历年同期发行最大规模,总发行 5.7 万亿元,其中国债发行同比增速最高,城投债次之,地方政府债券发行增速最低。从债务余额来看,从债务余额来看,地方政府债券余额增速最高,国债次之,城投债余额增速最低,截至 2023 年 3 月底政府债务存量余额76.3万亿元,其中国债占比34.0%,地方政府债券占比48.0%
16、,城投债占比 18.0%,地方政府债券作为政府债券主力,是拉动政府基础设施建设和投资发展的重要支撑。从融资能力来看,从融资能力来看,第一季度全国政府债务净融资额 2.2万亿元,其中仅国债净融资规模大幅增长,而地方债和城投债净融资额较低,净融资额增速持续负增长,可以看出地方政府发行债务主要用于减缓债务还本付息带来的财政压力。从偿还压力来看,从偿还压力来看,第一季度全国政府债务总偿还额3.3万亿元,地方政府债券偿还额同比增速最高,增速高达 133.8%,城投债次之,国债总偿还额增速最低,反映出中央和地方债务压力的不同,地方政府债务偿还压力不断增大。-60-40-20020406080100120政
17、府性基金收入政府性基金支出国有土地出让收入国有土地出让金收入安排的支出5 表表 1 2023 年年第一季度第一季度政府债务政府债务发行、存量、净融资、总偿债规模累计同比发行、存量、净融资、总偿债规模累计同比 债务类型债务类型 国债国债 地方债地方债 城投债城投债 总政府债务总政府债务 发行规模同比发行规模同比 26.59%15.63%21.91%21.11%债务余额同比债务余额同比 12.59%14.60%8.28%12.73%净融资规模同比净融资规模同比 536.68%-2.71%-1.72%-0.64%总偿债额同比总偿债额同比 13.85%133.75%39.11%28.75%数据来源:W
18、IND,国家金融与发展实验室。二、央地财政空间同步收窄(一)(一)中央公共财政中央公共财政收入收入收缩,地方土地财政持续下滑收缩,地方土地财政持续下滑 中央中央财政收支特征表现为财政收支特征表现为一般公共财政减收增支,政府性基金增收减支。一般公共财政减收增支,政府性基金增收减支。第一季度中央一般公共财政收入增速-4.7%,一般公共支出累计增速 6.4%,主要原因在于中央税种消费税、关税、车辆购置税、证券交易印花税在第一季度均大幅下滑,同比增速均负增长。第一季度中央政府性基金收入增速 6.1%,支出增速-1.4%,主要表现为彩票公益金及基金项目收入的增长。地方地方财政收支特征表现为财政收支特征表
19、现为一般公共财政增收增支,政府性基金减收减支。一般公共财政增收增支,政府性基金减收减支。第一季度地方一般公共财政收入累计同比增速 5%,3 月当月地方政府财政收入增长 12.3%。地方政府财政收入回暖,1-3 月除重庆、陕西、海南三个省份以外,其余 28 省市财政收入累计增速均实现正增长。第一季度一般公共财政支出增速6.9%,地方财政重点支出方向为教育、社保就业和卫生健康等民生领域以及农林水事务和科技支出,其中陕西省 3 月份科技支出增速高达 125.6%。第一季度地方政府性基金收支同步下滑,收入累计下滑 23.6%,支出下滑 15.2%,主要表现为土地财政收支的萎靡。从央地财政收支情况来看,
20、第一季度地方从央地财政收支情况来看,第一季度地方一般公共一般公共财政收支增速均高于中财政收支增速均高于中央央,中央政府性基金收支增速均高于地方,中央政府性基金收支增速均高于地方。第一,第一,第一季度第一季度地方地方政府政府一般一般公共公共收收入增速明显高于中央,入增速明显高于中央,主要在于经济复苏不平衡影响下,不同税收收入增速变动相差较大,3 月份中央一般财政收入增速下滑至-5.3%,而地方财政收入增速升至12.3%,原因在于归属中央税的税种中,消费税、关税在 3 月份均出现大幅下滑,归属地方税税种的房产税、城镇土地使用税增速均大幅上升,因此 3 月份地方政府一般公共收入正增长,而中央一般公共
21、收入持续负增长。第二,第一季度第二,第一季度中央中央6 和地方和地方一般公共支出均明显上升,地方公共支出增速略高于中央一般公共支出均明显上升,地方公共支出增速略高于中央。第一季度中央和地方累计支出增速分别为 6.4%、6.9%,3 月份中央支出增速小幅回落,而地方持续刚性支出,支出增速进一步提升,无论民生还是基建支出压力均集中于地方政府。第三,第三,中央政府性基金中央政府性基金收支收支增速增速均均高于地方高于地方。第一季度中央政府性基金收入小幅增长,而地方政府性基金收入大幅下滑,3 月累计增速达-23.6%,中央和地方政府性基金支出均维持负增长,可以看出政府性基金收支的下滑主要在于地方土地市场
