对于地方政府债务，2014年地方债务体系尚未建立，此时这些债务并非都是地方政府举债而来，主要是通过不合规操作或变相举债产生，但地方政府要对这些债务负有偿还责任。新《预算法》以法律形式赋予地方政府举债权，“政府性债务”被“地方政府债券”取而代之。首次提出“地方政府隐性债务”这一概念。2017年政治局会议上指出“积极稳妥化解积累的地方政府债务风险，有效规范地方政府举债融资，坚决遏制隐性债务增量”。

地方政府债务，是指在某一时间点，地方政府及其所属部门过往的收入小于支出所造成的赤字之和，地方政府有向债权人偿还债务的责任。具体来说，包括符合法律规定并具有有效合同的显性债务和站在政府道义角度上伴有偿付责任的隐性债务。由此可见，地方政府债务由两部分组成，一是显性债务，二是隐性债务。

显性债务，是指在中央规定地方政府债务限额内的债务；而隐性债务，指的是经济体制转型前没有个人养老金账户群体的养老金成本和地方政府绕道法律法规变相举债，形成的并没有纳入政府债务限额管理的债务。

(一)根据隐性债务的来源，当前我国地方政府隐性债务可以分为两类：一类是直接隐性债务。另一类是间接隐性债务。

(1)直接隐性债务是指政府因违法违规而变相举债必须承担的债务。此类隐性债务是地方政府为维持地方经济发展需要，运用多种金融工具使的债权债务关系变得复杂，规避国家法律法规及相关政策的约束，隐藏地方政府变相举债行为，最终达到融资的目的。直接隐性债务主要包括以下几种形式，违法违规担保融资、地方政府利用国家单位融资、通过融资进行租赁的行为等。这几种违规融资的方式，通常是政府利用其信用作担保，这种现象常见于对国家政策解读不到位、融资能力不足却有着庞大需求的基层政府。由于地方政府的有意隐藏债务、纵横交错的债权债务关系，以及存在暗箱操作，这些债务不能有效地得到暴露和解决，日积月累造成很大的财政与金融风险。

(2)间接隐性债务主要包括以下几种形式，对国企因经营不善而导致亏损进行补贴、弥补未参与社保人员的资金缺口、对未参与保险的无预见性的突发自然灾害补助、对存在金融问题的金融机构超过保险额度的政府救助等。这些类型的债务构成了地方政府隐性或有债务，然而我国并没有明确的相关的法律法规或文件要求地方政府无条件承担相应的救助责任，但这些危机一旦爆发会严重影响到社会的稳定，甚至可能对政府的信誉造成损害，因此政府不得不及时给予救助，政府被迫承担起债务^[1]。

(二)因地方政府违法违规、变相举债而承担的支出义务，此类隐性债务并不对应于某类特定的融资方式，而是由项目的具体形式所决定。这类债务是目前我国地方政府隐性债务的主要乱象和问题所在，也是地方隐性债务及其风险治理的主要对象。从实际情况看，其又可主要细分为以下几种形式：

(1)通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等直接借入、拖欠或者提供担保、回购等信用支持形成政府隐性债务，或者通过地方有关企事业单位以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融(融资)租赁以及其他金融产品和非法集资等方式举借，实际依靠财政资金偿还的债务。

(2)参与PPP项目设立或者参与设立各类政府投资基金时，约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益，以及通过其他“名股实债”方式融资的债务。

(3)利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设-移交(BT)方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决(结)算未完成等各种理由拖延支付工程款方式形成的债务。

(4)以机关、事业单位、社会团体的国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押，或者将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产注入企业并要求企业融资而形成的债务。

(5)将政府储备土地或者未依法履行划拨、出让、租赁、作价出资、入股等供应程序的土地注入企业并要求企业融资，或者承诺将预期土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资所形成的债务。

(6)审批或者开工建设需要政府出资的建设项目时，未考虑财政承受能力和政府投资能力而导致增加的政府债务。此类隐性债务是地方政府运用各类金融工具，安排复杂交易结构，嵌套多层债权债务关系，隐蔽性强，监管难度大。其主要是通过项目和企业这个载体，在政府、企业和金融机构之间构建一种关系，最终是由政府财政来承担偿还责任。但是，我们也应该看到这类隐性债务中有一部分是地方政府通过创新融资方式形成的，以满足日益增长的公共投融资需求的“合理不合规”的债务。

