地方政府债券（地方债）

7地方政府债券市场规模

地方政府债券是什么

地方政府债券简称地方债券、地方债。根据《地方政府债券发行管理办法》(财库〔2020〕43号)最新文件的界定，“地方政府债券是由指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府(以下称地方政府)发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。”地方债券是《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)文件明确剥离城投公司的融资职能，并由新预算法赋予地方政府发行地方债券的权力后，地方政府唯一的合法融资工具，由地方政府财政信用保障，安全性仅次于中央政府债券。

地方政府债券的分类

就地方政府债券的分类来说，是随分类依据的变化而变化的。

(1)依据偿还债券的时间期限长短进行划分，分为长期、中长期及短期3类。长期地方政府债券和中长期类地方政府债券的分隔年限是10年，前者超过10年，后者少于10年且超过1年；而短期地方债券偿还年限则在1年以下，此类型的地方政府债券很少。现阶段偿还期限在1年到10之间的为中长期债券，是主要的地方政府债券种类。我国现发行的地方政府债券主要为3年和5年期限的，都属中长期地方政府债券范畴。

(2)依据资金使用范围与对债券的本息进行偿付的资金来源进行划分，分为一般债券、专项债券(或收益债券)。简单来说，一般债券和专项债券(收益债券)都是以地方政府作为发行主体，为一些公益类项目筹资而发行的政府债券，但前者所获资金主要用于对地方政府自身基本职能实现所需的资金进行补充，不与特定项目相联系，且这些项目本身不具有增值能力，无法获得收益，因而还本付息完全由地方政府的税收承担，它的安全性主要由地方政府的税收状况决定。而后者筹得资金则主要用于筹建具体项目工程，一般用于某项特定的公用事业，如铁路、桥梁、水电煤等项目，它的本息是从投资项目所取得的收益中支取，往往还加上地方政府的税收做额外担保。此种债券的资信度往往低于一般责任债券，其收益率要高于一般责任债券^[1]。

地方政府债券的特征

(1)地方政府债券作为债券的一种，具有有价证券的基本特征：偿还性、流动性、安全性和收益性。地方政府债券与其他有价证券一样债务人具有在约定期限内还本付息的责任，且地方政府债券在债券市场上自由流动，买卖自由。主要区别在于：相较于普遍意义上的企业债券和金融债券来讲，由于地方政府债券以政府信用作为担保和背书，其安全性要高于企业债券和金融债券，与此相对应地，根据市场风险与收益正比例相关的原则，地方政府债券的收益率也相对低于金融债券和企业债券。

(2)地方政府债券具有公共性，为我国地方政府进行举债融资的唯一合法举措。所举借债务往往用于教育投资、基础设施建设及其他大型项目的支出，其根本目的是完善中国基础建设，推进经济发展，为强国形象打造基础，进而最终实现伟大的中国梦。

(3)地方政府债券具有一定地域性特征。在我国由于存在区域间发展不平衡的现象，城乡“二元”发展的现状，各地方政府根据本地区的经济及社会发展状况及所涉目标的不同有的放矢地在国务院确定的限额内发行债券，因此各地方政府债券的发行规模、期限和利率等都存在一定的不同^[2]。

地方政府债券的功能

(1)地方政府债券具有金融功能，发展完备的地方政府债券市场能够完善中国债券市场组成部分，加快资本市场多元化进程，为市场提供更多便利，且较以前利用城投债筹措资金的方式各地方政府融资成本大幅度降低。

(2)地方政府债券具有财政功能，地方政府债券作为一种直接融资手段，能够为地方政府筹集项目资金，提高各级政府办事效率，弥补财政赤字，缓解财政压力，增强对扩张性财政政策的执行力。

(3)地方政府债券也归属于国家宏观调控的工具，国家通过对其的买入和卖出调节金融市场中的货币流通量，且通过举债所获得的资金有利于促进资源的优化配置，进行收入再分配，推进我国经济社会发展稳定向前^[2]。

地方政府债券的发展历程

地方债券的发展历程经历了代发代还、自发代还、自发自还三个阶段。

(1)代发代还

2009年到2011年为代发代还阶段，地方政府没有自主发行地方债券的权力，而是由财政部按照核定额度代为发行和还本付息，这个阶段为地方债券的探索阶段，中央干预明显，有明显的中央行政控制特征，且具备中央财政信用的担保，该阶段发行的地方债券数量少，规模有限，由于中央集中审批的控制并通过预算管理的形式对发行额度进行管理，发行规模在2000-2500亿之间，远远无法满足地方政府完善地方基础设施建设，发展地方经济所需的融资体量，同时由于缺乏完善的信息披露机制加之中央政府预算管理，导致其定价的市场化程度难以体现。

