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1、中国财政运行NIFD季报主编:李扬汪红驹2022 年 11 月 NIFD 季报是国家金融与发展实验室主要的集体研究成果之一,旨在定期、系统、全面跟踪全球金融市场、人民币汇率、国内宏观经济、中国宏观金融、国家资产负债表、财政运行、金融监管、债券市场、股票市场、房地产金融、银行业运行、保险业运行等领域的动态,并对各领域的金融风险状况进行评估。NIFD 季报由三个季度报告和一个年度报告构成。NIFD 季度报告于各季度结束后的第二个月发布,并在实验室微信公众号和官方网站同时推出;NIFD 年度报告于下一年度 2 月份发布。I 提高财政收入稳定性,增强扩张性宏观政策协调配合能力 摘 要 摘 要 2022
2、 年三季度,我国经济增长速度回暖,增值税“留抵退税”规模减小,增值税收入恢复增长,非税收入继续高增长,一般公共预算财政收入同比增速回升,政府性基金预算收入降幅收窄,两本账收入累计增速回稳。全国一般公共预算支出出现季节性回落,但同比增速高于二季度;债务付息支出占财政支出比重已达到 4.3%,近几年一直处于稳步上升状态。三季度政府性基金支出环比减少,主要原因是三季度房地产市场低迷,三季度地方政府新增专项债大幅减少,土地出让收入支出大幅降低。两本账合计财政支出累计增速也从一季度高位连续回落。前三季累计两本账收支差额扩大,因上半年财政政策“靠前发力”,债务发行较往年提前,三季度地方政府债券发行额度大幅
3、减少。四季度,我国经济仍面临“三重压力”挑战,经济增长下行压力再次加大。2023 年是二十大后加快中国式现代化建设的元年,面对外需收缩幅度可能进一步增大的局面,要扭转内需预期进一步转弱的势头,迫切需要加大宏观政策扩张力度,化解“三重压力”,有力有效扩大内需,促进经济运行在合理区间。一是健全财政收入体制,提高财政收入稳定性。二是优化财政支出结构,增强经济发展潜力。三是提高财政赤字规模,控制赤字率;提高地方政府专项债务规模,控制债务率。四是增强财政可持续能力,筑牢财政安全底线。五是提高扩张性宏观政策协调配合能力。六是合理发挥财政政策的调控作用,对猪肉等重点民生物资加强逆周期调节。本报告负责人:本报
4、告负责人:汪红驹本报告执笔人:本报告执笔人:汪红驹国家金融与发展实验室高级研究员中国社会科学院财经战略研究院研究员 【NIFD 季报季报】全球金融市场人民币汇率国内宏观经济宏观杠杆率中国宏观金融中国金融监管中国财政运行中国财政运行地方区域财政房地产金融债券市场股票市场银行业运行保险业运行目 录 一、三季度财政收入增速边际回升.1(一)一般公共预算财政收入同比增速回升.1(二)政府性基金预算收入降幅收窄.2(三)两本账收入累计增速回稳.4 二、财政支出增速处于回落过程.5(一)一般公共预算支出仍保持较强力度.5(二)政府性基金支出收缩.8(三)两本账支出累计增速回落.10 三、财政收支逆差扩大,
5、地方政府债务发行受限.11(一)前三季度累计财政收支差额扩大.11(二)三季度地方政府债券发行规模明显受限.13 四、提高财政收入稳定性,增强扩张性宏观政策协调配合能力.15 1 一、三季度财政收入增速边际回升(一)(一)一般公共预算财政收入同比增速回升一般公共预算财政收入同比增速回升 2022 年第三季度全国一般公共预算收入 47930 亿元,同比增长 2.2%,比二季度增速回升 30.2 个百分点。第三季度一般公共预算收入比二季度大幅回升的主要原因有:一是三季度我国经济增速回稳。随着一系列稳增长政策推出,三季度我国实际GDP增长3.9%,名义 GDP 增长 6.1%,比二季度分别提高 3.
