产业引导基金的概念最早见于国家发展和改革委员会在 2006 年颁布的《产业投资资金暂行管理办法》中，该管理办法认为产业引导基金是对有发展潜力的、有特色的、有技术的非上市公司进行股权投资，并参与经营管理的联合投资形式。政府产业引导基金在实际操作中采用基金发行方式向广大社会投资人募集基金，委托专业基金管理人进行产业投资。

产业引导基金从狭义上根据投资期的不同可划分为产业支持型引导基金和创业支持型引导基金。二者本质上都是由政府出资，联合地方金融机构、投资机构、基金管理人和社会资本，以股权方式成立基金合伙企业，合伙企业不以营利为目的，以支持创业企业高质量发展为最终目标。从投资期上来说，产业引导基金一般投资于当地发展相对稳定的行业，这样的企业已经有了一定的发展规模，属于中后期投资，目的就是为了让其发展壮大，促进企业产业升级；而创业引导基金主要针对的是本地致力于未来发展的新型行业，一般都是科技企业创业阶段，目的是优化本地产业结构，促进地方整体行业水平向高质量方向发展。

产业引导基金的设立、运作完全以市场化方式运行，投资于特定产业和社会领域。由于产业引导基金实质上是政府作为出资人，所以投资规模一般较大(基本在1亿元以上)。也只有这样的投资规模才能有效发挥财政资金的杠杆作用，帮助特定产业和社会领域，尤其对解决中小创业企业早期的融资问题帮助很大，从而促进区域经济和社会发展。

政府设立产业引导基金一般都是通过以下5种投资模式进行运作：直接投资、跟进投资、阶段参股、设立增信类产品、其他综合类。

(1)阶段参股模式

阶段性参股一般是指在现有产业引导基金的基础上，由现有产业引导基金出资设立的自子基金。参股基金的组织形式、运营管理方式、风险控制措施、退出渠道等与产业引导基金一样。其组织形式也分为公司制和合伙制。由于参股基金是有母基金的，因此相比较于母基金，参股基金的管理模式更为复杂，基金经营风险也更大。设立参股基金应当符合以下条件

所谓的跟进投资的跟进是指跟参股基金选定同一投资对象，即产业引导基金与其设立的参股子基金对同一投资对象进行股权投资的行为，这种情况一般出现在被投资对象比较优质，具备很大投资潜力，或者被投资对象需要获得更多的资金支持。跟进投资应当符合以下条件：

(3)直接投资模式

产业投资引导基金直接投资是指引导基金对符合地方产业政策的重大项目企业，可以以股权、优先股、可转换优先股等准股权方式对未上市企业进行投资，被投资企业应符合以下3点条件：直接投资顾名思义就是指引导基金直接向被投资企业以普通股、优先股、可转换债券、债权等方式进行的直接投资行为，被投资企业一般是成长初期，具有较大的发展潜力，预计会给出资人带来一定的投资回报，并且出资人在可见的未来可以通过某种方式实现这种回报，直接投资的被投资对象还应符合以下条件

(4)增信类产品

增信类产品指的是产业引导基金通过出资设立风险池资金，用于向中小企业提供担保、增信等金融支持，达到为被投资企业实现融资的目的，为具备发展潜力的中小企业提供资金支持，变向实现资本支持。设立增信类产品本质上是一种债权行为，同时设立增信类产品应当符合以下条件

(5)其他综合类投资方式

其他综合类投资方式一般是指上述四种投资方式的组合，可能是其中两种或多种投资方式的结合。为确保国有资本的安全性，其他综合类投资方式的确定还必须获得政府相关部门的同意方可开展实施^[1]。

政府主导的产业引导基金是创新型基金运作模式，把政府的融资和投资进行结合，是一种金融创新的产物，具备了以下特征:

(1)政府筹集资金的有效渠道

产业引导基金能够吸纳社会闲散资金，有助于初创企业的发展，缓解这类企业融资难的问题。能够对已有的筹资渠道进行补充，开辟一种全新的路径，实现政府和社会之间的良性合作，通过设立政府引导基金，以政府作为主体来吸纳社会闲散资金，提高资金的使用效率，减轻政府的财政压力，让政府减少在重大建设或者是基础设施建设当中耗费的资金，从而能够缓解政府在地区建设当中的债务负担。