(2)自发代还

2011年首次放开深圳、上海、广东、浙江四个省份(直辖市)自发代还到2013年逐步开放为10个试点省市区间为地方债券的自发代还阶段，该阶段地方债券由试点地区自行发行，但在偿付端，地方债的还本付息仍由财政部代办执行。自发代还模式下地方债券的期限和额度都有所增加，7年期限的地方债券开始发行，2012年与2013年的地方债券发行额也分别达到2500和3500亿元，但由于中央代办还本付息机制的存在，这个阶段的地方债券有明显的中央担保特征。2014年财政部印发了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》(财库〔2014〕57号)，先由10个试点省(市)试行自发自还地方债券，后于2015年开始允许全国各省、自治区、直辖市和计划单列市自行发行并自行偿还地方债券。自发自还模式下，地方债券由地方政府自主发行并自行偿还，借贷和偿还主体得到统一，地方政府自行承担偿还义务，为地方债券市场化发行提供了必要的制度基础。同年财政部正式下发《地方政府一般债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕64号)和《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库〔2015〕83号)两个指导性文件，对地方债券发行、使用、偿还进行了进一步规定，自此地方债券正式步入正轨，进入大规模发行与逐步规范过程。

(3)自发自还

2015年后，随着《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》、《关于做好地方政府债券发行工作的意见》、《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》、《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》等一系列政策的相继印发，不断出台的指导政策对地方政府债券的发行品种、信息披露机制、发行机制、偿还机制等相关要素进行了不断的补充和调整，逐步形成了较为完备的地方债券相关政策体系。随着相关政策与机制的不断完善、偿还机制的逐步明晰、信息披露要求的不断优化、监管体系的不断完备，我国已基本形成省级政府自行发债、自负盈亏、合规披露、种类丰富、期限规模多样的地方债券体系^[3]。

地方政府债券

地方政府债券的偿还途径

我国的地方政府债券按照偿还途径分类可分为一般债券和专项债券。财政部2016年颁发的《地方政府一般债务预算管理办法》(简称《一般办法》)和《地方政府专项债务预算管理办法》(简称《专项办法》)，标志着地方政府债券的还本付息纳入了地方预算内支出的范围。

《一般办法》规定，地方政府的一般债务收入通过发行一般债券筹措，本金通过一般公共预算收入(包含调入预算稳定调节基金和其他预算资金)或者发行一般债券偿还，利息不得通过发行一般债券偿还。《专项办法》规定，专项债务收入通过发行专项债券筹措，本金通过对应的政府性基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还，同样，利息也不得通过发行专项债券偿还。

另外，《专项办法》第七条规定，专项债务收支应当按照对应的政府性基金收入、专项收入实现项目收支平衡，不同政府性基金科目之间不得调剂，超出部分可以从相应项目调入专项收入弥补。我国的地方政府债券本金和利息的偿还实际上是作为地方政府应偿还债务的一部分列出的。总体来看，根据财政部《办法》规定，地方政府债券的偿还途径总体分为两种：一般债券的偿还由一般公共预算收入、预算调节基金(和其他调节基金)以及新发行的一般债券组成^[4]。

地方政府债券市场规模

截至2020年11月底，全年地方政府新增债券发行计划已经基本完成，且未来三个月的到期债券规模相对较小，预计年内再融资债券发行需求不大，就全年而言，1-11月的发行情况具有很高的代表性。根据Wind数据，2020年1—11月，地方政府债券累计发行1810支，金额合计62605.45亿元，相当于2019年全年的1.44倍；其中新增债券44859.00亿元，再融资和置换债券17746.44亿元。分季度看，2020年前三季度，地方政府债券发行金额环比持续增长，随着年度发行计划接近完成，四季度地方政府债券发行金额环比大幅下降，但仍远超上年同期。从结构上看，2020年发行的地方政府债券以新增债券为主；再融资债券的发行规模随着存量债券的集中到期而保持在较大规模；2020年1一11月地方政府债券净融资规模合计42443.43亿元，相当于2019年全年的1.39倍。从资金用途看，2020年1一11月新发行地方政府债券中专项债券占比达到64.37%，延续了2019年以来以专项债为主的融资结构^[5]。

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