6、5%和 2.2%,拉动一般公共预算财政收入增速回升(图 1)。二是税收收入增速较二季度大幅回升,虽然税收同比增速仍为负值,但环比看,因增值税留抵退税力度减小,三季度增值税比二季度增长14306 亿元,对改善三季度税收收入做出莫大贡献(图 2)。三是非税收入继续保持高位。我国非税收入是税收收入之外补充一般公共预算收入的一个渠道,一、二季度非税收收入分别为 9585 亿元和 10072 亿元,三季度为 9129 亿元,虽然环比略有减少,但因去年三季度基数低,因此同比增速达到 37%(图 1)。图图 1 单单个季度一般公共预算收入和税收收入增速个季度一般公共预算收入和税收收入增速 2 图图 2 20
7、22 年年三三季度季度各税种税收收入比较各税种税收收入比较 资料来源:CEIC。同时,还应看到,前三季度一般公共预算收入累计增长情况弱于预期。今年前三季度名义 GDP 累计增长 6.2%;全国一般公共预算收入累计 153151 亿元,同比增长负 6.6%。与前三季度名义 GDP 增速相比,全国一般公共预算收入增速低 12.8 个百分点。中央一般公共预算收入 69934 亿元,同比负增长 8.6%;地方一般公共预算本级收入 83217 亿元,同比负增长 4.9%。(二)(二)政府性基金预算收入降幅收窄政府性基金预算收入降幅收窄三季度政府性基金预算收入较二季度回升,降幅收窄(图 3、图 4)。三季
8、度全国政府性基金预算收入 17930 亿元,同比负增长 18.3%。分中央和地方看,中央政府性基金预算收入 1412 亿元,同比增长 17.6%;地方政府性基金预算本级收入 16518 亿元,同比负增长 20.4%;国有土地使用权出让收入 14885 亿元,同比负增长 22.5%。今年三季度政府性基金预算收入同比降幅收窄的主要原因是中央政府性基金收入和国有土地使用权出让收入都比二季度有所回升(图 5)。前三季度累计全国政府性基金预算收入 45898 亿元,同比负增长 24.8%。3 图图 3 单单个季度政府性基金个季度政府性基金累计累计收入收入和分季度收入和分季度收入 图图 4 单单个季度政府
9、性基金收入个季度政府性基金收入同比增速同比增速 4 图图 5 单个季度政府性基金收入单个季度政府性基金收入(三三)两本账收入累计增速回稳两本账收入累计增速回稳2022年一般公共预算和政府性基金预算收入累计增速处于2015年以来的相对低位,“双低”使 2022 年的财政收入增长面临严峻挑战,三季度增值税“留抵退税”力度减弱后增值税恢复正常增长,非税收入继续增长,中央政府性基金收入和国有土地使用权出让收入都比二季度回升(图 6),这些因素促进了两本账收入累计增速回稳,为增强财政可持续性打下基础。图图 6 一般公共预算和政府性基金预算收入一般公共预算和政府性基金预算收入累计累计同比同比增速增速 资料
10、来源:CEIC。5 二、财政支出增速处于回落过程三季度经济增长回稳,一般公共预算财政支出比二季度减少,但仍保持较强力度,中央一般公共预算本级支出持续回暖,地方一般公共预算财政本级支出增速回稳。政府性基金支出环比收缩,但累计同比增速处于回落过程。国有土地使用权出让收入相关支出大幅下降。债务付息支出占财政支出比重稳步上升。总体上,财政支出增速高于财政收入增速,体现了财政政策减收增支、稳增长稳就业的政策意图。(一)(一)一般公共预算支出仍保持较强力度一般公共预算支出仍保持较强力度三季度全国一般公共预算支出出现季节性回落,但同比增速高于二季度。三季度全国一般公共预算支出 61502 亿元,比二季度减少