(2)体现产业政策导向性

虽然市场在资源配置方面具有基础性的作用，但在一些具有公共以及基础经济领域当中却没有发挥应有作用。在国民经济发展当中，政府通过制定政策制度的形式干预产业的发展，明确产业发展方向，调整产业结构，从而进行资源的合理配置，推动整个市场的全面发展。政府产业引导基金是政府投融资的一种新工具，以政府名义进行资金成立，政府在当中投入一部分资金，在依靠政府的信用去吸引大量社会闲散资金，然后把得来的资金导向一些战略性的新兴产业当中，从而推动产业的发展。而在进行实际投资过程当中，要考虑到不同产业以及领域的实际状况，采用不同的投资方法与比率，鼓励社会资本投入到政府支持的领域当中，从而能够推动这类企业的发展，为我国的创新能力增强提供助推力，也能符合国家的产业政策号召，促进产业结构的调整升级，进而促进经济结构更加协调和均衡。

(3)遵循“市场化运作”原则

一般状况下，政府产业引导资金是由政府独立出资或者是和社会资本进行合作共同出资，两者对资产都拥有所有权。而在进行整体运作过程当中，政府一般不会直接进行监管，要委托专门的基金管理机构，以此避免政府的干预，确保投资专业性和独立性，克服以往由政府单一决策，导致资金无法得到高效利用的状况，有助于企业的更好发展。而在基金运作过程当中，资金的管理是由商业银行负责，这样既能保证整体的安全性，又能及时进行整体监管，如果发现有异常状况，可以不执行管理人的命令，从而能够实现其市场化、合规性运作。

(4)具有非营利性

产业引导基金以政策性为主要目的，衡量风险因素，但不以营利为目的，政府在利益分配和退出过程中也遵循让利于市场的原则。不以盈利能力作为考察基金投资成果的重要指标，更多情况下会综合衡量投资所带来的综合社会效益和政策执行长远效力。政府产业引导基金通常选取投资周期较长、投资金额较大的整体项目或新型战略产业进行参股投资，对项目可行性和稳健性考察较多，与一般性质的社会商业化基金通常具有的短期逐利行为以及积极滚动式投资的管理方式存在一定的区别^[2]。

目前政府引导基金的运作模式基本是由市场主导，政府以及其他机构不参与其中，只是负责出资以及进行全面的监管。为了能够实现基金的良好运作，必要条件下，会建立基金管理委员会，委员会定期对基金的运作状况进行监管，如果有一些重大的决策，要经过他们同意才能够进行。当下现有的产业引导基金组织形式分成三种

(1)有限合伙制，这是最常见的一种形式，指的是有限合伙人和普通合伙人，而普通合伙人按照等级又能进行划分，等级高的可以优先选择。有限合伙人主要负责资金的提供，不参与到经营当中，普通合伙人是指基金管理团队，负责实际的日常运营。

(2)公司制，是政府引导基金组织模式的一种，但数量和规模不大。依照《公司法》设立，股东负责资金提供，并享有决策权等。并设立股东大会以及监事会等各个机构。

(3)契约制，通俗讲就是信托式私募基金，属于代理投资，根据相关法律规定，不具备法人资格^[2]

政府主导的产业引导基金被视为优化产业结构、为市场融入活力的有利工具。截止2020年6月底，国内已经成立了1300多支政府引导基金，总的金额已经突破了2，000亿元。而根据国家相关部门研究可以知道，政府引导基金母子基金群的总规模已经接近了100，000亿元。

从地域分布来看，截至2020年6月底，华南地区的政府引导基金发展是比较好的，总的规模已经突破了3，000亿元，一共成立了189支政府引导基金，规模和数量都排在了全国第三。华北地区也积极的进行运作，总的规模已经突破了5，000亿元，规模和数量都排在全国第三。其中做的最好的就是华东地区，经过当地政府的不断努力，成立了587支政府引导基金，总的规模突破了7，000亿元，在数量和规模上都碾压其他地区，成为全国第一。

参考资料：

[1邓建军.FX城投公司产业引导基金运营管理研究[D].安徽:安徽大学，2021.

[2昝翔凯.我国产业引导基金促进集成电路产业发展的研究[D].兰州财经大学，2021.

产业引导基金相关报告：

投中研究院：2021年政府引导基金专题研究报告（59页）.pdf

投中网：2020年政府引导基金专题研究报告（37页）.pdf

投中研究院：2019中国政府引导基金专题报告(51页).pdf