22、冷却以及房地产销售低迷造成的国有土地出让收入的大幅下滑。图图 5 2023 年第一季度中央和地方财政收支累计同比增速对比年第一季度中央和地方财政收支累计同比增速对比(%)数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。(二)中央顺差收窄,地方赤字扩张(二)中央顺差收窄,地方赤字扩张 2023 年第一季度中央和地方财政空间同步收窄年第一季度中央和地方财政空间同步收窄,主要表现为一般公共财政,主要表现为一般公共财政赤字的大幅增长赤字的大幅增长。一方面,经济修复不均衡下,税收收入难以支撑积极财政支出的进度和规模,另一方面,债务风险化解与经济稳增长双重压力都对中央和地方政府财政提出新的挑战和要求。中央财政收
23、支顺差缩小,主要表现为一般公共财政收支顺差的缩小中央财政收支顺差缩小,主要表现为一般公共财政收支顺差的缩小和和政府政府性基金收支顺差的性基金收支顺差的小幅扩张小幅扩张。2023 年第一季度中央一般公共财政收支顺差 2 万亿元,较 2022 年第一季度收缩 2000 亿元,主要源于中央财政减收增支,为经济复苏提供财政支撑。政府性基金收支顺差小幅扩张,第一季度中央政府性基金收支顺差 655 亿元,仅高于 2022 年同期 55 亿元。-25.00-20.00-15.00-10.00-5.000.005.0010.00中央地方一般公共收入一般公共支出政府性基金收入政府性基金支出7 地方财政地方财政收
24、支逆差扩大,主要表现为收支逆差扩大,主要表现为一般公共财政赤字的扩张和政府性基一般公共财政赤字的扩张和政府性基金赤字的缩小金赤字的缩小。第一季度地方一般公共财政赤字为 2.6 万亿元,较 2022 年第一季度增长了 2200 亿元,为历年同期最高规模,政府性基金赤字小幅缩窄,较去年同期仅回落 649 亿元,仅次于 2022 年第一季度,依旧远高于其他年份。可以看出,第一季度财政主要通过一般公共财政来发挥积极助力经济复苏的作用,也就意味着更多依赖于税收、财政支出等传统财政工具促进经济发展。在我国分税制财政体制下,一般公共财政支出压力主要集中在地方政府。图图 6 中央及地方财政中央及地方财政赤字规
25、模赤字规模(亿元亿元)数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。(三)(三)中央中央债务水平债务水平稳定稳定,地方债务压力加重,地方债务压力加重 中央政府中央政府债务债务水平水平稳定。稳定。第一季度国债发行 1.9 万亿元,同比增长 16.2%,从债券存量来看,总政府债务余额中国债占比 34.0%,与 2022 年第一季度持平,国债整体维持稳定增长。从杠杆率水平来看(图 7),第一季度中央杠杆率1 21.2%,与2022年底杠杆率水平相当,第一季度国债总偿还额1.9万亿元,同比增长13.9%,中央政府债务负担整体稳定。地方政府地方政府债务压力持续加重债务压力持续加重。第一季度地方政府债券发行规
26、模 2.1 万亿元,同比增速 15.6%,其中专项债券发行 1.5 万亿元,为历年同期发行最大值。第一季度地方新增债券融资仍以专项债券为主,新增专项债占比 81%,主要用于支持市政和产业园区基础设施、交通基础设施、社会事业以及保障性安居住房等传统 1 中央杠杆率=国债余额/GDP。-30000-02000030000400002015Q1 2016Q1 2017Q1 2018Q1 2019Q1 2020Q1 2021Q1 2022Q1 2023Q1中央一般公共预算中央政府性基金地方一般公共预算地方政府性基金8 基础设施建设,支持新型基础设施和新能源项目占比仅 1
27、%左右。第一季度地方政府杠杆率2 升至 41.1%,达到历史最高水平。1-3 月地方政府债券到期偿还本息 6055 亿元,较 2022 年同期增长 2449 亿元,增长 67.9%,可以看出地方政府债务进入本息偿还高峰期,债务压力急剧上升,同时专项债的大幅增长也进一步加大了地方政府的债务风险。图图 7 中央及地方中央及地方杠杆率水平杠杆率水平变化变化(%)数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。三、地方财政增收增支,债务压力加剧(一)(一)多地财政多地财政增收增增收增支支,赤字上升,赤字上升 第一季度地方政府一般公共财政收支第一季度地方政府一般公共财政收支均均保持正增长,保持正增长,收入主要
