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1、?2 研究项组成员 保尔森基会 红卫 自然和环境保护项目总监 Eric Swanson 态保护融资级顾问 朱 自然和环境保护项目主任 复旦学绿融与发展中 Christoph Nedopil 绿融与发展中主任 岳梦迪 绿融与发展中客座研究员?3 执摘要 世界正在经历场近三年来最为严峻的主权债务危机。作为世界上最的双边债权国,中国宜考虑为部分最具战略意义、债务压最的“带路”合作伙伴国制定债务重组战略和应对案。中国也有望借机推动创新性债务重组机制的应,为缓解全球债务危机发挥关键性的作。本研究是“绿委融持物多样性研究组”委托开展的系列研究项之,重点关注债务重组的创新模式债务减免换然保护机制(以下简称债
2、务换然机制)在全球应的经验和最佳实践。对于债权国和债务国,该机制与其他债务重组形式相各有利弊。债务换然机制,除了能通过债务重组定程度减轻债务国的债务负担,还能为其在环境保护和应对候变化等领域提供额外的资持,因独具优势。本报告系统介绍了债务换然机制的概念,并对多个实施过该机制的债权国(如德国、法国、美国)的案例进了详细的分析。如果中国政府相关部门和银机构有意考虑将债务换然机制作为应对每况愈下的主权债务危机的策略之,本报告针对该机制的政策制定、机制设计、项实施等提出下列建议,以供参考。()将债务换然机制纳管理主权债务的整体战略。中国政府相关部门和银机构在设计和评估针对部分债务负担沉重的“带路”伙伴
3、国的债务处理案时,建议将债务换然机制作为作总体债务重组策略的具之。()汲取他国以往的成功经验和教训、拓展新的合作关系。建议中国政府相关部门和银机构与国际上成功实施过债务换然机制和其他债务重组案的国家和机构进对话和交流,以汲取其成功的经验和失败的教训。(三)试点先,有序推。建议先与挝或其他毗邻的“带路”伙伴国家开展该机制的试点。(四)构建全细致、责权明晰的法律和监管框架。国际上共有 13 个债权国先后实施了债务换然机制,在政策制定、监管设计和案实施积累了丰富的经验,中国可以酌情借鉴吸收。(五)尽早与“带路”伙伴国开展协商。建议中国与有意实施债务换然机制的债务国(尤其是共建“带路”伙伴国)尽早接洽
4、,共同商议,从提升建和实施该机制的进度和成效。4(六)讲好中国故事。通过国际合作和物多样性公约第五次缔约会等国际平台,阐释中国实施债务换然机制的动和创造的实效,将为中国赢得国际社会的泛关注和持。(七)调动公共和私营部门投资,扩应规模。随着时间的推移,如果批试点成功实施,将有望吸引私营资本的参与,因为债务换然机制能为债务国节省偿债资,在推动其国内然态保护的同时,为私营资本创造市场机会。?5?录 、引.6、中国境外贷款的现状和展望.7 三、债务重组具的利弊较.9 四、债务换然机制介绍.12 五、实施债务换然机制的国际案例.14 六、基于国际实践的的经验和教训.21 七、国际实践中的成功要素.22、
5、中国债务换然机制的潜在应场景以挝为例.24 九、对中国政府和银机构的建议.32?6、引 新冠疫情对全球经济活动的负影响持续深远,已造成数个中型发展中国家的主权债务激增。新冠疫情冲击、地缘政治冲突、供应链波动和通胀企等因素相互叠加,导致许多国家的债务状况进步恶化。截 2022 年 8,已经有九个国家的部分债务发了违约1,还有数个国家处于违约和破产的边缘。缺乏有效的国际债务处理框架也是造成债务违约风险上升的原因之。“暂停偿债倡议(DSSI)”和“国集团债务处理共同框架”实现的债务减免有限,“暂停偿债倡议”于 2021年 12到期后,获准暂时推迟偿债的国家将不得不继续履偿债义务,因此其财务压陡增。由
6、于处理主权债务的多边机制在应对当下的债务危机时捉襟见肘,许多国家的债务负担已经难以为继。因此,在继续探索债务处理多边机制的同时,应该推进实施双边债务的重组机制,从提升债务处理的速度和效率。当债权国考虑对其债务负担最为沉重的债务国进债务减免时,在众多的案和具中,将债务减免与特定的发展标(如然、候、健康等与可持续发展标(SDG)密切相关的领域)相挂钩是别具创新性的做法,其中最具代表性的是“债务减免换然保护”机制(以下简称债务换然机制)。20 世纪 80 年代以来,该机制在全球范围内得到了泛的应。通过实施债务换然机制,债权国同意减免债务国部分未偿还的债务,作为交换,债务国须在本国采取保护态环境或推动
7、社会发展的系列措施和项。中国已成为许多然资源丰富的国家的最债权国,因此,实施债务换然机制有望为双提供处理债务的新途径,实现举三得的效果:即降低债务国违约风险、推动全球态保护和共建“地球命共同体”,并为债务国创造“绿”就业机会,促进其社会发展。同时,实施债务换然机制也有助于树中国在态明建设和全球态环境治理的引领者形象。本报告梳理分析了全球主权债务的现况和中国在其中的,详细介绍了债务换然机制在债务重组的应前景,旨在为中国政府相关部门和融机构的决策者提供有益的参考。本报告开篇简要介绍了债务换然的机制和原理(以及相较于其他债务重组具的优势),然后深分析了债务换然机制的四个典型案例。此外,鉴于挝正在考虑
8、在其偿债案(包括对中国的债务)中尝试债务换然机制,本报告还探讨了在挝开展债务换然试点的可性。1 这些国家包括阿根廷、俄罗斯、伯利兹、厄多尔、黎巴嫩、俄罗斯、斯兰卡、苏南和赞亚。7 作为中国融学会绿融专业委员会委托开展的的内部专题研究之,本报告旨在推动中国相关政府部门和融机构关注债务换然理念,以及该机制在中国处理债务国(尤其是“带路”伙伴国)主权债的优势和应前景。时值中国担任联合国物多样性公约第五次缔约会(CBD COP15)主席国,中国可以考虑借 2022 年 12 CBD COP15 第阶段会议的契机,宣布启动债务换然倡议,并在适宜的个“带路”伙伴国中着开展债务换然机制的试点。、中国境外贷款
9、的现状和展望 中国的境外贷款类型不同,相关参与机构也有所区别。在对外发展援助,2013 年 2018 年期间,包括中国国际发展合作署和中国进出银在内的官债权提供了总计 113 亿元民币(约 17.2 亿美元)的息贷款和 1311 亿元民币(约 200 亿美元)的优惠贷款,主要于持最不发达国家、亚洲和洲的低收和中等收国家2。这些贷款通常基于政府间协议,于受援国的社会发展和基础设施项建设。在商业性贷款,中国的政策性银、开发性融机构、国有和民营商业银提供了量的商业贷款,主要于持许多中低收国家(尤其是“带路”伙伴国)的基础设施建设项。但这些商业性贷款的额通常难以统计,官也未公布相关贷款条件的信息。国际
10、上,些机构尝试通过收集不同渠道的信息,构建了多个数据库,对中国境外主权贷款的规模进了估算,包括世界银国际债务统计(IDS)、波顿学全球发展政策中的“中国海外发展资数据库”和“中国对洲贷款数据库”等。前,这些数据和信息为了解中国在中低收国家主权债务的情况提供了定的参考:2016 年 2020 年期间,中国官债权(“官债权”即政府和政府所有权份额超过 50%的公共机构)在符合暂停偿债倡议(DSSI)条件国家的公共外债余额3增加了约 45%,2020 年底达 1100 亿美元4。2 http:/ 3 在 73 个符合“暂停偿债倡议(DSSI)”条件的国家中,世界银的数据涵盖了其中的 68 个。该倡议