(三)从Hanna视角出发的，即由于公众期望或者政治压力，政府必须担当的道义责任或预期责任，这种责任会随着时间的推移或某些特定事件的发生而显性化。此类隐性债务可以细分为以下4种类型：

(1)公共养老金收支缺口。1997年起正式确定实施以社会统筹和个人账户相结合的混合型养老保险制度，由此，职工养老保险费由个人和企业共同负担。但新的问题又显现出来：现有企业和在职职工既要建立职工的个人帐户，交纳保险费，又要为已退休的职工提供养老金(转轨成本)。由此，加重了企业负担，且制度设计之初政府对养老金隐性债务估计不足，也并没有采取专门有效的方式处理这种转轨成本，而是希望通过加大企业统筹费率的方式逐步解决。高费率势必影响人们缴费积极性，也使得企业欠交保费相当普遍。为了实现当期养老金支付，避免养老金拖欠造成社会不稳定问题，政府不仅不得不挪用个人账户资金，而且不得不动用财政资金填补养老金收支缺口。按相关因素中值计算，近年我国养老金隐性债务高达37000亿元左右，目前地方政府承担了大部分的养老保险事责，可见地方政府养老金隐性债务压力是相当可观的。

(2)地方国企亏损补贴。1998年末，国有企业的未弥补亏损累计额达到了7531亿元。国有企业的亏损实际上在侵蚀国有资产，将风险隐蔽地转嫁给政府财政。为了维护国民经济平稳运行，降低财政风险，1999年政府出资成立四大资产管理公司，对国有企业实行“债转股”，即用资产管理公司的优良债务置换国有企业的不良债务，再由资产管理公司把置换之后的不良债权转化为股权，实质就是财政对企业的亏损提供了隐性担保。地方政府对这些国有企业的改革救助进一步导致了隐性债务的形成。

(3)对发生危机的金融机构的政府救助。在中国经济转轨过程中，中国的居民储蓄呈现出持续高速增长的态势，这背后与强大的政府信用的存在有直接关系。更为重要的是，中国目前并不具备能够适应银行破产、兼并、重组的制度环境，没有相应的法律框架作为支撑。一旦银行运营出现流动性危机，无法偿还居民的存款，地方政府出于维护社会和经济稳定、维护国家的金融安全的目的，会对银行等金融机构进行救助，通过向银行注资、对金融机构提供再贷款等方式化解挤兑风险。其本质是一种隐性的存款保险制度，即政府对居民的存款安全履行着暗含的担保责任，这种担保责任给地方政府所带来的财政压力与债务风险也是不容小觑的。

(4)对未投保的自然灾害的受害人实施救助等其他情形。由于我国处于经济转型升级阶段，此类隐性债务无法规避。由于其所造成的不良后果会给社会带来较大的负面影响，严重者可能直接冲击政府的公信力及其合法性基础，政府必须及时出面救助，进而形成政府的隐性负债[]。

一方面，地方政府隐性债务往往披上合法的外衣，并非真正的市场化融资，虽然表现形式上体现为融资平台等国有企业的自主经营市场化行为，实质上受到行政权力的干扰和影响，其融资举债行为离不开政府信用的背书。

另一方面，地方政府隐性债务资金投向和底层基础资产一般是道路桥梁等公益性资产，偿债还款来源也出自地方财政，而不是企业自身经营收入。

此外，地方政府隐性债务通常借助金融工具进行“创新”来逃避监管，出现层层嵌套、设计复杂交易结构，不单单是早期简单的融资平台银行贷款、出具承诺函，还包含“明股实债”、政府购买服务融资、承诺固定回报的政府投资基金等多样化的形式。因此在地方政府隐性债务识别中要贯彻“穿透原则”，坚持“实质重于形式”，从债务举借主体、偿债义务、资金用途、偿债资金来源等全方位考察，明确地方政府隐性债务的概念，对其进行准确认定。

