2015年实施的新《预算法》以法律形式正式赋予地方政府发行债券的权利，禁止其及其所属部门以任何其他方式举借债务，明确地方政府发行债券的方式分为一般债券和专项债券。一般债券用于发展和扶持没有收益的公益性事业发展，一般公共预算收入作为偿还来源，专项债券用于缓解具有一定收益的公益性事业融资问题，以项目的未来收益或项目对应的政府性基金作为偿还来源，利息、本金和费用支出均纳入地方政府性基金预算管理，专款专用。

从发行方式来看，专项债只能通过省级政府作为借债主体进行发行，再转给有项目发债需求的市县。省级政府作为债务偿债主体，信用等级更高，一定程度降低了政府融资成本。专项债明确了单只债券的资金使用领域，更有利于投资者对该债券形成有效预期，且专项债对项目所在地的政府财政状况等信息披露更为详细，要求精确到市、县一级，激励了基层政府合理使用融资资金。例如土地储备专项债将偿债资金(土地储备资产和预期土地收入)显性化，从源头堵住融资平台借用政府土地资源进行抵押担保，防止违规举债、挪用土地储备金等行为。

(1)政府专项债与政府一般债券区别

专项债与一般债券在以下四大方面存在区别：一是财政预算，专项债纳入政府性基金预算，不计入财政赤字；一般债券纳入公共财政预算，计入财政赤字。二是资金用途，专项债为具体项目而融资；一般债券用于日常财政支出或缓解临时资金紧张。三是投资项目，专项债受国家财政政策或产业政策引导，投向固定且有一定收益项目。四是偿债来源，专项债以特定政府性基金或专项收入偿还本金；一般债券以一般公共预算收入偿还。最重要的一点是，专项债是财政投融资开正门的重要着力点，项目安排相对灵活，未来品种和投向可根据宏观调控创新

(2)政府专项债与发改委专项债的区别

发改委专项债又称为企业债，政府专项债和发改委专项债都是为了拓宽市政工程融资渠道而出台，但二者同名不同质。其一，财政部主导的地方政府专项债以“防风险”为出发点，以纳入预算、专款专用、严格规范偿债来源为抓手，使得政府融资透明化、显性化；发改委主导的专项债政策指引为“稳增长”，侧重引导社会资金进入国家限定投资产业，提高实体经济能力。其二，发行主体及使用主体不同。地方政府专项债为利率债，由省、自治区、直辖市政府发行，由省政府或其市县政府使用，因此政府信用状况、地区经济基础、政府财政实力、债务状况为债券评级关注点；发改委专项债为信用债，又称企业专项债，发行主体及使用主体均为企业，一般为城投公司和产业公司，更多表现为市场化行为，因此企业财务状况、盈利能力、组织架构、增信措施主导债券评级。一般来说，各类研究习惯将政府专项债简称为专项债，发改委专项债称为企业债^[1]。

2014年前，地方政府无法定举债权，仅存在地方政府融资平台举债、财政部代理发行地方政府债券和地方试点“自行发债”等非正式举债渠道。2014年8月《预算法》修订后，升级政府及部分计划单列市成为合法举债主体，地方政府唯一合法的举债形式是发行地方政府债券。各省地方政府债券限额由国务院确定。

2014-2015年，国务院和财政部先后出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《地方政府一般债券发行管理暂行办法》、《地方政府专项债券发行管理暂行办法》等规范性文件，地方政府债务被分为一般债务和专项债务，地方政府债券发行制度基本框架得以建立。

2016年11月，财政部出台《地方政府专项债务预算管理办法》，明确了专项债务限额确定、预算编制、执行、决算、监督管理等要求，并明确专项债务收支应纳入政府性基金预算管理，主要通过政府性基金收入、项目收益形成的专项收入偿还。之后新增地方政府专项债务均以专项债券形式举借。

2017年6月，财政部印发《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，面向有一定收益的公益性项目，发行项目自身收益与债券融资相平衡的专项债券品种，打造“中国版市政项目收益债”，简称“项目收益专项债券”。陆续推出发行的项目收益专项债券品种包括土地储备专项债券、棚户区改造专项债券、城乡建设专项债券等品种，覆盖城乡市政基础设施建设多个领域。