11、允许最贫穷的国家暂停偿债,以暂时缓解这些国家的财政困难,将有限的资源优先于应对新冠疫情。相关国家的名单详见:https:/www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/covid-19-debt-service-suspension-initiative 4 https:/greenfdc.org/brief-chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and-road-initiative-bri-in-2020/8 在符合 DSSI 条件的国家中,中国的债务风险敞超过了所
12、有其他双边官债权的债务总和,仅低于世界银5。2020 年,在符合 DSSI 条件的国家中,中国是其中七个国家的最的单债权,包括汤加(占其所有公共外债的 55%,下同)、吉布提(55%)、挝(52%)、柬埔寨(44%)、刚果共和国(42%)和吉尔吉斯共和国(40%)等。据估计,2022 年,DSSI 国家对中国的偿债数额占偿债款总额的例约为26%(相之下,偿付给债券持有的占 17%,偿付给世界银国际开发协会的占 9%)。由于债务统计主要基于债务国的报告,因此发展中国家的公共债务和应偿款数据存在系统性的漏报,在风险、能弱的低收国家尤其如此6。中国在过去 24 个缩减了境外贷款规模。例如,中国的政策
13、性银在2020 年未向任何洲国家发放贷款。前,新冠疫情对全球经济活动的冲击挥之不去,地缘政治冲突让全球供应链雪上加霜,许多经济体临的通胀压有增减,因此,些国家发主权债务违约的风险也在潜滋暗长。由于缺乏有效的国际债务处理框架,全球主权债务风险尤为堪忧。2019 年底以来,阿根廷、俄罗斯、伯利兹、厄多尔、黎巴嫩、俄罗斯、斯兰卡、苏南和赞亚的部分主权债务已发违约。虽然违约风险会波及多个债权国,但由于中国当前的境外贷款规模较,受到的波及尤甚。DSSI 在 2021 年 12 到期之后,获准暂时延迟偿债的国家在 2022 年将不得不继续偿还债务,财政压巨。在符合国际货币基组织“减贫与增长信托基(PRGT
14、)”资助条件的国家中,有个国家已陷于债务困境,三个国家属于债务困境风险,四个国家属于中度风险,七个国家属于低风险7。鉴于这些国家都存在未报告的“隐性债务”,其债务风险可能表上更严重。些经济学家已经发出警告,当前的债务危机可能导致这些国家错失年的发展期。例如,联合国秘书长在 2021 年关于可持续发展标的报告中警告说,新冠疫情造成了“严峻的债务危机和国际直接投资和贸易的骤降”8。发违约后,当 5 https:/greenfdc.org/brief-chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and-road
15、-initiative-bri-in-2020/6 https:/greenfdc.org/brief-chinas-role-in-public-external-debt-in-dssi-countries-and-the-belt-and-road-initiative-bri-in-2020/https:/blogs.worldbank.org/developmenttalk/systematic-underreporting-public-debt-statistics-50-years-evidence-and-recent 7 https:/www.imf.org/externa
16、l/Pubs/ft/dsa/DSAlist.pdf 8 https:/unstats.un.org/sdgs/report/2021/9 其冲的的受害者将是债务国,他们将实现巴黎候协定、全球物多样性保护框架和联合国可持续发展标的相关标。其次,如果债务国的经济状况举步维艰,其与中国的贸易和投资合作也将深受影响。此外,如果付给中国的偿债款占整个偿债额的例过,些可能将这些国家在候变化和然保护的停滞不前归咎于中国,尽管这种论调有失偏颇。对中国,虽然许多境外贷款属于商业性质,不被认作为官贷款,但债务国违约造成的损失将多由国有商业银或企业承担,并可能最终实际上由政府承担。为了避免债务国贷款违约造成的经济损
17、失和对国内经济的影响,中国政府相关部门和融机构应该未绸缪,及早制定全的债务重组案(包括债务换然机制),在避免债务违约给中国造成重经济损失的同时,兼顾债务国的经济和社会发展需求。三、债务重组具的利弊较 如果些主要债务国发债务违约,将给中国造成直接的风险。此外,和所有债权国样,中国也临着更为复杂的全球性风险,例如,债务国为应对新冠疫情债台筑,缓解候变化的威胁迫在眉睫,全球物多样性丧失益严峻等。如果中国能有效利各类债务重组模式和具(包括债务换然机制)来降低债务国的主权债务风险,将惠及双。上述的“三重威胁”正笼罩着所有债权国,并迫使各债权国政府考虑采取系列创新性措施来“绿化”其主权债务处理案,即在提供
18、定程度债务减免的同时,推动实现候和物多样性的效益。在过去的三年,债务换然机制(或通过债务减免换取债务国应对候变化的动)应运,且成效斐然。如果该机制应得当,将有持债务国的债务重组、减少其债务负担,同时也为保护其物多样性和减少温室体排放提供新的资来源。本节介绍了包括债务换然在内的五种常见的债务重组具,各有特,详情如下:1、债务换然:债权国以债务国增加在环境保护和社会发展等的投为交换条件,减免其部分债务,使债务国减少偿债负担,从有更多的财政资于国内的然保护或社会发展资(下将详细介绍)。2、然绩效债券:通过发新的债券,对债务国现有的部分债务进重组,为债务国提供与(绿)态成效考核指标挂钩的、更有利的融资
19、条件。10 3、债务换资源:债权国减免债务国的部分债务,作为交换,获得债务国的部分然资源(如森林、矿或)。4、债务换股权:债权(债权国政府或银)减免债务国的部分债务,作为交换,获取债务国基础设施等实物资产的所有权(股权)。5、债务免除:直接免除债务国部分或全部未偿还的债务,对债务国因此节省的偿债资的途不作要求。如表 1 所,些强调绿效益的债务安排(尤其是债务换然交易)将为中国带来多个层的益处,包括:降低债务国主权债务违约风险。债务换然机制最明显的的优势是能减少或重组濒于破产的债务国的债务,从减少中国作为债权因债务国违约不得不承担的经济损失。推进态明建设和共建绿“带路”。债务换然有助于为“带路”
20、伙伴国带来切实的态环境效益,推动实施绿带路倡议,为全球态环境治理贡献中国量。扩展获取更具价格优势的态碳汇的渠道。中国可以基于巴黎候协定第6.2条和6.4条的相关规定,通过债务减免换取债务国的候动,即债务国实施的基于然的候解决案所产的的碳汇,可以于代替偿债。此类态碳汇与中国国内的碳汇相,价格上可能更具优势。推动海洋保护。伯利兹近期开展的的债务换然项(详见下)凸显了创新性融资在推动海洋保护和资源管理的优势。如果中国与邻国进类似的债务换海洋保护的尝试,将有助于提升区域内海洋态系统的服务功能(如红树林、珊瑚礁在提升候韧性的重要作),中国也将从中受益。推动地修复。债务换然也有助于推动债务国退化地的修复,