28、受经济修复的影响,多地财政收入增速回升,但多地赤字也大幅上涨,主要原因在于受保民生、促投资的压力影响,多地财政支出增速持续上涨。第一,第一,第一季度第一季度东北地区收东北地区收支支增速最高,增速最高,东北地区第一季度累计同比 9.0%(图 8),一方面受去年低基数影响,另一方面主要在于第一季度东北地区非税收入增速较快,其中吉林省第一季度非税收入增长 25%(图 9)。同时东北地区第一季度各项支出也大幅上涨,其中社保就业、卫生医疗、科学技术和教育支出远超出全国平均增速。第二,华南地区第二,华南地区收支增速收支增速均为均为最低。最低。主要在于海南省第一季度财政收入负增长,1-3 月累计增速-2.9
29、%(图 9),主要表现为税收收入下滑幅度较大。第三,西北地区整体收入增 2 地方政府杠杆率=(地方政府债券余额+城投债余额)/GDP。05540--------------03中央(国债)地方(地方债+城投债)9
30、速较为平均,包含全国增速最高省份和增速最低省份,其中新疆财政收入第一季度累计同比增速 21.4%,位居全国第一,主要在于主体税种增值税加速回补效果较好,而陕西财政收入第一季度累计增速-4.5%,增速为全国最低,受去年基数较高以及煤炭价格下降的影响。2023 年年第一季度多地第一季度多地地方财政支出维持正增长。地方财政支出维持正增长。第一季度除天津、云南以外,其余 29 个省市财政支出均大幅增长,近三分之一的省市支出增速高于 10%(图 9)。在经济修复过程中,地方财政承担稳就业、保民生等基础支出责任以及引导投资、助力产业创新转型发展的投资职能。第一,第一,2023 年年第一季度第一季度财政支出
31、财政支出责任中卫生健康支出依旧为重点方向,主要在于清算疫情防控资金以及完善卫责任中卫生健康支出依旧为重点方向,主要在于清算疫情防控资金以及完善卫生医疗服务体系。生医疗服务体系。其中山东、贵州第一季度卫生健康支出增长 39.2%、30.2%,浙江、江苏、北京、甘肃、新疆第一季度卫生健康支出同比增速均在 20%以上,多地卫生健康支出增速居于所有支出项目增速首位。第二,多地科技和农林水支第二,多地科技和农林水支出增速较高,重在培养新的经济动能、促进地方产业创新转型以及推动乡村振兴。出增速较高,重在培养新的经济动能、促进地方产业创新转型以及推动乡村振兴。其中陕西、广西科技支出同比增速达 125.6%、
32、115.5%,吉林科学技术支出 7.6 亿元,同比增长 5.5 倍,主要是支持技术创新、科技重大项目等增加的支出。吉林、甘肃、江苏、重庆农林水支出增速达 38.3%、37.8%、37.0%、35.4%,以支持农业发展和农田相关建设。第三,债务付息支出均高速增长。第三,债务付息支出均高速增长。根据已公布的第一季度地方财政数据,债务付息支出 1-3 月累计同比增速均在 10%以上,部分地区债务付息支出达到 15%以上,债务进入偿债高峰期已经开始挤占地方政府的财政空间。图图 8 2023 年年第一季度第一季度各地区一般公共财政收支及赤字累计同比增速(各地区一般公共财政收支及赤字累计同比增速(%)数据
33、来源:各省市财政厅,CEIC,国家金融与发展实验室。0.002.004.006.008.0010.0012.0014.00东北长三角西南华东西北华中华北京津冀华南收入支出赤字10 图图 9 2023 年年第一季度第一季度各省市一般公共财政收支各省市一般公共财政收支及赤字及赤字累计同比增速(累计同比增速(%)数据来源:各省市财政厅,CEIC,国家金融与发展实验室。地方财政收入回升并没有改善地方财政压力。地方财政收入回升并没有改善地方财政压力。一是一是 2023 年年第一季度第一季度各地区各地区财政自给率财政自给率较较去年同期均去年同期均出现出现下降下降(图(图 10),整体下降 1 个百分点左右
34、,说明地方财政支出增速要远高于收入的回升速度,地方政府可支配财力难以支撑支出需求。2023 年第一季度 18 个省市即超半数地区财政支出增速高于收入增速,其余地区累计支出增速均高于收入增速。二是所有地区二是所有地区财政赤字财政赤字增速较高增速较高,2023 年第一季度华南赤字增速最低,累计增速依旧高达 7.7%,而东北、西北、华北地区财政赤字增速均在 10%以上,其中内蒙古第一季度赤字增长近 50%。可以看出,在保民生和稳投资的双重支出压力下,各地财政空间持续收紧,仅一般财政的税收收入和非税收入难以覆盖基本的支出需求。-50-40-30-20-50-25-20-15-10