11、 3798 亿元,同比增长6.7%。其中,中央一般公共预算本级支出 9384 亿元,同比增长 5.16%;地方一般公共预算支出 52118 亿元,同比增长 7.0%(图 79)。2022 年前三季度一般公共预算支出累计同比增速比二季度略有回升。前三季度累计全国一般公共预算支出 190389 亿元,同比增长 6.2%。其中,中央一般公共预算本级支出 25014 亿元,同比增长 3.6%;地方一般公共预算支出 165375亿元,同比增长 6.6%。分类别看,2022 年 19 月累计,一般公共预算财政支出主要支出科目中除了文化体育与传媒(-1.7%)、节能环保(-1.6%)、城乡社区事务(-0.5
12、%)负增长外,其他项目如科学技术(14.0%)、债务付息(7.2%)、交通运输(6.5%)、农林水事务(4.8%)、卫生健康(10.8%)、教育(5.7%)、社会保障和就业(6.9%)均正增长。需要关注的是前三季度累计债务付息支出 8216 亿元,规模超过科学技术、节能环保、文化体育与传媒支出,增速达到 7.2%。仅次于科学技术和卫生健康支出增速(图 1011)。债务付息支出占财政支出比重已达到 4.3%,近几年一直处于稳步上升状态,这表明过去几年加大政府债务发行力度形成的债务付息压力已经体现出来。6 图图 7 一般公共预算支出一般公共预算支出 图图 8 单个季度单个季度一般公共预算支出一般公
13、共预算支出同比同比增速增速 7 图图 9 单单个个季度一般公共预算支出季度一般公共预算支出 图图 10 一般公共预算财政支出主要分类项目累计同比增速一般公共预算财政支出主要分类项目累计同比增速 资料来源:CEIC。8 图图 11 一般公共预算财政支出主要分类项目累计支出一般公共预算财政支出主要分类项目累计支出 资料来源:CEIC。(二)(二)政府性基金支出收缩政府性基金支出收缩2022 年三季度,全国政府性基金预算支出 25468 亿元,较上个季度减少 4571亿美元,同比下降 14.2%。分中央和地方看,中央政府性基金预算本级支出 1517亿元,同比上升 37.9%;地方政府性基金预算相关支
14、出 23951 亿元,同比下降16.2%,其中,国有土地使用权出让收入相关支出 12811 亿元,同比下降 30.9%。三季度政府性基金支出环比减少,主要原因是三季度房地产市场低迷,地方政府新增专项债大幅减少,土地出让收入支出大幅降低(图 1213)。2022年前三季度,全国政府性基金预算累计支出80294亿元,同比增长12.5%,较上个季度涨幅收窄 19.0 个百分点。分中央和地方看,中央政府性基金预算本级支出 3557 亿元,同比上升 71.7%;地方政府性基金预算相关支出 76737 亿元,同比增长 10.7%,其中,国有土地使用权出让收入相关支出 43617 亿元,同比下降 15.2%
15、(图 14)。9 图图 12 各个季度政府性基金支出各个季度政府性基金支出 图图 13 单单个个季度政府性基金支出季度政府性基金支出 10 图图 14 单单个个季度政府性基金支出季度政府性基金支出累计累计同比增速同比增速(三三)两本账支出累计增速回落两本账支出累计增速回落 2022 年一般公共预算和政府性基金预算支出累计增速的轨迹正处于回落过程,原因是财政“靠前发力”导致上半年财政支出规模和增速相对较高,下半年受预算约束,财政支出规模和增速会有所收缩。总体上看,2022 年一般公共预算支出累计增速从二季度回落后,三季度企稳;政府性基金预算支出累计增速连续快速回落,导致两本账合计财政支出累计增速
16、也从一季度高位连续回落(图 15),但目前两本账合计累计增速已低于2020年底10.1%的增速,如果经济增长企稳,两本账财政支出累计增速将进一步回落。11 图图 15 两本账支出累计增速两本账支出累计增速 资料来源:CEIC。三、财政收支逆差扩大,地方政府债务发行受限(一)(一)前三季度累计财政收支差额扩大前三季度累计财政收支差额扩大2022 年三季度我国两本账收支差额有所收窄,但前三季度累计两本账收支差额扩大。前三季度一般公共预算财政收入下降 6.6%,财政支出增长 6.2%,政府性基金收入下降 24.8%,政府性基金支出下降 12.5%。两本账收入增速大大低于支出增速(图 16),收支增速