21、促进可持续农业产,构建可持续的粮体系。从长远看,这将有利于提升中国的国际农产品供应链安全,为在国内持续开展农保护与修复创造条件。减少损害环境或公众健康的风险。2021 年,中国已宣布不再持新建境外煤电项。如果中国能在邻近国家实施债务换然机制,推动债务国逐步淘汰现有的燃煤电,将有助于减少空污染物(如汞、氮氧化物、硫氧化物、沙尘等)对中国的远距离侵袭。11 保障经济的长期稳定。些国家受额外债所困,难以和中国在基础设施建设和经贸领域有效开展合作。由于这些国家主权债务风险,在出信保险,临保险公司不愿意承保或保费居不下的窘境。通过债务换然等机制进债务重组,减少债务国的短期和长期债务负担,债务国将获得更多
22、的经济发展空间,进扩与中国长期的经贸合作。提升中国的全球声誉。在通过多边动应对严峻的主权债危机时,中国已经展现出其领导。若中国能利债务换然机制为债务国提供新的财政空间,助其实现候和物多样性的标,将为中国赢得泛的赞誉。此外,鉴于国际社会对与“带路”倡议相关的债务问题的疑虑,债务换然机制的实施将有助于展现中国推进共建绿“带路”战略的决和度。?12 四、债务换然机制介绍 20 世纪 80 年代以来,债务换然机制已经得到成功应。当时,些国家债务累累,不得不加对国内然资源的开发度以偿还债务。在此背景下,第批债务换然交易应运,旨在解决全球债务危机的同时,减少森林和其他然资源的退化。由此可见,债务换然机制能
23、提供债务重组和然保护双重效益:1)通过债务重组、债务免除或债务回购降低债务国(发展中国家)的部分债务负担;2)节省的偿债资以债务国本币(硬通货)的形式存专项然保护基,或于直接资助其国内的态环境保护项。?1987 年美国与玻利维亚完成笔债务换然交易以来,共有 13 个债权国与39 个债务国进了债务换然交易。这三个债权国分别为加拿、利时、芬兰、法国、德国、荷兰、意利、挪威、西班、瑞典、瑞、英国和美国。其中法国、德国和美国在过去 30 年中实施债务换然机制最为积极。表 2 选取三九个债务国中的个重债国,列明其通过债务换然交易获得债务减免的情况。这三个债权国为开展债务换然交易,分别建了套完整的法律、政
24、策和程序,体现出各的战略考量。例如,美国实施债务换然机制的初衷是为部分国家提供债务减免和推动热带森林保护,实施对象从最初的拉丁美洲国家扩展全球所有有热带森林的国家。法国实施的“减债发展协议(C2D)”则向其在洲有有长远战略利益的重债穷国(HIPC)。在实施债务换然机制之前,债权国通常会确定适的债务类型,譬如优惠性质的贷款、有助于实现债权国战略利益(如农业开发)的债务等。此外,不同国 13 家实施债务换然机制所采的形式不,且往往名称各异。但是,般,此类的债务重组习惯上统称为“债务换然”。其主要组成部分和流程参见图 1。?在实际操作中,“债务转换”的概念已扩展各种形式的债务减免。除了为债务国提供然
25、态保护资外,许多国家还利债务转换持债务国在社会发展的需求,如公共卫和教育。前尚处于探索阶段的债务转换新类型还包括债务减免换候动,以及债务减免换退化地修复等。尽管多数国家实施的债务换然机制都致遵循图 1 所展的模式,但每个国家基于其在政治、经济等战略利益的考量,都开发了符合各需求的模式和具,如:双边债务重组协议。债权国取消原来的债务协议,代之以新的债务协议,新协议通常会免除部分的债务额,或提供更优惠的偿债条件。作为交换,债务国承诺将定额的本币资(通常等同于债务重组节省下的偿债款)存个专项基,于持其国内的态保护项。双边债务减免和发展协议。该协议通常作为短期合同执,债务国仍有义务偿还部分或全部的债务
26、,但在每次偿付后,债权国政府以赠款的 9 https:/greenfdc.org/wp-content/uploads/2021/01/Yue-2021_Debt for nature-swaps-BRI-1.pdf 债权人债务国政府国际非政府组织债务国政府债权人其他出资方(基金会、个人等)生态/环境信托基金债务国本国生态环保项目普通债务关系债务换自然交易偿本付息发放贷款折价出售债务或减免部分债务提供额外资金提供资金补贴发放赠款按照债务换自然协议的约定拨款(通常以本币拨付)为避免债务违约而进行债务重组 14 形式将同等额的资返还给债务国,以持在其国内开展公共教育、公共卫、然保护地等的项。商业债
27、务回购。第三机构在公开市场上折价购买债务国的商业债务,然后据此对债务国的债务进减免或以条件更优惠的新债代替旧债。作为条件,债务国划拨定额的本币资(旧债和新债之间的差额),于持本国的然保护项。主权债务回购。债权国允许债务国折价购买其当前债务的部分,从减少其总体债务负担。作为条件,债务国把由此节省的偿债资的部分于开展国内的然保护项。第三提供补贴的债务转换。第三机构(通常为政府性质的然保护组织)为购买债务国的债务提供部分的经费,作为条件,债务国本币向本国的环境基或独的然保护组织提供资助,持在本国开展然保护项。五、实施债务换然机制的国际案例 如前所述,今共有三个债权国围绕债务换然制定了相应的法规和政策
28、,并付诸实施。这些国家的经济总量不,经济发展平也存在低之分。例如,西班在实施债务换然机制时的均 GDP 不到 15000 美元(美元时值),荷兰在实施债务换然机制时的 GDP 总量为 4500 亿美元。本节将详细介绍债务换然交易的四个典型案例,其中三个涉及双边债务转换,包括美国的热带森林和珊瑚礁保护法案(TFCCA)、德国的债务转换项和法国的“减债发展协议”,第四个案例属于商业债务换然保护(即近期实施的伯利兹蓝债券项)。?()美国热带森林和珊瑚保护法案(TFCCA)美国的债务换然交易起源于“美洲奋进倡议(EAI)”和热带森林保护法(TFCA),在机制设计和实施程序显出较的创新性和灵活度。美国实
29、施的债务换然机制与 20 世纪 90 年代以来部分欧洲国家实施的机制类似,但会结合债务国的具体情况,在适于转换的债务类型做出灵活的安排。20 世纪 80 年代末,为了应对拉丁美洲国家的债务危机,美国开创了债务换然机制“美洲奋进倡议(EAI)”。基于该倡议,20 世纪 90 年代初中期,美国对拉丁美洲国家所的逾 10 亿美元的债务进了重组(包括折价出售债务)。15 美国国会通过法批准实施该倡议,因此相关的债务重组交易被视作获得国会的授权,并得到国会相应的预算拨款。美国国会随后扩展了适于EAI债务转换的领域,如环境保护和童健康。在实施周期内,为持拉丁美洲多个债务国在态环境保护、然资源管理、公众健康
30、和童发展领域开展项,提供了总额为 1.77亿美元以本币拨付的资。EAI 开创和实施的债务换然模式,后来成为热带森林保护法(TFCA)的基础10。美国国会于 1998 年颁布了热带森林保护法,以取代 EAI,适范围也扩展世界上所有拥有热带森林的国家。根据 TFCA,符合条件的国家可以参与债务重组,由此为债务国节省了偿债资,于持其国内的热带森林保护。实施以来,TFCA 与四个国家进了债务重组,涉及项交易,为全球热带森林保护提供了逾 3.394 亿美元的资。其中许多债务重组协议属长期协议,因此在年或更长的期限内,债务国都能通过节省偿债资受益。2019 年,TFCA 法案由美国国会再次授权,并更名为热