35、-50510152025新疆黑龙江河南宁夏四川甘肃吉林江西福建浙江江苏辽宁贵州安徽青海广西西藏天津河北山西内蒙古广东北京湖南云南上海山东湖北重庆海南陕西收入支出赤字11 图图 10 2022 年年第一季度第一季度和和 2023 年年第一季度第一季度各地区财政自给率对比(各地区财政自给率对比(%)数据来源:各省市财政厅,CEIC,国家金融与发展实验室。注:财政自给率=一般公共财政收入/一般公共财政支出,数据为 2023 年第一季度各省市财政预算执行数。(二)(二)多地多地土地土地财政持续低迷财政持续低迷,财政空间缩减,财政空间缩减 房地产市场低迷房地产市场低迷,多地土地财政收入持续下滑,进一步缩
36、减地方可用财政空,多地土地财政收入持续下滑,进一步缩减地方可用财政空间间。第一季度仅 12 个省份土地出让金实现正增长,多地土地出让金持续下滑,尤其海南、甘肃、重庆、湖北、福建、上海、青海土地出让金下滑超 50%(图 11)。一方面,在经济不确定性越来越强的环境下,居民储蓄意愿增强,同时居民可支配收入减少等因素影响居民的购房意愿;另一方面,房企受供应链以及信贷政策影响,拿地意愿不强。短期来看,3 月份房地产市场有所回温,因此短期土地财政降幅可能会收窄,但 4 月房地产又有降温趋势,房地产投资完成额累计同比增速进一步下降至 6.2%,第二季度土地财政趋势不容乐观。长期来看,我国人口增速断崖式下跌
37、,2022 年人口自然增长率突破 0 值,降至-0.6%,人口增速大幅下滑决定了长期土地财政的不可持续。土地财政冷却,一方面影响城投债的还本付息,另一方面也会影响专项债项目的现金流和本息覆盖,同时老龄化加速发展也进一步加剧地区之间的财政分化。0.0010.0020.0030.0040.0050.0060.0070.0080.0090.00华北京津冀东北华东长三角华中华南广东西南西北2022Q12023Q112 图图 11 2023 年第一季度各省市土地出让金增速对比年第一季度各省市土地出让金增速对比(%)数据来源:CEIC,WIND,国家金融与发展实验室。(三三)地方债务发行加速,地方债务发行
38、加速,债务空间收窄债务空间收窄 各个地方债务空间在持续收窄各个地方债务空间在持续收窄。第一,第一,各省市债务各省市债务发行发行较快较快,债务存量增速,债务存量增速持续上升。持续上升。2023 年第一季度多地地方政府债务发行提速,所有省市地方债务余额均表现为正增长,尤其甘肃、河南的债务余额增速均超出 20%,20 个省份债务余额增速在 10%以上(图 12)。第二,第二,各地各地隐性债务风险化解隐性债务风险化解进度不同进度不同,2018年化解隐性债务以来,经济发达地区上海、江苏、浙江债务存量规模较大,但隐性债务化解进度较快,得益于其较好的产业结构和稳定的收入来源,而贵州、云南、天津等地的隐性债务
39、化解压力较大,多地采用债务展期和置换方式化债,今年首次明确提出遏制债务增量,扩大债务风险化解范围,债务管控更加严格,进一步加重地方政府的财政压力。第三,多地地方政府进入偿债高峰,债务还本付第三,多地地方政府进入偿债高峰,债务还本付息压力大息压力大。2023 年地方政府债券和城投债均进入偿债高峰,债务到期偿还额为近十年最高峰,2023 年到期偿还额分别为 3.65 万亿元、3.06 万亿元(表 2),同时 2023 年第一季度各地地方政府债务付息支出增速多维持在 10%以上,可以看出今年地方政府债务压力明显加大,尤其是还本付息压力已经成为地方财政亟需解决的首要问题。-
40、0200天津宁夏陕西广东江苏河南吉林浙江湖南内蒙古云南河北黑龙江四川新疆辽宁山西安徽广西北京山东贵州江西海南甘肃重庆湖北福建上海青海13 图图 12 2023 年年第一季度第一季度各各地区地方政府债务余地区地方政府债务余增速排序(增速排序(%)数据来源:CEIC,国家金融与发展实验室。表表 2 地方政府债券到期偿还额地方政府债券到期偿还额(亿元亿元)地方政府债券 城投债 2015 1714.00 3900.36 2016 2436.72 5649.26 2017 2414.50 8027.03 2018 8389.37 11687.76 2019 13151.87 12457.55 2020