(一)专项债券主要业务流程地方政府专项债券已逐步形成较为完善的准备-发行-使用的规范要求和流程体系，为项目收益偿债管理提供了相对稳定的工作框架。

根据相关文件规定和实务操作地方政府专项债券的业务流程可总结为：

1. 项目储备与选择。在政府投资项目中识别并筛选符合专项债券发行条件的潜在项目，形成专项债券储备项目库；结合财政预算安排、项目建设计划，确定当年度拟发行专项债券的项目需求。

2. 项目方案编制。各项目实施主体组织第三方中介机构，制定项目财务评估即收益平衡方案、实施法律风险评估等。

3. 项目申报。县市级财政部门会同发改部门向省级财政部门上报项目需求。

4. 项目审核与发行准备。省级财政部门根据各地限额及项目申报情况进行项目审核、筛选，并委托信用评级机构实施信用评级，做好发行前信息披露。

5. 债券发行。省级财政部门委托承销商在证券交易所或银行间市场、柜台市场承销发行专项债券。发行期限为1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。

6. 资金下达并使用。县市财政部门及时将省下达债券资金拨付至项目实施单位，由项目实施单位及时用于对应项目建设支出，做到专款专用。确有调整用途需要的，依法合规申报调整新增专项债券用途。

7. 项目跟踪管理。项目主管部门监督项目实施单位的项目建设和运营情况，跟踪项目对应专项收入的组织情况。

8. 按约定还本付息。财政部门对项目形成的专项收入进行归集，并在约定付息和还本时点办理本息偿付。

(二)专项债券发行条件及信息披露专项债券项目发行条件主要包括：

1. 项目资本金比例应符合相应领域固定资产投资项目的资本金比例要求；

2. “资金跟着项目走”，优先安排在建项目和已获批新建项目；

3. 项目融资不得存在违规新增地方政府隐性债务的情形；

4. 符合项目收益与融资自平衡要求，确保项目收益覆盖债券本息，如项目已有其他融资，应明确其他融资和新增专项债券的偿还来源分配；

5. 由具备资质的第三方中介机构出具财务评估报告、法律意见书和信用评级报告；

6. 按债券项目信息公开有关规定及时、准确披露项目实施方案、债券资金使用情况、债券项目收益及对应资产情况等。

其中，专项债券项目发行披露材料包括：1.项目实施方案；2.财务评估报告；3.法律意见书；4.募投项目情况表；5.信用评级报告；6.项目信息披露表。

(三)专项债券监管要求

2019年以来，为控制专项债券风险、提高专项债券使用效益，监管部门出台的规范专项债券资金使用的重点要求有：

1. 应用于公益性项目资本性支出。公益性项目指为满足公共需要，不以营利为目的的政府投资项目，不包括企业纯经营性项目。

2. 应严格按照债券发行信息披露文件约定的用途使用。债券发行后调整用途的，应按规定程序报省级相关部门审批。

3. 专项债券收支、本息偿付、发行费用等均纳入政府性基金预算管理，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。

4.依法合规加快债券资金支出进度，尽早安排使用、形成实物工作量。原则上债券资金应在发行下达1个月内全部拨付至项目单位；允许有条件的项目先行调度库款垫付建设支出，债券发行后及时归垫^[2]。

根据《地方政府专项债发行管理暂行办法》财库[2015]83号文，专项债用途主要由以下几个大类：1.农村农业，包含乡村公路、乡村振兴、高标准农田、农业水利、林业保护；2.生态环保，包含供水排水、固废危废、流域治理、土壤污染防治；3.大交通，包含高铁城铁、地铁轻轨、有轨电车、市政道路、航空机场、航运港口；4.公共服务，包含医疗卫生、公益教育、老旧小区改造、公益养老、供暖排气、应急储备；5.园区新城，包含园区基础设施、园区公共服务、园区环保。不同的省份给专项债的用途分类不同，有些用途有所重合。龙小燕(2020)指出，目前已发行的专项债品种包括以下几类：土地储备专项债券、收费公路专项债券、棚改专项债券、生态环保专项债券、轨道交通专项债券、基础设施专项债券、高等学校专项债券、经济转型专项债券、公立医院专项债券、红色旅游专项债券等^[3]。

参考资料：

[1]袁雅琪.专项债降低政府隐性债务风险的效果研究[D].江苏:南京财经大学，2021.

[2]孙智仑.地方政府专项债券收益偿债机制研究——以S市为例[D].上海:上海财经大学，2021.

[3]城投债和专项债的利率差异研究——基于债券用途和地区的分析.pdf

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