31、带森林和珊瑚保护法案(TFCCA)11。除持全球的热带森林保护外,TFCCA 也持开展以保护珊瑚礁和沿海红树林为标的债务换然交易。(为简明起见,下中 TFCCA 及其前TFCA 统称为 TFCA)TFCA 相关的债务换然交易由美国财政部牵头管理,美国国务院和美国国际开发署(USAID)共同参与。与之前的 EAI 类似,TFCA 交易也从国会获得预算拨款,并以下列两种式开展债务换然交易。1、三商业债务互换。2、双边债务减免和互换。在EAI下进的最早的互换交易为三商业债互换。在这些互换交易中,然保护组织(如美国然保护协会(TNC)出资硬通货折价购得债务国的商业贷款,然后与债务国就贷款条件重新谈判。
32、在新的贷款安排下,债务国获得部分债务减免,或是贷款条件变得更加优惠,作为交换条件,债务国则将由此节省下来的偿债资以本币的形式资助本国的然保护。美国国际开发署度获准向政府组织提供赠款,持其购买债务,但这种做法未能持续,多数商业债务转换交易前由政府组织筹资。20 世纪 80 年代债务危机期间,债务国下的商业贷款额巨,在短短年,共有 49 笔商业债务三互换交易在五个国家得以实施。然,其中许多交 10 Public Law 105-214;22 U.S.C.2431 11 Public Law No:115-440;https:/www.congress.gov/bill/115th-congress
33、/senate-bill/1023/actions 16 易的额很,远逊于双边债务互换交易所实现的债务减免额,因此可于持债务国然保护的资也量微。据估算,商业债务互换为债务国的然保护提供了约1.67亿美元的资持(以本币拨付),交易笔数较少的双边主权债务互换协议所产的资则超过 3.39 亿美元。在 TFCA 框架下,债务换然的主要形式是双边互换。如前所述,TFCA 下的债务换然交易具有定的灵活性,可以根据债务国的情况来进谈判,制定双边互换协议。TFCA 允许三种类型的双边债务换然交易,包括:双边债务重组协议:美国和债务国之间直接的双边主权债务重组。主权债务回购:双达成债务减免协议,债务国通过折价购
34、买其偿债成本最为昂的债务减少其债务负担。由第三提供补贴的债务转换:基于双边的债务减免,第三机构(通常为政府性质的然保护组织)出资买下债务国美国的部分主权债务,债务国由此节省下来的偿债资于持本国的然保护。在以上的交易类型中,现有的债务协议会被新的协议代替,债务国由此节省的偿债资以本币形式存“热带森林基”或其他形式的然保护信托基,以持其国内的然保护项。视债务互换类型,美国政府与债务国之间会签署具有法律约束的协议;如果涉及第三,则美国政府和第三政府组织之间还需签署协议,对债务互换的条件和资途作出规定。在由第三提供补贴的债务换然交易中,四家政府组织(TNC、WWF、保护国际和总部设在印度尼西亚的 Ke
35、hati)总共出资 2250 万美元持了项双边债务交换协议。这些组织的参与和持不仅减少了债务国的债务负担,也为债务国的然保护提供了额外的资。EAI 和 TFCA 对债务国参与债务换然交易的资格做出了严格的要求,例如:债务国政府应该由民主选举产;与美国政府就反对恐怖主义、控制毒品和保障权等达成共识;与美国签署了某些经济和投资的协议。根据 EAI 和 TFCA 的规定,只有特定类型的美国贷款才适于双边债务减免或重组协议。这些贷款包括美国国际开发署对外援助贷款、农产品信贷公司(CCC)提供给发展中国家以帮助其进美国农产品的贷款、美国进出银(ExIm)为推动美国商品和服务出向外国进商提供的贷款,以及“
36、粮换和平”(P.L.480)农业贷款。17 TFCA 还规定了双边债务互换交易中有资格获得资助的然保护项类型,如公园与保护区的建设和维护、公园及然资源管理员的能建设、热带森林社区的发展、然资源可持续开发和管理,以及与然保护相关的研究。()德国债务换然机制、债务与公众健康互换机制 1992年约地球峰会上,德国正式启动了债务换然项。该项实质上为债务减免,即免除债务国的部分债务,债务国由此节省的偿债资,以本币拨付的形式全部或部分投本国的环境和态保护项。为启动该项,德国政府拨款5000 万德国马克。在 1994 年 2014 年期间,德国在个债务国实施了三笔债务换然交易,为债务国总共减少了3.14亿美
37、元的债务额,为其国内态保护提供了1.21亿美元的资持。随着时间的推移,德国政府已将债务换然机制应到更多的发展中国家和更泛的社会发展领域,如卫、教育和减贫。近年来,德国完成的债务互换中,占最的是与全球基(Global Fund)共同实施的债务换健康交易(总计六笔)。同时期,德国议会将每年的拨款额增加到 1.5 亿欧元(约 1.4 亿美元)。虽然称为拨款,但其实际上是法机构准许政府每年可于债务互换交易、可对官发展援助应回收资进减计的“额上限”。这是因为,每笔债务互换在减少债务国债务量的同时,也相当于等额减少了德国的债务收。这实际上减少了政府的财政收,因此这个额度必须由德国议会批准。德国实施的债务互
38、换只适于官发展援助债务,并对参与国家的资格作出了规定,涉及的筛选条件包括:债务国是否属于低收或中等收国家?按照 HPIC的相关参数和标准,债务国是否存在债务平过、债务不可持续的问题?债务国是否已签署有相关的多边协议?因此,经过这些条件筛选后,2022 年只有四个国家有资格参与债务互换。德国实施的债务互换机制主要由德国经济合作与发展部(BMZ)管理。该部负责起草与债务互换交易相关的协议和细则,然后将案提交给财政部和议会预算委员会审核和批准。整个流程较为繁琐,般耗时两年或更长时间。旦获得批准,德国经济合作与发展部负责监督最终互换协议的起草,以及债务国对协议的实施和管理机制。如果债务互换为双边性质,
39、不涉及国际实施,德国复兴信贷银(KfW)也会参与债务互换的实施和减债资使案的制定。债务互换交易中,减债资的具体使式和管理机制因互换协议和国家异。某些情况下,德国试图建两个层的监督机制,即个级别的两国监督委员会和 18 个低级别的国内执委员会,后者成员中包括债务国的政府组织。其他情况下,德国与个主要的执机构合作(如全球基),由其负责资的接收和分配。(三)法国“减债-发展协议(C2D)”法国政府实施的“减债-发展协议”,尽管与上述的模式有所区别,但也能调动债务国加强然保护和推动社会发展的积极性,协同实现减债、社会、环境多个层的效益,能为中国提供有益的借鉴。1996 年,法国政府为重债穷国(HIPC
40、 国家)制定了债务减免和重组计划“减债和发展协议”(英简称为 C2D)12。C2D 作为套融和发展政策,旨在帮助重债穷国进债务重组,同时为其国内开展的减贫和环保项提供资持。虽然法国政府并未将C2D称为“债务换然”,但其为债务国提供的债务减免和环保资持所取得的效果,却是异曲同。C2D协议本质上属于双边援助赠款,其核标之是全额免除重债穷国应向法国偿付的优惠贷款类债务。C2D协议适于法国为持债务国经济发展为其提供的官发展援助贷款。按照 C2D 的般程序,法国政府先与重债穷国协商,对现有债务负担中对债务国最为不利的部分进减免,然后双签署协议,再对债务国余下的部分债务进重组。按照 C2D 协议,债务国仍
41、须全额偿还所的债务,但在其每次向法国付偿债款后,法国政府会向其返还等额的资,以持其国内开展的教育改、公共医疗和然保护等项。C2D 机制 1999 年创建以来,法国与其债务国共签署了项 C2D 协议(其中五个仍在实施阶段),总额约为 54 亿欧元。C2D涉及的资由法国中央银管理,包括开专门的账户以接受债务国定期付的偿债款(可以以本币付)。法国中央银在收到款项后,会即将等额的资返还给债务国,于其符合协议的预算内指定途或般性开。C2D 协议的实施主要由法国开发署(AfD)管理,该署负责监督资的使和考核受资助项的成效。C2D相关的基本政策由法国财政总署署长和全球事务、化、教育和国际发展署署长负责制定。