41、20746.90 15257.05 2021 26654.26 23305.28 2022 27670.98 25712.21 2023 36508.35 30612.09 2024 29595.29 27886.07 2025 29484.37 29356.59 2026 30496.28 25464.70 2027 23934.11 15258.41 2028 24267.64 6936.46 2029 24258.56 1729.28 2030 22435.56 889.41 数据来源:WIND,国家金融与发展实验室。注:数据来源万德债券专题板块,查询时间为 2023 年 5 月 16
42、日。四、第二季度:财政回暖,债务压力持续 2023 年年积极财政政策要加力提效,积极财政政策要加力提效,“加力”“加力”重在对于财政资金的统筹。第一,重在对于财政资金的统筹。第一,提高赤字率。提高赤字率。2023 年财政赤字率安排 3%,比 2022 年提高 0.2 个百分点,赤字规0%5%10%15%20%25%甘肃河南黑龙江江西河北重庆新疆山西福建上海广东海南四川陕西山东安徽湖北西藏浙江北京湖南广西吉林江苏天津云南青海辽宁内蒙古贵州宁夏14 模 3.88 万亿元,比 2022 年增加 5100 亿元。第二第二,增加政府债务发行。增加政府债务发行。2023 年中央财政国债限额 29.9 万亿
43、元,较 2022 年国债预算限额增加了 3.2 万亿元,地方政府债务限额 42.2 万亿元,较 2022 年整体增加了 4.5 万亿元,整体政府债务限额增加了 7.7 万亿元。第第三三,加大中央对地方的转移支付力度。,加大中央对地方的转移支付力度。2023 年中央对地方转移支付安排 10.1 万亿元、增长 3.6%。其中,一般性转移支付 8.7 万亿元,增长 7.6%;专项转移支付(包含中央预算内投资)0.85 亿元,增长 11.6%。此外,一次性安排支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付 5000 亿元。“提“提效”效”主要是提高财政资金使用主要是提高财政资金使用效率,最大化发挥财政支
44、出和引导作用效率,最大化发挥财政支出和引导作用。一方面,优化财政支出结构,第一季度加大了对科技、教育投入和乡村振兴等领域的支出,培育新的经济动能提升政府投资效率。另一方面,减税降费政策更加精准,注重优惠政策的连续性,最大化匹配企业的资金需求。第二季度第二季度财政财政收支趋势延续收支趋势延续,地方,地方财政压力会持续加重。财政压力会持续加重。首先,首先,一般公共财一般公共财政收支增速预计同增,政收支增速预计同增,随着经济逐渐修复和稳定,税收收入增速会逐渐回升,同时税费支持的精准化会进一步激发市场主体的活力,但但第二季度第二季度非税收入增速非税收入增速预预计回落计回落,国有资产等一次性财政收入的空
45、间逐渐收窄。一般公共支出增速会持续一般公共支出增速会持续增长,增长,政府投资需求、稳就业保民生需求会逐渐增长,但第二季度随着疫情资金清算工作进入尾声,卫生健康支出增速预计会回落,科技教育支出以及债务付息支出预计持续增长。其次,其次,政府性基金收政府性基金收支支难以恢复。难以恢复。2023 年第二季度受房地产市场影响,土地财政收入增速持续负增长,但降幅可能会收窄。政府性基金支出在专项债的支撑下,支出下降速度预计同步收窄。最后,最后,债务债务压力集中于地方压力集中于地方政府,还本付息压力会进一步加重。政府,还本付息压力会进一步加重。2023 年债务进入集中偿付高峰期,地方政府债券和城投债到期偿还额达 6.7 万亿元,同时隐性债务风险化解也会进一步加重地方政府的偿债负担。版权公告:【版权公告:【NIFD 季报】为国家金融与发展实验室版权所有,未经版权所季报】为国家金融与发展实验室版权所有,未经版权所有人许可,任何机构或个人不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登,如有违反,有人许可,任何机构或个人不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登,如有违反,版权所有人保留法律追责权利。报告仅反映原文作者的观点,不代表版权所有人版权所有人保留法律追责权利。报告仅反映原文作者的观点,不代表版权所有人或所属机构的观点。或所属机构的观点。制作单位:国家金融与发展实验室。制作单位:国家金融与发展实验室。