17、缺口达到 19 个百分点,比二季度收窄 7.6 个百分点。前三季度一般公共预算财政收支逆差 37238 亿元,全国政府性基金预算收支逆差 34396 亿元,两者合计逆差 71634 亿元,比去年同期增加 46006 亿元(图17)。12 图图 16 一般公共预算和政府性基金预算收支合计累计增速一般公共预算和政府性基金预算收支合计累计增速 资料来源:中国财政部。图图 17 一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计 13 财政收支差额恶化集中体现在两本账赤字率上。这里用两本账收支差额占名义 GDP 比重表示两本账赤字率。2022 年前三季度一
18、般公共预算和政府基金性预算收支差额合计占 GDP 比重已经降到到负 8.2%,低于 2020 年同期水平。一般公共预算和政府性基金预算收支差额占 GDP 比重分别为 4.3%和 4.0%(图 18)。预计随着四季度财政增收减支,两本账赤字率可能缩小。图图 18 财政收支差额占名义财政收支差额占名义 GDP 比重比重(二二)三季度地方政府债券发行规模明显受限三季度地方政府债券发行规模明显受限2022 年前三季度累计全国发行地方政府债券 63485 亿元,其中,发行一般债券 19368 亿元,发行专项债券 44117 亿元;按用途划分,发行新增债券 42422亿元,发行再融资债券 21063 亿元
19、。因上半年财政政策“靠前发力”,债务发行较往年提前,大量地方债集中在 5 月和 6 月发行,因此三季度地方政府债券发行额度大幅减少。今年预算报告提出地方政府专项债收入为 36500 亿元,至 6 月底地方政府专项债累计发行 39184.5 亿元,已超出预算安排的专项债规模。三季度使用了以前结余的专项债额度。2022 年一至三季度地方政府专项债券分别发行18246.2 亿元、9690.7 亿元和 4932.5 亿元,逐季减少。而且三季度发行的地方政府债券以再融资债券为主,其中新发行的地方政府专项债券和再融资债券分别为4932.5 亿元、8771.4 亿元。预计全年地方政府债务规模得到有效控制。1
20、4 图图 19 地方政府债务发行累计地方政府债务发行累计 图图 20 新增地方政府新增地方政府专项专项债券发行债券发行(累计累计)15 图图 21 置换或再融资地方政府债券发行(累计)置换或再融资地方政府债券发行(累计)四、提高财政收入稳定性,增强扩张性宏观政策协调配合能力2022 年我国经济受“三重压力”冲击,经济下行压力加大,财政政策靠前发力,上半年减收增支显著,财政收支缺口显著扩大;三季度经济增长有所恢复,增值税留抵退税规模减少,增值税收入恢复;地方政府债券发行规模受限,地方政府支出增速有所回落,财政收支缺口有所收缩。四季度,我国经济仍面临“三重压力”挑战,经济增长下行压力再次加大。一是
21、四季度以来我国疫情有所反复,多点散发,对“高风险”地区的管控增多,对经济增长特别是接触性服务业产生一定的负面影响。二是外需收缩,美国联合盟国加大对中国高端芯片出口限制,美联储连续加息,全球经济承受去通胀压力,我国进出口增速回落的概率上升。三是内需不足,消费需求疲软,房地产投资、民间投资和外商投资仍处于低迷状态。四是供应链不稳定,全球产业链供应链加速分化重构,给我国产业链供应链安全稳定发展带来一系列全新挑战。猪肉价格上涨影响基本民生,给 CPI 带来上涨压力。2023 年是二十大后加快中国式现代化建设的元年,面对外需收缩幅度可能进一步增大的局面,要扭转内需预期进一步转弱的势头,迫切需要加大宏观政
