2008年国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》给出了引导基金的官方定义：“是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。”“引导基金的宗旨是发挥财政基金的杠杆放大效应，增加创业投资资本的供给，克服单纯通过市场要素配置创业投资资金产生的市场失灵问题。特别是通过鼓励创业投资企业投资处于种子期、起步期等创业早期的企业，弥补一般创业投资企业主要投资于成长期、成熟期和重建企业的不足。”

2015年11月，财政部出台政府投资基金管理办法，进一步将政府引导娃金界定为各级政府以单独出资或社会资本井同出资设立的形式，通过股权投资等市场化操作，引导社会资本投资到重点领域和薄弱环节，从而支持相关产业和领域发展，这一定义也表明了政府引导基金和财政专项资金的不同之处。

政府引导基金的运作流程按照时间先后顺序包含融资、投资、投后管理和退出四个阶段。

(1)融资阶段是政府引导基金募集资本的过程，投资者将手中的资本委托给创业投资家，然后作为代理人的创业投资家对创业投资资本进行资本运作管理。

(2)投资阶段是资本的使用阶段，在这个阶段创业投资家将手中的资本委托给创业企业家，创业企业家将人力资本、技术资本和金融资本等相关资本进行融合以创造更多的价值过程。

(3)投后管理阶段，是创业投资家通过对被投资企业提供增值服务以期实现资本增值的过程。投后管理阶段创业投资家通过对被投资企业提供增值服务降低投资风险提高投资收益的一个重要手段。

(4)退出阶段，是指投资资本和收益从创业企业家手中转回到创业投资家手中，并通过既定的契约在投资者手中进行分配的过程，它是政府引导基金实现有效运转的重要过程^[1]。

(1)非营利性。市场化的创业投资企业营利性目的较强，会更倾向于选择盈利模式相对成熟、经营风险较低，处于发展期或成熟期的创业企业。相比之下，政府引导基金的设立目的是放大资金杠杆，以将社会资本引导向创投市场，从而支持早期科技型企业。

(2)运作方式市场化。政府引导基金一般作为母基金，社会资本则作为子基金加入，后续投资行为与市场上其他创投机构相同，即按照市场化的原则进行创业投资；在这个过程中，政府并不干预基金的具体运作，而是通过合作协议来发挥对子基金的引导作用，使其按政策方向实施投资。对比如财政补贴、财政拨款等公共基金，以及国家控股的创业投资企业，政府引导基金运作方式上的市场化特征尤为明显。

(3)政策性。政府引导基金的政策性与其设立目的相对应，即主要以处于种子期、初创期的创新公司或高科技公司为投资对象。此类企业由于投资风险较大而较少能吸引一般商业性质的创业投资企业，而政府引导基金出于政策性的目的，其介入能在一定程度上满足早期企业和高科技企业的融资需求，从而推进国家的创新能力和科学技术发展；从更高的角度来说，其实现了国家宏观调控的目的^[2]。

(一)基于产业政策支持视角，政府引导基金主要采用参股支持模式和融资担保模式，辅之以阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等其他形式支持创业投资。

(1)参股支持模式

该模式是一种参股不控股的形式，政府资金只作为有限合伙人，以“母基金”的模式来投资风险投资企业，而创投基金中有专业的基金经理作为普通合伙人，再进行“子基金”的投资，并在达到约定的触发条件时退出。在该模式下，政府引导基金并不参与该子基金的运作，全权交给专业化的风险投资企业来进行管理决策。由于具有专业的投资知识储备，在尊重市场化原则的前提下，风险投资企业会对发现的颇具潜力的低估值项目来进行投资。通常来说，引导基金的股权不会大于整个基金投资金额的四分之一，风险投资企业占据主导地位。该模式一个非常经典的例子就是上海浦东新区创业风险投资引导基金。

(2)融资担保模式

政府引导基金通过以货币形式对与其合作的创业风险投资基金提供信用担保，这样创业风险投资基金机构在社会中的信誉增强，有利于扩大创业风险投资基金机构向社会募集资本的能力。

(3)其他模式

阶段参股、跟进投资、风险补助、投资保障等形式也经常被政府引导基金采用以支持创业投资。

①阶段参股是指按照契约，政府引导基金参股创业风险投资基金机构，并且在规定期限之内退出，阶段参股期限一般低于5年，并且在参股过程中政府引导基金不参与创业风险投资机构的投资决策以及投后管理等日常经济管理工作。

②跟进投资是指当创业风险投资基金机构投资创业企业时，政府引导基金选择协同创业风险投资基金机构共同投资该企业。

③风险补助是指对投资于初创期的创业风险投资基金公司给予一定的风险补助，增强创业风险投资基金公司的风险承受能力，一般不超过投资总额的5%。

④投资保障是指政府引导基金对那些潜在的被投资初创企业给予先期资助，其作为一种信号传递通过给予创业风险投资一定的保障，降低投资的风险。

(二)除此之外还可以根据不同主体的投资划分为国资背景创投机构出资引导、地方政府财政出资引导和国家层面出资引导

(1)国资背景创投机构出资引导。政府做为母公司设立创投公司，由政府财政出资作为创投公司的资金，并将创投公司委托给专业的基金管理公司进行管理，并组建政府引导创投基金。这类创投公司的设立，大都在上海、武汉、深圳等经济较为发达的地区。例如上海创投，其母公司就是上海市政府，市政府出资6亿元人民币设立了此创投。上海创投作为母基金，其下设的基金管理公司管理模式如下：对上海创投持股的基金管理公司派董事长进驻公司进行管理，对不持股的基金管理公司则通过监事会、决策委员会等途径进行间接管理。当前该基金的总规模已经超过30亿元。