42、其他政府机构也不同程度参与 C2D 的相关作,如法国使馆、法国外交部、法国财政部、债务国财政部和其他涉及 C2D资使的部门。债务国只有在满定的条件后,才能参与C2D。条件之是必须成由洲开发银、债务国和当地政府组织代表组成的 C2D 指导委员会,以监督 C2D 相 12“Doctrine demploi des C2D”(Doctrine on the use of C2D)19 关资的使。C2D 协议的期限般较短(通常为 3 年),但可以通过续签的式将协议的实际期限延长 20 年甚更长时间。法国在向债务国返还新笔资前,须确认债务国将前期已拨付的资于协议指定的途,并达到约定的绩效指标。C2D指导
43、委员会和参与其中的政府组织会对每个阶段项的进展和成效进评估。除成指导委员会外,C2D 协议还要求资的使遵循债务国“减贫战略件(PRSP)”所确的标和原则,并与之确定的四个重点领域协同起来,即卫、教育、基础设施和然资源管理(包括环境保护)。最初的 C2D 协议采成短期基或直接付项款的形式,持债务国在教育改和医疗卫的项。近年来,C2D协议返还给债务国的资也可以于持然保护区管理和其他环境保护途。法国政府和债务国政府还达成致,法国中央银返还的资成永久性的留本基(如独的保护信托基)。通过将其部分的债务转换为 C2D 协议,债务国获益良多。这是因为对债务国直接减免债务会有损债务国的形象,并导致其信评级下降
44、,C2D 协议名义上虽然要求债务国继续履偿债义务(并允许其使本币偿还债务),但通过资返还,实际上免除了债务国的部分长期债务,债务国由此获得的资可以于实施其本开展的各类项。(四)商业债务回购伯利兹债务换然交易和蓝债券 伯利兹近期实施的商业债务重组,为债务换然机制提供了新的模式。在该案例中,伯利兹新发了总额为3.64亿美元的债券,于对其现有的5.53亿美元的欧洲债券(该国外部商业债的总额,约占其 GDP 的 30%)进再融资。未来年内,伯利兹将把由此节省下的1.89亿美元偿债资的部分于保护该国丰富的珊瑚和近海海洋资源。该债务换然交易由然保护协会(TNC)策划并提供持13。为此,TNC设了家公司伯利
45、兹蓝投资公司(BBIC)作为该项的核财务构架。BBIC 通过发债券筹集资,为伯利兹提供了 3.64 亿美元的贷款,使其能够折价回购 5.53 亿美元的欧洲债券,从将其商业债务额减少 1.89 亿美元。瑞信贷银负责此次债券的发,总额为 3.64 亿美元,债券评级为 Aa2 级(贴标为“蓝债券”)。此债券以其有利的评级,吸引了全球众多的机构投资者(如资产管理公司、保险公司和养基等),获得超额认购。13 https:/www.nature.org/content/dam/tnc/nature/en/documents/TNC-Belize-Debt-Conversion-Case-Study.pdf
46、 20 虽然当时伯利兹的标普评级为“选择性违约”,但由于美国政府所属的国际发展融公司(DFC)为新债券提供了相应的政治风险保险,慕尼再保险公司提供了参数保险,以避免伯利兹在遭受然灾害(飓风)时发付款延迟或违约,因此瑞信贷银得以按 Aa2 的债券评级发此笔债券。由于此债券评级,因能以低于市场的利率发。BBIC 将低利率的优惠也体现在其提供给伯利兹的贷款中该贷款的利率低,期限长(19 年),且提供10 年的宽限期,其间不付本。作为此次交易的条件,伯利兹同意将节省下来的近 2 亿美元的偿债资于海洋资源保护,尤其是珊瑚礁保护。除了在年内逐年增加然保护的出,并成新的信托基为然保护提供可持续的资,伯利兹还
47、将扩展其保护地络(包括屏障岛屿、珊瑚礁、红树林和海草床等),到 2026 年实现对其 30%海域的保护,向全球然保护地标看齐。该案例表明,若第三(如可靠的政府机构或公司实体)能提供相应的保险以降低交易风险,债务国的商业债务能得到有效的重组;有利于态保护和绿发展的投资机会能吸引全球投资者的关注和兴趣。此外,该案例也证明,债务换然机制有着规模化应的空间 伯利兹实现了近 2 亿美元的债务减记,额约占其GDP 总量的 10%。对于持有巨额成本昂的商业债、且有意采低成本的新债务进再融资的国家,伯利兹的模式常有借鉴意义。下列的两个案有助于进步拓展伯利兹模式的应规模。案为瑞政府早在1992年推出的“债务换发
48、展”模式。该模式下,债权国政府出资成个基,于购买债权国境内银持有的发放给债务国的贷款(通常按值购买),条件是债务国将节省的偿债资于其国内的然保护或其他社会发展项。从本质上讲,该模式是债权国提供官发展援助资来购买债务国的商业贷款债务,债务国则将节省的偿贷资于其国内需优先持的各类项。案基于伯利兹模式,同时借助银和信增强机构进债务重组。例如,在债务国出现债务危机的情况下,债权国的银可以新的、成本较低的债务为债务国成本昂的未偿还债务进再融资。通过让信和保险机构(如中国出信保险公司(Sinosure)提供信担保,新债务将让债务国获得更低的利率和更优惠的条件。债务国可以将通过再融资所节省的部分或全部资于持
49、其国内的然保护项。21 六、基于国际实践的的经验和教训 债务换然机制始创于 20 世纪 80 年代末,实施过该机制的三个债权国进了量的尝试和创新,因在相关政策、模式和具积累了丰富的可供借鉴的的经验和教训。有意实施债务换然机制的国家,可以参考这些现成的经验,实现“借”,需另辟蹊径。现将相关的国际经验和教训总结如下,希望能帮助正在考虑实施债务换然机制的国家进科学规划,扬长避短。?22?七、国际实践中的成功要素 对有意于了解、尝试利债务换然机制作为主权债务管理和重组具的国家,现有的国际实践已经积累了量的经验、知识、政策和模式设计,可供借鉴。通观三个已经实施了债务换然交易的债权国,他们的实践中有许多共
50、通的要素和标准,可以直接应于新的债务换然机制的开发和设计。这些共通之处包括:()明确法律依据。中国若考虑实施债务换然交易,先应确认是否已有法可依,是否有必要制定新的法律。这些法律为债务换然交易提供法律基础,并以法律条的形式对债务互换机制的核要素作出了规定,如牵头的政府部门和相关的参与机构、债务转换的具体形式,预算拨款安排、适的债务类型、资在债务国的使式等。实施了债务换然交易的国家都已构建了相关的法律框架,可资借鉴。()明确参与的政府部门和银机构。中国政府有必要明确负责牵头管理债务换然交易和相关资使的政府部门。按照国际经验,这些部门通常涉及债权国的财政部和中央银。此外,还需明确参与债务换然交易的
51、其他政府机构或政府组织,以及在项实施过程中他们各的和职责。基于国际经验,其他可能涉及到的部门还包括中国的外交部或中国国际发展合作署。(三)界定债务国的资格和条件。在完成核法律和管理机制的准备作后,下步需要对债务国参与债务换然交易的资格和条件作出规定。1、筛选债务国的标准和考虑因素:债务平:临延迟偿债或偿债的风险 物多样性价值:态保护的潜、效益明显 23 在缓解或适应候变化的潜阔 债务国政府愿意参与债务换然交易 政府功能健全:国内政治环境稳定;法制昌明 国内存在合适的政府组织或信托基,能接收资并监督项的执 2、其他考虑因素:与中国外交政策标的关联度(例如,持共建“带路”伙伴国和相关的项)对区域、