22、策扩张力度,化解“三重压力”,有力有效扩大内需,促进经济运行在合理区间。16 一是健全财政收入体制,提高财政收入稳定性。一是健全财政收入体制,提高财政收入稳定性。保持税收收入对经济增长的弹性处于合理范围,提高直接税比重,完善个人所得税,适当扩大综合所得征税范围,完善专项附加扣除项目。深化增值税制度改革,畅通增值税抵扣链条,优化留抵退税制度设计。健全地方税体系,稳妥推进房地产税改革,完善遗产税、财产税等税种,拓展地方税源,缓解地方税收比重降低的态势。全面落实税收法定原则,规范税收优惠政策,进一步加强非税收入管理。二是优化财政支出结构,增强经济发展潜力。二是优化财政支出结构,增强经济发展潜力。加大
23、国防支出力度,提高对教育、科技、就业和社会保障、卫生健康、农业农村、生态环保等重点领域的保障力度,确保重大决策部署落地见效。重点支持国家重大项目,大力推进战略性新兴产业、绿色产业发展。强化科技创新和产业链供应链韧性,加强基础研究,推动应用研究,开展补链强链专项行动,加快解决“卡脖子”难题。三是提高三是提高财政财政赤字规模,控制赤字率,提高地方政府专项债务规模,控制债赤字规模,控制赤字率,提高地方政府专项债务规模,控制债务率。务率。预计 2022 年全国公共预算赤字率为 2.8%左右,因 2023 年经济增长下行压力仍较大,但因经济规模扩大,为保持适度的赤字规模,可将全国一般公共预算赤字率保持在
24、 2.8%左右,即财政赤字大约 37000 亿元,比 2022 年增加 3300亿元。因地方政府性基金收入增长缓慢,为保障地方政府性基金预算支出力度,可将地方政府专项债务收入提高至 45000 亿元以上。四是增强财政可持续能力,筑牢财政安全底线。四是增强财政可持续能力,筑牢财政安全底线。防范化解地方政府债务风险,完善财政收支基础设施建设,完善地方财政债务监测体系。坚决遏制隐性债务增量,妥善化解存量,逐步实现地方政府债务按统一规则合并监管。加强地方政府融资平台公司治理,打破政府兜底预期。保证基层财政“三保”支出,保持县区财政平稳运行。五是提高扩张性宏观政策协调配合能力。五是提高扩张性宏观政策协调
25、配合能力。在经济下行压力加大的背景下,积极财政政策需要其他部门宏观政策协调配合,防止部门间政策“合成谬误”。货币政策应保持货币信贷总量合理增长,降低实体经济资金成本,防止财政政策“一头热”产生挤出效应。加快改革户籍制度,推动全国统一大市场,提高对外开放水平,构建双循环新发展格局。六是合理发挥财政政策的调控作用,对猪肉等重点民生物资加强逆周期调六是合理发挥财政政策的调控作用,对猪肉等重点民生物资加强逆周期调节。节。一是密切监测生猪养殖户的日常运营,加强疫情防控,防止出现猪瘟疫情使 17 猪肉价格火上浇油。二是稳定养殖企业和农户的情绪,给予生猪养殖户适当补贴,加强正面引导,防止非理性情绪导致猪肉供
26、给进一步萎缩。三是灵活运用政府收储等政策工具,加大冷冻猪肉储备投放力度,增加市场供给。四是推广生猪养殖险等农业保险,增加养殖企业和农户的抗风险能力,增强猪肉供给弹性。六是给予低收入阶层适当价格补贴,保障困难群众基本生活。七是增加猪肉等肉类进口。版权公告:【版权公告:【NIFD 季报】为国家金融与发展实验室版权所有,未经版权所季报】为国家金融与发展实验室版权所有,未经版权所有人许可,任何机构或个人不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登,如有违反,有人许可,任何机构或个人不得以任何形式翻版、复制、上网和刊登,如有违反,版权所有人保留法律追责权利。报告仅反映原文作者的观点,不代表版权所有人版权所有人保留法律追责权利。报告仅反映原文作者的观点,不代表版权所有人或所属机构的观点。或所属机构的观点。制作单位:国家金融与发展实验室。制作单位:国家金融与发展实验室。