(2)地方政府财政出资引导。在地方政府政策支持的背景下，依托当地的创业资源，由地方政府与社会资本共同构建政府引导基金。这种方式设立的引导基金，对区域内高新技术产业等特定行业的发展具有显著的作用，既能增加总的资本供给，又能引导资金流向特定的企业。比较有代表性的基金有中关村创业投资引导基金、浦东新区创业风险投资引导基金等。

(3)国家层面出资引导。这种方式通过投资保障、阶段性参股、跟进投资对基金进行管理。依托国家和地方两级政府对创投资本进行引导，这种类型的引导基金在政府引导基金的总量中所占的比例已经越来越大，该模式现阶段的试点也在不断地开展当中，试点主要运用于对战略性新兴产业的发展的支持。比较典型的案例是2009年中央财政首批参与设立的国家级引导基金项目^[3]。

政府引导基金与之前固有的政府投资方式相比，有其自身的特色。它以市场化的原则进行运作，并在后期实现资本的增值退出。这样的退出方式能够使国家财政资本循环使用，增加了资本的可持续性。当前我国政府引导基金主要有以下几种退出方式：

(1)公开上市。

通过首次公开上市或在新三板上市，能够增加投资资本的附加值。这使得政府和接受投资的企业能够取得双赢的结果，从而双方同时实现利益最大化。在企业公开上市之后，市值增加，早期投入资本会得到大幅升值。此时由于政府资本不具有逐利性，因此会让利于社会资本，达到一种帕累托最优的状态。所以，相对来说企业的公开上市是引导基金获利退出的最佳途径。

(2)并购重组。

企业的并购重组是相对简单的一种退出方式，相比于IPO上市，它减少了等待审批流程和上市准备的时间，并且交易方式也相对灵活。并购重组是选取溢价收购的路径，来实现向有意向的投资者转让标的股权的目的。这一办法有助于企业公允价值评估，帮助企业升值，盘活经济存量，从而实现资本的持续运作。这一方式已有成为主流退出方式的趋势。根据投中数据库近年相关数据所显示，该方式退出的的资本回报率正逐年上升。

(3)股价回购。

该退出方式可以更好的保证本金不亏损，是一种管理层或企业按照提前商定的合同价格进行回购的方式。对于投资者来说，政府、国有资本的参与可以有效降低项目的风险性，使投资者更有保障，更加有意愿进行投资。尤其是某些公益性的政府引导基金项目会对社会产生一种正向的积极的引导作用，从而进一步增加创投市场上社会资本的流动性。

(4)清算退出。

在引导基金投资的项目中，也会存在一些达不到预期从而投资失败的项目。当投资项目运行失败后，为了最大限度的挽回政府和民间资本的损失，政府引导基金就会对所投资的企业进行清偿。虽然投资项目失败了，但是清算退出的方式可以尽可能减少一部分损失，对这部分成本进行最大的补偿^[4]。

政府引导基金主要通过引导社会资金设立创业风险投资子基金和引导创业风险投资子基金的投资方向这个两个方面发挥其政策性作用。

(1)吸引社会资本，推动高新技术产业发展。现阶段的中国本土合伙人主要由社保基金、公共财政和民营资本组成。政府引导基金一方面可以通过地方政府财政出资着力改善创业风险投资资本匮乏的境况；另一方面通过政府信用向潜在的有限合伙人传递信号，吸引社会资本进入创业风险投资领域，在改善和调整社会资本配置效率的同时，促使高科技产业发展壮大。

(2)引导投资方向，扶持高科技创业企业发展。高新科技企业由于其处于种子期和初创期，轻资产和高风险问题比较突出，很难融到其发展所需要的资金。政府引导基金通过引导创业风险投资方向，投资于种子期和初创期的高科技创业公司，培育和辅助有自主研发能力的创新型企业发展。

根据投中研究院《2021年政府引导基金专题研究报告》^[5]数据显示，截至2021末，政府引导基金总共数量超过了1400只；在2021年一整年，政府引导基金相比2020年，设立数量和规模都实现了大幅度的增长，设立数量增幅达77%，自身规模增长幅度达207%。2012-2021年十年间，政府引导基金数量增加1262只，复合年均增长率达到26.36%；规模增加23859亿元，复合年均增长率为46.21%。

从不同地区来看，截至2021年末，华东地区数量和自身规模均位居全国首位，共成立政府引导基金632只，规模达8563亿元；华北地区位居全国第二，成立政府引导基金228只，规模达5681亿元；华南地区位居全国第三，累计成立政府引导基金198只，自身规模达4290亿元。

截至2021年末，市级政府引导基金数量最多，规模最大，其中基金数量783只，占全体政府引导基金数量的54.49%，自身规模为10678亿元，占全体政府引导基金规模的43.33%。国家级政府引导基金数量占整体数量比重最低，仅为1.60%；但是自身规模占整体规模比重达8.29%，单只基金平均规模最大。区县级政府引导基金平均自身规模最低；2021年新增省级政府引导基金规模为1121亿元，较2020年上升了290.44%；市级政府引导基金规模为1149亿元，较2020年上升了537.76%；区县级政府引导基金规模为238亿元，较2020年上升了10.10%

参考资料：

[1]任杰.政府引导基金风险管理研究[D].天津大学，2014.

[2]章妍珊.我国政府引导基金的引导效应研究[D].华南理工大学，2019

[3]杨琳.政府引导基金对高新技术企业的引导效应分析[D].山东财经大学.

[4]石路宁. 政府引导基金对创投市场的引导效应研究[D].兰州财经大学，2021.

[5]投中研究院：2021年政府引导基金专题研究报告（59页）.pdf

相关报告：

投中网：2020年政府引导基金专题研究报告（37页）.pdf

投中研究院：2019中国政府引导基金专题报告(51页).pdf