“穿透原则”要求识别债务资金是否用于公益性资产或公共服务，偿债资金是否来源于地方政府财政资金，特别是要关注是否实际形成地方政府“刚性支出”或“财政兜底”。

“实质重于形式”要求不能仅从法律主体或合同表义来理解，而应从真正的风险收益承担主体、交易实质内涵上去把握是否属于政府隐性债务，识别借用金融工具规避监管的隐性债务。因此，地方政府隐性债务实质是未纳入预算管理、由财政资金“兜底”偿还的、用于公益性项目建设或公共服务的债务，核心是有地方政府财政资金偿还，或推定财政“兜底”，由地方政府承担风险。

地方政府隐性债务是将政府债务“表外化”处理，以逃避监管，扩大举债空间规模。具体来讲，是指地方政府通过党政机关、事业单位、投融资平台等，利用银行贷款、城投债、资管计划、售后回租赁、政府性基金、政府购买服务、PPP模式等方式违规或变相举债，实质形成的由地方政府承担风险、以财政资金为还款来源的债务。不属于地方政府隐性债务的类型：主要是非投资型债务和市场化行为产生的债务。

1. 养老保险资金缺口形成的隐性债务不在地方政府隐性债务讨论范围之内，一是养老保险资金缺口更多是指基于当前支付标准，未来面临人口老龄化压力时可能出现的或有支付义务，并非指基于道义或承诺会导致财政资金流出的现时义务。二是养老保险收支已纳入社会保险基金预算，目前经过全国统筹基本可实现收支平衡，在政府监测控制范围之内，并按法定程序向外公布。

2.地方国有企业债务(非融资平台企业)、地方金融机构不良资产不属于地方政府隐性债务。经过多年市场化改革，地方国有企业和地方金融机构已成为独立经营、自负盈亏的市场主体，地方国有企业股东按照法律规定以其出资额对债务承担有限责任，金融机构按照市场化原则对其不良资产进行处置，政府原则上不承担救助责任。即使在发生重大兑付危机，地方政府出于社会稳定和避免发生系统性金融风险的考虑对其进行救助，也应当首先采取市场化的兼并重组、资产管理公司剥离处置等手段，而非直接动用财政资金，因此地方国有企业债务和地方金融机构不良资产不能形成“财政兜底”预期，不属于地方政府隐性债务^[2]。

我国地方政府性债务与国外有所不同，因此其具体的表现形式也与国外情况不同：

(1)地方政府通过融资平台等违规举债的部分。在当前财政体制下，地方事权增加，但财力无法满足随之扩张的财政支出。从2010年起不少地方成立了融资平台公司，负责项目的建设，同时还需自己来实现其项目的资金筹集。但是由于这部分资金最终仍需地方政府作为最终债务人，因此即使没有纳入到政府债务管理账目，但仍属于政府承担责任的一部分。

(2)政府与社会资本合作中，由于违规操作产生的政府责任。在政府部门的财权与事权之间矛盾下，传统的PPP项目也逐渐成为政府隐性举债的方式。通过在购买服务过程中，通过保底收益、约定回购本金或承诺收益率等方式形成的债务可能会加剧政府部门的负担。在设立投资基金以开展项目建设时政府同样以自身财力为担保，或以自身信用承诺回购和最低收益等形式也是不合法合规举借资金。此类收入也应属于隐性债务的范畴。因此，中央也下发了一系列文件，逐步规范政企合作和投资基金等方式开展工作。

(3)隐性债务还包括超出举债规模法定限额的部分。自新《预算法》以来，地方政府的举债规模都有了一定的规模限制，虽然近几年的严抓这一问题有所缓解，但是有些地区由于资金缺口较大，可能会忽视这一限制，超出法定限额。因此在对隐性债务分析时还要考虑这一部分债务。

地方政府隐性债务由于没有在国库管理和债务预算管理下，与其他地方债务相比具有隐蔽性而这一隐蔽性除了债务规模还体现在风险暴露的时间具有不确定性，这也是当前对于隐性债务方面规范和治理的难点所在。除了隐蔽性特点之外，隐性债务还有如下特征：