52、国际经济和环境合作的推动作 适合进重组的主权贷款(或债券)类型和存量 债务国提供配套资的能(四)确定债务互换具的具体形式和设计。基于债务国的债务结构和国际经验,有多种债务互换模式和形式可供中国选择。中国政府可以考虑只选其,或者多措并举。(例如,在法国 C2D 模式中,所有债务换然交易只限于 C2D 协议种形式;但在美国 TFCCA 模式中,债务互换可以采三种不同的形式,详见前)(五)明确适的债务类型。中国政府宜考虑将债务互换限定在某些特定的主权债务类型,明确符合重组条件的贷款或债券类型,以及不符合条件的债务形式。(六)评估第三参与的可性。在设计债务换然交易时,中国政府可以将债务互换设计为中国与
53、债务国之间的双边安排,也可以允许第三参与,如某些国际组织或债务国国内的政府组织。第三发挥的作包括分担债务转换交易的部分成本,以及参与管理和监督债务国信托基的运和项的实施等。(七)制定实施协议和构建管理机制。债务换然机制旦获准实施,中国政府需制定并签署与债务国或第三机构之间的协议。同时,需在债务国组建相应的监督机构,以管理并监督债务换然交易的执和资的使。在国际上已实施的交易中,有许多现成的协议样板和管理模式可供参考。()设置交易期限。债务换然协议的条款中应该明确项的起期。(九)明确资在债务国的途和监督机制。在设计债务换然交易时,中国政府应该就交易为债务国所节省的资的途作出致的规划,例如,要求将资
54、投然保护区管理、然保护员的能建设等领域,但债务国政府在具体资的分配上有定的决定权。债务换然交易旦获准实施后,中国政府可以与相关 24 的债务国道,制定项的实施案和管理机制,确定资的具体途,设定受资助项的成效指标,并制定项的跟踪和报告机制。如果中国政府有意进步研究、评估债务换然机制的优势和潜在的应场景,可以考虑选定个合适的债务国,开展相关的试点作。、中国债务换然机制的潜在应场景?以挝为例 新冠疫情加剧了全球的债务危机,因此全球学术界、众多政府组织以及部分国家的政府都在考虑和评估债务换然机制的应空间,以及将其应于中国处理境外主权债的可性。其中的许多评估和分析,都不同程度提出中国在挝民民主共和国(以
55、下简称挝)开展债务换然交易试点的建议。2021年初,挝政府在联合国开发计划署驻挝办事处的推动和持下,启动了债务换然机制的可性研究,分析利该机制减少其债务负担和财政压的空间和路径。为此,挝成了个跨部委的“债务换然”技术作组(TWG),成员单位包括该国财政部(MOF)、计划与投资部(MPI)、农林部(MAF)、然资源与环境部(MONRE)以及挝中国委员会办公室。该作组已分别于 2021 年12 和 2022 年 7 正式召开了两次会议。前,挝对开展债务换然交易或债务重组表出浓厚的兴趣,但作组尚未完成相关的案设计。这是因为案的设计过程需要部长和主要决策者的深度参与;其次,在与债权就债务重组进沟通前,
56、要拿出债务换然交易的案还存在较的难度。基于该研究,挝政府将向其债权提出债务换然交易的提议(与通常情况下由债权国提出的情形有所不同)。同时,中国的相关政府部门和银机构也可以借此机会,为挝债务换然交易案的制定提供持和建议,推动实现双共同的利益。据了解,该技术作组计划在 2022 年 12 物多样性公约第五次缔约会第阶段会议召开之前(预计 11 底),完成该设计案。基于此,本节将聚焦中国与挝进债务换然交易的前景,分析相关的利弊、挑战和可的模式,以及中国在决定实施债务换然机制后应着开展的准备作。()为什么选择挝?在中国的债务国中,挝因其独特的经济状况和态环境条件,能通过债务换然交易给双带来惠益。25
57、受新冠疫情冲击,挝是全球债务负担最重的经济体之,2021年的债务额达到 145 亿美元,占其 GDP 总量的 88%。据估计,中国持有挝过半的公共外债14。挝每年于偿债的资达 12.5 亿美元(2021 年),占该国年财政收的半以上。挝的实际债务负担情况可能更为严峻,这从挝财政部和国家经济研究所(NIER)于 2021 年发布的份件中可以得到印证15,相关分析摘录如下。“老挝公共部门债务占 GDP 的比重从 2019 年的 67.3%增加到 2020 年的72%,2021 年进步上升到 88%。然,考虑到国有企业的财务状况、可能的未还款累积、持续的汇率贬值,以及其他的实际和或有负债,老挝目前的
58、债务负担可能被严重低估。同时,每年的外债偿付额已增加约11 亿美元。型国有企业,如老挝国家电公司(EDL)、老挝航空公司、农业促进银和老挝发展银的财务状况不佳,让老挝政府的财务负担更是雪上加霜。电部门的投资所积累的债务,乎占到其公共债务总量的半。惠誉、穆迪以及泰国评级和信息服务公司(TRIS)下调老挝的信用评级、日益严重的财政收支失衡以及有限的国内融资空间,导致老挝的外部借贷成本上升。”挝正临严峻的的债务违约危机。由于其债务评级已被下调“违约级别”,挝难以通过资本市场融资,且新增借贷的的成本也幅上升。因为难以通过传统的银和融机构进融资,挝被迫向私投资者寻求资。例如,挝最近规模发了 3.4 亿美
59、元的短期债券,其年化收益率达到 20%16。除债务负担沉重外,通胀的困扰、本币贬值(挝基普(LAK)对美元和民币贬值逾 50%)、燃料和品价格居不下,以及新冠疫情对旅游业的冲击和给其他经济部门造成的短期影响,都让挝的经济摇摇欲坠。从态环境看,挝是全球最重要的态区域之,物资源极为丰富,也是许多濒危物种的家园17。近年来,中国与挝在物多样性保护开展了多层次的合作,包括建跨境联合保护区和在澜沧江-湄公河合作框架下实施各 14 https:/ 15 https:/rtm.org.la/wp-content/uploads/2021/11/Eng-13th-HL-RTM-Handbook-14-11-2
60、021.pdf;https:/rtm.org.la/2021-high-level-round-table-meeting/;and https:/www.worldbank.org/en/news/feature/2021/08/20/lao-pdr-economic-update-august-2021-a-path-to-recovery 16 https:/ https:/www.worldbank.org/en/country/lao/publication/lao-biodiversity-a-priority-for-resilient-green-growth 26 类合作项。
61、如果中双同意开展债务换然交易,可以充分利现有的合作平台和渠道,推动符合双共同利益的然态保护动。()与挝开展债务换然交易的利弊分析 挝前的债务和财政危机可能给中国带来巨的风险,例如:直接的融风险:挝可能法履其对中国的现有债务,因发债务违约。未来的机会成本:如果挝发债务违约,中国在挝建设或运营的投资项,尤其是挝政府出资或提供担保的型基础设施建设项,可能会临延期或中的风险。这将增加中国海外投资项的不确定性和经济成本,并可能导致中国公司和银的直接经济损失。经济、地缘政治和声誉风险:挝是中国的邻国,也是共建“带路”的重要伙伴国,如果其不断恶化的债务状况得不到解决,其总体经济形势将急转直下。作为中国的邻国