隐性债务规模较大，债务风险较高。与显性债务和直接债务相比，政府可能不对隐性债务负有直接偿还责任，但出于自身的道义或者出于其他责任需以自身财力偿还的债务。在这部分债务中，政府可能是出于担保责任或者是践行公共政策有效实现其服务职能而引发的责任。隐性债务往往具有更强的软约束。由于显性债务是在法定限额内举借，且管理规范具有系统性，无力偿还的风险较小。而隐性债务由于其在系统之外，政府一旦无法偿还旧债，会面临职能及日常工作的难以开展。在这种情况下，中央政府会通过转移支付、债务置换等方式帮助地方政府化解债务存量。中央与地方之间的纽带关系使得隐性债务具有其特殊性，且风险越积越高^[3]。

第一阶段为1994年至2007年。“财权上移，事权下移”。在这一阶段，地方政府持续助力医疗、社保、教育等方面的资金需要，因此导致地方政府财政收支差额缺口越来越大，只能大部分依赖中央政府的转移支付来填补缺口。地方政府举债被严格限制，无力可施，除了被旧预算法的严格规定束缚外，《担保法》和《贷款通则》阻断了向银行等金融机构借款这一途径，因此中央政府采用“国债转贷”来给地方的经济建设与发展提供资金。从1998开始，7年来，中央政府凭借“国债转贷“大致向地方政府转借了l/3的国债资金来投向建设国家指定的基建项目。而剩下的2/3的资金要由地方政府白掏腰包，因此财政实力不足的地方政府无奈之下只能通过融资平台融资，地方政府债务趋于扩张。

第二个阶段是2008年至2010年。2008年，金融危机在全球范围广泛爆发，为科学有效应对全球金融危机，缓解金融危机对我国经济造成的不良冲击，中央政府决定推行“四万亿”财政计划，在这四万亿中，超过1/2的资金需要依靠地方政府承担。2009—2014年，创新性实施“代发代还”模式一即国务院同意财政部每年可以代理发行2000亿元的地方政府债券，由中央财政代为偿还。2009年，央行支持有条件的政府设立投融资平台，拓宽政府融资渠道。这向各地透漏出中央肯定并鼓励投融资平台的开放，地方政府不断加入到其中去。各地以此为契机，不断地，投融资平台如雨后春笋般冒出，如火如荼；地方政府债务规模空前膨胀，扩张趋势迅猛。

第三个阶段是2011年至2014年。在这段期间，地方政府债务并没有随着四万亿计划的结束而不再增长，而是一直不断累积扩大。

第四个阶段，从2014年至今，“开前门，堵后门”。中央政府把握大局观念，重建财政纪律。2014年，新预算法实施，以法律的形式同意地方政府依靠发行政府债券的方式举债融资机制，给予地方政府适度巨债权，规范地方政府债务融资，并对经过清理甄别的截至2014年年底的政府负有偿还责任的债务进行置换。2014年国发43号文给地方政府的债务管理工作层层加压，严格规定，明确了未来治理债务的导向。2015年实施地方政府债务余额限额管理。在主动学习国外财政规则经验的基础上，我国地方政府债务治理愈发凸显债务限额制度的重要性，展现了开放、谨慎的宏观审慎原则。2017年，我国中央政治局会议上第一次谈到“地方隐性债务”，后来不断被学者熟知，被重点分析研究。在债务限额管理下，显性债务被显著制约的同时，但债务限额减少了地方政府实施债券融资的机会，于是地方政府积极通过预算外活动谋求融资的心理和动机越来越强^[4]。

参考资料：

[1]杨若涵.甘肃省地方政府隐性债务规模测度与风险防范

[2]徐倩.地方政府隐性债务的形成机理与风险治理研究

[3]陈丽.基于绩效和风险双重视角的地方政府隐性债务综合治理研究

[4]王冠芳.地方政府税收自主权、债务限额与隐性债务风险研究

地方政府隐性债券的相关报告：

【研报】近期密集发文今年地方隐性债务化解如何走？（13页）.pdf

世界银行：避免南亚下一次金融危机的隐性债务解决方案（英文版）（197页）.pdf

【研报】信用收缩系列报告（三）：政府债如何收缩？（13页）.pdf

【研报】机械设备行业：地方政府专项债新进展及特征讨论-20200407[19页].pdf

2020政府性债务和城投专题研究之七：水利与水利城投债投资分析（20页）.pdf