62、和共建“带路”重要伙伴国之的挝将因此受到重创,中-两国在经济和环境的许多共同利益也将从实现。为了直接应对这些风险,中国可以通过优化与挝的债务重组,包括利债务换然机制,在为挝提供债务减免的同时,提升其国内的态环境效益18。如果中-之间的债务换然交易能付诸实施,中国也将在以下受益。通过帮助挝避免对中国的债务违约,中国在挝的所有投资也将获得更的安全性。如果交易涉及将现有债务转化为绿债务(如绿贷款或绿债券),还有助于为中国的银和相关政府部门实现额外的环境、社会和治理(ESG)效益。例如,新的绿债券可以由多个投资者购买,并在级市场上交易(不同于贷款和挝之间对的的传统借贷模式),因此也有助于分散风险。挝作
63、为共建“带路”伙伴国,实施债务换然交易不仅有助于缓解其债务负担,还能提升其国内的然态保护平,从展中国践绿“带路”倡议和共同推进全球态环境治理的决和度。18 https:/ https:/ 27 近年来,中国为推进绿“带路”战略做出了巨的努,例如,尽量减少“带路”基础设施建设项对所在国环境的负影响,充分考虑项临的候风险,避免投资项因物理环境变化和由其造成的经济冲击,变成“搁浅资产”。此外,中国在 2016 年担任 G20 主席国时推绿融,在国内制定实施相关的绿融倡议和法规,在全球绿债券发市场上积极进取,展现出中国在绿融领域的领导者。为共建“带路”倡议提供项融资的国家开发银和中国进出银,也在动积极
64、推动绿“带路”战略的实施。2021年,商务部与态环境部联合发布对外投资合作绿发展作指引,励中国企业将绿发展理念融其在境外的投资项。该指引向所有参与共建“带路”倡议的主要国有企业(如国家开发银、中国进出银和中国出信保险公司等)发出了明确的信号,即中国政府度重视在推进“带路”倡议的过程中践绿发展理念19。在 2021 年 10 举的物多样性公约第五次缔约会第阶段会议上,习近平主席重申了建设“态明”的重要性,强调以态明为引领,协调和然的关系,将物多样性保护纳主流决策,实现保护环境、发展经济、创造就业、消除贫困等多共赢,并宣布成昆明物多样性基,持发展中国家物多样性保护事业。(三)债务换然对挝的潜在益处
65、 挝若与中国开展债务换然交易,将在以下受益:减轻偿债负担 改善债务评级 为国内的然保护区建设等态保护项提供新的资来源 如果债务换然交易涉及共建跨境然保护区,挝北部和中国西南部毗邻边境的然保护地都将受益(四)中国-挝债务换然的可能情景 如果中国与挝开展债务换然交易,可选的模式和流程较多,既可以将交易作为挝总体债务重组的的部分,亦可单独的协议处理。具体的债务重组案包括取消全部或部分的本偿还、推迟偿债、将商业债务置换为条件更优惠的债务、19 https:/www.undp.org/laopdr/publications/unlocking-fiscal-space-biodiversity-and-
66、climate-financing-lao-pdr-debt-nature-opportunity 28 降低利率、货币互换、债权转股权,以及由债权国政府或第三(如影响投资者或政府组织)实债务回购等。实施债务换然交易,关键在于将部分或全部的收益(即节省的偿债资)以本币的形式投到挝国内的态环境保护项。由于新的债务协议中增加了环境效益的内容,重组后的债务对有意在投资组合中寻求环境、社会和治理效益的公共或私投资者将更具吸引。例如,通过持有新债投资于挝能源领域、交通基础设施,以及旅游市场的投资者,实际上也持了在该国然保护地内开展的态旅游业务,从获得了然保护的连带效益。中国持有的挝债务分为不同类型的贷款
67、或债券,对应的条件各不相同,但这些债务都可能适于中国-挝的债务换然交易。这些债务类型包括:以商业借贷条件获得的中国贷款 基于优惠条件或商业条件,来包括中国银机构在内的多个贷款提供的型基础设施项贷款(如由中国进出银、国家开发银、国有商业银,或亚洲基础设施投资银提供)公有制银的商业贷款 部分对挝国有企业的贷款 考虑到可能适的多种债务重组形式,以及中国与挝之间的不同债务类型,以下列出债务换然交易的四种可选案,供中国政府相关部门和银机构参考。双边互换:通过重新谈判,减免挝对中国的部分债务(商业性质的债券或贷款),或代之以更优惠的贷款,从降低挝的偿债成本,挝因此节省下来的偿债资于资助其国内的然保护项。例
68、如,债务重组可以考虑将利率减少到两个百分点,挝每年因此节省的偿债资可达数百万美元,于持其国内的的保护地管理和其他然保护项。此外,通过直接减少贷款本,或以较额的新债替换旧债,也能为挝每年节省数百万美元的偿债资,为其国内然保护提供新的资来源。扩展型双边互换:与上述案类似,采成本较低的、包含了候和然态效益的“债务转换绿债券”来取代现有的商业贷款。这些绿转换债券可以由挝政府或其国有实体在中国银间市场上以私募式发,随后在级市场上进公开交易。该模式类似于早先在其他国家得以应的“布雷迪债券”,但增加了实现环境效益的内容。此模式通常还需要银或信机构(如中国进出信保险公司、世界银的多边投资担保 29 机构,或其
69、他保险公司)的参与,为新债务的购买者提供风险或信保险。通过债务重组,风险的商业贷款被置换为新的绿债券,这些债券对债务国,经济成本更低,更安全,可交易;对中国,这些债券还创造了额外的环境、社会和治理的价值。基于双边或三的商业债务购买:第三机构(通常为然保护组织)筹措资,折价购买挝现有的部分债务,再将这些债务转换成对债务国条件更优惠的新主权债务。前中介绍的伯利兹蓝债券的案例正是基于该模式。该模式也需要相关银或信机构的参与,为新债务的购买者提供风险或信保险。同理,通过债务重组为挝节省的偿债资将于持其国内的态保护。特许权协议:中国与挝签署了多项协议,以获得在该国开发然资源(如开矿、经营林场)和修建基础
70、设施(如电、铁路等)的特许权。如果这些协议中涉及两国之间的债务融资,双可以就现有的债务安排重新谈判,通过实施债务换然交易,在减轻挝政府债务负担的同时,为其国内的物多样性保护或基础设施绿转型项提供资持。(五)挝的物多样性保护需求及节省的偿债资的使 挝的物多样性丰富,拥有袤的森林和多类濒危物种的栖息地,以及关键的淡和湿地资源,在全球具有重要意义。最近的份报告对挝的物多样性做了概括,现摘录如下。“老挝是东南亚地区森林覆盖率最的国家之,其森林态系统服务为能源、农业和旅游业在内的关键经济部门提供了重要的支撑。自然资本作为国家财富的主要来源之,对老挝经济关重要,它所提供的态系统产品和服务对减少贫困、保障计
71、和支持经济可持续增长发挥着举轻重的作用。老挝物多样性的重要性为世所公认,其建立的国家自然保护区络(NPAs)跨越了四个全球物多样性富集区,包括北部原、安南脉、印支喀斯特地貌区,以及湄公河平原。加对这些地区的物多样性保护投,支持发展态旅游业和开发非质林产品业务,将有助于增加当地社区的就业和收。尽管老挝政府认识到态保护的重要性及其社会经济效益,但由于该国目前债务负担沉 30 重、财政困难,相关的预算拨款已急剧减少。例如,老挝森林保护基的预算拨款已经从 2017 年的 70 多万美元锐减 2021 年的 17 万美元。”20 然保护资的减少对环境的影响体现在三个。先,态系统服务功能的弱化和然资产质量
72、的下降,将减少旅游、农业和能源等部门的产值,直接影响当地社区的计,拖累整个经济。其次,资不将降低现有然保护区络的保护度和管理效率。此外,更为关键的是,为了继续偿还债务,挝政府可能不得不更多地依靠发展采掘业(如采矿业、商业性采伐)增加财政收,从危及物多样性价值的森林。上世纪 80 年代,为减轻债务国的债务负担和持其国内的然保护,债务换然机制应运。如今,挝对类似的困境和需求,即在减轻偿债负担的同时为国内的然保护争取新的资。因此,中国在帮助挝应对当前的困境有着独到的优势。回顾历史经验,在所有的债务换然模式中,交易为债务国节省的偿债资最终以本币全额或部分地留在债务国,这些资或由债务国政府直接于其国内的
73、然保护项,或经由第三保护信托基或政府组织进资分配。如果中国和挝开展债务换然交易,节省的偿债资可于持多种形式的然保护项,例如:建中国-挝跨境联合然保护地。债务重组为挝节省的偿债资可于持中-边境上相互毗邻的两个然保护区中国云南省的西双版纳国家级然保护区的部分区域和挝北部的楠哈国家保护区建跨境然保护区,并加强挝区域的保护和管理。据了解,中国侧边境保护区的建设和管理得到政府的重视和资持,相关作进展顺利。由于挝前经济形势严峻,其边境国家公园建设所需的资迟迟不能到位。如果中国和挝能率先试点债务换然交易,持两国间跨境联合然保护地的建设,不仅有助于深化两国的合作,也将彰显中国对“带路”伙伴国物多样性保护的持。
74、如果两国能在物多样性公约第五次缔约会第阶段会议上宣布该案,将产积极深远的影响。持国家公园和然保护地络建设。债务换然交易为挝节省下的偿债资,可以为挝的国家公园和保护地体系建设提供长期可持续的资。这笔资可于付政管理、设备购置、巡护、科研、公园基 20 https:/www.undp.org/laopdr/publications/unlocking-fiscal-space-biodiversity-and-climate-financing-lao-pdr-debt-nature-opportunity 31 础设施建设,以及社区发展等的费。视资额,资助可数个重点国家公园,也可整个然保护地体系。
75、质和流域管理。在债务换然的国际实践中,许多国家将债务转换节省的资于持植树造林、优化地利、控制污染,或其他有利于保护和改善流域态环境和质的项。这些措施能有效缓解电站集区内的侵蚀和淤积等问题。态修复。债务转换节省的资还常于持各种类型的态修复项,如森林植被恢复、矿修复,以及农业地和其他退化地的修复。(六)困难和挑战 尽管挝政府层对债务换然交易表出兴趣,中国政府也似有意深了解该机制的应空间,但若要将该机制付诸实施,还需克服下列的障碍。两国政府对债务换然机制的了解和相关经验不。由于缺乏债务换然机制的详细信息和背景资料,中国政府相关部门和银机构对该机制的认识和了解有限,似乎还未充分意识到该机制在与挝和其他
76、共建“带路”伙伴国进债务重组时的战略价值。中国缺乏相关的机构设置、配套法律和法规。尽管中国政府相关部门和银机构在设计债务换然的模式和流程可以基于国际经验博采众长,不“另起炉灶”,但仍需结合国情就相关的系列关键问题进研究并作出决定,如债务国资格的认定、债务换然的具体交易模式、适的债务类型,以及负责监督的机构和银等。来国际组织和第三机构的持度不够。对挝政府,债务换然机制还属于新概念,相关的决策需要对该机制进全深的分析和来第三的技术持。联合国开发计划署已经为包括挝在内的数个国家提供了这些的持,相关的作还会继续,但其权和债权国就开展债务换然交易进实质性的讨论,因此持的度有限。缺乏试点经验。对两国政府,
77、若要开展债务换然交易,前还缺乏套明确的程序和规程,以作为商讨和制定互换协议的框架。换之,尽管两国都能从债务换然交易中受惠,但实现该交易的路径还不甚清晰。因此,两国可以考虑开展债务换然交易试点,通过试点吸取经验教训,探索出适合两国国情的模式。32 九、对中国政府和银机构的建议 基于前中对债务换然机制的介绍和分析,以及对该机制国际案例的梳理和总结,现提出以下建议,供中国政府相关部委、监管部门和融机构参考。()将债务换然机制纳管理主权债务的整体战略。中国政府相关部门和银机构在制定针对共建“带路”伙伴国中重债国债务的处理案时,建议将债务换然机制作为整个债务重组具包中的重要选项之。如前所述,该机制已成为
78、国际上债务重组和债务处理的重要段,能在减少债务国部分债务负担的同时,推动实现具有战略意义的态、社会和经济效益,因此独具优势。()汲取他国成功经验、拓展新合作伙伴关系。为了更好地评估债务换然机制的可性,中国政府相关部门和银机构可以与国际上成功实施过该机制和其他债务重组案的国家和机构建对话机制,推动双边交流。例如,联合国开发计划署(UNDP)、法国开发署(AfD)、德国联邦经济合作与发展部(BMZ)等政府机构在制定相关政策框架和实施案有着丰富的经验,可为中国提供相关的协助。些具备相关专业背景和良好声誉的国际组织和研究机构,如保尔森基基会、复旦学绿融与发展中、波顿学全球发展政策中,也能提供与该机制相
79、关的更多背景信息和资料。(三)试点先,有序推。如果中国有意实施债务换然交易,可以考虑先与挝或其他毗邻的共建“带路”伙伴国开展该机制的试点。试点能为双提供“从概念到实践”的验证,展交易能产的效益,明确所需的法律、政策和实施条件,从提该机制的普适性和应空间。试点中积累的经验,有助于将该机制扩展到其他同样临沉重债务负担、有意与中国开展债务换然交易的国家。(四)构建全细致、责权明确的法律和监管框架。20 世纪 90 年代以来,国际上共有三个债权国先后实施了债务换然交易,在政策制定和案实施积累了丰富的经验,中国可以酌情借鉴吸收。国际经验证明,只有建了完善的法律框架和管理体系(包括明确指定牵头负责交易案设
80、计、项实施和监督管理的政府部门),才能有效应对债务换然交易较长实施周期内的各类挑战。对中国,可以考虑由财政部牵头,态环境部、商务部、中国银保险监督管理委员会等部门参与并持,解决交易过程中涉及的主权债、商业债,以及然态保护等问题。(五)尽早与共建“带路”伙伴国开展协商。中国的些债务国,包括“带路”沿线债务负担沉重的的国家,有意与中国开展债务换然交易。国际经验表明,债权国与债务国双若能就债务换然交易尽早接洽,共同商议,有助于提升交易实施的进度和成效。33(六)讲好中国故事。通过国际合作和诸如物多样性公约第五次缔约会的国际平台,中国在建债务换然机制开展的动和创造的实效,将为中国赢得国际社会的泛关注和
81、持。实施债务换然交易所产的债务减免和态保护效益,以及来国际社会的积极反响,将成为中国推动全球态环境治理和绿可持续发展的有例证。(七)调动公共和私投资,扩应规模。中国实施批债务换然交易的初始资可能来政府财政。随着时间的推移,批试点交易的成功实施,将有望吸引私资的参与,因为交易为债务国节省的偿债资会重新投其然态保护,此过程将为私资创造可观的市场机会。例如,森林保护和态系统修复可以产碳汇,投资可以通过出售碳汇盈利21;如果债务换然交易产的资部分于持态旅游开发,也将有助于撬动更多的私投资。21 Steele and Patel,“Tackling the Triple Crisis.Using Debt Swaps to Address Debt,Climate and Nature Loss Post-COVID-19.”?